Книги по разным темам
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | ... | 17 | В таких условиях регионы находят самостоятельно пути разрешения существующей неопределенности. Достигается это путем взаимных договоренностей между региональными и местными властями. Например, в Самарской области на основании Постановления Губернатора заключены Соглашения между Администрацией области и администрациями муниципальных образований.
II. По охвату бюджетным финансированием альтернативных (негосударственных и немуниципальных) форм общеобразовательных учреждений можно выделить модели:
Х конституционные;
Х дискриминационные.
Ни для кого не секрет, что имеются прецеденты, когда негосударственные учебные заведения, имеющие государственную аккредитацию, откровенно дискриминируются как на региональном уровне, так и на уровне муниципальных образований, а также не получают бюджетного финансирования. Это не только противоречит конституционным нормам, и основным положениям Закона Об образовании, но и приводит к тому, что органы управления образованием не имеют информации о том, что происходит в негосударственных школах, это приводит к маргинализации таких школ. Хотя в негосударственных образовательных учреждениях сейчас обучается около 1-3% учащихся (по оценкам региональных органов управления образованием), дискриминационные действия приводят к вымиранию альтернативных форм и методов образования, что снижает инновационный потенциал региональной системы образования и имеет еще множество негативных последствий. Одним из примеров региона, в котором не обеспечивается равенства прав для разных организационных форм общеобразовательных учреждений, является Ростовская область.
III. По экономической сущности механизма финансирования школ, выделяются модели, основанные на:
Х фактически достигнутом уровне затрат;
Х душевых нормативах финансирования.
Принцип лот достигнутого уровня использовался в командной экономике, поскольку затраты общеобразовательных учреждений покрывались полностью, а эффективность этих затрат мало кем ставилась под сомнение. Однако при использовании формирования расходов на основе затрат прошлых лет возникает ситуация, когда те, кто больше тратит, больше получает, что, во-первых, исключает какую-либо экономию, поскольку она становится невыгодной, и, во-вторых, не ориентирована на результат.
Нормирование расходов на социальную сферу вообще и на общее образование в частности является ответом на неэффективность такого механизма. Нормативное финансирование достаточно давно и успешно используется во всем мире - в Великобритании, Австралии, Канаде, Франции, Германии, Японии, Корее, Индии и многих других странах [2.1].
В России в 1992 году законом "Об образовании" предусмотрено введение нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося. Это положение было подтверждено рядом законодательных актов: Бюджетным Кодексом, законом Об общих принципах организации местного самоуправления и др.
Различные эксперты занимают прямо противоположные позиции по вопросу целесообразности использования нормативов. Одни считают, что нормативы крайне эффективны [2.8], другие прямо указывают на то, что нормативный подход к составлению бюджетов является дорогостоящим и запутанным.
Считается, что использование душевых нормативов в целях бюджетного финансирования общего образования имеет своими результатами следующее.
а) Прикрепление выделяемых бюджетных средств к образовательной услуге, что является основой для конкуренции между школами за право увеличения объема предоставляемых образовательных услуг, а, значит, и за дополнительные средства из бюджета.
б) Величина нормативов финансирования на каждом уровне управления образованием, а, следовательно, и объемы финансирования каждой конкретной школы будут известны всем заинтересованным участникам (управленцам в сфере образования, директорам школ, родителям учащихся). Это позволит исключить теневые механизмы распределения средств и определить меру ответственности каждого уровня власти за своевременное и полное финансирование образовательных учреждений.
в) Гарантирование бюджетного финансирования школ в заранее определенном объеме, не зависящем от объема сэкономленных средств и внебюджетных доходов, что позволит использовать потенциальные возможности школ по экономии и привлечению внебюджетных средств. Поэтому даже для школ, которые не будут конкурировать за бюджетные деньги в силу своего локально монопольного положения по предоставлению образовательных услуг (к таким относятся, прежде всего, школы в сельской местности), механизм нормативного финансирования окажется выгодным.
Тем не менее, установленный еще в 1992 году принцип нормативного финансирования образовательных учреждений в практике принятия федеральных бюджетов не выполнялся.
