Книги, научные публикации
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | ... | 16 | Конституционное право зарубежных стран Учебник для вузов Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД РФ Конституционное право зарубежных стран Учебник для вузов ...
-- [ Страница 3 ] --В соответствии с Конвенцией пользование изложенными в ней правами и свободами обеспечивается без какой-либо дискримина ции по признакам пола, расы, цвета кожи, языка, религии, по литических или иных убеждений, национального или социально го происхождения, принадлежности к национальным меньшин ствам, имущественного положения, рождения или иным признакам.
Характерная черта Конвенции состоит в том, что ее статьи более подробны, чем аналогичные в других международно-правовых пактах, а в некоторых статьях общепринятые дефиниции прав сопровождаются конкретизирующими нормативными указаниями.
Например, право на неприкосновенность личности (ст. 5) сопро вождено исчерпывающим перечнем ситуаций (их шесть), когда 92 Глава 4. Основы правового положения личности лицо может быть на законном основании лишено свободы. Суще ственную эволюцию претерпело право на жизнь;
ранее Конвен ция (ст. 2) допускала лишение жизни во исполнение смертного судебного приговора. Однако в 1983 г. был принят Протокол № 6 к Конвенции, ст. 1 которого гласит: "Смертная казнь отменяется.
Никто не может быть приговорен к смертной казни или казнен".
Смертная казнь может быть установлена законом только за дей ствия, совершенные во время войны или при неизбежной угрозе Субъектами обращения по поводу предусмотренных Конвен цией прав и свобод могут быть: государство-участник (если оно предполагает нарушение норм Конвенции в другом государстве участнике);
неправительственные организации;
любое лицо, группа лиц. Однако Конвенция защищает только права отдельных лиц и соответственно в последнем случае участник групповой петиции должен доказать, какой ущерб нанесен ему лично. Механизм при менения Конвенции в течение длительного времени включал две основные стадии. На первой из них действовала Комиссия по пра вам человека (туда поступали и там изучались обращения, осуще ствлялась попытка мирного урегулирования спора), а на второй вступали Европейский Суд по правам человека или Комитет Ми нистров Совета Европы. После ратификации Протокола № 11 "О реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией" Комиссия подлежит упразднению, а Суд Ч преоб разованию в постоянно действующий.
Европейский Суд по правам человека рассматривает жало бы на нарушения прав и свобод, предусмотренных Конвенцией, в государствах Ч Европы. Вступая в Совет Евро пы, государство дает согласие на признание обязательной юрис дикции Суда. За время своего существования Суд вынес более пятисот решений, связанных с нарушением прав и свобод в раз ных европейских странах (Великобритании, Италии, Бельгии, Греции и многих других). Судебная практика затронула практи чески все права и свободы, предусмотренные нормами Конвен ции, что повлекло за собой ряд изменений в национальных зако нодательствах.
Процесс правовой интернационализации прав человека раз вивается быстро и в весьма эффективных формах, способствуя превращению в недалеком будущем гражданина любого государ ства в гражданина планеты. Уже сейчас в силу признания тем или иным государством общепризнанных принципов и норм междуна родного права частью своего внутреннего права такое государ ство не вправе отказывать человеку в каком-то субъективном праве на том основании, что оно не зафиксировано в конститу ции данного государства. Это свидетельствует о неуклонном сбли жении международно-правового и конституционно-правового ин ститутов прав и свобод.
з 3. Основные виды прав и свобод граждан з 3. Основные виды прав и свобод граждан Формы юридического закрепления прав и свобод в каждом государстве различны. Это связано с неравномерностью экономи ческого и политического развития стран, неодинаковостью право вых систем и традиций. Дифференциация правовой регламента ции характерна и для развивающихся стран, где на юридические институты, часто механически заимствованные из метрополий, помимо особенностей исторического развития накладывают отпе чаток традиционный образ жизни, пережитки родоплеменной орга низации.
Тем не менее из всего комплекса прав и свобод можно выде лить три группы, которые, хотя и в разной степени, закрепляют ся, признаются или являются предметом борьбы во всех странах.
Это Ч личные, политические, а также социальные, экономичес кие и культурные права и свободы. Кроме того, институт прав и свобод включает принцип равенства граждан, который предше ствует всем правам и свободам, является необходимым условием даже их формального существования.
Принцип равенства граждан и его нарушения Равенство Ч- один из главных лозунгов первых демократи ческих революций. Эти нормы были направлены против дискрими нации и сословных привилегий и являют собой основополагающий принцип института прав и свобод. Все конституции, стоящие на позициях демократического правового государства, закрепляют равенство, одновременно запрещая дискриминацию. С этого на чинается изложение всех прав и свобод человека во Всеобщей декларации прав человека (ООН, г.).
Юридическое содержание этого принципа заключается в при знании равенства всех граждан перед законом и судом. Все граж дане должны быть наделены одинаковыми правами, в равной сте пени отвечать перед законом за совершенные правонарушения. В обществе не должно быть никаких групп или отдельных лиц, за которыми закон признает какие бы то ни было привилегии, ис ключительные права и льготы. Именно в таком значении принцип равенства получил широкое закрепление в конституциях и зако нах, судебной практике.
Конституционное право обеспечивает только юридическое, т. е. формальное, равенство между людьми. Коммунистическая идея фактического уравнения людей по сути своей противоречит сво боде человека, носит утопический и противоестественный харак тер. Она ведет к насильственному переделу, а затем уравнению в бедности. Провозглашенное в некоторых конституциях социаль ное равенство призвано лишь смягчить фактическое неравенство между людьми путем перераспределения доходов и развития го сударственных институтов социальной помощи.
94 Глава 4. Основы правового положения личности Принцип равенства не порождает каких-либо конкретных субъективных прав и обязанностей для Он представляет собой, скорее, правило, обращенное к государству, которое дол жно противодействовать любой дискриминации граждан со сто роны своих органов. Но даже в этом своем значении принцип ра венства весьма важен для определения правового статуса граж данина, его взаимоотношений с государственной властью.
