Книги, научные публикации
Pages: | 1 | 2 | 3 | -- [ Страница 1 ] --
Энергосбережение в жилищном фонде: проблемы, практика и перспективы Справочник ФОНД ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА ФОНД ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА Энергосбережение в жилищном фонде: проблемы, практика и
перспективы Справочник при содействии:
УДК 640:658.26 ББК 65.441 Э65 Э65 Энергосбережение в жилищном фонде: проблемы, практика и перспективы. М.: dena, Фонд Институт экономики города, 2004 Ч 108 стр.
В справочнике описаны возможности и условия для проведения энергосберегающих мероприятий в российском жилищном секторе. Освещается методология эффективного управления жилищным фондом, финансовые инструменты для обеспечения инвестиций в энергосбережение и технические аспекты энергосберегающих мероприятий, применяемые в нынешних экономических и политических условиях России и Германии. Большое внимание уделено рекомендациям по практическим действиям для участников процесса энергосбережения на местах. Наряду с конкретными рекомендациями в справочнике дано описание целого ряда положительных примеров из практики российских муниципальных образований, которые уже внедрили различные энергосберегающие технологии и получили положительные результаты. Эти примеры дополнены описанием опыта, накопленного в Восточной Германии с 1990 года. Представлены те пути решения проблем, которые хорошо зарекомендовали себя на практике в течение 15 лет после объединения двух Германий, и которые можно было бы с пользой перенести на российскую почву. Справочник может быть интересен для специалистов органов местного самоуправления, предприятий энергоснабжения, частных и муниципальных структур по управлению жилищным фондом, а также частных инвесторов и руководителей товариществ собственников жилья.
ISBN 5 8130 0082 Опубликовано: Deutsche Energie Agentur GmbH (dena) Chausseestr. 128a 10115 Berlin Germany Tel: +49 (0)30 / 72 61 65 6 66 Fax: +49 (0)30 / 72 61 65 6 99 info@deutsche energie agentur.de www.deutsche energie agentur.de www.zukunft haus.info www.energieforum.ru При содействии: Фонда "Институт экономики города" 125009 Россия, Москва, улица Тверская, 20/1 Телефон, факс: (095) 787 45 20, 363 50 47 mailbox@urbaneconomics.ru www.urbaneconomics.ru При поддержке The Transform Programme and the KfW Techem AG Иллюстрации: й Deutsche Energie Agentur GmbH Содержание Введение Общий обзор Перечень основных рекомендаций Глава 1. Управление жилищным фондом 1.1. Текущая ситуация в жилищном секторе и жилищная политика в России 1.2. Общий обзор принципов управления жилищным фондом в Германии 1.3. Полезный опыт Восточной Германии 1.4. Рекомендации по управлению жилищным фондом в России 1.5. Практика российских городов в сфере формирования жилищной политики и управления жилищным фондом Глава 2. Финансовые инструменты энергосбережения в жилищном фонде и экономическая эффективность инвестиций 2.1. Основные финансовые инструменты, используемые в международной практике для целей энергосбережения 2.2. Полезный опыт Восточной Германии 2.3. Ситуация в сфере инвестирования в ресурсосбережение в России. Финансовые механизмы эффективного ресурсопотребления 2.4. Рекомендации по финансированию ресурсосбережения в жилищном фонде в России 2.5. Практика реализации мероприятий по энергосбережению в России Глава 3. Технические аспекты энергосбережения в жилищном фонде 3.1. Краткое описание состояния жилых зданий и проблем их эксплуатации в России 3.2. Общий обзор технических мероприятий по ресурсосбережению, применяемых в зарубежной практике 3.3. Полезный опыт Восточной Германии 3.4. Рекомендуемые мероприятия по энергоэффективной модернизации и ремонту зданий 3.5. Практические примеры эффективности мероприятий по модернизации и ремонту зданий в России Приложения Приложение 1. Пример регионального нормативного документа о переходе на предоставление гражданам жилищных субсидий с использованием персонифицированных социальных счетов Приложение 2. Выдержки из примерного договора управления муниципальным жилищным фондом Приложение 3. Выдержки из примерного договора на обеспечение комфортных условий эксплуатации жилищного фонда (лперфоманс договор) Приложение 4. Виды мероприятий по модернизации и ремонту, реализованных в рамках проекта ППВЖФ Приложение 5. Экономия тепловой энергии для разных типовых пакетов (типов) мероприятий, проведенных в рамках проекта ППВЖФ Приложение 6. Адреса домов, в которых были проведены мероприятия в рамках проекта ППВЖФ Приложение 7. Список рекомендуемой литературы и других источников информации Компания Techem Некоторые термины, используемые в настоящем справочнике 6 8 12 14 14 20 24 27 32 37 37 43 46 50 54 58 58 60 66 70 77 82 82 84 90 94 95 96 97 100 В жилищном хозяйстве России имеет ся огромный потенциал эффективного использования энергии. Этот потенци ал сосредоточен как в снабжении энергией, ее измерении и учете, так и в потреблении энергии. При этом ра циональное использование энергии не означает отказа от ее использования или ее нехватки. Это связано с тем, что современное техническое оборудова ние, эффективная теплоизоляция и правильное отношение к их использо ванию приводят, в том числе, и к по вышению комфорта для жителей. Для успешного внедрения энергосбе регающих технологий требуются про фессиональное управление зданиями и надежное финансирование осущес твляемых мероприятий. В этом спра вочнике показано, какие для этого не обходимы организационные и финан совые предпосылки и как они могут быть созданы муниципальными обра зованиями и собственниками жилья. А с ростом профессионализма в жилищ но коммунальном хозяйстве могут быть также созданы новые прибыль ные направления предприниматель ства в сфере строительства и услуг. В справочнике дано описание целого ряда положительных примеров из практики российских муниципальных образований, которые уже проводят энергосберегающие мероприятия. В дополнение к этому мы включили сюда опыт, накопленный в Восточной Герма нии с 1990 года, поскольку многие проблемы России и Германии схожи: в Восточной Германии также большое количество зданий было приватизиро вано, многие квартиры нуждались в модернизации, отопительные системы были устаревшими. Исходя из этого, мы можем представить Вам те пути ре шения проблем, которые хорошо заре комендовали себя на практике в тече ние прошедших 15 лет. Мы знаем при этом и то, что не весь немецкий опыт может быть перенесен на российские муниципальные обра зования и жилищный фонд. Поэтому мы разрабатывали этот справочник в сотрудничестве с известным в между народных кругах Институтом эконо мики города из Москвы. Благодаря такому сотрудничеству российских и немецких экспертов удалось свести воедино знания, накопленные в обеих странах, и разработать совместные рекомендации для муниципальных образований и собственников жилья. Немецкое энергетическое агентство (dena) является экспертным центром, известным в Федеративной Республи ке Германии в сфере эффективного использования энергии. Dena представляет собой компанию, соз данную Федеративной Республикой Германией и KfW Bankengruppe (Банковской группой KfW). В рамках компании dena сотрудничают Феде ральное министерство экономики и труда, Федеральное министерство транспорта, строительства и жилищ ного хозяйства, а также Федеральное министерство охраны окружающей среды. Энергоэффективность означа ет рациональное, а значит щадящее по отношению к окружающей среде производство, преобразование и ис пользование энергии, а также приме нение возобновляемых ее источни ков. В этих целях dena выступает инициатором и координатором соот ветствующих проектов и программ, как в национальном, так и междуна родном масштабах. С момента своего основания dena поддерживает тесное сотрудничество с Россией. В 2001 году совместно с Министерством энергетики Российс кой Федерации агентство по поруче нию Германо Российского межправи тельственного Совета по экономичес кому сотрудничеству основало рабочую группу по эффективному ис пользованию энергии. В рамках этой рабочей группы оно уже осуществило несколько проектов в России. Важным инструментом для германо российс кого сотрудничества по вопросам энергетической эффективности и ис пользованию возобновляемых источ ников энергии является организован ный агентством портал в Интернете www.energieforum.ru. Хочу выразить благодарность KfW Bankengruppe (Банковской группе KfW) и компании Techem AG за их великодушную поддержку. Без них этот справочник не вышел бы в свет. Желаю всем читателям извлечь пользу из прочтения этого издания, а также больших успехов в реализации планов по модернизации жилищного фонда и повышению эффективности использо вания энергии. Буду рад, если сотрудни чество между Вами и агентством dena будет углубляться и дальше. Мы всегда готовы быть Вашими партнерами. Штефан Колер Исполнительный директор Жилищная реформа в России за последние годы достигла значительных успехов: проведена приватизации государственного и муниципального жилищного фонда, рынок купли продажи жилья стал неотъемлемой частью жилищных отношений, пройдена большая часть самого болезненного процесса Ч сокращения убыточности жилищно коммунального хозяйства, реализована первая в России система адресной социальной защиты населения Ч программа жилищных субсидий по оплате жилищно коммунальных услуг. Однако многое еще предстоит совершить, тем более что сегодня экономические и политические условия реформирования жилья благоприятнее, чем прежде Ч в стране обозначился экономический рост, появилась политическая стабильность, сформирован устойчивый институт частной собственности. В то же время, капитального ремонта требует больше половины многоквартирных домов, и год от года увеличивается число зданий, относящихся к ветхому и аварийному жилищному фонду. Сегодня активно развивается жилищное строительство, но если не принимать мер по сохранению построенного жилья, общее состояние сектора по прежнему будет ухудшаться. Для улучшения ситуации в жилищном секторе России и успешного завершения начатых преобразований необходимо решить комплекс задач, связанных с повышением эффективности управления жилищным фондом. Среди них особое место занимает задача сбережения ресурсов в жилищном секторе. Сегодня восемьдесят процентов стоимости жилищно коммунальных услуг Ч это стоимость ресурсов, поступающих в наши дома через сетевые системы Ч газа, электричества, воды, тепловой энергии. При этом потребители, так или иначе, оплачивают все потери ресурсов. Развитие бизнеса, ориентированного на сокращение потерь Ч главный экономический потенциал реформы жилищного сектора России. Заинтересованность частного бизнеса в энергосбережении и обеспечение эффективного менеджмента Ч залог привлечения инвестиций в сектор. Специалистами Фонда Институт экономики города для книги, которую Вы держите в руках, разработаны материалы, рассказывающие о текущей ситуации в сфере управления жилищным фондом России, а также о финансовых инструментах и технических решениях, которые уже применяются или могут применяться в нашей стране для проведения энергосберегающих мероприятий. Кроме того, представлены конкретные рекомендации и описание имеющегося в российских городах опыта лучшей практики энергосбережения. Для разработки направлений повышения энергоэффективности жилищного сектора и решений по вопросам управления жилищным фондом России представляется весьма полезным опыт других стран, особенно Ч стран, которые проходят через период реформирования экономики, как и Россия. В этой связи мы рекомендуем читателям со вниманием отнестись к описанному в книге пятнадцатилетнему опыту реформ в жилищном секторе Восточной Германии. Разделы, посвященные практике Германии и других стран Европы подготовлены Германским энергетическим агентством (dena) Ч авторитетным экспертным центром, известным в Европе своими разработками в области эффективного использования энергии, которому мы признательны за тесное плодотворное сотрудничество. Наше участие в создании этой книги совместно с Германским энергетическим агентством dena мы рассматриваем как возможность познакомить специалистов жилищного хозяйства и собственников жилья с опытом энергосбережения в России и странах Европы, а также с актуальными разработками в сфере управления жилищным фондом, создания финансовых инструментов и инженерных технологий, которые могут иметь практическое значение для проведения энергосберегающих мероприятий в городах и регионах России. Надежда Косарева Президент Фонда Институт экономики города Введение Современное положение Повышение энергоэффективности и внедрение энергоресурсосбере гающих технологий является стра тегической задачей для всех наци ональных экономик. К этому по буждает как постоянный рост цен на энергоносители, так и увеличи вающийся объем выбросов двуо киси углерода, что негативно вли яет на климат и окружающую сре ду. Безусловно, экономика России Ч не исключение. Хотя на ша страна с ее природными богат ствами полностью обеспечивает свои внутренние энергетические потребности за счет собственных ресурсов, но все запасы имеют предел. Эффективность использования первичных источников и преобра зованных видов энергии в нашей стране крайне низка. На начало XXI века экономика России харак теризуется крайне высокой энер гоемкостью, в 2Ц3 раза превыша ющей удельную энергоемкость экономики развитых стран, где в последнее двадцатилетие наблю дался энергоэффективный эконо мический рост. Удельная энерго емкость валового внутреннего продукта в России в 2001 году сос тавила 1290 кг у. т. (условного топлива) в расчете на 1000 долл. США, тогда как в мире в среднем она равнялась 443 кг у. т. Энерго емкость валового внутреннего продукта России (при расчете его по паритету покупательной спо собности валют) превышает сред немировой показатель в 2,3 раза, а по странам Европейского сою за Ч в 3,1 раза. Причем в условиях значительного экономического спада в России в 90 годах прош лого века (примерно на 40Ц45%) спрос на тепло и электроэнергию сократился незначительно. В большой степени это связано с ростом тепло и энергопотребле ния в жилищном секторе. К сожа лению, этот процесс объясняется не столько ростом объемов жи лищного фонда, сколько увеличи вающимися потерями теплоэнер горесурсов в жилищном фонде и коммунальных сетях вследствие их нарастающего износа, который порой приближается к критичес кому уровню (60%), а где то и достигает его. Рука об руку с эти ми процессами идет процесс ухудшения экологической обста новки и загрязнения среды обита ния. Общая площадь эксплуатируемых зданий в России составляет около 5 млрд. кв. м, в том числе более 2,8 млрд кв. м это жилые дома, и на их отопление расходуется 400 млн. тонн условного топлива, или 25% годовых энергоресурсов страны. Если общее потребление тепловой энергии сократить толь ко на одну треть от той разницы, которая существует между по треблением тепла в России и стра нах Западной Европы, как, напри мер, Дании, можно сэкономить 72 миллиарда кубометров природ ного газа в год. Если учесть все это, то становится ясно, какое первостепенное значе ние для экономики страны имеет повышение эксплуатационных ха рактеристик зданий и сокращение потребления энергии в домах. Именно здесь заложены перспек тивы реального снижения ресур сопотребления при обеспечении необходимого уровня комфорт ности проживания. Эффективное использование энергии не только будет способствовать сохранению природных ресурсов России для будущих поколений, но также улучшит конкурентные позиции России на мировом энергетичес ком рынке. Использование техно логий энергосбережения позволит сократить выбросы двуокиси уг лерода и снизить зависимость экономики страны от мировых цен на энергоносители.