В то же время, некоторые субъекты Российской Федерации воспользовались положениями, закрепленными в федеральном законодательстве, и ввели на своей территории нормативное финансирование образования. К этим регионам относятся, в частности: Чувашская Республика (нормативное финансирование введено в 1998 году), Самарская (1998), Ярославская (1999), Ростовская (2000), Московская (2001) области, а также город Москва, Республика Марий-Эл, Тюменская, Свердловская, Псковская и Новгородская области. В Нижегородской области в 1999 году была предпринята попытка внедрения нормативного финансирования образования, но уже в следующем году от такой модели финансирования образования отказались, вернувшись в прежней закрытой модели формирования бюджета.
Далее классификация будет дана только для моделей, построенных на принципах использования душевого норматива финансирования.
IV. По принципам расчета величины норматива финансирования:
Х исходя из возможностей бюджета;
Х исходя из минимальных потребностей;
По некоторым оценкам [2.12], сейчас из бюджетов всех уровней финансируется только треть от минимально уровня, необходимого для существования системы общего образования, поэтому все без исключения регионы при введении нормативного финансирования столкнулись с проблемой недостатка бюджетных ресурсов на минимальное обеспечение общеобразовательных услуг.
Прежде, чем перейти к описанию различий между этими двумя принципами, мы сделаем небольшое отступление и дадим определения тем терминам, которые мы будем использовать в дальнейшем. Надо сказать, что общепринятой терминологии в сфере нормативного финансирования нет. Более того, существует большая путаница и недопонимание между специалистами (экономистами, финансистами, правоведами, педагогами, государственными и муниципальными служащими), работающими в сфере экономики образования. Это происходит оттого, что политические спекуляции по этому направлению по своему масштабу явно превосходят имеющиеся научно-теоретические разработки. Тем не менее, мы дадим определения, с учетом бюджетной и образовательной терминологии, некоторым понятиям, которые будем использовать в дальнейшем Затраты на предоставление образовательных услуг одному учащемуся в соответствии с его минимальными потребностями - это норматив потребностей.
Минимальные потребности учащихся определяются исходя из рациональных натуральных норм обеспеченности учебными пособиями, хозяйственными средствами, компьютерами, санитарных норм и т.д.
Рисунок 1-5 Соотношение норматива бюджетного финансирования и норматива потребностей Образовательная услуга Финансовое обеспечение услуги Минимальные Норматив потребнос потребности Минимальная Норматив тей бюджетная бюджетного финансирова обеспеченность ния Часть норматива потребностей, которая финансируется из бюджета - это норматив бюджетного финансирования (норматив бюджетных расходов или просто норматив).
Часть минимальных потребностей, которая финансируется из бюджета, называется минимальными социальными стандартами (в образовании). Расходы бюджета по предоставлению всех предусмотренных населению услуг называется минимальной бюджетной обеспеченностью.
Мы можем отметить следующие пути перехода от норматива потребностей к нормативу бюджетных расходов, по которым, в основном, двигались регионы.
От возможностей бюджета. Этот путь предполагает первоначальное определение нормативов бюджетного финансирования исходя из имеющихся финансовых ресурсов.
Затем на их основе рассчитываются минимальные социальные стандарты. В итоге, региональные власти сохраняют видимость того, что образование финансируются согласно минимальным потребностям, но механизм распределения средств пропорционально численности учащихся со всеми вытекающими из него положительными последствиями все же работает.
От минимальных потребностей. Первым шагом при таком подходе является расчет норматива потребностей на основе объективных потребностей учащихся. Но, поскольку бюджетные ресурсы регионов этого типа также ограничены, то финансируется, как и в противоположном подходе, только часть минимальных потребностей. Однако, кроме прочего, принятые нормативы потребностей, во-первых, используются для определения пропорций финансирования отраслей социальной сферы, во-вторых, служат своеобразным ориентиром, к которому следует стремиться.
Понятно, что определение нормативов лот возможностей бюджета политически менее рискованно, поэтому эта модель более популярна - из известных нам примеров только Свердловская область выбрала иной механизм.
V. Нормативы бюджетного финансирования могут использоваться в целях:
Х межбюджетных отношений;
Х финансирования общеобразовательных учреждений.
В первом случае (см. Рисунок 1-6) норматив бюджетного финансирования используется для распределения финансовой помощи между нижестоящими бюджетами.
Региональные власти должны обеспечить равные возможности по предоставлению минимального объема бюджетных услуг для всех муниципальных образований вне зависимости от их доходов и относительной стоимости предоставления бюджетных услуг.
Использование норматива облегчает методику расчета трансфертов муниципальным образованиям.