Равенству граждан противостоит дискриминация, являюща яся формой насилия над человеком. Она заключается в попрании или ограничении его прав по признакам социальной, расовой, национальной или языковой принадлежности, пола, возраста, религии, цвета кожи, политических и иных убеждений, имуще ственного или иного положения. Дискриминация выступает как отрицание равенства граждан и основных принципов демократи ческого правового государства.
Всеобщая декларация прав человека, Международные пак ты о правах человека и другие международно-правовые доку менты запрещают дискриминацию по всем признакам. Такой зап рет содержится во всех современных конституциях, в различных законах и правовых обычаях.
В прошлом в ряде стран дискриминация возводилась на уро вень государственной политики. Так, в фашистских государствах утверждалось расовое превосходство, подвергались преследова нию люди левых убеждений, проповедовался антисемитизм. В со циалистических государствах проводились репрессии против ина комыслящих, ограничивались права людей в зависимости от соци ального происхождения (люди из так называемых "нетрудовых слоев"). Расизм и апартеид признавались даже конституционными принципами. Тяжелое наследие дискриминации проявляется и в наше время, хотя чаще она выступает в скрытых формах.
Расовая дискриминация. Формально-юридически она запре щена почти во всех странах. В США это было сделано больше ста лет назад. Ряд позитивных решений принял в последние десяти летия Верховный суд (о запрете расовой сегрегации в школах, об отмене расистских законов в штатах и др.). Однако на практике расовая дискриминация все же не исчезла. Этому способствует позиция властей, которые в некоторых штатах под маской защи ты "свободы выбора" оправдывают фактическое сохранение сег регации в государственных школах, если негры "добровольно" от дают своих детей в школы для черных. В целом по стране значи тельная часть небелых детей учатся в сегрегированных школах.
Ссылаясь на конституционную свободу слова, расисты проводят пропаганду расовой ненависти. Вместе с неграми на бесправие об речены мексиканцы, индейцы и представители других нацио нальных меньшинств.
В Великобритании, Германии, Франции широкое распрост ранение получила дискриминация чернокожих выходцев из Азии, Африки и стран Карибского бассейна. Безработица среди них в з 3. Основные виды прав и свобод граждан два раза выше, чем у белых граждан, а средний заработок намно го ниже. Эта категория иммигрантов на практике нередко лишена возможности свободно снимать квартиры, посещать культурные учреждения. В трудном положении находятся также иммигранты, живущие в ряде других стран Западной Европы, Объединен ных Арабских Эмиратах.
Особенно грубую форму расовой дискриминации являл собой апартеид (система раздельного существования рас). Сложившись в колониальный период, эта система существовала в Южной Ро дезии (Зимбабве), Намибии и ряде других африканских стран. Доль ше всего она господствовала в Южно-Африканской Республике, где была закреплена конституционно. Правовое регулирование во всех сферах осуществлялось дифференцированно в отношении лю дей с различной расовой принадлежностью. Система апартеида лежала в основе конституционного, трудового, уголовного, семей ного, гражданского и других отраслей права. Противники апарте ида подвергались массовым репрессиям. Только в 80-х гг. эта стра на перешла к демократическому правлению.
Дискриминация женщин и молодежи. Во многих странах мира женщины упорной борьбой добились эмансипации, т. е. уравнения своих прав с мужчинами. Запрет дискриминации включен в кон ституции и законы ряда стран. В то же время в ряде ведущих государств такого запрета в полном объеме все еще нет. Даже в США поправка к Конституции, которая должна была закрепить равноправие женщин, в течение многих лет со времени своего одобрения Конгрессом (1973 г.) так и не была ратифицирована не обходимым числом штатов и, следовательно, не вошла в силу.
Между тем американские женщины, которые составляют больше половины населения страны, страдают от дискриминации в опла те труда, имеют ограниченные возможности получить многие про фессии и работу. Женщин крайне мало в зарубежных парламен тах и правительствах.
Дискриминации подвергается также молодежь. Повсеместно среди молодых людей высок процент безработных (в том числе лиц с дипломами), оплата их труда ниже обычной. Особенно труд ным является положение той молодежи, которая испытывает двой ную дискриминацию Ч не только по возрасту, но и по расовому признаку.
Дискриминация по религиозному признаку. Несмотря на меж дународно-правовое признание свобода вероисповедания сталки вается с грубыми нарушениями в ряде стран. К организованному насилию против иноверцев прибегает исламский фундаментализм, утвердившийся на государственной основе в Иране, Афганиста не;
террористические акции проводят фундаменталисты в Алжи ре, Египте и других странах. Существовавшая на практике диск риминация ирландцев-католиков в Северной Ирландии со сторо ны британцев-протестантов наряду с другими факторами привела к длительной гражданской войне, гибели многих людей. Дискри 96 Глава 4. Основы правового положения личности минация по религиозным мотивам характерна для государств, ос нованных на официальной религии (Израиль, государства Арабс кого Востока).
Другие формы дискриминации. В некоторых многонациональ ных государствах распространена дискриминация национальных меньшинств. При этом национальная религиозная формы диск риминации наслаиваются на социальное неравенство, что усугуб ляет конфликты.
Сходной с ними по характеру является дискриминация, осу ществляемая в Японии в отношении айнов (японские индейцы) и этнической группы "бураку" (своеобразная каста отверженных, лишенных фактического равноправия во всех сферах жизни), а также в Австралии в отношении аборигенов. Отсутствие равен ства находит свое проявление в сохранении кастовой системы в Индии, которая практически отстраняет от сферы государственно го управления и общественно-политической жизни многие тысячи граждан. В Латвии и Эстонии действуют законы, дискриминирую щие русскоязычное население. В США и Западной Европе распро странена дискриминация иностранных рабочих, иммигрантов.