Комплексный подход Сегодня и население, и бюджеты разных уровней в буквальном смысле выбрасывают деньги на ветер, оплачивая потери тепла в открытых подъездах, в неутеплен ных чердаках и подвалах зданий, через старые окна, через неотре монтированные стены и через не экономичное, устаревшее обору дование. И это Ч учитывая, что стоимость энергоресурсов в Рос сии все больше приближается к мировым ценам, расходы на оп лату жилищно коммунальных ус луг занимают все большую долю в бюджете среднестатистической российской семьи. Существует большое число достаточно прос тых технических решений, кото рые позволяют сократить потери ресурсов в жилых зданиях при обеспечении комфортных условий проживания, что, в конечном сче те, должно привести к снижению расходов на содержание жилья. Эти меры, по крайней мере, их большинство, хорошо известны в России и уже доказали свою эф фективность при правильном применении. Но, к сожалению, внедрение этих технических ре шений (кроме, пожалуй, пласти ковых окон) в России в наших традиционных многоэтажках пока выглядит исключением из правил. Почему? Потому что для того, чтобы что то происходило, необ ходимо, чтобы: Х в этом был кто то заинтересован, Х у этих заинтересованных сторон нашлись финансовые ресурсы для проведения запланирован ных мероприятий, Х экономические и политические условия не препятствовали про ведению необходимых преобра зований. В настоящем справочнике чита тель сможет найти информацию о формировании политики в жи лищной сфере, финансовых инструментах и технических ме роприятиях для решения задач повышения энергоэффективности жилых многоэтажных зданий, ко торые встречаются в мировой практике и применяются сегодня в России или могут быть примене ны в ближайшем будущем. Со держание справочника отражает направления действий, необходи мых для повышения энергоэф фективности жилищного фонда: Х управление жилищным фондом;
Х обеспечение финансовых инструментов энергосбережения;
Х применение развитых техноло гий энергосбережения на прак тике. Однако читатель должен учесть, что деятельность по этим направ лениям должна осуществляться одновременно. Только при ис пользовании комплексных реше ний можно достичь стабильного эффекта для жилищного фонда России.
Х рекомендации для конкретной области деятельности в России;
Х примеры удачной практики из различных регионов России. Цель данной книги Ч служить справочным пособием в повсед невной деятельности. Она содер жит рекомендации и необходимую информацию для принятия реше ний, связанных с энергосбереже нием в жилищном фонде. Спра вочник может быть интересен для специалистов органов местного са моуправления, предприятий энер госнабжения, частных и муници пальных структур по управлению жилищным фондом, а также част ных инвесторов и руководителей товариществ собственников жилья. Справочник публикуется совмест но Германским энергетическим агентством (dena) и российской организацией Фонд Институт экономики города. Авторский коллектив представляют: Фелиси тас Краус, д р Петра Опитц и Се бастиан фон Вольф (dena);
С.Б. Сиваев, Т.Б. Лыкова, Р.В. Зай цев (Фонд Институт экономики города). Отдельные части были подготовлены специалистами Института жилья и окружающей среды (IWU, Дармштадт, Герма ния): Ирис Бер, д р Николаус Ди фенбах, д р Андреас Энслинг, Эберхард Хинц, а также О.В. Ко маровым (Фонд реструктуриза ции предприятий, Москва).
Справочник Для изучения вопроса о путях по вышения энергоэффективности жилищного фонда в России боль шую помощь может оказать опыт других стран, в частности Ч опыт Восточной Германии, столкнув шейся после 1990 года с такими же проблемами в жилищной сфе ре, какие наблюдаются сейчас в России. Соответственно, все три главы справочника написаны и скомпонованы по одному и то же принципу: Х подробное описание текущей ситуации в России;
Х обзор инструментов и методоло гии, применяющихся в мировой практике в конкретной области;
Х рассказ об опыте Германии, на копленном после 1990 года, с точки зрения возможностей его применения в России;
Общий обзор Быстрый рост оплаты жилищно коммунальных услуг в городах России, происходящий в послед ние три года, волнует большин ство жителей. Рост размеров оп латы жилищно коммунальных ус луг в некоторой степени происходит из за сокращения бюджетного дотирования ЖКХ и повышения доли платежей потре бителей жилищно коммунальных услуг в возмещении затрат на их предоставление, что является од ним из составных элементов жи лищной реформы, проводимой в жизнь Правительством страны. Но плата за ЖКУ увеличивается еще и из за увеличения отпускных тари фов на услуги коммунальных предприятий и постоянного роста цен на энергоносители. Государственная политика сегод ня направлена на то, чтобы перей ти от искусственного контроля со стороны властей над ценами на услуги жилищных организаций (регулирование естественных ло кальных монополий по прежнему остается одним из важнейших направлений жилищной полити ки) к установлению цен на сво бодном рынке. Сокращение бюд жетных дотаций и повышение до ли потребителей услуг в их оплате Ч это самый существенный шаг в переходном процессе. Нанимателям и собственникам квартир придется осознать, что ре шение проблемы повышения стои мости услуг Ч в экономии ресур сов, а установка приборов учета тепла, воды, газа и электроэнергии Ч это инструмент превращения экономии ресурсов в экономию средств на их оплату. В этой связи первостепенную важность как инструмент снижения стоимости услуг приобретает ресурсосбере жение в жилищном фонде. Большое число достаточно прос тых технических решений, позво ляющих сократить потери ресур сов в жилых зданиях, применяет ся в практике эксплуатации жилищного фонда за рубежом, но, к сожалению, гораздо реже Ч в России. В чем же причина? В том, что отсутствует сформиро ванный и выраженный интерес вкладывать деньги в ресурсосбе режение у потенциальных инвес торов и даже у выгодополучате лей от энергосберегающих мероп риятий. Наиболее заинтересованной сто роной, которая могли бы приме нять этот финансовый инструмент и вкладывать средства в ресур сосбережение в многоквартирном жилищном фонде, должны высту пать профессиональные жилищ ные управляющие организации. Конечно, многие возразят, что для этого сегодня в России нет необ ходимых нормативных и эконо мических условий. Однако, хотя создание этих усло вий по прежнему остается одной из основных задач жилищной ре формы в стране, вооружившись знаниями и методиками, многое можно сделать и сегодня, в имею щихся условиях. В справочнике рассматриваются три основных сферы деятельности, направлен ной на развитие энергосбереже ния в жилищном фонде: Х управление жилищным фондом;
Х финансирование энергосберега ющих мероприятий;
Х технические аспекты энергосбе режения. Читатель может найти информа цию об этих сферах в соответству ющих разделах справочника.
Управление жилищным фондом Внедрение мер по энергосбере жению может дать положитель ные результаты только если уп равление жилищным фондом и его содержание осуществляется эффективно и на должном про фессиональном уровне. В свою очередь, обеспечение професси онального управления возможно только при дальнейшем внедре нии рыночных механизмов уп равления и активном вовлечении частного бизнеса. Необходимое условие для внедрения рыночных механизмов Ч это формирование устойчивой финансовой полити ки в жилищной сфере. Некото рые примеры из местной рос сийской практики в области соз дания эффективной жилищной политики и рыночных принципов управления можно наблюдать уже сегодня, они описаны в Гла ве 1 Управление жилищным фондом. Таким образом, для обеспечения эффективного управления жи лищным фондом необходимо формирование эффективной жи лищной политики по таким нап равлениям, как: Х создание устойчивой бюджетной политики в области управления жилищным фондом;
Х формирование лэффективного собственника жилья;
Х развитие реального бизнеса по управлению жилищным фондом. Задачами первостепенной важ ности являются скорейшее завер шение перехода на полное воз мещение потребителями стои мости предоставленных жилищных услуг и замена бюд жетных дотаций предприятиям финансируемыми бюджетом ин вестиционными программами развития и модернизации жи лищного фонда. Еще одна важ нейшая задача, стоящая, прежде всего Ч перед законодателями и Правительством России Ч сокра щение объема льгот на оплату жилищно коммунальных услуг и обеспечение их финансирования, а также передача средств бюд жетной социальной помощи в распоряжение граждан. Одним из существенных вопросов в области управления жилищным фондом остается вопрос о поряд ке и инструментах согласования интересов частных и иных собственников жилья. На сегодня единственно применимым инструментом для этого является их объединение в товарищества собственников жилья. Низкие темпы создания ТСЖ и передачи им жилищного фонда в управление связано с отсут ствием развитого рынка услуг по управлению жильем, а в резуль тате Ч с недостатком реальных стимулов для собственников к самостоятельному принятию ре шений как о содержании и ре монте жилья, так и об инвести ровании в модернизацию своих домов. Если жилищные услуги предоставляются только муници пальными организациями, мо нопольно управляющими жи лищным фондом, ТСЖ не могут воспользоваться своим закон ным правом выбора управляю щей организации любой формы собственности. Таким образом, очевидна необхо димость развития реального биз неса по управлению жилищным фондом. Главной задачей этого направления реформы жилищно го сектора должно стать форми рование реальных экономических взаимоотношений, уход от адми нистративной формы управления, развитие предпринимательской инициативы. Данный процесс должен сопровождаться создани ем и развитием условий для ак тивного функционирования част ных предприятий, развития кон куренции на рынке товаров и услуг. Основной путь решения этой задачи Ч активное использо вание механизмов приватизации муниципальной собственности в том числе Ч муниципальных уни тарных предприятий в сфере ЖКХ. Приватизация муниципаль ных унитарных предприятий мо жет проходить через продажу имущества или реорганизацию в открытые акционерные общества. Параллельно с процессами при ватизации муниципальных уни тарных жилищных предприятий, более активное привлечение част ного бизнеса в сектор не только улучшит управление жилищным фондом, но и сделает отрасль привлекательной для инвестиро вания.
рой сегодня нет и на законода тельном уровне. В этой связи ост ро стоит вопрос поиска примени мых для финансирования в энер госбережение инвестиционных инструментов. Но есть еще одна, едва ли не бо лее важная проблема, Ч это отсут ствие сформированного и выра женного интереса вкладывать деньги в ресурсосбережение у по тенциальных инвесторов и даже у выгодополучателей от энергосбе регающих мероприятий. С учетом этих обстоятельств, возникает вопрос: какие же финансовые инструменты могут быть в прин ципе применимыми в России для целей энергосбережения. За рубежом для инвестирования в энергосбережение используется множество финансовых инстру ментов, обзор которых представ лен в Главе 2 Финансовые инструменты энергосбереже ния в жилищном фонде. К этим инструментам относятся различные накопительные и кре дитные схемы, в том числе Ч ипо течные, общественные гранты, продажа жилищного фонда с пос ледующей арендой, включение особых условий о финансирова нии энергосберегающих мероп риятий в контракты на управление или поставку коммунальных ус луг. Эти механизмы, используе мые в мировой практике, проана лизированы с точки зрения их юридического соответствия рос сийским реалиям и потенциаль ной работоспособности в на шей стране. Анализ показывает, например, что такой инструмент, часто ис пользуемый в странах Европы, в частности Ч в Германии, как про дажа муниципалитетом жилищ ного фонда частной компании с последующей арендой практичес ки неприменим в России, так как не соответствует установленным законом отношениям собствен ности и принципам приватизации жилья. В то же время, большой Финансирование энергосберегающих мероприятий Текущее состояние жилищного фонда в российских городах объ ективно требует вложения весьма значительных средств в текущий ремонт, на который не всегда хва тает средств платежей граждан и дотаций муниципальных бюдже тов. Проблема финансирования капитального ремонта Ч это от дельная проблема, решения кото потенциал использования, в усло виях быстрого развития банковс кой системы в России, в недале ком будущем могут получить раз личные схемы привлечения заемных средств для инвестиро вания в энергосбережение. Однако основная проблема в Рос сии, как уже было сказано, сегод ня состоит не столько в том, что набор применяемых на практи ке финансовых инструментов мал, а в том, что трудно найти заинте ресованных в поиске средств и инвестировании в энергосбереже ние. Частные собственники жилья, ко торые за рубежом, в основном, выступают в качестве наиболее заинтересованной в ресурсосбе режении стороной, в России се годня реального интереса не про являют. Крупных частных собственников жилья, которые за счет энергосберегающих мероп риятий могли бы повысить доход от аренды, в России нет. Что же касается собственников Ч жиль цов, то наиболее квалифициро ванными выразителями их инте ресов являются товарищества собственников жилья. Они вполне способны выступать в качестве инвесторов в ресурсосбережение, финансируя необходимые работы за счет как собственных средств, так и займов и местных и регио нальных грантов. Что же касается основной массы жилищного фонда, находящейся сегодня в управлении муниципа литетов, для развития в нем про цессов ресурсосбережения сегод ня наиболее реальными финансо выми инструментами представляются заключение под рядных контрактов с оплатой по фактическому результату ресур сосбережения (лперфоманс контракты). Такие договоры должны включать положения, согласно которым сокращение потребления в жилом здании оп ределенных ресурсов (тепловой энергии, горячей или холодной воды) при обеспечении качества содержания здания (комфортных условий проживания, техническо го состояния коммуникаций) бу дет приводить к росту доходов жилищной организации.
