Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 |

Кроме того, как только новым системам была обеспечена поддержка правительства и законодательства, проведение реформ в жизнь не сталкивалось с серьезными политическими проблемами. Государственные системы выплаты пенсий из текущих доходов по большей части крайне централизованы и подвержены сильному государственному регулированию. Проведение реформ повлекло серьезные изменения в процедуры управления, сбора и обработки данных (зачастую с компьютеризацией, проводимой за счет финансовой помощи). Однако эти изменения могли быть внедрены сравнительно быстро.vi

Процесс отбора и лицензирования частных фирм и прочих организаций (иногда включая и профсоюзы), желающих управлять пенсионными фондами, потенциально могут вызвать политические волнения, но обычно процесс переговоров проходит без крупных эксцессов. Более того, как только отобраны фирмы для управления и индивидуумы могут открывать личные счета, то и лицензированные фирмы и новые владельцы счетов становятся лично заинтересованными в новой системе. Иногда это обстоятельство использовалось реформаторами (например, в Колумбии), чтобы запереть игроков в новой системе, создав дополнительные трудности для возврата назад, в том случае если к власти придет новое правительство, являющееся противником реформы.

Нельзя сказать, что пенсионные реформы были политически легкими. Обычно за них приходилось сражаться. Иногда компромиссы, на которые приходилось идти ради поддержки реформ, ослабляли финансовую стабильность новых систем. Кроме того, многие страны продолжали сопротивляться реформам, в особенности индустриальные демократии, где основная масса населения сомневалась, что сильные изменения могут гарантировать заметное продвижение к лучшему. И, что самое главное, реформа так и не была доведена до конца в тех странах, которые могли это сделать. Будут необходимы серьезные изменения для дальнейшей настройки пенсионной системы.vii

Хотя пенсионная реформа не проходит легко, некоторые наблюдатели имеют тенденцию считать ее потенциальной моделью для других социальных реформ – особенно в образовании и здравоохранении. Настоящая работа показывает, что опыт пенсионной реформы мало пригоден для эффективных реформ в прочих социальных секторах. На деле оказывается полезным сравнение различных аспектов проведения пенсионных реформ в разных странах, поскольку позволяет выявлять факторы, способствующие их проведению.

Некоторые из этих факторов имеют отношение к обеспечению эффективного административного контроля. Пенсионные системы, как было уже замечено выше, сильно централизованны и имеют длительный опыт плотного и эффективного регулирования. Кроме того, результаты организации пенсионной системы сравнительно легче наблюдать и измерять, чем финансовых и качественные результаты изменений систем образования и здравоохранения – этот фактор очень важен для внедрения пенсионных реформ. Однако эти факторы уже давно были характерны для пенсионных систем; они способствовали реформированию, но не объясняли, почему вдруг пошла такая мощная волна реформ в последние годы.

Для понимания рекордных темпов реформ 1990-ых годов необходимо иметь в виду более жесткие политические условия современных пенсионных реформ. Эти условия включают:

■ модель, предлагающую четкую альтернативу существующей системе;

• во многих случаях среди населения распространено убеждение, что существующая система сильно разрушена и ее не стоит восстанавливать;

• сильную поддержку высших чиновников в сфере экономики, поскольку они ожидают прямых и достаточно быстрых выгод для экономики (несмотря на высокие расходы в переходный период);

• сильную поддержку со стороны частного сектора;

■ возможность защитить бенефициаров старой системы от потерь;

■ во многих случаях политическую слабость кадрового состава действующей системы;

■ возможность быстрого внедрения и скорого появления поколения получателей благ от новой системы.

Реформы в секторах здравоохранения и образования.