Принцип равенства в освободившихся странах весьма далек от реальности. Здесь социальное расслоение и связанное с ним неравенство людей усиливаются;
сохраняется ужасающая нище та подавляющего большинства народа, межэтническое соперни чество, трайбализм. Провозглашение юридического равенства ча сто лишается смысла по причине массовой неграмотности людей, приводящей к незнанию своих элементарных прав. В таких усло виях для правящих кругов зачастую не составляет труда не толь ко осуществлять дискриминацию каких-то категорий граждан, но и грубо игнорировать и попирать права основной массы населе ния.
Люстрация (от лат. Ч очищение). В современном конституционном праве так называют узаконенный запрет зани мать выборные и иные ответственные государственные должно сти лицам, которые принимали непосредственное участие в ан тидемократической, репрессивной деятельности властей при пре жнем тоталитарном государственном режиме. Люстрация, таким образом, выступает как форма личной политической ответствен ности за участие правонарушающей деятельности государствен ной власти.
Люстрация применялась после второй мировой войны к опре деленным категориям фашистских чиновников и партийных фун кционеров наряду с наказанием в судебном порядке высших руко водителей фашистского государства (Нюрнбергский процесс). В соответствии со ст. XII Переходных и заключительных постанов лений Конституции Италии 1947 г. подлежали ограничению на срок не более пяти лет с момента вступления Конституции в силу ак тивное и пассивное избирательное право для ответственных ру ководителей фашистского режима. В Германии процедура дена з 3. Основные виды прав и свобод граждан цификации также предполагала чистку государственного аппара та от нацистских деятелей и военных преступников. После распа да мировой социалистической системы в ряде государств Цент ральной и Восточной Европы (Чехия, Венгрия, Эстония и др.) в 90-е гг. были приняты законы о люстрации, на основании которых не может занимать государственные должности определенный круг лиц, работавших ранее в органах государственной безопасности, иных специальных органах, в партийном аппарате и т. п. В неко торых странах список органов, работа в которых служит основа нием для люстрации, весьма широк (Чехия), в некоторых ограни чен работой и сотрудничеством с органами государственной безо пасности (Польша). Соответствующей проверкой занимаются специальные комиссии, создаваемые, как правило, законодатель ными органами. Если компрометирующие факты, дающие основа ние для применения закона о люстрации, обнаруживаются в био графии лица, уже занимающего государственную должность, это лицо уходит в отставку.
В некоторых странах занимать государственные должности запрещено членам политических партий экстремистского плана, выступающих против существующего конституционного строя.
Такой запрет не связан с предыдущей государственной деятель ностью лиц и не подпадает под понятие люстрации. В данном слу чае речь идет о пределах пользования политическими правами и свободами. На этом основании Федеральный конституционный суд ФРГ признал в середине 70-х гг. не противоречащим Основному закону ФРГ так называемый "запрет на профессии", установлен ный в отношении членов экстремистских партий совместным ре шением Федерального канцлера и председателей правительств земель.
Личные права и свободы Эти права и свободы, имеющие конституционный характер, обычно относят к естественным, неотъемлемым правам личности, самым важным гарантиям и проявлениям человеческой свободы.
Поэтому их распространяют не только на граждан того или иного государства, но и на всех других людей, проживающих на его территории. Личные права и свободы считаются как бы производ ными от права на жизнь, которым от рождения обладает каждый человек.
Борьба с нарушениями личных прав и свобод составляет сфе ру уголовного и административного права. Именно этими отрас лями права как бы устанавливаются пределы личных прав и сво бод, конкретные формы дозволенного и запрещенного. Поэтому государство, не прибегая к ревизии конституционных текстов, что не всегда возможно и политически выгодно, ограничивает права людей путем внесения изменений в уголовные кодексы или рас ширения полномочий полиции и административных органов. Лич 98 Глава 4. Основы правового положения личности ные права и свободы часто окружены большим числом невидимых ограничений и ущемлений.
Защита человека от произвола государства состоит в призна нии таких прав и свобод, как достоинство личности, право на жизнь, неприкосновенность личности, свобода частной жизни, гарантии на справедливый суд (процессуальные гарантии) и неко торых других.
Достоинство личности. Этим понятием охватывается каче ство человека, равнозначное праву на уважение и обязанности уважать других. Оно достигается развитием личности, осознаю щей свою свободу, равенство и защищенность. Достоинство пре вращает человека из объекта воздействия в активного субъекта правового государства, которое дает человеку право на самооцен ку, на "самоопределение" и охраняет его выбор жизненных цен ностей.
В большинстве конституций, принятых в последние десяти летия, разделы о правах и свободах человека и гражданина от крываются понятием "достоинство человека" (например, Основ ной закон ФРГ. Ст. 1;
Конституция Италии. Ст. 10). Некоторые конституции закрепляют принцип достоинства человека в сово купности с народным суверенитетом и основными обязанностями государства (Греция, Португалия и др.). Международный пакт о гражданских и политических правах исходит, как сказано в его преамбуле, из признания, что эти права вытекают из присущего человеческой личности достоинства. Достоинство, если оно надле жащим образом защищено, рассматривается как опора демокра тии и правовой государственности. Если общество не признает и не защищает достоинство отдельного человека, то никакие юри дические, экономические и политические меры не обеспечат проч ный культурный и этический фундамент этого общества.
Достоинство личности Ч это прежде всего запрет подвер гать человека пыткам, насилию, другому жестокому или унижаю щему человеческое достоинство обращению или наказанию, а так же без добровольного согласия медицинским, научным или иным опытам. Защите достоинства служат и другие конституционные нормы: право на достойную жизнь, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защита своей чести и доброго имени, запрет сбора, и распространения информа ции о частной жизни и т. д. Уважение достоинства личности обес печивается рядом социальных и экономических прав, например правом на свободный труд при запрещении принудительного тру да. В развитие конституционных норм достоинство личности ох раняется нормами ряда отраслей права, вплоть до уголовного, предусматривающего такие составы преступления, как клевета и оскорбление.