Технические аспекты энергосбережения Существует достаточно обширная практика проведения технических мероприятий, позволяющих сок ратить нерациональные потери энергии в жилых зданиях. Это от носится не только к установке приборов учета тепла, воды, электроэнергии и газа, но и к ме рам по повышению эксплуатаци онных характеристик самих зда ний. Глава 3 Технические аспекты энергосбережения в жилищ ном фонде посвящена обзору существующих инженерных реше ний и анализу их эффективности при применении в домах отечест венного жилищного фонда. Рекомендуемые для осуществле ния в жилых домах ресурсосбере гающие мероприятия можно ус ловно разделить, по их целевому назначению, на три группы: Х мероприятия по учету количест ва и качества потребляемых ре сурсов;
Х мероприятия по регулированию потребления ресурсов;
Х мероприятия по снижению нера циональных потерь потребляе мых ресурсов. Внутри каждой группы мероприя тия различаются по стоимости: есть и малозатратные, и капита лоемкие мероприятия. Малозат ратные мероприятия могут быть проведены собственниками квар тир или управляющими компани ями за счет ограниченных средств, и период окупаемости таких мероприятий (за счет полу ченной экономии ресурсов) не превышает одного года. Соответ ственно, капиталоемкие решения требуют значительных инвести ций, которые окупаются после бо лее длительного периода. В то же время, они обладают большим потенциалом экономии ресурсов, который будет приносить посто янные дивиденды в течение боль шей части срока жизни здания. Для того, чтобы меры по энергос бережению дали финансовый эф фект, необходим коммерческий учет потребляемых ресурсов. Только в этом случае экономию ресурсов можно перевести в эко номию средств на их оплату, что делает энергосбережение привле кательным в инвестиционном смысле. Установка приборов учета позво ляет контролировать потребление ресурсов и обеспечивает возмож ность оплаты только фактически потребленного, а не нормативно го их количества. Это создает сти мулы для сокращения неэффек тивных потерь ресурсов. Наибо лее важным мероприятием по учету ресурсопотребления счита ется установка узлов учета тепло вой энергии и воды, на втором месте Ч установка радиаторных регистраторов тепла и узлов учета газа. Регулирование потребления ре сурсов на самом деле представ ляет собой процесс ограничения доступа из сети излишних ресур сов. Поэтому речь об эффектив ной защите от сверхпотребления можно вести, только если пос тавщики ресурсов имеют доста точную производительную мощ ность и обеспечивают проектные параметры поставляемых комму нальных услуг. Поскольку конструкция инженерных сетей в жилых домах различается, их мо дернизация, соответственно, тре бует различных технических под ходов. Тем не менее, все виды работ, так или иначе, связаны между собой. Поэтому модерни зация инженерных сетей в жилых домах должна проводиться по общему плану. Наиболее важным мероприятием для осуществления в многоэтаж ном жилом доме является модер низация индивидуальных тепло вых пунктов (ИТП) и балансировка систем отопления. Эффективная дополнительная мера Ч установка баков для горячей воды и бустер ных насосов для холодной воды. Для отдельных квартир эффектив ной будет установка термостати ческих радиаторных вентилей и ограничителей расхода воды. Регулирование потребления энер гии позволяют обеспечить нор мальные условия жизни, ограни чению уровня потребления и, со ответственно, стоимости ресур сов, необходимых для обеспече ния этих условий. Это также соз даст условия для анализа потерь ресурсов и принятия решений по их сокращению. Значительные потери тепла проис ходят через старые окна, неутеп ленные стены, щели в межпанель ных швах, незакрывающиеся подъ езды, холодные чердаки и подвалы зданий и т.д. Для уменьшения по тери тепла могут быть применены различные решения как дорогосто ящие, так недорогие, по укрепле нию и утеплению конструкций зда ния. Помимо экономии энергии и, соответственно, уменьшения стои мости отопления нежилых частей зданий, они помогут также обеспе чить больший комфорт в прилега ющих квартирах, отсрочить естест венное разрушение конструкций и повысить рыночную стоимость квартир в доме. Мероприятия, имеющие целью снижение нерациональных по терь потребляемых ресурсов, подробно описаны в Главе 3. Эти и многие другие энергосберегаю щие мероприятия довольно ши роко применяются в практике эксплуатации жилых зданий за рубежом, но, к сожалению, пока гораздо реже Ч в городах России. Однако информацию о существу ющей российской практике при менения технических решений в области ресурсосбережения чита тель также найдет в этом справоч нике.
Перечень основных рекомендаций Управление жилищным фондом К числу первоочередных мер, ко торые необходимо предприни мать для формирования лэф фективного собственника жилья, можно отнести: Х на федеральном уровне Ч установление срока окончания бесплатной приватизации жилья и пересмотр порядка приватизации;
Ч усовершенствование закона О товариществах собственников жилья с целью укрепления прав товариществ и ликвида ции бюрократических и эконо мических барьеров для их соз дания;
Х на региональном и местном уровне Ч обязательную передачу това риществам собственников жилья бюджетных средств фи нансирования, положенных им по действующему законода тельству (дотаций Ч если они еще сохраняются, Ч, льгот и субсидий);
Ч популяризацию опыта созда ния ТСЖ и распространение информации о положительных примерах;
Ч организацию подготовки спе циалистов в области управле ния жильем и обучения лиде ров ТСЖ основам самоуправ ления;
Х на уровне населения Ч формирование инициативных групп, проведение общих соб раний собственников квартир и создание ТСЖ;
Ч привлечение частных управля ющих или заключение догово ров с профессиональными уп равляющими компаниями на управление домом, при обяза тельном контроле со стороны правления товарищества;
Ч объединение созданных това риществ в партнерства или ас социации для решения общих проблем, связанных с управле нием домами. В сфере развития бизнеса по управлению жилищным фон дом можно выделить следую щие задачи: Х на федеральном уровне Ч государственная поддержка (предоставление государствен ных гарантий) частным инвес торам в ЖКК специально соз данными государственными гарантийными агентствами;
Ч разработка методологической базы формирования системы договорных отношений в сфе ре предоставления ЖКУ;
Ч создание механизмов эконо мической мотивации к ресур сосбережению в жилищном фонде;
Х на местном уровне Ч приватизация унитарных предприятий в жилищно ком мунальном секторе через ак ционирование и/или продажу и обеспечение равного конку рентного права для организа ций любой формы собствен ности в борьбе на рынке ЖКУ;
Ч обеспечение конкурсного от бора жилищных организаций любой формы собственности для управления жилищным фондом на основе пообъект ного управления зданиями и рационального ресурсопотреб ления. В сфере формирования финан совой политики в жилищном секторе можно выделить сле дующие задачи: Х на федеральном уровне Ч установление федерального стандарта уровня оплаты жи лищно коммунальных услуг населением на уровне полного возмещения расходов на пре доставление услуг;
Ч разработка нормативных ос нов для замены дотаций предприятиям на финансируе мые бюджетом инвестицион ные программы развития и мо дернизации жилищного фон да;
Ч принятие законов, позволяю щих сократить объем предос тавляемых льгот и их замену денежными выплатами;
Ч принятие нормативного доку мента по итогам федерального эксперимента по использова нию системы персонифициро ванных социальных счетов, предусматривающего обяза тельный повсеместный пере вод потоков бюджетной соци альной помощи в жилищной сфере на социальные счета;
Х на региональном уровне Ч установление региональных стандартов уровня оплаты жи лищно коммунальных услуг населением на уровне полного возмещения расходов на пре доставление услуг;
Ч пересмотр объема установлен ных региональных льгот, обес печение их финансирования и утверждение порядка их пре доставления на социальные счета граждан;
Ч утверждение порядка предос тавления адресных жилищных субсидий низкодоходным семьям на социальные счета;
Х на местном уровне Ч установление ставок и тарифов на оплату жилищно комму нальных услуг населением му ниципального образования на уровне полного возмещения расходов на предоставление услуг;
Ч пересмотр объема установлен ных муниципальных льгот, обеспечение их финансирова ния и предоставления на соци альные счета граждан;
Ч обеспечение предоставления адресных жилищных субсидий низкодоходным семьям на со циальные счета.
Х два источника финансирования затрат Ч Технологии, не требующие больших затрат, должны фи нансироваться за счет средств населения и местных бюд жетов. Следует установить сис тему краткосрочных договор ных отношений (не менее од ного года). Ч Дорогостоящие технологии должны финансироваться, в основном, за счет кредитных средств и, в меньшей степени, за счет местных бюджетов. Следует установить систему долгосрочных договорных от ношений (несколько лет).
диаторах отопления 8. Нанесение теплоотражающей пленки на окна 9. Герметизация и уплотнение оконных и дверных проемов Внедрение дорогостоящих тех нологий (большой объем фи нансирования) предусматривает: Меры по учету потребления ресурсов 1. Установка тепловых счетчиков на радиаторах 2. Установка счетчиков потребле ния холодной и горячей воды в квартирах 3. Замена устаревших электри ческих счетчиков на новые Меры по теплоизоляции зданий 4. Внешняя теплоизоляция стен и перекрытий зданий 5. Замена оконных и балконных стекол на менее теплопроводя щие Меры по модернизации системы теплоснабжения 6. Модернизация индивидуаль ных тепловых пунктов 7. Регулировка системы теплос набжения путем установки за порных кранов и наладки уста новленного оборудования 8. Установка кранов термостатов на радиаторах 9. Установка мини бойлеров вместо неэффективно работа ющих районных станций теп лоснабжения Технические аспекты энергосбережения в жилищном фонде Внедрение технологий, не тре бующих больших затрат (не большой объем финансирова ния), предусматривает: Меры по учету потребления ресурсов 1. Установка счетчиков потребле ния тепла и горячей воды в зданиях 2. Установка счетчиков потребле ния воды в зданиях 3. Установка газовых счетчиков Меры по теплоизоляции зданий 4. Восстановление межпанельных герметизирующих швов и гид роизоляция стен Финансовые инструменты энергосбережения в жилищном фонде С целью оказания финансовой поддержки внедрению энер госберегающих технологий в сферу управления жилищным фондом следует использовать:
5. Теплоизоляция чердачных по мещений, технических этажей и подвалов 6. Изоляция теплосетей и сетей горячего водоснабжения 7. Установка рефлекторов на ра Управление жилищным фондом 1.1. Текущая ситуация в жилищном секторе и жилищная политика в России Приватизация государственного жилья Жилищный фонд в Российской Федерации, как известно, нахо дится в собственности муниципа литетов, государства и в частной собственности, в том числе Ч в собственности граждан. Жилищный сектор Ч одна из от раслей экономики России, кото рая в постсоветское время под вергается значительным процес сам реформирования. До начала 90 х годов прошлого века он ха рактеризовался подавляющим господством государства. Госуда рству принадлежало 67% всего жилья в стране (в городах Ч 90%), которое находилось в уп равлении муниципалитетов либо государственных предприятий. Государственные организации монопольно и строили, и содер жали жилищный фонд. Распреде ление квартир (жилых помеще ний) осуществлялось также госу дарственными структурами между семьями Ч очередниками. Первым шагом реформы жилищ ного сектора стала приватизация. C 1988 по 1991 год законодатель ство предусматривало возмезд ную приватизацию и компенса цию гражданами стоимости жилья государству: во первых, в 1988 году квартиры были зако ном переданы в собственность членам жилищных кооперативов, которые полностью выплатили свои паи;
во вторых, через год после этого были изданы нормы, позволявшие выкуп квартир в муниципальных и государствен ных домах квартиросъемщика ми. Однако к концу 1990 года платная приватизация не дос тигла заметного успеха: было продано только 53 тысячи квар тир из 20 миллионов.
Рисунок 1.
Жилищный фонд Российской Федерации по формам собственности в 1990Ц2001 гг.
Управление жилищным фондом Нынешний порядок безвозмезд ной приватизации жилья сущест вует с декабря 1992 года и регули руется Законом О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации. Основные нормы порядка приватизации таковы: Х квартиры передаются в собственность их нанимателям бесплатно, независимо от общей площади;
Х право льготной (бесплатной) приватизации может быть ис пользовано гражданином только один раз;
Х приватизация жилья в домах, требующих капитального ремон та, разрешена только при соблю дении обязательств муниципа литета и предприятий по ремон ту домов. В начале эпохи массовой бесплат ной приватизации отмечался зна чительный рост доли приватизи рованного жилья, от 0,03% в 1989 г. до 8,5% в 1992 г. и 15% в 1993 г. Тем не менее, к середине 1993 го да процесс замедлился.
Процесс приватизации, в основ ном, ограничивался следующими типами жилищного фонда: Х жилье с потенциально высокой рыночной стоимостью, в зависи мости от качества квартиры и до ма, и от его расположения в го роде;
Х жилье, занимаемое пенсионера ми, преимущественно Ч одиноко проживающими, для которых приватизация квартиры означала возможность оставить ее по нас ледству родственникам. В настоящее время любой нани матель жилья в муниципальном или государственном (ведом ственном) доме может привати зировать квартиру, в которой проживает, однако с учетом то го, что с 1994 года темпы прива тизации значительно снизились (приватизировано 53% жилья, подлежащего приватизации), очевидно, что потенциал прива тизации в ее нынешней форме практически исчерпан. Для тех, кто не ищет выгоды от реализа ции приватизированного жилья на рынке в ближайшее время, возможные преимущества собственности нейтрализуются ее недостатками. Во первых, на ниматели и так имеют вполне достаточные права: их практи чески невозможно выселить, например Ч за неоплату жилья и коммунальных услуг, и право проживания передается детям или внукам, зарегистрирован ным вместе с нанимателем. Та ким образом, выигрыш от зак репления права собственности минимален. Во вторых, плохое состояние многих жилых зданий оборачивается серьезным ущер бом, поскольку приватизация квартиры означает приобрете ние бремени расходов на буду щий капитальный ремонт. Кро ме того, не ясны перспективы в отношении налога на имущество и пугает возможный рост плате жей за жилищные и коммуналь ные услуги после приватизации квартиры. Пока приватизация является бессрочной, граждане уверены, что могут оформить право собственности на кварти ру в любой момент, и не торо пятся сделать это.
Рисунок 2.
Приватизация жилищного фонда в Российской Федерации в 1989Ц2001 гг.
В последние годы стали очевидны негативные последствия такой всеобщей и бессрочной поквар тирной приватизации. Х Поскольку приватизирована мо жет быть любая квартира в лю бом доме, то органы местного са моуправления не имеют возмож ности отделить жилье, которое останется в их собственности, от жилья, которое будет приватизи ровано. Это, в свою очередь не позволяет выработать долгосроч ную политику в отношении соци ального жилья или жилья для низкодоходных семей. Х Бесплатная приватизация дала возможность получить равные жилищные условия семьям с раз ным уровнем доходов. Вслед ствие этого сложилась значитель ная социальная неоднородность среди собственников квартир в жилых домах, что также создает проблемы в процессе управления жильем. Согласование интересов собственников, находящихся на разных ступенях материального достатка, в вопросах финансиро вания ремонта и содержания до мов, сегодня представляется сла бо выполнимой задачей.
Однако большинство домов, и да же те, где все квартиры привати зированы, продолжают на деле оставаться в управлении муници палитетов. Альтернативой действующей сис теме, при которой решения об уп равлении многоквартирным жильем принимаются муниципа литетами, являются объединения домовладельцев Ч товарищества собственников жилья (ТСЖ), ко торые призваны представлять ин тересы собственников в вопросах управления кондоминиумами. Основная цель ТСЖ Ч обеспечение эффективного совместного управ ления и использования общего имущества, входящего в состав кондоминиума. Одно из главных преимуществ, которое получают владельцы квартир, создав това рищество Ч возможность выйти из под монополии муниципаль ных эксплуатационных организа ций. Товарищество имеет право самостоятельно осуществлять уп равление и содержание дома, на нять управляющего или же заклю чить договор с организацией лю бой формы собственности. ТСЖ самостоятельно определяет все необходимые расходы по текущей эксплуатации и ремонту общего имущества, затраты на капиталь ный ремонт и реконструкцию, спе циальные взносы и отчисления в резервный фонд, и устанавливает на основе принятого бюджета то варищества размеры платежей, сборов и взносов для каждого собственника в кондоминиуме. Однако, несмотря на очевидные преимущества, которые предос тавляет создание объединений до мовладельцев, доля жилищного фонда, управляемого ТСЖ, крайне мала. В настоящее время в России существует немногим более 5 ты сяч товариществ собственников жилья, в управлении которых на ходится около 1% всего городско _ го жилищного фонда. Препятстви ями для развития этой формы уп равления жильем являются плохая информированность и низкая ак тивность населения, администра тивные барьеры и невыполнение органами местного самоуправле ния своих обязательств по финан сированию льгот, жилищных суб сидий и дотаций, установленных для домовладельцев в кондоми ниумах. После издания Закона О товариществах собственников жилья в 1996 году в течение полу тора лет в ряде городов наблюдал ся стремительный рост числа това риществ. Однако со временем ста ло ясно, что Закон сам по себе не решает многие, прежде всего, эко номические вопросы, важные для успешной деятельности ТСЖ, ос тавляя их на откуп местной власти. Процесс создания товариществ собственников жилья во многих городах и был инициирован орга нами местного самоуправления. Администрациями городов на первой стации процесса проводи лась активная агитационно разъ яснительная работа, создавалась нормативная база, для товари ществ создавались определенные условия благоприятствования (пе редача на счета товариществ бюд жетных средств дотаций, льгот и субсидий, установление налого вых льгот, передача товарищест вам прав на земельные участки и нежилые помещения), налажива лось обучение лидеров ТСЖ. В та ких условиях ТСЖ создавались до вольно активно. В то же время, в тех муниципальных образованиях, где администрации не проявляли позитивной политической воли и не создавали стимулов для разви тия самоуправления собственни ков жилья, рост численности ТСЖ уменьшался или прекращался. В последние годы работа органов местного самоуправления в горо дах по созданию ТСЖ принимает все менее активный характер или вовсе приостанавливается. Иници Товарищества собственников жилья Массовая приватизация жилья гражданами превратила огромное количество людей в собственни ков недвижимости и привела к из менению отношений собственнос ти в пределах каждого дома. Се годня во всей России, наверное, невозможно найти дом, где не бы ло бы хоть одной приватизиро ванной квартиры, то есть дом, где не было бы хоть одного частного собственника, помимо муниципа литета. Объекты недвижимости, находящиеся в собственности нес кольких лиц, Ч это кондоминиу мы1. Сейчас у нас в стране прак тически все многоквартирные жи лые дома стали кондоминиумами.