Большинство предложений по кардинальным реформам в системах образования и здравоохранения не имеют такого рода преимуществ, по многим позициям они сталкиваются с прямо противоположной ситуацией. Большое количество возможных моделей реформ приводят к тому, что довольно сложно достигнут консенсуса, включая и внутри самого правительства, и сложно выдвинуть согласованные предложения по комплексной реформе. Обычно у населения существует сильная предрасположенность закрепить существующие системы, а не вводить радикальные изменения. В Латинской Америке профсоюзы учителей, медицинских работников и медицинские ассоциации зачастую становятся препятствием на пути реформы; это верно (в меньшей степени) и для некоторых стран Центральной и Восточной Европы. Связи между секторальными реформами и выгодами для экономики в целом имеют тенденцию рассматриваться как менее прямые и сильными, чем в случае с пенсионными реформами, поэтому обычно не так сильна и поддержка высших официальных лиц в экономике. А проблемы внедрения оказываются (как оно обычно случаются) достаточно существенными. В Венгрии и Польше, Колумбии и Мексике те же самые правительства, которые проводили структурные реформы в пенсионной системе, также планировали и серьезные преобразованиях в здравоохранении. Во всех четырех странах в тот момент реформы здравоохранения не были начаты, поскольку правительство не могло достичь согласия в методах проведения соответствующих реформ, либо политические препятствия оказались слишком значительными. (В Колумбии давление со стороны небольшой группы законодателей вынудило правительство внести в предложенное пенсионное законодательство пункт о здравоохранении; через некоторое время Министр здравоохранения воспользовался им как причиной провести коренные реформы).

Поскольку условия, мешающие проведению реформ, существенны, многие инициативы в реформировании образования и здравоохранения скорее стараются не замечать, чем встать на путь институциональных изменений.

-- Некоторые программы, достаточно успешные, концентрируются на тех аспектах образования и здравоохранения, которые находятся вне поля интересов большинства населения, и/или скорее добавляют новые элементы программы, чем пытаются реструктуризировать старые. Например, большое количество весьма успешных дошкольных образовательных программ открылось в Латинской Америке.

-- Программы социальных гарантий и Социальные фонды, популярные с конца 1980-ых годов, являются еще одним подходом, помогающим отодвинуть на какое-то время наиболее сложные задачи институциональных реформ. Такого рода программы обычно проводятся вне основных министерств; большой доли успеха они обязаны более гибким методикам плюс использованию местных неправительственных организаций. Зачастую они носят откровенно временный характер (как Чрезвычайная социальная программа в Боливии). Иногда они могут быть использованы как инструменты определенных политических лидеров или партий: примерами могут служить социальный фонд и постройка школ в программе министерства президентских дел в Перу в середине 1990-ых годов и (с меньшей очевидностью) Программа национального объединения в Мексике. Не все из этих программ тенденциозны, и достаточно большое их число было успешно в достижении узких задач. Но они оставляют в стороне проблемы, касающиеся основных функций соответствующих систем.

- Многие инициативы приняли форму пилотных программ. Например, в Перу были осуществлены важные изменения в управлении в некоторых местных больницах, которые позволили местным общественным советам иметь гораздо больший контроль над управлением. В штате Мерида в Венесуэле были начаты преобразования в организации и функционировании отдельных начальных школ. Многие из этих пилотных проектов были достаточно эффективными, но, как правило, они распространяются очень медленно, если вообще распространяются.

Наибольшее число далеко идущих реформ в здравоохранении и образовании были осуществлены в некоторых странах Латинской Америки в контексте реструктуризации отношений между национальным правительством и правительством на более низком уровне. Причины децентрализации всегда комплексны и различаются от страны к стране. В Бразилии децентрализация сопровождалась переходом от военного к гражданскому правлению. В Гватемале децентрализация была ключевым принципом мирных соглашений 1996 года. В Мексике децентрализация была тесно связана с длительным процессом создания настоящей многопартийной системы.viii

Значительная децентрализация власти и ответственности в социальных секторах обычно являлась частью этих масштабных преобразований. Многие рассматривали децентрализацию как возможность повысить эффективность и производительность образования, здравоохранения и прочих социальных услуг, но в различной степени децентрализация в этих секторах служила и более глобальным целям. Например, децентрализация начального и среднего образования в Мексике в начале 1990-ых годов была связана с попытками лишить власти старорежимных лидеров учительских профсоюзов в государственных профсоюзах, и как результат более широкомасштабная попытка модернизировать господствующую Институциональную Революционную Партию и продолжить политическую и экономическую либерализацию.