Важны также гражданско-правовые гарантии. В большинстве стран для защиты чести, достоинства, деловой репутации граж данин вправе обращаться в суд, в том числе и с требованием з 3. Основные виды прав и свобод граждан возмещения нарушителем морального вреда;
допускается защита чести и достоинства гражданина и после его смерти. Уголовно процессуальные нормы обычно устанавливают, что правом на достойное обращение пользуются не только обвиняемые, но и осужденные.
Право на жизнь. Это неотъемлемое право человека, означа ющее, что никто не может быть произвольно лишен жизни. Та кая норма закреплена всеми международно-правовыми актами о правах человека и почти всеми конституциями стран мира.
Право на жизнь прежде всего предполагает проведение го сударством миролюбивой внешней политики, исключающей вой ны и конфликты. Ряд государств (Япония и др.) провозгласили в своих конституциях отказ от войны, а также от применения воо руженной силы как средства разрешения международных споров.
Гарантии этого права не сводятся к запрещению убийства Ч это предусмотрено уголовным кодексом каждой страны. Государство обязано организовать эффективную борьбу с преступностью, и особенно с террористическими акциями. В качестве гарантий права на жизнь рассматриваются системы здравоохранения, в частно сти, предупреждения детской смертности;
охраны от несчаст ных случаев на производстве;
профилактики дорожно-транспор тных происшествий;
пожарной безопасности и др. Во многих стра нах, особенно находящихся под влиянием католической церкви, право на жизнь рассматривается и как основание для запреще ния абортов, а в отдельных государствах (например, в Слова кии) конституции содержат норму об охране жизни уже до рож дения человека.
Одним из важнейших аспектов права на жизнь является воп рос о смертной казни. Во многих странах она конституционно запрещена. Религиозный подход к ее полному запрету основыва ется на недопустимости людей вмешиваться в исключительное право Бога как давать жизнь, так и отбирать ее у человека. Но конституции порой предусматривают, что смертная казнь как ис ключительная мера наказания может быть установлена за особо тяжкие преступления против жизни (т. е. в отношении лиц, совер шивших умышленное убийство при отягчающих обстоятельствах, за террористические акции и бандитизм, если они привели к ги бели людей). При угрозе применения смертной казни обвиняемый во многих странах имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. Смертная казнь сохраняется в США, Великобритании и ряде других стран.
Как отмечалось выше, Совет Европы в принятом в 1983 г.
Дополнительном Протоколе б к Конвенции о защите прав че ловека и основных свобод призвал государства-участники отка заться от смертной казни. Ряд государств ввели мораторий на при ведение в исполнение вынесенных смертных приговоров.
Свобода и неприкосновенность личности. Эта конституцион ная гарантия вытекает из признания человека свободным. Никто 100 Глава 4. Основы правового положения личности не вправе силой или угрозами принуждать человека к каким-то действиям, подвергать его истязанию, обыску или наносить вред здоровью. Человек вправе сам распоряжаться своей судьбой, вы бирать свой жизненный путь (вступать в брак, участвовать в голо совании, поступать на и т. д.). Наиболее сильные гарантии неприкосновенности и безопасности личности выступают в форме уголовно-правового запрета любых обратных действий граждан и должностных лиц. Ограничения этой свободы допускаются только на основе закона и в законных формах, все меры принуждения должны находиться под судебным контролем. Содержание права на свободу заключается также в гарантиях от необоснованного ареста, обыска или задержания. Человек не может быть задержан или арестован без приказа суда, а если это происходит на месте преступления, его нельзя лишать свободы больше положенного срока, не получив такого приказа или санкции. Запрещаются про извольные обыски. Получение санкции не всегда является про стым делом, вследствие чего решающая роль в установлении "ра зумных оснований" для обыска или ареста часто фактически ока зывается в руках полицейских органов, действующих на основании информации тайных осведомителей. Широко развито освобожде ние арестованного или задержанного под залог.
Со свободой и личной неприкосновенностью тесно связаны неприкосновенность частной жизни, неприкосновенность жилища и другие личные права.
Под неприкосновенностью частной жизни понимается кон ституционная гарантия защиты тех сторон личной жизни челове ка, которые он не желает делать достоянием других. Тайна в дан ном случае не прикрывает какую-то противоправную деятель ность, а отражает естественное стремление каждого человека иметь собственный мир интимных и деловых интересов, скрытый от чужих глаз. Вмешательство государства в частную жизнь воз можно только на основе закона при наличии признанных законом оснований для подозрения или обвинения данного лица в совер шении преступления.
Конституциями и законами закрепляется право человека на личную и семейную тайну, на защиту своей доброго име ни. Ни от кого нельзя требовать сведений, касающихся происхож дения или деловой активности родственников, интимных связей, источников финансового состояния семьи и т. д. Если честь и доб рое имя человека подвергаются унижению или оскорблению, он может потребовать через суд наказания или компенсации за мо ральный ущерб. Если клеветнические и порочащие человека све дения публикуются в печати, суд вправе обязать тот же печат ный орган опубликовать опровержение этих сведений.
Неприкосновенность частной жизни включает также право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграф ных и иных сообщений. Поэтому запрещаются перлюстрация (вскрытие) писем и других почтовых отправлений, подслушива з 3. Основные виды прав и свобод граждан ние телефонных разговоров. Обыск и наложение ареста на кор респонденцию могут производиться только на основаниях и в по рядке, установленных законом. Строго регламентирован законом и только в целях борьбы с преступностью порядок прослушивания телефонных разговоров.
Рост преступности и терроризма вынуждает многие государ ства допускать перлюстрацию личных писем, установку диктофо нов направленного действия для записи разговоров, использова ние подслушивающих устройств в телефонах и автомобилях, а также других технических средств. Так, в США действует Свод ный закон о контроле над преступностью и безопасности на ули цах, который разрешил в определенном порядке (при наличии судебного ордера) подслушивать разговоры лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений. Другим законом такой порядок был введен и в контрразведывательных целях Ч в отношении как американских граждан, так и иностранных представителей. Спе циально учрежденный Федеральный суд дает разрешения на элек тронную слежку практически без отказа. Однако такие меры, при всей их необходимости, в то же время создают условия для зло употреблений со стороны полиции. Незаконное применение со временных технических средств подслушивания, составление раз ного рода полицейских досье не раз публично разоблачались прес сой в США, Великобритании, ФРГ, Франции, Японии и других странах.