Закон О товариществах собственников жилья №72 ФЗ от 15.06.1996 г.
Управление жилищным фондом атива создания ТСЖ переходит к частному бизнесу: застройщикам и управляющим. Товарищества собственников жилья из разряда внедряемых сверху идей перехо дят в область деятельности частных компаний, работающих на рынке строительства жилья и управления недвижимостью. Для них создание ТСЖ является выгодным, так как способствует формированию спро са на жилье и услуги нового типа. Вопросами консультативной помо щи, представительства интересов, обучения, защиты прав товари ществ собственников жилья в го родах начинают активно занимать ся местные объединения товари ществ Ч ассоциации, некоммерческие партнерства и др. Зачастую они берут на себя функ ции управления кондоминиумами и становятся конкурентами муни ципальным управляющим и обслу живающим организациям. Возник новение и активная работа объе динений ТСЖ вызывает у действующих и потенциальных ли деров товариществ уверенность в том, что им будет оказана нужная помощь и предоставлены требуе мые услуги, и способствует росту числа ТСЖ.
Кооперативы как юридические лица владели построенным жиль ем (7% всего жилищного фонда), распределяя квартиры между сво ими членами, и представляя их интересы в отношении управле ния, содержания и предоставле ния коммунальных услуг. Как пра вило, одному кооперативу при надлежало одно здание. Управление кооперативным жильем имело свои особенности: Х ЖСК считались практически част ной собственностью. С точки зре ния закона это было действи тельно верно, поскольку здания находились в собственности юридического лица, а не госуда рства;
Х большинство ЖСК управляло своими домами самостоятельно, силами правления или даже только председателя, нанимая весьма скромный по численнос ти персонал для содержания и ремонта домовых сетей;
Х члены кооперативов платили не только за содержание и ремонт и коммунальные услуги, но они также вносили средства в резерв ный фонд капитального ремонта. В то же время, квартиросъемщи ки государственного жилья не оплачивали капитальный ремонт, который являлся целиком обя занностью государства. Закон о приватизации предоста вил квартиросъемщикам право выбора, приватизировать жилье или нет. В то же время, закон пе ревел членов кооперативов в раз ряд собственников жилья автома тически. Гражданский кодекс (1994) устанавливает, что член жилищного или жилищно строи тельного кооператива, полностью выплативший свой пай, является собственником занимаемой им квартиры. Кроме того, Гражданс кий кодекс декларирует, что собственник жилого или нежило го помещения (в бывшем госуда рственном/муниципальном или кооперативном доме) является сособственником доли в общем имуществе в доме. Таким образом, кооперативная собственность в домах, где все паи выплачены, попросту исчеза ет с точки зрения закона, а ко оперативы превращаются в кон доминиумы. Закон О товарище ствах собственников жилья предлагает собственникам в кон доминиуме создать товарищест во для целей совместного управ ления домом, однако Закон не настаивает на обязательности та кого решения. Однако именно по этой причине процесс идет чрез вычайно медленно. Перерегист рация требует значительных вре менных и денежных затрат, и как правило, члены бывших коопе ративов не стремятся произво дить их, если выигрыш не очеви ден.
Управление муниципальным жилищным фондом В соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации в 1991 году часть объ ектов государственной собствен ности была передана в муници пальную собственность городов и районов, в том числе Ч жилищ ный и нежилой фонд;
объекты ин женерной инфраструктуры и предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, со держание и ремонт указанных объектов. С этого момента ответственность за организацию управления муни ципальным жилищным фондом возложена на органы местного са моуправления. Наиболее интен сивно процесс передачи муници палитетам государственного и ве домственного жилья проходил в середине 90 х годов. Доля госуда рственного имущества в жилищ но коммунальном хозяйстве сок ратилась в тот период с 42 до 5 %.
Жилищные кооперативы Жилищно строительные коопе ративы (ЖСК) в советское время представляли форму кооперации между гражданами, предприяти ями и государством в сфере строительства нового жилья. Граждане вносили паевые взно сы в кооператив и получали пра во проживания в кооперативной квартире. Крупные предприятия финансировали значительную часть расходов на строительство и затем продавали паевые доли своим сотрудникам, которые, та ким образом, получали жилье, не стоя в городской очереди. Го сударство финансировало разни цу между суммой внесенных па ев и стоимостью строительства.
Государственный жилищный фонд был передан в муниципаль ную собственность. Такое прира щение муниципального жилищ ного фонда поставило перед орга нами местного самоуправления реальную альтернативу: создавать новые муниципальные структуры по обслуживанию жилья или привлекать для этого частный бизнес на конкурсных началах. До настоящего времени больши нством городов и районов выбор делается в пользу муниципаль ных предприятий. При всех раз говорах о конкуренции и откры тости рынка жилищных услуг для частного бизнеса число муници пальных унитарных предприятий в секторе увеличивается. В 1999 году их было 9200, в 2002 году Ч более 10000, и цифра имеет тен денцию к росту. На этих предп риятиях занято около 2 млн. че ловек. Принятый в девяностых годах курс на разделение функций за казчика и подрядчика и последу ющее создание служб заказчика в муниципальном жилищном фонде не привел к реальным ры ночным преобразованиям в сфе ре управления многоквартирным жильем, поскольку оставлял ее под контролем муниципальных чиновников. Даже в том случае, когда в муниципальном образо вании создавалось несколько служб заказчика, рынок все рав но оставался жестко разделен ным между муниципальными уп равленческими структурами. Проведение конкурсов на управ ление жилищным фондом явля ется сегодня скорее исключени ем, чем правилом в российских городах. Лучше складывается ситуация в сфере исполнения подрядных работ по обслуживанию и ре монту жилых многоквартирных домов. Разделение функций уп равления и обслуживания жи лищного фонда ликвидировало монополию жилищных трестов на исполнение подрядных работ. В результате на рынок работ по обслуживанию и ремонту жилых домов стали приходить частные организации. Проведение кон курсов на выполнение подряд ных работ по капитальному ре монту происходит повсеместно. Появились города, в которых 100% капитальных ремонтов проводится на конкурсной осно ве. Формируется реальная кон курентная среда в сфере подряд ных работ.
Политика оплаты жилья и коммунальных услуг В жилищном секторе России сох раняется бюджетное финансиро вание предприятий государством и муниципалитетами, несмотря на то, что в законе Об основах фе деральной жилищной политики еще в 1992 году был провозгла шен принцип полного возмеще ния затрат на содержание и ре монт жилья и на коммунальные услуги за счет платежей граждан, занимающих жилые помещения в домах государственного и муни ципального жилищного фонда по договорам социального найма. Расходы бюджетов по 2001 году включают в себя три составляющие: Х дотации за разницу в тарифах (108 млрд. руб.), Х компенсация предоставленных льгот (17 млрд. руб.), Х компенсация предоставленных жи лищных субсидий (4 млрд. руб.). Общие потребности в бюджетных расходах на жилищно комму нальный сектор в 2001 году соста вили 260 млрд. руб., было израс ходовано (с учетом подготовки к Таблица 1. Бюджетные расходы на жилищно коммунальное хозяйство, млрд. руб. факт 1. Бюджетная поддержка населения в оплате жилищно коммунальных услуг: а) дотирование разницы в тарифах;
б) компенсация льгот различным категориям граждан;
в) компенсация адресных жилищных субсидий. 2. Оплата коммунальных услуг организациями бюджетной сферы. 3. Подготовка к отопительному сезону. Итого 129 2001 год потребность 180 2004 год прогноз 70 Сокращение расходов от факта от потребности 59 108 17 4 65 30 125 50 5 85 0 0 30 40 65 0 135 0 30 89 20 0 Управление жилищным фондом зиме) около 225 млрд. руб. (2,5% ВВП). Из приведенных цифр вид но, что государство несет непо мерно большие социальные обя зательства в сфере жилищно ком мунальных услуг, причем даже в благополучный финансовый год исполняет их чрезвычайно плохо (только на 86%). Заложники этой ситуации Ч предприятия жилищ но коммунального комплекса, большинство из которых можно считать, по существу, банкротами из за постоянных бюджетных неп латежей. До 2001 года включительно бюд жетные расходы на жилищно ком мунальное хозяйство росли. Так в 2001 в целом по Российской Феде рации ассигнования из консолиди рованного бюджета в 2001 году уве личились по сравнению с 2000 го дом на 22%. Это в первую очередь связано с улучшением дисциплины платежей бюджета жилищно ком мунальным предприятиям. Но уже в 2001 году удалось стабилизиро вать долю расходов на ЖКХ в кон солидированном бюджете. В 2002 году ситуация существен ным образом изменилась. С одной стороны, продолжалось повыше ние уровня оплаты населением стоимости жилищно коммуналь ных услуг, причем достаточно быстрыми темпами. В среднем по стране к концу 2002 года уровень ставок оплаты жилищно комму нальных услуг для населения дос тиг 70% от установленных тари фов. Фактически, произошло раз мораживание тарифной политики по отношению к населению.
Инвестиции С советских времен развитие жи лищно коммунального хозяйства осуществлялось за счет бюджет ных средств. В настоящее время на политическом уровне деклари руется необходимость привлече ния частных инвестиций, но ре ально в отрасль по прежнему привлекаются в небольшом коли честве лишь бюджетные ресурсы. Инвестиционный потенциал предприятий жилищного сектора может быть задействован только при создании надлежащей систе мы мотивации Ч экономической заинтересованности в сокращении затрат. Потенциальная инвестиционная привлекательность отрасли бази руется на практически гарантиро ванном сбыте произведенных ус луг и на прозрачных правилах це нообразования (регулирования) монополий, что позволяет мини мизировать риски инвестора. В России тарифное регулирование Ч пока что процесс стихийный и по литизированный. Без решения этой проблемы частные инвести ции в отрасль невозможны. Даже после того, как указанные пробле мы будут решены, потребуется оп ределенное время на выстраива ние эффективных схем взаимо действия с бизнесом (гарантийные агентства и т.п.). Даже согласно лоптимистичному прогнозу утве ржденной Правительством России Подпрограммы реформирования и модернизации ЖКК эти процес сы вряд ли начнутся ранее 2005 года. Таким образом, в рассматри ваемой перспективе необходимо исходить из того, что средств бюд жетов, а также самих предприя тий, должно быть достаточно для проведения наиболее неотложных инвестиционных программ.
Рисунок 3.
Расходы в жилищно коммунальном хозяйстве России в 2000Ц2002 гг.
1.2. Общий обзор принципов управления жилищным фондом в Германии Проблемы в области управления жилищным фондом характерны не только для России Ч они также затрагивают жилищный сектор всех стран Европы, причем значе ние этих проблем возрастает день ото дня. Некоторые проекты, в настоящее время осуществляемые при поддержке Евросоюза (напри мер, проект SUREURO) в различ ной степени касаются современ ной системы управления, приме няемой жилищными компаниями в Западной и Восточной Европе. Поэтому целесообразно было бы проиллюстрировать эту главу при мерами германской практики про фессионального управления жи лищным фондом и применяемых методик расчета затрат, а также принципов управления частными собственниками квартир, установ ленных немецкими законами. Воз никшие в Восточной Германии после объединения проблемы, связанные с жильем, во многом схожи с аналогичными проблема ми в России. По этой причине на копленный в Восточной Германии опыт также представлен в следую щих разделах. проживать, а могут сдавать в наем другим физическим лицам. Мно гоквартирные дома могут принад лежать как частным лицам, так и юридическим лицам: жилищным компаниям (обществам с ограни ченной ответственностью, акцио нерным обществам) и жилищным кооперативам. Есть также кондо миниумы Ч это тип собственности, который означает индивидуальное владение квартирой в (многоэтаж ном) жилом доме и совместное владение жилым домом и другим недвижимым имуществом, входя щим в состав домовладения. Распространенной формой собственности также являются жи лищные кооперативы, которые иг рают большую роль в обеспечении жильем средне и низкодоходных групп населения, особенно в Вос точной Германии: там кооперати вам принадлежит 17% жилищного фонда, тогда как в Западной Ч 4%. В восточной части Германии, как и в других странах Центральной и Вос точной Европы, состояние жилищ ного фонда, которым управляли ко оперативы, было значительно луч ше, чем состояние государственного и муниципально го жилья. Немецким законодатель ством (одинаково в обеих частях страны) определены организацион ные принципы кооперативов: внут ренняя демократия, экономическая поддержка членов кооператива, са моорганизация и взаимопомощь, солидарная ответственность и не коммерческая деятельность. Однако сегодня кооперативные дома заметно стареют, и число возродившихся кооперативов невелико (есть ограниченное ко личество инновационных коопера тивных жилищных проектов, кото рые несут новые интересные идеи). Тем не менее, кооперативы представляют собой весьма прив лекательную с социальной и эко номической точки зрения форму жилищного фонда. Кроме того, членство в кооперативе дает право на совместное владение имущест вом кооператива и право пользо вания кооперативной квартирой. Еще один очень распространен ный тип жилья Ч это кондомини умы. Как форма собственности, кондоминиум означает владение на правах личной собственности квартирой, подвалом, временным местом парковки и мансардой в многоквартирном жилом доме в сочетании с владением на правах общей собственности всем жилым домом и прилегающими иму щественными объектами, вхо дящими в состав единого частного владения, например, такими как лестницы, фасады, крыша, бал коны, оконные переплеты, приле гающие улицы, зеленые насаж дения и детские площадки.