Поскольку децентрализация в секторах здравоохранения и образования часто являлась одной из составляющих более крупных политических игр, то время, подготовка и методы их проведения были подчинены этим более значительным задачам. В результате серия сложных законов и регулирующих документов, управлявших старыми системами, редко подвергалась тщательной переработке, а так же не были в полной мере проработаны детали финансового обеспечения и ответственности. Результатом являлась страшная путаница, осложненная полной неподготовленностью местных властей. (Только в некоторых странах, включая Мексику и Колумбию, был введен процесс обучения и аттестации местных властей). Во многих странах были значительные проблемы с финансовыми зачетами, ведущие к бюджетным играм между государственным или местным правительствами и национальными министерствами. То, что замышлялось как жесткое бюджетное принуждение, обернулось в торговлю ad hoc. И, конечно, вдобавок существуют классические проблемы, связанные с децентрализацией любой функции в сфере услуг: большие различия в доходных возможностях различных регионов оцениваются не адекватно, когда финансовое выравнивание из центра, вызывает углубление неравенства по регионам.

Несмотря на эти сложности, децентрализация все-таки позволяет региональным или местным властям проводить эксперименты и осуществлять изменения. Например, штат Минас Гераис в Бразилии с населением в 17 миллионов человек в течение 1990 годов принял пакет реформ начального образования, который значительно улучшил как его качество, так и эффективность. Когда новый губернатор попытался обратить в 1998 году реформы вспять (по большей части в целях патронажа), он столкнулся со значительным сопротивлением и вынужден был отступить. Существует и много других примеров замечательных инноваций на региональном и местном уровнях. Таким образом тенденция в сторону децентрализации открывает возможности для эффективных реформ в социальной сфере.

Великие проекты коренных преобразований в организации, финансировании и управлении в секторах здравоохранения и образования, скорее являются исключением из правил в странах Латинской Америки и Центральной и Восточной Европы на протяжении всех 1990-ых годов. Конечно, такого рода реформы осуществлялись в 1980-ых годах в Чили, во время эры Пиночета. Но систематические реформы создали еще более высокие политические барьеры для демократических режимов. Колумбия в 1993 году начала глубокие реформы финансирования и обслуживания в сфере здравоохранения: были широко использованы новые механизмы финансирования и найма, включающие такие основные компоненты, как децентрализация и частичная приватизация, но позитивные изменения в управлении и функционировании поликлиник и больниц государственного сектора хоть и происходят, но очень медленно. Аргентина и Мексика также пытаются провести основные реформы сектора здравоохранения; Мексика также начала нечто, что в дальнейшем должно привести к серьезным изменениям в начальном и среднем образовании. В течение большей части 1990-ых годов Боливия много потрудилась на ниве великих проектов в образовательной реформе, но пока что она оказалась не способной принять и применить основные положения, предусмотренные этими проектами.

Стоит отметить, что претенциозные реформы в секторе здравоохранения, принятые в Колумбии в 1993 году, сопровождались значительным ростом расходных статей бюджета: расходы центрального правительства, первоначально относительно низкие, росли более чем на 20% в год между 1993 и 1996 (до 2,4% ВВП), в то время как средства, направляемые центральным правительством правительствам на более низком уровне на сектор здравоохранения возросли с 0,6 до 1,2% ВВП.ix

Более современные и менее кардинальные попытки реформирования здравоохранительного сектора сопровождались займом Мирового Банка в размере 700 миллионов долларов. Возможности осуществления таких амбициозных реформ сильно зависят от наличия ресурсов, недоступных большинству стран со средним достатком.

Намного чаще использовался вариант частичных и умеренных реформ, зачастую (особенно в более крупных странах) ограниченный пределами муниципалитета или области, сконцентрированный на определенных аспектах отдельных уровней системы. Даже эти более скромные меры требуют последовательной стратегии и разнообразия тактик, чтобы оказаться успешными. В этой работе можно коснуться только некоторых тактик, в определенных случаях оказавшихся полезными.

Небольшие группы перемен внутри правительства (как на национальном, так и на региональном уровнях), обычно находящиеся вне основных министерств, ответственных за сектор, зачастую играли главную роль в достижении внутри самого правительства согласия, необходимого для того, чтобы двигаться вперед. Одной из тактик, применяемой такими группами, является колонизация важных агентств, когда ищутся союзники или когда на ключевые позиции ставятся сторонники данных идей. Эти группы также могут занимать лидирующее положение в связях с заинтересованными сторонами, нахождении поддержки в законодательных органах, рекламировании предложенных мер среди населения и в координировании на ранних стадиях внедрения.x

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 |    Книги по разным темам