Составной частью права на частную жизнь, личной свободы и достоинства человека является неприкосновенность жилища. Про никновение в жилище" против воли проживающих в нем лиц воз можно только на основании закона или судебного решения.
Свобода совести и вероисповедания предполагает право че ловека как верить в Бога в соответствии с учением той или иной свободно выбранной им религии (вероисповедания), так и быть атеистом. Эта свобода особенно важна для людей в государствах, в которых признана государственная религия, а также в тотали тарных атеистических государствах, где ею прикрывались гоне ния на церковь. Международный пакт о гражданских и полити ческих правах соединяет свободу совести и религии со свободой мысли, включая в нее "свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выпол нении религиозных и ритуальных обрядов и учений. Никто не дол жен подвергаться принуждению, умаляющему его свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору" (ст. 18).
Современное демократическое государство является светс ким, церковь в нем отделена от государства и школы, а свобода вероисповедания гарантируется. В то же время есть государства, признающие определенные преимущества одной церкви (в Гре ции восточно-православная церковь объявлена Конституцией "гос 102 Глава 4. Основы правового положения личности подствующей", в Болгарии аналогичное вероисповедание Ч "тра диционной религией"). Государство тем не менее гарантирует сво боду всех церквей в отправлении религиозных культов, а также их участие в общественной жизни.
Столь высокая веротерпимость, предоставление гарантий сво боды совести гражданам и церкви объясняются важной ролью ре лигии в духовной жизни народов. Церковь оказывает большое воз действие на политику правящих кругов в Латинской Америке, во многих мусульманских государствах. Она тесно взаимодействует с общественностью и правительствами в США, странах Западной Европы, Японии. Существование государственной религии озна чает финансирование церкви и ее школ за счет государственного бюджета, признание ее прав в решении ряда вопросов личной жизни граждан (регламентации браков, регистрации рождения и др.). Такое положение занимает англиканская церковь в Велико британии (королева является главой государства и церкви), люте ранство Ч в Скандинавских странах, католицизм Ч в ряде стран Латинской Америки. В исламских государствах (Иран, Иордания, Пакистан, Ливия и др.) институты религиозного права обладают юридической силой, на государственную службу иногда принима ются только верующие, создаются религиозные суды, атеизм слу жит основанием для дискриминации по иммиграционному законо дательству. В ряде развитых стран действует институт юридичес кого признания церкви государством, что мало отличается от статуса государственной религии (ФРГ, Голландия, Бельгия, Из раиль и др.). Даже там, где государство полностью светское (Фран ция), оно способствует распространению религии, предоставле нию субсидий церковным школам. Несмотря на отделение религии от школы, государство по существу поощряет в разных формах изучение религии в государственных школах.
В США государство формально стоит на позициях нейтрали тета по отношению к религии. Это, однако, не мешает ему предо ставлять церкви льготы и привилегии. Церковь освобождена от уплаты налогов. Заседания обеих палат Конгресса и Верховного суда начинаются с молитвы, которую проводят содержащиеся за счет казны священники. Государство ввело также обязательное богослужение в военных академиях, госпиталях и тюрьмах. При несение присяги при вступлении на пост Президента, как и в су дах, производится с возложением руки на Библию. Однако такое приоритетное положение одной из религий не влечет за собой каких-либо ограничений свободы исповедования других религий.
Важные гарантии свободы совести и вероисповедания зак репляются в уголовном законодательстве. Например, запрещают ся воспрепятствование осуществлению этой свободы, сопряжен ное с насилием над личностью, оскорбление чувств и убеждений верующих в публичной форме, разрушение и повреждение куль товых зданий, памятников, захоронений, нанесение на них ос корбительных надписей и изображений. В то же время во всех з 3. Основные виды прав и свобод граждан странах законом преследуются различные изуверские секты и объединения.
Свобода мысли и слова относится к числу личных и одновре менно политических свобод человека. Все демократические кон ституции мира закрепляют эту свободу, рассматривая ее как ос нову свободы печати и инакомыслия. Свобода слова позволяет каж дому человеку выражать свои мысли, убеждения и мнения. Но эта свобода требует правового регулирования, поскольку злоупотреб ление ею способно наносить ущерб другим свободам и подрывать общественные устои. В Международном пакте о гражданских и политических правах признается правомерность на основе закона ограничивать свободу слова для охраны общественной безопаснос ти, порядка, здоровья и нравственности населения. Конституции и законы большинства стран мира указывают на недопустимые цели использования этой свободы, как, например, проповедь на ционального или расового превосходства.
Демократические государства обычно не придают большого значения устным формам выражения мнений, не связанных с дей ствием. В Великобритании, например, до сих пор каждый чело век вправе прийти в один из парков (Гайд-парк) столицы и изло жить там свои взгляды перед случайными прохожими. В США ус тные выступления граждан ограничены весьма минимально (необходимостью воздерживаться от "агрессивных" слов, пропа ганды порнографии, призывов к мятежу, клеветы и т. д.).
Свобода слова тесно связана со свободой на получение ин формации, свободой творчества. Эта взаимосвязь подробно отра жена в Конституции Испании (ст. 209), в которой записано:
"1. Признаются и охраняются права на:
а) свободное выражение и распространение взглядов, идей и мнений устно, письменно или другими средствами;
б) техническое, научное, художественное и литературное творчество и производство;
в) свободу преподавания;
г) свободную передачу и получение информации посредством любых средств ее распространения. Закон определяет ограничи тельные условия в пользовании этим правом по мотивам совести и сохранения профессиональной тайны.
2. Осуществление указанных прав не может быть ограничено никаким видом предварительной цензуры.