Товарищества собственников жилья Собственники всех квартир кондо миниума образуют товарищество собственников жилья. В отличие от российского, немецкое законода тельство устанавливает, что член ство в товариществе наступает авто матически, вместе с правом на квар тиру, и ни один из собственников квартир не может отказаться от вступления в товарищество. Товари щество собственников жилья явля ется управляющим органом, свое образным парламентом кондоми ниума. Она осуществляет свои полномочия через решения, прини маемые общим собранием членов товарищества, которое созывается и проводится в соответствии с уставом товарищества. Она имеет право принимать на себя различные обя зательства в отношении жилого до ма, выступать в суде в качестве ист ца или ответчика Ч обычно в лице управляющего кондоминиума. То варищество собственников жилья несет солидарную ответственность в Формы собственности При рассмотрении вопроса об уп равлении жилищным фондом и обсуждении современных форм управления необходимо учиты вать, о каком именно собственни ке идет речь. Владельцы квартир управляют своей собственностью иначе, чем владельцы одного или нескольких частных домов, а собственники частных домов уп равляют своей собственностью иначе, чем жилищные компании. Поэтому очень важно различать не только формы собственности, но и разные типы собственников. Квартира или индивидуальный дом может принадлежать физи ческим лицам, которые могут в ней Управление жилищным фондом отношении общего имущества, а члены товарищества несут ответ ственность в пределах своих долей в праве на общее имущество. Как правило, большинство кондомини умов Ч жилищные комплексы, слишком большие, чтобы товари щество собственников жилья могла самостоятельно осуществлять теку щее управление. Поэтому практи ческое управление берет на себя уп равляющий, который в обязатель ном порядке назначается в соответствии с законом. В неболь ших жилых домах управление часто осуществляется одним из домовла дельцев на добровольной основе. Крупные кондоминиумы нанимают для этой цели управляющие компа нии. Товарищество собственников жилья утверждает годовой план де ятельности, принимает бюджет и решения о необходимых инвести циях. Каждый член товарищества должен внести свой вклад в утверж денный фонд инвестирования и в резервный фонд Ч эти средства ис пользуются для покрытия всех рас ходов, относящихся к управлению общим имуществом. Решения об эксплуатации, ремонте и модерни зации являются частью планового управления и должны приниматься большинством голосов членов това рищества. Решения, принятые голо сованием, проведенным надлежа щим образом, являются обязатель ными для всех собственников жилья, а неисполнение такого реше ния чревато судебным разбиратель ством. В качестве крайнего средства, например, против неплательщиков, судом может быть наложено взыс кание на квартиру, которая по реше нию суда может быть продана в по гашение убытков.
нии социального жилищного строительства вместе с физически ми и юридическими лицами, но также владеют и управляют жилищ ным фондом, хотя размер муници пального и федерального жилья невелик. При этом муниципальная собственность на жилье неуклонно сокращается, так как муниципали теты продают жилье жилищным компаниям. Очень часто муниципа литеты являются мажоритарными акционерами этих компаний. Му ниципалитеты также владеют и уп равляют социальным жильем вре менного пребывания для бездом ных. Владея акциями и имея своих представителей в наблюдательном совете, муниципалитет имеет воз можность влиять на жилищную стратегию компании. Муниципаль ное жилье почти никогда не прода ется непосредственно жильцам. При этом под продажей жилья му ниципалитетами имеется в виду продажа жилищного пакета цели ком, т.е. продаются несколько до мов вместе с землей. Есть и доволь но новая растущая тенденция, когда жилищные компании продают от дельные квартиры из принадлежа щего им жилищного фонда. Такая приватизация является распростра ненной формой стабилизации и удовлетворения пожеланий граж дан иметь жилье в собственности.
Формы управления жилищным фондом Подходы к управлению жилищным фондом, описанные в этом разде ле, используются, прежде всего, жилищными компаниями. Эти подходы не характерны для жиль цов Ч собственников квартир или частных лиц, сдающих в наем одну или несколько квартир, а также для небольших кондоминиумов. В ситуации, когда спрос на аренд ное жилье в городах Германии па дает, и часть его пустует, жилищ ным компаниям приходится перес матривать принципы своей Приватизация муниципального жилищного фонда Поскольку муниципалитеты в Германии отвечают за обес печение местного населения жильем, они не только участвуют в финансирова деятельности по управлению жи лищным фондом и его содержа нию. На первый взгляд, для России с ее ненасыщенным спросом на жилье это не актуально, однако нет гарантии, что в будущем похожие проблемы не могут возникнуть. Ре шения о масштабах ремонтных ра бот немецкие жилищные компании уже не могут принимать лишь на основе технической необходимости и целесообразности Ч во внимание должны приниматься также и фи нансовые средства компании, а так же ситуация на рынке арендуемого жилья как в настоящем, так и прог ноз на ближайшее и отдаленное бу дущее. Что касается технических ас пектов, то ремонтные работы долж ны соответствовать параметрам здания и не создавать препятствий для дальнейшей модернизации. Необходимо решать, производить ли все ремонтные работы сразу, или же постепенно. Традиционная система управления жилищным фондом, включающая в себя сдачу жилья внаем, эксплуатацию и ре монт, постепенно трансформирует ся в стратегическую систему управ ления, направленную на оптимиза цию доходов компаний путем наиболее эффективного инвестиро вания имеющихся финансовых средств. Для подготовки и принятия решений о модернизации жилья и иных управленческих решений не обходимо учитывать принципы уп равления портфелем активов. Ре шения об инвестициях принимают ся на основе анализа такого портфеля, с учетом мнения эконо мистов и технических специалистов. Не исключены случаи, когда модер низация жилья (особенно Ч внутри помещений) производится потому, что определенные группы нанима телей жилья по каким либо причи нам важны для компании. При портфельном анализе необходи мо учитывать и социальные аспек ты: смогут ли жильцы платить за квартиру после модернизации? При таком подходе жилищная компания не просто ремонтирует здание с целью поднять арендную плату как можно выше, а оптимизирует об щие экономические результаты с учетом финансовых средств нани мателей Ч клиентов компании. Еще раз подчеркнем, что такого подхода придерживаются именно жилищные компании, тогда как ка питаловложения частных домовла дельцев могут зависеть от самых разных факторов (таких как нали чие финансов, хорошие отношения между жильцами, личные причи ны, касающиеся непосредственно домовладельца, демонстративное расточительство на дорогое обору дование и дорогой ремонт ради имиджа), а экономическая эффек тивность не является единственным решающим критерием. Что касает ся инвестиций в энергосбережение, то здесь существует дополнитель ное препятствие. Экономическую выгоду от энергосбережения полу чает жилец, тогда как владельцу дома приходится сначала произ вести соответствующие капиталов ложения. В этом заключается отли чие от жильца собственника, кото рый сам осуществляет инвестиции и сам затем получает выгоду от произведенной экономии.
качества жилья, который уста новлен договором найма, и под держания этого уровня. Нанима тель квартиры и/или иного (ука занного в договоре найма) недвижимого имущества в доме платит арендную плату, которая устанавливается собственником в размере, покрывающем необхо димые расходы, и расчет за ус луги по эксплуатации и ремонту с поставщиками является уже обязанностью домовладельца. Владелец частного жилого дома не имеет права взимать дополни тельно, сверх размера аренды, плату за эти расходы с жильцов. Х Косметический ремонт в кварти ре. Систематические ремонтные работы внутри квартиры (не большие по объему, косметичес кого характера) в пределах опре деленной суммы, установленной в договоре найма, как правило, включаются в затраты по ремонту и эксплуатации. Однако это воп рос только договора между на нимателем и собственником, и обязанность производить и опла чивать такие работы может быть передана квартиросъемщику. Х Модернизация жилья. Домовладе лец может произвести модерниза цию квартиры и, соответственно, дома по собственному желанию или в силу определенных норм публичного права, возлагающих на него такую обязанность. Меропри ятия по модернизации определены гражданским законодательством и судебными постановлениями (нап ример, меры по экономии тепла, электроэнергии и воды, установка более экономичной сантехники, и др.). Как правило, от квартиросъ емщика требуется согласие с мера ми по модернизации и их оплата. Более подробно этот вопрос рас смотрен в Главе 2 Финансовые инструменты энергосбережения в жилищном фонде. Виды прибыли Виды прибыли различаются в со ответствии с принципами управ ления жилищным фондом, опи санными выше: Х Жилищные компании некоммер ческой ориентации. Если эти ком пании получали государственные субсидии на социальное жилье, что, как правило, и происходило, то норма прибыли, которую они имели право заложить в арендную плату, не должна была превышать 4% от суммы капиталовложений таких компаний в новое строи тельство, если эти капиталовложе ния составляли не более 15% от стоимости строительства. Если ка питаловложения составляли более 15%, то максимально допустимая норма прибыли равнялась рыноч ной процентной ставке по ипотеч ному кредиту с высшим рейтингом (). Работы по ремонту домов, согласно законодательству, были ограничены суммой эксплуатаци онных платежей, заложенных в арендную плату. Инвестиции в мо дернизацию рассчитывались на основе статической оценки чистого операционного дохода от основ ной деятельности. Однако с упра зднением закона о некоммерчес ких жилищных компаниях, по ме ре сокращения государственных субсидий и снижения спроса на арендное жилье, количество ком паний такого типа неуклонно уменьшается. Х Жилищные компании, ориентиро ванные на максимизацию прибыли и ведущие активные операции по купле продаже. Эти компании стремятся к краткосрочной макси мизации денежных потоков путем продажи как можно большего ко личества квартир жильцам в как можно более короткие сроки, с последующей продажей оставшей ся части собственности. В то же время, они продолжают покупать недвижимость, которая еще не бы ла приватизирована на поквартир ной основе, чтобы вновь повторять всю процедуру продажи. Х Жилищные компании, ориентиро ванные на максимизацию стоимос ти основных фондов без активнос Формирование доходов и расходов в жилищной сфере Мероприятия, требующие инвестиций Направления инвестирования в жилищный фонд в Германии пре терпели серьезные изменения за последние годы. Объем инвести ций в поддержание существующего жилищного фонда увеличился с 20% до 60%, тогда как инвестиции в новое строительство сократились с 80% до 40%. Финансовые потоки в жилищном фонде направляются собственником жилищного фонда, отвечающим за поддержание сда ваемых квартир в надлежащем сос тоянии, на следующие цели: Х Ремонт и эксплуатация. Сюда вхо дят все виды деятельности, необ ходимые для достижения уровня Управление жилищным фондом ти на рынке недвижимости. При рассмотрении вопроса об инвести циях в ремонт своего жилищного фонда эти компании принимают в расчет не только конкретную нед вижимость, но весь свой портфель активов и действуют в соответ ствии с принципами стратегическо го управления. При эффективном проведении ремонтных работ должно учитываться влияние этих инвестиций на общую сумму буду щих чистых операционных дохо дов, срок жизни зданий, будущие эксплуатационные расходы, раз личные виды рисков, и пр. Х Непрофессиональные домовла дельцы. Для них приоритетными не являются ни максимизация де нежных потоков, ни максимизация стоимости активов Ч они прини мают во внимание лишь движение денежных потоков в течение их собственного жизненного цикла, пытаясь сделать так, чтобы основ ная выгода пришлась на их пенси онный возраст, а инвестиции Ч на те периоды, когда они могут опти мизировать налоговые льготы. Часто у таких домовладельцев преобладает потребительский подход к качеству их недвижимого имущества, и за ними наблюдают ся нерационально большие инвес тиции в это жилье с одной только целью Ч выглядеть солидно в гла зах друзей и соседей. Эксплуатационные затраты и их структура Законодательство Германии опре деляет эксплуатационные затраты как все затраты, связанные с функциональным использовани ем здания и соответствующего зе мельного участка. В эксплуатаци онные затраты включаются расхо ды на оплату: Х водоснабжения и канализации;
Х содержания системы отопления здания;
Х прочистки и эксплуатации отопи тельной системы в квартирах;
Х уборки общих площадей в здании;
Х вывоза мусора и уборки улиц. Все упомянутые расходы заклады ваются в сумму арендной платы, и расчеты за услуги должен, как пра вило, нести домовладелец. Иногда договором аренды может предус матриваться возможность прямой оплаты этих расходов жильцами. В таком случае в договоре должны быть указаны соответствующие виды эксплуатационных расходов. Из перечисленных выше видов эксплуатационных затрат наибо лее важны для рассмотрения те, которые зависят от объема пот ребленных ресурсов, т.е. расходы на холодное и горячее водоснаб жение и отопление;
в то же время во многих городах Германии рас ходы по вывозу мусора также рас считываются в зависимости от объема производимых отходов. Расчет арендной платы Х Жилищные компании некоммер ческой ориентации. Если эти ком пании получают государственные субсидии на социальное жилье, то принципы расчета аренды пол ностью регулируются законом. Х Жилищные компании, ориентиро ванные на максимизацию прибыли и ведущие активные операции по купле продаже. Акционеры или компании учредители требуют очень высокой нормы возврата ка питала и быстрой окупаемости. Поэтому такие компании стараются повысить арендную плату насколь ко это возможно (законными путя ми) и отсрочить эксплуатационные и ремонтные работы, если только таковые не требуются для увеличе ния доходов от реализации. Х Жилищные компании, ориентиро ванные на максимизацию стои мости основных фондов без актив ности на рынке недвижимости. Их деятельность сфокусирована на максимизации текущей стоимости чистого операционного дохода от принадлежащего им пакета нед вижимости, и, следовательно, ориентирована на будущие воз можности и риски, связанные с рынком, местоположением объек тов и конкуренцией. Они осущес твляют инвестиции в энергосбере жение, предварительно оценивая, какую арендную плату они смогут установить после ремонта, а реа листичность размера аренды, ес тественно, определяется размером постоянных доходов и предпочте ниями жильцов, а также ценами на жилье и другие товары. Х Непрофессиональные домовла дельцы. Встречаются различные подходы таких домовладельцев к расчету арендной платы: от жестких условий максимизации прибыли до полного альтруизма. Измеримые эксплуатационные затраты Как указано выше, в Германии закон устанавливает, что такое эксплуата ционные затраты. Общие эксплуата ционные затраты немецкого жилищ ного сектора оцениваются в 40 мил лиардов Евро. За последние годы наблюдался резкий рост эксплуата ционных расходов. Если ранее в структуре арендной платы возмеще ние расходов на эксплуатацию за метно уступало чистой аренде Ч плате за наем жилья, поступающей в доход собственника, то теперь экс перты часто оценивают эксплуатаци онные расходы как вторую арен ду. Сокращение эксплуатационных расходов может стать многообеща ющей стратегией на пути сокраще ния объемов пустующего жилья. Публикуемые данные об уровне арендной платы в некоторых местах включают открытую информацию об реальных эксплуатационных рас ходах. Кроме того, жилищные ком пании начали сравнивать свои эксплуатационных расходы между собой, чтобы получить больше ин формации о возможностях сниже ния затрат (эта бизнес технология называется бенчмаркинг и приме няется для внутреннего регулирова ния цен на рынке).