Во втором случае с помощью норматива непосредственно финансируются общеобразовательные учреждения из бюджета того уровня, в чьей компетенции они находится. Этот практикуется обычно вместе с использованием норматива для межбюджетных отношений.
Рисунок 1-6 Цели использования норматива бюджетного финансирования Нормативное финансирование Использование норматива для образовательных учреждений межбюджетных отношений Регион Регион Н Н Н Н МО МО МО МО Н Н Н Н Ш Ш Ш Ш Ш Ш Ш Ш Мы хотим подчеркнуть следующее.
Х Норматив, используемый в целях межбюджетных отношений не обязательно должен соответствовать нормативу, используемому для финансирования школ.
Поскольку эти нормативы служат в разных целях, то и их значения могут различаться. Например, муниципалитет, обладающий дополнительными доходами, может увеличить областной норматив финансирования.
Х Притом, что использование норматива для расчета трансфертов нижестоящим бюджетам имеет свои позитивные стороны, надо помнить, что конечной целью и смыслом введения норматива является все же повышения эффективности и справедливости распределения бюджетных расходов на уровне образовательного учреждения.
Схема нормативного финансирования общеобразовательных учреждений внедрена в Самарской и Ярославской областях и в Чувашской Республике.
VI. По составу статей расходов, включаемых в норматив финансирования:
А) расходы на обеспечение образовательного процесса;
Б) текущие учебные и эксплутационные расходы;
В) все расходы, кроме капитального строительства.
Состав статей, включаемых в норматив, в каждом регионе достаточно сильно меняется. Мы позволили себе выделить только наиболее общие модели. В состав норматива финансирования могут не входить отдельные статьи расходов, которые сильно дифференцированные по отдельным образовательным учреждениям и прямо не связанны с количеством учащихся. Эти расходы финансируются из бюджета дополнительно сверх норматива (см. Таблица 1-1).
Таблица 1-1 Статьи расходов не включаемые в норматив в различных моделях А Б В Х капитальное строительство Х льготы отдельным категориям учащихся и учителей Х выплаты на приобретение методических пособий - Х расходы на приобретение учебной литературы Х подвоз школьников из удаленных населенных пунктов Х расходы на ремонт и обслуживание - зданий Х расходы на коммунальные услуги Выбор одной из этих схем производится в соответствии со спецификой сети школ в каждом конкретном регионе в зависимости от того, насколько сильна внутрирегиональная дифференциация по не включаемым в норматив видам расходов.
Например, в компактных регионах Центра и Юга Европейской части России с равномерным расселением и хорошо освоенных в транспортном отношении (и то не во всех случаях) возможно включение в норматив всех текущих расходов (вариант В).
Такие схемы сейчас внедряются в порядке эксперимента в Пензенской и Пермской областях.
Регионы со значительными расстояниями между сельскими населенными пунктами могут не включать транспортные расходы в норматив (вариант Б). Такой подход используется в Ярославской области и в Чувашии.
В тех же регионах, где заметно меняются, скажем, климатические условия, целесообразно не включать в норматив коммунальные услуги (вариант А). Сейчас примерно такая схема применяется в Самарской области.
В любом случае, необходима предварительная оценка межмуниципальных вариаций в расходах по различным статьям с помощью статистических методов и качественного анализа сети общеобразовательных учреждений.
VII. По количеству и набору поправочных коэффициентов к нормативу, используемых при расчете величины бюджетного финансирования.
Для обеспечения одинакового уровня школьного образования в различных муниципальных образованиях на величину норматива предлагается вводить поправочные коэффициенты, учитывающие основные факторы дифференциации условий предоставления бюджетной услуги:
Х тип для местности (городской или сельской);
Х прогнозируемый рост заработной платы;
Х прогнозируемый рост уровня цен;
Х количество малокомплектных сельских школ.
Х наполняемость классов;
Х транспортную доступность;
Х доля классов коррекции;
Х соотношения классов различных ступеней (начальной, основной, старшей).
Х размер школы и др.
В то же время общепризнано, что количество уточняющих коэффициентов не должно превышать 7 - 8. При большем числе коэффициентов снижается прозрачность и теряется смысл нормативного финансирования, поскольку полный учет всех особенностей конкретных территорий и образовательных учреждений фактически приводит к возврату к прежней системе финансирования - от затрат.
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | ... | 17 | Книги по разным темам