3. Закон устанавливает порядок организации государственно го и осуществления парламентского контроля за средствами мас совой информации, зависимыми от государства или от государ ственных учреждений, и гарантирует доступ к этим средствам для социальных и политических групп, представляющих опреде ленные интересы, уважая общественный и языковый плюрализм Испании.
4. Осуществление этих свобод ограничивается уважением прав, закрепленных в данном разделе, предписаний законов, развива 104 Глава 4. Основы правового положения личности ющих эти права, и прежде всего правом на честь, частную жизнь, собственное имя и защиту детей и молодежи.
5. Конфискация публикаций, записей и других средств ин формации производится только в силу судебного решения".
Личная свобода предполагает право человека свободно пере двигаться и выбирать себе место жительства. В Конституции Пор тугалии говорится (ст. 44): "1. Все граждане имеют право свобод но передвигаться по национальной территории и проживать в любой ее части. 2. За всеми гражданами признается право эмигрировать, выезжать из страны и возвращаться на Родину". Демократичес кие государства не знают института "прописки", т. е. обязанности гражданина проживать только в разрешенном ему единственном месте, не ограничивают в праве иметь несколько домовладений.
Уголовно-процессуальные гарантии свободы личности со ставляют самостоятельный набор прав и свобод человека и граж данина. Эти гарантии направлены на исключение произвола при уголовном преследовании и судебном разбирательстве. Конститу ции обычно говорят о праве на справедливый суд, имея в виду при этом, что лишение свободы может осуществляться только судом, обвиняемый имеет право на защиту, недопустимо прида вать закону обратную силу, суд должен быть скорым, коллеги альным, публичным и т. д. Закрепляется также презумпция неви новности, означающая, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не бу дет доказана и установлена вступившим в силу приговором суда.
Равным образом никто не может быть принужден к даче показа ний против самого себя или к признанию себя виновным.
Конституции обычно закрепляют общеизвестную в демокра тическом праве гарантию: закон, устанавливающий или отягчаю щий ответственность, обратной силы не имеет. Никто, следова тельно, не может нести ответственность за деяние, которое в мо мент его совершения не признавалось правонарушением. Эти и ряд других конституционных процессуальных гарантий очень важ ны для людей, поскольку в системе органов государства формаль но только суд наделен правом лишать человека жизни и свободы.
Судебная система в лице ее высших органов дает общеобязатель ные толкования законов, касающиеся прав человека, осуществ ляет контроль за законностью.
Политические права и свободы Эта группа конституционных прав и свобод предоставляет гражданам возможность участвовать в общественной и политичес кой жизни. В их число включаются право участия в управлении государством, избирательные права, доступ к государственной службе, право объединения, включая политические партии, сво бода союзов и ассоциаций, свобода собраний и манифестаций, сво бода печати, право петиций. Эти права и свободы провозглашены з 3. Основные виды прав и свобод граждан во Всеобщей декларации прав человека, закреплены в Междуна родном пакте о гражданских и политических правах. Они состав ляют (в разных сочетаниях) обязательную часть конституций де мократических государств. Политические права и свободы могут быть реализованы человеком как индивидуально, так и через объе динение с другими людьми. Индивидуальный (личный) характер носит, например, право избирать и быть избранным. Но такие права, как право на собрания, демонстрации и митинги, созда ние политических партий или профсоюзов, имеют смысл только как коллективные, и закон регламентирует их именно в таком качестве.
Свобода союзов и ассоциаций подразумевает право граждан на создание политических партий и других общественных органи заций, которые обладают свободой деятельности. Число партий и союзов, как правило, велико, что внешне создает впечатление о широких возможностях реализации этого права. Однако большин ство из них малочисленны, а зачастую и не ведут сколько-нибудь заметной общественной деятельности. Реально проявляют себя только крупные политические партии, профсоюзы, предпринимателей, религиозные общества, творческие союзы, спортивные клубы и т. п.
Право граждан на объединение в политические партии об ставлено достаточно серьезными гарантиями. Однако они не рас пространяются на партии, преследующие незаконные цели. В ФРГ Основной закон (ст. 21) объявляет антиконституционными те партии, которые по своим целям или действиями своих сторонни ков стремятся причинить ущерб основам свободного демократи ческого строя или устранить его либо поставить под угрозу суще ствование ФРГ. По таким основаниям в некоторых странах стави лись вне закона партии левой оппозиции. Но в настоящее время коммунистические партии и другие левые организации в разви тых странах пользуются легальным статусом.
Суть свободы демонстраций и собраний состоит в том, что на проведение собраний, митингов, шествий, манифестаций, де монстраций не требуется предварительного разрешения властей и они не ограничиваются местом и временем. Но практически та кой неограниченной свободы нет ни в одной стране. Полиция не только дает (или не дает) соответствующее разрешение, но и предписывает маршруты крупных шествий, контролирует время их начала и конца, применяет оцепления участников и физичес кое воздействие на них в случае "несоблюдения общественного порядка". Жесткие полицейские порядки распространяются на митинги под открытым небом (на площадях, в парках). Все эти меры отнюдь не произвол самой полиции: они имеют четкое пра вовое закрепление в интересах общественного порядка. В США, например, Верховный суд постановил, что в этих целях должны регламентироваться время, место и форма демонстраций в обще ственных местах. Аналогичные законы и постановления, допол 106 Глава 4. Основы правового положения личности ненные разнообразными ограничениями, действуют во всех стра нах. Основанием для запрета массовых мероприятий является "пре пятствие движению по улицам", "нарушение общественного по рядка", "неподчинение приказам полицейских", "нарушение права владения" и др. Применение всех этих ограничительных положе ний носит особенно широкий характер, когда власти сталкивают ся с массовыми движениями политического протеста.