1.3. Полезный опыт Восточной Германии Во времена существования ГДР жилищное хозяйство было в большей степени ориентировано на достижение количественных результатов. Основной упор в жи лищном секторе делался на жи лищное строительство, в которое, соответственно, и инвестирова лись средства. Целью жилищной политики было максимальное увеличение объемов и площадей жилищного фонда, а содержанию и ремонту имеющегося жилья не уделялось должного внимания. Поэтому большинство панельных домов, построенных в 60 е и 70 е годы, к концу 90 х нуждались в срочном ремонте. После объеди нения Западной и Восточной Гер мании первоочередными мерами стало предотвращение дальней шего разрушения зданий, их сох ранение. Применялся прием нач ни снаружи, т.е. ремонтные ра боты начинались с крыш, внешних стен и окон, проводки, отопитель ной системы, и только потом про водились работы внутри квартир: в основном Ч модернизация ван ных комнат и кухонь, а также пе репланировка. Финансирование этих крупномасштабных ремонт ных работ проводилось с по мощью большой долгосрочной государственной программы Aufschwung Ost (Расцвет Вос тока). Путем увеличения кварт платы к участию в финансирова нии ремонтных работ привлека лись и жильцы. говор об объединении устанавли вал распределение земли и нед вижимого имущества между фе деральным, региональным и местным уровнем и содержал от дельное положение о жилищном фонде. Согласно этому положе нию жилищный фонд подлежал немедленному переводу в веде ние муниципалитетов, которые, в свою очередь, переводили его му ниципальным жилищным компа ниям или жилищным кооперати вам. Положение о передаче жилья му ниципалитетам не касалось воп росов об исковых претензиях бывших владельцев. Вопросы реституции, и соответственно, компенсации за частную собствен ность в Германии регулируются специальными законами, которые рассматривают проблемы жилья исключительно с точки зрения реституции. Согласно этим зако нам собственность должна была быть возвращена исконным вла дельцам в тех случаях, когда это возможно, а в тех случаях, когда с точки зрения общественных инте ресов целесообразно было сохра нить и легализовать существую щее владение и использование собственности, должна была осу ществляться компенсация быв шим владельцам. Это как раз от носилось к панельным жилым до мам. Вскоре стало очевидно, что неурегулированные имуществен ные споры тормозят необходимые инвестиции, поскольку это сфера ведения только собственника жилья. До урегулирования иму щественных споров можно было проводить лишь неотложные ре монтные работы. Эта проблема была решена с помощью принятия специального закона, содержаще го нормы об исключительных слу чаях: возведение, расширение, модернизация, содержание и ре монт жилья разрешаются, если су ществует особая потребность в этих инвестициях. Нормы об лосо бых потребностях охватывают та кие работы, как: Х строительство нового жилья;
Х реконструкция и капитальный ремонт жилья, находящегося в аварийном состоянии;
Х деятельность, направленная на устойчивое улучшение существу ющего жилищного фонда, улуч шение условий проживания, значительную экономию энерго ресурсов и воды (сюда же входят ремонтные работы, связанные с модернизацией, строительством, реконструкцией и модернизаци ей индивидуальных и двухсе мейных домов в рамках деятель ности по городскому развитию). Этот закон открыл путь для необ ходимых ремонтных работ в жи лищном фонде Восточной Герма нии.
Распределение и оплата эксплуатационных расходов В бывшей ГДР жильцам почти не приходилось платить чистой аренды, или платы за наем квар тиры, в частности, не существова ло различения между собственно платой за наем квартиры и эксплуатационными расходами, а среди этих расходов Ч между пла той за тепло, воду. При этом квартплата даже не покрывала всех эксплуатационных расходов, а стоимость потребленных энерго ресурсов отдельно не оплачива лась. Параллельно с проведением ра бот по ремонту, содержанию и модернизации жилья и повыше нием отпускных тарифов на теп ло/энергоснабжение, в несколько этапов было проведено повыше ние платы за наем квартир в су Проблемы имущественных отношений как препятствие для модернизации жилья Осуществление необходимых ин вестиций в ремонт и модерниза цию жилья часто тормозилось из за неурегулированных имущест венных споров, возникших после объединения двух Германий. До Управление жилищным фондом ществующем жилищном фонде. Кроме того, жильцы должны оп лачивать стоимость энергоресур сов в соответствии с потреблени ем, а также все установленные эксплуатационные расходы. Па раллельно с повышением платы за наем были введены жилищные пособия (субсидии), назначающи еся в зависимости от дохода семьи. Планировалось постепенно установить квартплату, полностью покрывающую стоимость услуг, включая плату за эксплуатацион ные расходы и, самое важное, заставить жильцов платить за те эксплуатационные расходы, кото рые основаны на индивидуальном потреблении, чтобы повысить от ветственность жильцов и предос тавить им возможность самим вы бирать, как тратить свои деньги. Этой политике по оплате жилья и коммунальных услуг должна была соответствовать система жилищ ных пособий, выплачиваемых на основании дохода тем семьям, которые не в состоянии оплачи вать жилищно коммунальные ус луги по рыночным ценам.
бывшей ГДР была направлена на создание индивидуальной част ной собственности, мобилизацию частной инициативы и ответствен ности, а также на привлечение средств, необходимых для содер жания, ремонта и модернизации жилья. В отличие от Западной Германии, где преобладает жи лищный фонд в индивидуальной частной собственности, привати зация в восточной части страны имела целью утвердить институт частной собственности посред ством продажи квартир жильцам. Были предложены два типа при ватизации: Х приватизационная модель про давца и Х приватизационная модель по купателя, в зависимости от того, кто несет расходы по ремонту и модернизации. Согласно модели продавца, квартира выставлялась на прода жу после того, как были прове дены все работы по ремонту и модернизации, тогда как по мо дели покупателя, квартира про давалась без предпродажных из менений. Естественно, модель продавца подразумевала более высокие покупные цены Ч около 350 450 евро за 1 кв. метр, вклю чая стоимость ремонта и модер низации. Приватизация жилья всегда включала продажу земли, точнее говоря Ч заключение долгосрочного договора аренды на земельный участок (так назы ваемое наследуемое право арен ды Ч Erbbaurecht). Приватиза ционная модель продавца применялась гораздо чаще, чем модель покупателя. Хотя по этой модели цена выше, покупа тель всегда знал, что именно приобретал, и это исключало риск необходимости ремонта квартиры. Цена продажи в ос новном ориентировалась на ры ночный уровень цен, при этом существовала тенденция к спеку лятивным ценам. Однако прива тизация жилья бывшей ГДР была настоящей продажей жилья, а не производилась бесплатно или за символическую плату, как во многих странах с переходной экономикой. Передача, т.е. продажа жилья (от дельных квартир) как частным до мовладельцам, так и компаниям, выступающим как промежуточные собственники и имеющим наме рение перепродать жилье позд нее, происходила и происходит очень медленными темпами. И в начале 90 х годов прошлого века, и тем более сейчас общая эконо мическая ситуация в Восточной Германии не способствует быст рой приватизации. Можно наз вать следующие препятствия на пути приватизации: Х нерешенные имущественные споры;
Х высокая покупная цена Ч в виду затрат на ремонт и модерниза цию и высоких цен на землю;
Х отсутствие четкого представле ния о последствиях приобрете ния частной собственности;
Х нестабильное экономическое по ложение потенциальных покупа телей. В результате большая часть жи лищного фонда по прежнему ос тается у жилищных компаний и кооперативов. Именно им прихо дится решать проблемы пустую щего жилья (см. ниже подраздел Городское развитие и социаль ная ответственность), ремонта и модернизации.
Приватизация муниципального жилищного фонда (передача в собственность граждан) В жилищной экономике Герма нии, основанной на рациональ ном сочетании рыночных и соци альных принципов, после объеди нения институту частной собственности стало уделяться особое внимание, с учетом выше упомянутой реституции/ компен сации за незаконно конфискован ную частную собственность. Жи лищный фонд бывшей ГДР, который можно было бы привати зировать, в основном состоял из панельных многоэтажных домов, построенных после 60 го года, довоенных многоэтажных домов и многоэтажных домов послево енного периода (до 6 этажей). Приватизация жилищного фонда Городское развитие и социальная ответственность Сразу после объединения разви тие Восточной Германии происхо дило не так, как ожидалось. Це лый ряд факторов, ощутимых по всей стране, но сконцентрирован ных, тем не менее, в Восточной Германии, оказывал негативное влияние на жилищный сектор: Х сокращение численности населе ния вследствие высокого уровня смертности;
Х миграция населения из Восточ ной Германии в Западную;
Х старение населения и исход мо лодежи из Восточной Германии в Западную;
Х закрытие предприятий и рост безработицы. Эти факторы привели к сокраще нию населения Восточной Герма нии примерно на 5%, а также к беспрецедентно большому числу пустующих квартир2, что представ ляло значительную угрозу для эко номического положения жилищ ных компаний, а также для муни ципалитетов и местных сообществ Восточной Германии. Для решения этой проблемы Федеральное Пра вительство вместе с регионами приняло программу реконструкции городов востока Ч Stadtumbau Ost (2002Ц2009). Программа нап равлена на борьбу с физическим обветшанием и социальным раз рушением городов. Неблагополуч ные городские районы будут заст роены заново и получат новую жизнь. В рамках реализации прог раммы планируется осуществить разработку механизмов: Х принятия концепций городского развития;
Х сноса лишних пустующих жилых зданий;
Х инвестиций в ремонт и модерни зацию;
Х укрепления частной собствен ности. Опыт Западной Германии и дру гих европейских стран показыва ет, что неблагополучные районы (они есть как в Восточной, так и в Западной Германии) страдают от целого ряда проблем, для реше ния которых необходим компле ксный подход. Можно назвать следующие основные проблемы: Х недостаточно развитая социальная и техническая инфраструктура;
Х высокий процент пустующего жилья;
Х концентрация проблемных кате горий населения;
Х высокий уровень безработицы;
Х высокий процент семей, живу щих на социальные пособия;
Х население, не участвующее в общественной жизни, т.е. мар гинальные категории населения. Программа Soziale Stadt (Со циальный город) предлагает но вый комплексный подход к реше нию этих проблем, включающий не только ремонт и модерниза цию, но и: Х вовлечение и активизацию мест ного сообщества, соответствую щих государственных и частных организаций, Х тесное сотрудничество между муниципалитетами и местными сообществами, Х комбинацию финансовых сти мулов и практической деятель ности, Х привлечение средств из разных секторов. В рамках программы социальные, трудовые, жилищные и экономи ческие программы и мероприятия объединяются и трансформируют ся в различные финансируемые меры. Программа Sociale Stadt3, действующая уже четыре года, по казывает, какое большое значе ние придается устойчивому раз витию на местном уровне, вклю чая условия проживания, работы и общественной жизни. Кто то, возможно, возразит, что упомянутые проблемы не харак терны для стран с переходной эко номикой, где в настоящее время существует нехватка жилья. Одна ко германские экономисты счита ют, что уже вероятно в ближай шем будущем проблемные райо ны в переходных странах могут столкнуться с похожими труднос тями4.
3 В новых федеральных землях этот показатель достигает примерно 13,2%, в разных регионах от 9% до 20% квартир пустуют. Наиболее ощутима эта проблема в центрах городов, в довоен ных и панельных постройках. Это совместная программа Федерального Правительства, федеральных земель и муниципали тетов, включающая в себя целый ряд различных проектов. Это мнение высказывалось и обсуждалось в ходе международных дискуссий Ч например, на конференции Управление и финансирование ремонта жилого фонда послевоенной постройки в странах Центральной и Восточной Европы, Краков, 22Ц24 мая 2003 г.
Управление жилищным фондом 1.4. Рекомендации по управлению жилищным фондом в России Реализующаяся в России до пос леднего времени модель рефор мы ЖКХ позволила добиться оп ределенных позитивных результа тов: существенно возросла доля потребителей в оплате услуг ЖКХ, появились товарищества собственников жилья как форма немуниципальной собственности в многоквартирном доме, нача лись процессы демонополизации обслуживания жилья и проникно вение частного капитала на дан ный рынок. Однако все эти про цессы не изменили неэффектив ной системы функционирования жилищно коммунального комп лекса в целом, не создали непрео долимых преград на пути возвра та к нерыночным механизмам уп равления. Постепенные, частичные преобразования под жестким контролем государствен ных и муниципальных властей не позволили совершить качествен ный скачок и обеспечить самораз витие данного сектора. Усиление кризисных явлений в ЖКХ, ярко проявившееся зимой 2002 года, ставит перед дальней шим развитием этого сектора принципиальную дилемму: либо ужесточение административных методов регулирования жилищно коммунального хозяйства, усиле ние луправленческой вертикали, рост направляемых в сектор бюд жетных вложений как основной способ компенсации неэффектив ности существующих в нем инсти туциональных механизмов;
либо переход к ускоренному формиро ванию предпосылок реальной (а не имитируемой, как это происхо дило до последнего времени) ры ночной трансформации. Первый из названных подходов фактически закрепляет на дли тельный срок нерыночные меха низмы регулирования жилищно коммунального сектора, разруши тельный потенциал которых достаточно явно проявился за пос леднее десятилетие. В системе производства и сбыта жилищно коммунальных услуг еще не поя вились реальные экономические субъекты, имеющие рыночную мо тивацию и заинтересованные в по вышении эффективности собственной деятельности. Высока степень политизированности лю бых преобразований в данном секторе, приводящая к откладыва нию и искажению смысла давно назревших реформ. На дотирова ние предприятий ЖКХ отвлекают ся крупные бюджетные средства, необходимые для развития секто ра бюджетных услуг (образования, здравоохранения, социальной по литики) и поддержки малоимущих слоев населения. Все эти факторы не способствуют реальному росту эффективности жилищно комму нального хозяйства при сохране нии административной модели управления. Единственной жиз неспособной альтернативой явля ется реальный переход данного сектора на рыночные механизмы функционирования и развития. В настоящий момент экономичес кие и политические перспективы реформирования жилищно ком мунального комплекса выглядят более благоприятно, чем в преды дущие годы. Это объясняется нес колькими причинами. Во первых, после длительного пе риода стагнации начался эконо мический рост, значительно уси лилась политическая стабиль ность. Таким образом, повышение тарифов за жилищно коммуналь ные услуги для населения и прек ращение безадресных дотаций предприятиям ЖКУ вызывает меньше опасений. Во вторых, большая часть самого болезненного процесса Ч повы шения тарифов для населения Ч уже пройдена. Подавляющее большинство территорий вышли на 80Ц90% уровень оплаты насе лением стоимости жилищно ком мунальных услуг. Если бы не ре альная вероятность существенно го роста тарифов главных нацио нальных монополий на электроэнергию и газ, тема роста тарифов на ЖКУ постепенно во обще уходила бы с повестки дня. Однако даже с учетом этого воз можного роста тарифы на ЖКУ больше не будут изменяться в ра зы. Кроме того, реализованные практически повсеместно прог раммы жилищных субсидий ре шают проблему социальной защи ты значительной части семей с низкими доходами. В третьих, с учетом ограниченнос ти запаса прочности существую щих систем жизнеобеспечения есть реальная политическая воля на федеральном уровне предпри нять шаги по коренному измене нию ситуации в жилищно комму нальном комплексе. В четвертых, растущий интерес бизнеса, с одной стороны, и ак тивность населения как потребите ля услуг, с другой, ограничивают административный ресурс управ ления ЖКХ. На местном уровне все больше появляется примеров успешного решения проблем жи лищного сектора рыночными ме тодами. И эта тенденция носит достаточно устойчивый характер. Для закрепления и развития отме ченных тенденций необходимо поведение адекватной политики на государственном и муници пальном уровне по следующим направлениям: Х формирование устойчивой фи нансовой политики в сфере уп равления жильем;
Х формирование лэффективного собственника в жилищной сфере;
Х развитие бизнеса по управлению жилищным фондом.
Формирование устойчивой финансовой политики в сфере управления жильем Законодательством Российской Федерации еще в начале 90 х го дов прошлого века было установ лено, что одной из целей государ ственной жилищной политики яв ляется переход на полное возмещение потребителями рас ходов на предоставление жилищ ных и коммунальных услуг с ока занием адресной социальной по мощи низкодоходным семьям. Переходный период до сих пор продолжается, и в настоящий мо мент политика Правительства России направлена на скорейшее его завершение. В то же время се годня нет препятствий для того, чтобы органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправ ления на своей территории пере ходили от установления занижен ного стандарта уровня покрытия расходов на ЖКУ к полному воз мещению затрат потребителями. Таким образом, скорейшее уста новление федерального стандарта и региональных стандартов уров ня оплаты жилищно коммуналь ных услуг населением, а также ус тановление на уровне муниципа литетов ставок и тарифов на оплату жилищно коммунальных услуг населением на уровне пол ного возмещения расходов на предоставление услуг на сегодня является одной из приоритетных задач жилищной политики. Бюджетные дотации предприяти ям могут быть заменены на фи нансируемые бюджетом инвести ционные программы развития и модернизации жилищного фонда. Самый простой пример таких программ Ч капитальные ремонты жилищного фонда. Такой подход, с одной стороны, может способ ствовать некоторому сдержива нию роста тарифов для населения на жилищно коммунальные услу ги, с другой стороны, Ч обеспечи вает контроль за целевым и эф фективным использованием бюд жетных средств. Работу по замене дотаций предприятиям на финан сируемые бюджетом инвестици онные программы развития и мо дернизации жилищного фонда в массовом порядке следует про вести уже в 2003Ц2004 годах, для чего на федеральном уровне не обходима разработка соответству ющих нормативных основ.
щи гражданам с использованием социальных счетов во всех регио нах России, а также разработку проектов нормативных актов, поз воляющих перевести существую щие натуральные льготы в денеж ные выплаты с зачислением на со циальные счета получателей. Решение задачи перевода бюд жетного финансирования в ЖКХ в Бюджетные дотации предприятиям могут быть заменены на фи нансируемые бюджетом инвестиционные программы развития и модернизации жилищного фонда. Еще одна важнейшая задача, сто ящая, прежде всего Ч перед зако нодателями и Правительством России Ч сокращение объема льгот на оплату жилищно комму нальных услуг и обеспечение их финансирования. Необходимо привести объем государственных обязательств по предоставлению льгот в соответствие с возможнос тями бюджета. То же самое каса ется и льгот, устанавливаемых на региональном и местном уровне. Эта задача должна быть приори тетной в 2004 году на всех власт ных уровнях. Путь к повышению эффективности расходования бюджетных средств на социальную помощь в сфере ЖКХ Ч изменение механизма пре доставления бюджетного финан сирования в ЖКХ, перевод бюд жетных денег в распоряжение граждан. В рамках федерального эксперимента по использованию персонифицированных социаль ных счетов граждан, проводивше гося в 2002Ц2003 годах, эта задача уже была решена в части жилищ ных субсидий в ряде регионов страны. В 2004 - 2005 годах Пра вительство России планирует внедрение системы предоставле ния бюджетной социальной помо распоряжение граждан также должно осуществляться на всех властных уровнях, включая приня тие нормативного документа Пра вительством России по итогам фе дерального эксперимента по ис пользованию системы персонифицированных социаль ных счетов, предусматривающего обязательный повсеместный пе ревод потоков бюджетной соци альной помощи в жилищной сфе ре на социальные счета, утверж дение соответствующего порядка предоставления жилищных субси дий регионами и его обеспечение органами местного самоуправле ния. Все названные меры по формиро ванию устойчивой финансовой политики в жилищной сфере не требуют инвестиций, наоборот, их последовательное применение позволит сократить объем бюд жетных обязательств и освобо дить значительную часть бюджет ных средств, которые ранее неэф фективно расходовались в жилищном секторе, с направлени ем их на цели социальной помо щи или иные цели. Внедрение указанных мероприя тий не только позволит сократить Путь к повышению эффективности расходования бюджетных средств на социальную помощь в сфере ЖКХ Ч изменение ме ханизма предоставления бюджетного финансирования в ЖКХ, перевод бюджетных денег в распоряжение граждан.
Управление жилищным фондом бюджетные расходы на жилищно коммунальное хозяйство, но и по высить эффективность остающей ся части бюджетного финансиро вания, сделать бюджетную политику более социальной. Пе редача средств социальной помо щи населению поможет повыше нию самосознания и активности граждан как потребителей жи лищно коммунальных услуг.
вать ускорению темпов привати зации и повышение доли жилья, находящегося в частной собствен ности. Наиболее же существенным оста ется вопрос о порядке и инстру ментах согласования интересов частных и иных собственников жилья по вопросам, касающимся управления жилыми домами. Приватизация жилья и реформа жилищно коммунального хозяй ства не вызывают сегодня значи тельного роста активности и заин тересованности собственников квартир в управлении жильем. Однако возможности развития самоуправления частных собственников жилья в России, вероятно, не только не утеряны, но могут получить новые стиму лы. Сегодня более половины многоквартирного жилищного фонда уже находится в частной собственности граждан, которые оплачивают большую часть стои мости получаемых ими жилищ но коммунальных услуг. Конеч но, отказ от быстрой реформы и затяжная поэтапная либерализа ция цен на жилищно коммуналь ные услуги не способствовали расцвету частного предпринима тельства в отрасли и пробужде нию инициативы жильцов собственников. В то же время, грядущий уже скоро вывод жи лищно коммунального хозяйства на полную самоокупаемость, возможно, Ч одновременно с окончанием бесплатной прива тизации жилья, как представля ется, будет способствовать подъ ему частного сектора в жилищ ной сфере. Тем не менее, в ведении муниципалитетов обя зательно останется определенная часть жилищного фонда, которая будет предназначена для соци альных нужд.
Формирование лэффективного собственника в жилищной сфере Реформа собственности в жилищ ном секторе началась более деся тилетия назад с приватизации жилья, основные принципы кото рой описаны в разделе Текущая ситуация в жилищном секторе и жилищная политика в России. В настоящее время очевидно, что сохранение поквартирной бесплатной приватизации в ее нынешней форме не приводит к реальной передаче прав и обя занностей по содержанию жилья частным собственникам, не спо собствует прекращению иждивен ческого отношения граждан, став ших собственниками квартир, к проблемам управления жильем, не дает возможности согласова ния интересов различных собственников по этим вопросам. В связи с этим необходимо прек ратить, или, по крайней мере, ус тановить срок окончания бесплат ной приватизации жилья. Это важная политическая задача, ко торая стоит перед органами госу дарственной власти. Правитель ство с 1996 года несколько раз обращалось к законодателям с подобной инициативой, и, воз можно, в течение ближайшего го да вопрос о прекращении бесп латной приватизации квартир бу дет решен Государственной Думой. Вероятно, что объявление окончания бесплатной приватиза ции придаст этому процессу серь езный стимул и будет способство Очевидно, что и у частных собственников, и у муниципалите та цели в отношении принадлежа щей им собственности могут не совпадать. Эффективным же яв ляется тот собственник, который имеет четкие сформулированные цели, последовательно добивает ся их достижения, при этом, не нарушая интересов других собственников. Говоря об эффек тивном собственнике жилья, мы имеем в виду не только, и даже Ч не столько Ч частных собственни ков приватизированных квартир или муниципалитет, сколько Ч коллективного собственника, который представляет сбаланси рованные интересы всех собственников помещений в доме и использует эффективные инструменты и доступные проце дуры управления общим имуще ством. На сегодня единственно примени мым инструментом согласования интересов частных собственников квартир является их объединение в товарищества собственников жилья. Низкие темпы создания ТСЖ и передачи им жилищного фонда в управление связано с от сутствием развитого рынка услуг по управлению жильем, а также с отсутствием реальных стимулов для собственников к самостоя тельному принятию решений как о содержании и ремонте жилья, так и об инвестировании в модерни зацию своих домов. К числу первоочередных мер фе деральной политики, которые не обходимо предпринимать для формирования лэффективного собственника жилья, можно от нести усовершенствование закона О товариществах собственников жилья с целью укрепления прав товариществ и ликвидации бю рократических и экономических На сегодня единственно применимым инструментом согласо вания интересов частных собственников квартир является их объединение в товарищества собственников жилья.
барьеров для их создания. На ре гиональном и местном уровне та кими задачами можно считать: Х обязательную передачу товари ществам собственников жилья бюджетных средств финансиро вания, положенных им по действующему законодательству (дотаций Ч если они еще сохра няются, Ч льгот и субсидий);
Х популяризацию опыта создания ТСЖ и распространение инфор мации о положительных приме рах;
Х организацию подготовки специа листов в области управления жильем и обучения лидеров ТСЖ основам самоуправления. Популяризация опыта ТСЖ подра зумевает работу с местными сред ствами массовой информации, публикацию брошюр, распростра нение листовок с информацией о положительных примерах дея тельности ТСЖ, координатами то чек консультационной помощи и т.п. Большое значение имеет соз дание учебных центров или орга низация специальных курсов в имеющихся учебных организаци ях по подготовке кадров по управ лению жильем для ТСЖ. Меры по поддержке товариществ собственников жилья требуют от органов местного самоуправления финансовой дисциплины Ч в части передачи товариществам установ ленных льгот и дотаций, Ч но могут также потребовать вложения неко торых дополнительных средств, например Ч на организацию обуче ния кадров для работы с ТСЖ или агитационную кампанию. В то же время, текущая практика показыва ет, что оказанием консультативной помощи, обучения, распростране ния опыта и защиты прав товари ществ собственников жилья все больше начинают заниматься мест ные объединения товариществ и некоммерческие ресурсные центры, поэтому расходы муниципалитетов могут быть сведены к минимуму.
В то же время, установление зако нодательных и иных нормативных требований, а также любые меры поддержки сверху, как показы вает опыт многих городов, прино сят хорошие плоды, если существу ет встречная инициатива населе ния. В этой связи рекомендациями для граждан будет: Х формирование инициативных групп, проведение общих собра ний собственников квартир и создание ТСЖ;
Х привлечение частных управляю щих или заключение договоров с профессиональными управляю щими компаниями на управле ние домом, при обязательном контроле со стороны правления товарищества;
Х объединение созданных товари ществ в партнерства или ассоциа ции для решения общих проблем, связанных с управлением домами. Бытует мнение, что создание ТСЖ будет означать для жильцов дома дополнительные расходы. С одной стороны, это верно в от ношении необходимости несе ния фиксированных расходов на учет кондоминиума и регистра цию юридического лица. С дру гой стороны, что касается воз можности повышения размеров платы за жилищно коммуналь ные услуги после создания ТСЖ, это зависит исключительно от пожеланий собственников отно сительно уровня содержания до ма и от того, насколько собственники сумеют согласо вать свои позиции в этом вопро се. В любом случае, как показы вает сегодняшняя практика рабо тающих в разных городах товариществ собственников жилья, выгода от их создания перевешивает затраты.
Развитие бизнеса по управлению жильем Главной задачей этого направле ния реформы жилищного сектора должно стать формирование ре альных экономических взаимоот ношений, уход от администра тивной формы управления, раз витие предпринимательской инициативы. Одним из важных подходов к ре шению проблем, связанных с формированием рыночных усло вий в сфере ремонта и содержа ния жилья является постепенный отказ органов местного самоуправления от масштабного участия в жилищной экономике. Данный процесс сопровождается созданием и развитием условий для активного функционирования частных предприятий, развития конкуренции на рынке товаров и услуг. Основной путь решения этой задачи Ч активное использо вание механизмов приватизации муниципальной собственности, в том числе Ч муниципальных уни тарных предприятий в сфере ЖКХ. Приватизация муниципальных унитарных предприятий может проходить через продажу имуще ства или реорганизацию в откры тые акционерные общества. Для этого органам местного самоуп равления потребуется начать с ин вентаризации организаций ЖКХ для определения, какие предпри ятия должны остаться в муници пальной (государственной) собственности (предположитель но в форме акционерного общест ва), а какие Ч должны быть при ватизированы. Приватизация муниципальных унитарных предприятий поможет ликвидировать сегодняшнее не равенство условий управления муниципальным имуществом для Одним из важных подходов является постепенный отказ орга нов местного самоуправления от масштабного участия в жи лищной экономике.