При проведении демонстраций участники обязаны соблюдать общественный порядок. Запрещается иметь при себе оружие или предметы, которые могут быть использованы против жизни и здо ровья людей, причинить материальный ущерб. Согласно закону манифестация может быть запрещена, если ее цели противоречат Конституции, угрожают безопасности граждан. Запрещение воз можно только в строго установленных случаях. Органы полиции осуществляют охрану общественного порядка, но не вправе при менять специальные средства для пресечения незаконных публич ных мероприятий ненасильственного характера, если они не на рушают работу транспорта, связи, предприятий, учреждений и организаций. Любые неправомерные действия органов государ ственной власти, органов местного самоуправления и должност ных лиц, ущемляющие право на публичные манифестации, мо гут быть обжалованы в суд.
Составной частью политической свободы является свобода пе чати, радио и телевидения. Проблема ограничения этой свободы всегда носила острый характер, становясь все более сложной в условиях политических кризисов власти, активизации экстреми стских организаций, общего возрастания роли средств массовой информации и их вмешательства в частную жизнь граждан. Огра ничения злоупотреблений свободой печати идут главным образом путем расширения составов уголовных преступлений, таких, как клевета и диффамация, подстрекательство к насильственным дей ствиям, распространение запрещенных печатных материалов, призывы к государственной измене, оскорбление личности, рас пространение ложных слухов и пр. В ряде стран (США, Велико британии, Австралии и др.) предусмотрена высокая материальная ответственность и даже уголовные наказания за нарушения зако нов о печати. В законодательстве отдельных государств установ лен порядок конфискации публикаций, содержащих недопусти мую информацию.
Эти ограничения, однако, мало касаются крупных газет и журналов, которые сохраняют возможность критики политики правительства, разоблачения злоупотреблений официальных лиц.
В число политических прав нередко включается право на участие в отправлении правосудия. Некоторые конституции фик сируют это в общем виде, используя формулу: "Народ участвует в отправлении правосудия" (Конституция Италии. Ст. 102), другие Ч путем указания на формы участия представителей населения в су дебном рассмотрении конкретных дел (Конституция США. Ст. III).
з 3. Основные прав и свобод граждан Исторически сложились две такие формы. Одна Ч инсти тут заседателей (шеффенов);
граждане в числе двух, четырех и более (в зависимости от страны и характера дела) вместе с про фессиональным судьей образуют единую коллегию, которая ведет весь процесс, решает все вопросы (включая вынесение приговора) совместно. Европейские страны в большинстве своем (Франция, Германия, Италия и др.) предпочли шеффенскую систему. Другая форма Ч институт присяжных заседателей (США, Великобри тания): присяжные, также обычные граждане, образуют само стоятельную коллегию в составе, как правило, 12 человек (бывает и 6), которые призваны в итоге судебного разбирательства еди ногласно или большинством голосов ответить на вопрос: виновен обвиняемый или нет. В зависимости от этого вердикта профессио нальный судья выносит приговор.
Экономические, социальные и культурные права Экономические права призваны гарантировать человеку воз можность удовлетворить свои жизненные потребности, получить от государства защиту своей экономической свободы и социальных льгот. Международный пакт об экономических, социальных и куль турных правах связывает эти права с идеалом свободной челове ческой личности, свободной от страха и нужды.
Экономические права. Среди этих прав наибольшее значе ние имеют право частной собственности и свобода предпринима тельской деятельности.
Право частной собственности относится к числу основных прав человека и гражданина, это одна из основ свободы личности.
Подавляющее большинство действующих в мире конституций закрепляют это право и гарантируют защиту собственности, а также свободное пользование и распоряжение ею. Частная соб ственность Ч необходимое условие рыночной экономики и сво бодного гражданского общества. Собственник вправе совершать в отношении своего имущества любые действия, включая создание частных предприятий, фермерских хозяйств и другую экономи ческую деятельность, не запрещенную законом и не нарушаю щую прав и законных интересов других лиц.
Конституция Италии гласит (ст. 42): "Частная собственность признается и гарантируется законом, который определяет спосо бы ее приобретения и пользования, а также Ч ее пределы Ч с целью обеспечения ее социальной функции и доступности для всех".
Вместе с тем в соответствии с распространенной формулой "собственность обязывает" (например, Основной закон ФРГ. Ст. 14;
Конституция Украины. Ст. 15) оговаривается, что пользование соб ственностью не должно идти во вред обществу, оно призвано слу жить общему благу и не должно нарушать права других граждан.
Конституции обычно устанавливают юридические гарантии права частной собственности. Во-первых, никто не может быть 108 Глава 4. Основы правового положения личности лишен своего имущества иначе как на основании закона и по ре шению суда. Во-вторых, принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Тем са мым запрещаются насильственные принудительные национали зация и реприватизация. Если государство считает необходимым установить частной собственности или определить ее со держание (например, исключить какие-то объекты), то это мож но сделать только путем принятия Конституционной гарантией права частной собственности яв ляется также право наследования.
Следовательно, право частной собственности не рассматри вается теперь как "священное и неприкосновенное", каким оно объявлялось в большинстве стран еще в вв. Оно не является абсолютным, ибо может быть подвержено государствен ному регулированию вплоть до отчуждения собственности. Одна ко это возможно (и встречается на практике) лишь в исключи тельных случаях и в ограниченных размерах, с тем чтобы не по дорвать экономическую основу общества. В связи с этим некоторые конституции (например, Греции, ст. 17) весьма подробно регули руют порядок компенсации за отчуждаемое государством имуще ство граждан.
В социалистических государствах право частной собственно сти традиционно отрицалось. Оно и сейчас отрицается в КНДР как для своих граждан, так и для иностранных (в этой стране Конституцией признается только личная собственность трудящих ся). Но в других социалистических странах в связи с начавшейся либерализацией экономики право частной собственности стало расширяться, содействуя притоку иностранного капитала и обще му подъему деловой активности. В КНР, например, Конституция теперь закрепляет гарантии частным хозяйствам, которые, одна ко, рассматриваются как некое "дополнение" к социалистическо му общественному хозяйству.