Управление жилищным фондом организаций различных форм собственности и создать новые ус ловия для развития честной кон куренции в сфере управления жи лищным фондом. Параллельно с процессами прива тизации муниципальных унитар ных жилищных предприятий, бо лее активное привлечение частно го бизнеса в сектор не только улучшит управление жилищным фондом, но и сделает отрасль привлекательной для инвестиро вания. Решение этой задачи бази руется на формировании партнер ского взаимодействия власти и бизнеса в жилищной сфере, где власть берет на себя гарантии по надежности и доступности предос тавления услуг, а частный биз нес Ч по повышению эффектив ности и снижению ресурсоемкости предприятий жилищно комму нального комплекса. Коренное улучшение ситуации по развитию рыночных отношений в жилищном секторе связано, прежде всего, с формированием конкурентного предложения услуг в сфере управления жилищным фондом. Есть все основания пола гать, что многообразие предложе ния будет стимулировать много образие спроса на эти услуги, что послужит действенным стимулом и для создания объединений собственников жилья Ч ТСЖ. Главный экономический потенци ал развития бизнеса по управле нию жилой недвижимостью Ч ре сурсосбережение в масштабах конкретного здания. Для этого уп равляющая компания должна иметь возможность распоряжать ся всеми финансовыми ресурсами (средствами населения и бюдже та) для оплаты жилищно комму нальных услуг в конкретном зда нии и принимать самостоятельные Главный экономический потенциал развития бизнеса по управ лению жилой недвижимостью Ч ресурсосбережение в масшта бах конкретного здания. решения о том, как, например, обеспечить необходимую темпе ратуру в помещениях: либо путем приобретения исходно заявленно го количества тепловой энергии, либо путем утепления здания и приобретения меньшего количест ва тепловой энергии. Есть все тех нико экономические основания полагать, что второй путь при та кой свободе выбора будет более предпочтительным. Это, в свою очередь, приведет к постепенной переориентации текущих расходов на оплату тепла в капитальные расходы на утепление зданий, ра ционализации структуры платежей за жилищно коммунальные услу ги, что, в конечном счете, будет способствовать снижению стои мости коммунальных услуг. Однако существующая практика формирования муниципального заказа на коммунальные услуги (когда тепловая энергия закупается сразу для всего муниципального жилищного фонда), расщепле ния жилищно коммунальных пла тежей в расчетно кассовых центрах без участия управляющей органи зации и без договорных отноше ний, прямых договоров на поставку тепловой энергии между населени ем и теплоснабжающими компани ями жестко ограничивает развитие конкурентного бизнеса по управле нию жилищной недвижимостью. сосбережению в жилищном фон де. по схеме работы энергосер висного бизнеса, когда объем до ходов энергосервисной компании напрямую зависит от снижения потребления ресурсов в масшта бах здания при соблюдении каче ства среды проживания. Для раз вития такого бизнеса требуется разработка методологической ба зы формирования системы дого ворных отношений в сфере пре доставления жилищно комму нальных услуг. Подытоживая сказанное, можно отметить, что приоритетными за дачами государственной политики в сфере развития бизнеса по уп равлению жилищным фондом яв ляются поддержка (предоставле ние государственных гарантий) частным инвесторам в ЖКХ спе циально созданными государ ственными гарантийными агент ствами;
разработка методологи ческой базы формирования системы договорных отношений в сфере предоставления ЖКУ и соз дание механизмов экономической мотивации к ресурсосбережению в жилищном фонде. Ключевой задачей на местном уровне по прежнему остается обеспечение конкурсного отбора жилищных организаций любой формы собственности для управ Важная задача развития бизнеса Ч формирование экономи ческой мотивации к ресурсосбережению в жилищном фонде. Важная задача развития бизнеса по управлению жилищной недви жимостью Ч формирование эко номической мотивации к ресур ления жилищным фондом на ос нове пообъектного управления зданиями и рационального ресур сопотребления.
1.5. Практика российских городов в сфере формирования жилищной политики и управления жилищным фондом Реформа собственности и создание товариществ собственников жилья Сегодня в России существует немногим более 5 000 товари ществ собственников жилья, ко торые управляют одним процен том жилищного фонда страны. Более 100 ТСЖ создано в Москве, Казани, Барнауле, Саранске, Ива ново;
к сотне приближается чис ло ТСЖ в Нижнем Новгороде, Санкт Петербурге, Омске: более 50 товариществ создано в Крас ноярске, Ростове на Дону, Ряза ни, Екатеринбурге, Тюмени, Пер ми, Кирове и др. В увеличении числа ТСЖ сегодня можно заме тить следующую закономерность. В тех городах, где товарищества уже существуют некоторое время, достаточное для того, чтобы на копить опыт работы, и где созда на определенная критическая масса товариществ, их количе ство продолжает возрастать. Та ким образом, двигателем про цесса выступает положительный пример. Основной прирост численности товариществ собственников жилья в последние годы происхо дит за счет организации товари ществ в новом строительстве. В меньшей степени этот прирост обеспечивает переход домов че рез приватизацию из муници пального и кооперативного жи лищного фонда в кондоминиумы. В России есть немало примеров городов, где взаимодействие об щественности и органов местного самоуправления позволило дос тичь заметных успехов в развитии товариществ собственников жилья. К таким городам относят ся Новочеркасск Ростовской об ласти, Великий Новгород, Рязань, Гусь Хрустальный Владимирской области, Ярославль, Тюмень и другие.
Тюмень Примером многолетней успешной деятельности в управлении кондо миниумом является ТСЖ Уют в Тюмени. Товарищество существует шесть лет, управляет пятью много этажными домами, расположен ными на едином земельном участ ке, имеет свое домоуправление и диспетчерскую службу. Во всех до мах установлены приборы учета воды и тепла, которые позволяют не только оплачивать реально пот ребленные ресурсы, но и регули ровать потребление тепла в зави симости от погодных условий. Оп лата реально потребленной тепловой энергии оказывается на 30% меньше, чем по расчетам нормативного потребления тепла в муниципальном фонде. В подъ ездах домов установлены кодовые замки и домофоны, положены ковровые дорожки, придомовая территория озеленена, на земель ном участке имеется футбольное поле, зимой заливается каток. Все это достигнуто за счет умело го управления и грамотного рас поряжения денежными средства ми. В настоящее время город не дотирует содержание жилищного фонда кондоминиума, не ком пенсирует предоставляемые фе деральным законодательством льготы по оплате жилищно ком мунальных услуг. В муниципаль ном фонде население оплачивает 50% от реальной стоимости со держания и ремонта жилья. Пла та за 1 кв. метр в ТСЖ Уют на 9% больше, чем в муниципаль ном фонде, но это полная стои мость услуги. Экономическая эф фективность деятельности това рищества налицо, к тому же здесь более высокое качество обслужи вания жилья. В Тюмени создана ассоциация собственников жилья, объединя ющая товарищества и жилищно строительные кооперативы, кото рая позволяет собственникам жилья решать общие вопросы на уровне города, оказывать кон сультации вновь организованным товариществам, помогать в сос тавлении бухгалтерской докумен тации. Сегодня эта ассоциация хо рошо известна не только в городе, но и в Сибирском регионе. Новгород Город Новгород интересен тем, что здесь имеют место разные ва рианты объединения товари ществ. Это ассоциация ТСЖ Вол хов, организация некоммерчес кого партнерства и частная компания ООО Жилтрест. Каж дое из вышеперечисленных объе динений товариществ преследует свои цели. Так, целями создания ассоциации товариществ собственников жилья Волхов были взаимодействие с админист рацией города для создания мест ной нормативной базы по органи зации ТСЖ, обмен опытом и ре зультатами маркетинговых исследований, оказание юриди ческих услуг, материальная взаи мовыручка, представление инте ресов товариществ в палате представителей при мэрии и Нов городской городской Думе. Все товарищества, входящие в ассо циацию, обслуживают свои кон доминиумы самостоятельно. В от личие от ассоциации, некоммер ческое партнерство было создано для более эффективного управле ния и сокращения средств на обс луживание кондоминиумов. Сей час партнерство обслуживает 5 домов. ООО Жилтрест, в управ лении которого находятся 7 кон доминиумов, свою работу строит по аналогии с муниципальным жилищным предприятием, делая упор на высоком качестве работы обслуживающего персонала и предоставлении широкого спектра услуг.
Управление жилищным фондом Все созданные в Новгороде ТСЖ и объединения товариществ имеют тесные контакты с городскими структурами, местной властью. Члены правления товариществ проходят подготовку по управле нию кондоминиумом на курсах в муниципальном научно образо вательном учреждении Диалог. Этот учебный центр известен не только в Великом Новгороде, но и в соседних городах, откуда приез жают на курсы по управлению недвижимым имуществом в жи лищной сфере. Диалог получил грант Агентства Международного Развития США по программе ма лых грантов проекта реформы жи лищного сектора. Новочеркасск На юге России также действует межрегиональный консультаци онно методический центр, одной из функций которого является подготовка профессиональных управляющих недвижимым иму ществом в жилищной сфере. В центре в обязательном порядке проходят бесплатное обучение все председатели и управляющие созданных в Новочеркасске това риществ собственников жилья. Сейчас в Новочеркасске с населе нием 210 тыс. человек активно действуют более 70 товариществ собственников жилья. Товарище ства созданы на базе домов с раз ной историей: это и дома новост ройки, и бывший муниципальный, ведомственный, кооперативный фонд. Практически более 10% го родского жилищного фонда уп равляется товариществами. И главное Ч в данном направлении видится большая перспектива. Уже сейчас межрегиональный консультационно методический центр приступил к подготовке про фессиональных управляющих компаний. В центре в 1999 году прошли учебный курс по управле нию недвижимым имуществом в кондоминиуме специалисты част ных строительных компаний, кото рые собираются предложить услу ги по управлению и организации обслуживания кондоминиумов то вариществам собственников жилья. Уже сейчас очевидно, что ТСЖ становятся рычагом в разви тии конкуренции в сфере управле ния и обслуживания жилья. Кроме того, в Новочеркасске процессу организации и деятель ности товариществ собственни ков большое внимание уделяет администрация города, которая поставила перед собой задачу улучшить состояние жилищного фонда путем развития альтерна тивного муниципальному спосо ба управления жилыми домами. Поддержкой деятельности ТСЖ занимается отдел в администрации, в функции кото рого входит не только помощь домовладельцам в организации и регистрации ТСЖ, но и компен сация всех финансовых расхо дов, связанных с регистрацией товариществ собственников жилья, дотирование жилищно коммунальных услуг в кондоми ниумах, компенсация начислен ных льгот и субсидий низкодо ходным семьям и др. Кроме того, ежемесячно проводятся за седания клуба председателей и управляющих ТСЖ, где обсужда ются текущие проблемы товари ществ, происходит обмен опы том, проводятся консультации по юридическим и бухгалтерским вопросам. На заседания клуба приглашаются ответственные ли ца администрации города, пер вые лица муниципальных предп риятий и организаций. Так, по вопросу разработки и заключе ния договоров товариществ собственников жилья с ресурсос набжающими предприятиями в заседании принимали участие директоры муниципальных предприятий Водоканал и Тепло вые сети. Администрация города совместно с товариществами подготовит программу ресурсосберегающих мероприятий для ТСЖ, на первом этапе которой были установлены водо и теплосчетчики в 6 кондо миниумах, что позволило жиль цам за счет оплаты за коммуналь ные услуги по факту их потребле ния сэкономить свои средства, например за тепло, практически на 15Ц50%. Половину средств на покупку и установку теплосчетчи ков выделила администрация, вторую половину средств оплати ли товарищества. Однако не все возникающие проблемы можно решить на местном уровне даже при нали чии доброй воли и плодотвор ной работы администрации го рода. Для активизации процесса создания и деятельности товари ществ необходимо дальнейшее совершенствование, как феде рального законодательства, так и местной нормативной базы. Тре буют законодательного решения такие вопросы, как передача зе мельных участков в собствен ность домовладельцев в кондо миниумах, совершенствование порядка учета кондоминиумов и регистрации прав на недвижи мое имущество в кондоминиу мах, перечисление дотаций на жилищно коммунальные услуги собственникам в кондоминиу мах, а также льгот и субсидий по оплате жилищно коммунальных услуг тем из собственников, кто нуждается в мерах социальной защиты.
Реформа оплаты жилья и социальная защита Череповец Показателен пример г. Череповца (Вологодская область) Ч первого города в России, перешедшего на полную оплату населением жи лищно коммунальных услуг. Одной из объективных причин пе рехода явилось уменьшение до ходной части бюджета города и, соответственно, снижение возмож ностей города дотировать потреб ности в финансовых ресурсах ЖКК города. Это было следствием того, что ставки оплаты жилищно ком мунальных услуг не увеличивались с 1998 года (были заморожены), а реальный рост стоимости компен сировался увеличением бюджет ных дотаций. Хорошая бюджетная обеспеченность города позволяла покрывать эту разницу за счет бюд жетных средств. Стоит отметить, что доходы бюджета г. Череповца в 2000 г. существенно выросли вследствие благоприятного финан сового положения крупнейших на логоплательщиков города, так что увеличение ставок оплаты ЖКУ при одновременном сохранении ставок для населения соответство вало финансовым возможностям города. В отличие от многих горо дов, где к 2000 г обострились проблемы с финансированием жи лищно коммунального хозяйства и особенно энергетики, Череповцу удалось избежать этих сложностей. Более того, бюджет не только фи нансировал текущие расходы, но и погашал кредиторскую задолжен ность прошлых лет. Тем не менее, рост тарифов на ЖКУ при заморо женных ставках оплаты для населе ния ощутимо увеличил нагрузку на бюджет, финансовые возможности которого в 2001 г. стали более скромными вследствие изменения налогового и бюджетного законо дательства, а также сокращения прибыли ключевых предприятий города (например, падение уровня доходов ОАО Северсталь из за снижения цен на сталь на мировом рынке). Одним из решающих факторов, позволивших городу принять ре шение о переходе на полную оп лату, был высокий уровень дове рия горожан мэру (нынешний мэр города находится в этой долж ности более 8 лет). Проводя ра зумную социально экономичес кую политику, он обладал значи тельным политическим ресурсом для принятия непопулярного ре шения. Перед тем, как принять решение о переходе на полную оплату услуг, в течение полутора лет администрацией города и специалистами проводился тща тельный анализ состояния жи лищного фонда и инженерной инфраструктуры, анализ доходов населения, финансового состоя ния предприятий и возможностей бюджета. Была разработана и внедрена система тарифного ре гулирования, наиболее прогрес сивная по сравнению с остальны ми городами России. С июля 2001 г население Черепов ца оплачивает жилищно комму нальные услуги в размере их пол ной стоимости. Бюджет перестал дотировать предприятия жилищ но коммунального комплекса. Введение полной оплаты в 2001 году позволило фактически сэко номить 400 млн. руб., что состав ляло около четверти городского бюджета. Это позволило оптими зировать бюджетные расходы, в значительной степени их сокра тить и переориентировать на ад ресную помощь бедным семьям и увеличение объемов капитально го ремонта жилищного фонда. Повышение уровня оплаты жи лищно коммунальных услуг соп ровождалось усилением мер по адресной социальной защите граждан. На основе анализа уров ня доходов населения было уста новлено, что доля платежа за ЖКУ не должна превышать 10% от со вокупного дохода семьи (феде ральный стандарт Ч 22%). Это оз начает, что для значительной час ти горожан с относительно низкими доходами реальные пла тежи за жилищно коммунальные услуги уменьшились. Число полу чателей субсидий с января по де кабрь 2001 года возросло с 5,3% до 19,3%, но к июлю 2002 года число граждан, обращающихся за субсидиями, уже сократилось до 14%. Служба жилищных субсидий из департамента жилищно ком мунального хозяйства была пере дана департаменту социальной политики, что позволило обеспе чить регулярное финансирование программы жилищных субсидий.
Pages: | 1 | 2 | 3 | Книги, научные публикации