С правом частной собственности неразрывно связана свобода (право) предпринимательской деятельности. Это право тоже может быть отнесено к числу личных прав граждан, оно позволя ет человеку заниматься каким угодно трудом: земледелием, тор говлей, хозяйственной деятельностью. Тем самым исключается монополия государства на организацию экономической жизни. Ни какой государственный орган не имеет права диктовать частному предпринимателю, какую продукцию он обязан производить и ка ковы должны быть на нее цены (если пределы не регулируются законом). Предприниматель, владеющий предприятием на праве частной собственности, сам нанимает и увольняет работников с соблюдением трудового законодательства, сам распоряжается своей прибылью. В свободу предпринимательства также входит право осуществлять внешнеэкономическую деятельность, создавать раз личного рода объединения с другими предпринимателями, в том з 3. Основные виды прав и свобод граждан числе зарубежными, открывать счета в банках, открывать и зак рывать свои предприятия. Признание права на предприниматель скую деятельность порождает для государства определенные обя занности, выступающие как гарантии этого права, более того, как содействие и помощь частному бизнесу.
Но и это право не является абсолютным. Конституция Испа нии, например, устанавливает (ст. 38): "Признается свобода пред принимательства в рамках рыночной экономики. Органы власти гарантируют и охраняют ее осуществление, а также обеспечива ют защиту производства, в соответствии с общими экономически ми требованиями, включая планирование". Во многих странах го сударство запрещает определенные виды экономической деятель ности (например, производство некоторых видов оружия) или обусловливает такую деятельность специальными разрешениями (лицензиями). Государственные органы регулируют экспорт и им порт, ограничивают монополизацию и недобросовестную конкурен цию. Эти и ряд других ограничений необходимы в интересах наци ональной экономики, но могут устанавливаться только законом.
Социальные права могут быть разбиты на три группы: права на коллективные действия в защиту своих интересов, индивиду альные трудовые права, права в социальной области. Регламента ция указанных прав осуществляется различными отраслями пра ва (трудовым, административным, социальным). Практически ни в одной стране эти права конституционно не закреплены в пол ном объеме. В некоторых государствах (например, в США) они вообще не относятся к числу основных ("фундаментальных") прав, а потому не включены в конституции. Не только материальные, но и юридические гарантии многих социальных прав находятся на низком уровне. Так, из-за отсутствия ясно сформулированных обязанностей, соответствующих этим правам, они не пользуются судебной защитой. Регламентация ряда прав вообще исчерпыва ется их конституционным или законодательным провозглашени ем, они имеют поэтому скорее декларативный характер и уязви мы перед угрозой нарушений и ущемлений со стороны предпри нимателей и государственного аппарата.
Если положения Международного пакта о гражданских и по литических правах подлежат применению немедленно и без ого ворок, то Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах обязывает государства "принять в максималь ных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспе чить постепенно полное осуществление признаваемых в Пакте прав" (ч. 1 ст. 2). Поэтому социальные и культурные пред стают скорее как правовые стандарты, к которым должно стре миться государство в своей политике. Реализация прав ставится в зависимость от материальных возможностей государства и к тому же обеспечивается постепенно.
Права на коллективные действия в защиту своих интересов подразумевают права на объединение в профсоюзы, забастовку, Глава 4. Основы правового положения личности заключение коллективных договоров, участие в управлении пред приятиями. Эту группу прав, особенно право на объединение в профсоюзы, часто рассматривают как часть политических прав и свобод (свобода союзов и ассоциаций). Такой подход, безусловно, верен, поскольку широкие коллективные действия лиц наемного труда часто носят определенный политический оттенок, а иногда приобретают политическую направленность. Но то же время в большей мере они используются работниками для защиты своих социально-экономических интересов. Поэтому права на коллектив ные действия подвергаются определенным ограничениям.
Профсоюзы во всех странах обладают легаль ным статусом, пользуются международно-правовой защитой. Зак репляется и их право на заключение коллективных договоров об условиях труда. В Португалии Конституцией (ст. 55) "за трудящи мися признается свобода профсоюзной деятельности Ч условие и гарантия их единства в защите своих прав и интересов". Но здесь же профсоюзам предписывается проводить периодические выбо ры руководящих органов путем тайного голосования.
Конституциями закрепляется право на забастовку, которое обычно выводится из запрета принудительного труда. Но для про ведения стачки от рабочих требуют предварительного уведомле ния предпринимателя, соблюдения "периода охлаждения" (срок, в течение которого нельзя начинать стачку), проведения тайного голосования среди рабочих и т. д. Запрещаются многие виды заба стовок (политические, солидарности и др.).
Ограничения права на забастовку, о возможности которых в конституциях часто не упоминается, не противоречат общеприз нанным принципам и нормам международного права. Исходя из положений Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, запрет права на забастовку допустим в от ношении лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции и администрации государства, а в отношении других лиц ограниче ния возможны в интересах государственной безопасности, обще ственного порядка или для обеспечения прав и свобод другими.
При этом регламентация права на забастовку международно-пра вовыми актами о правах человека отнесена к сфере внутреннего законодательства. Устанавливать конкретные запреты на закон ных основаниях может только суд.
В ряде стран приняты законы о праве трудящихся участво вать в управлении предприятиями (ФРГ, Франция, Швеция и др.).
В Португалии это право широко регламентируется конституци онно (ст. 54). В реальной действительности такое соучастие не сколько ограничивает предпринимательский произвол, позволя ет, например, предотвращать массовые увольнения, введение ин тенсивных методов труда и т. д. А в таких странах, как США, Великобритания, Япония и другие, в силу сложившихся произ водственных отношений вообще нет каких-либо законов об учас тии трудящихся в управлении производством.
з 3. Основные виды прав и свобод граждан Индивидуальные трудовые права включают права на труд, отдых, равную оплату за равный труд и др. Они часто закреплены в конституциях (Испания, Португалия, Франция, Италия и др.), детализируются в трудовых кодексах, коллективных договорах, судебных решениях. Эти права базируются на принципе свободы труда, согласно которому люди вступают в трудовые отношения не по принуждению, а по собственному желанию. Отсюда следу ет, что работник и предприниматель вправе сами заключать и расторгать трудовой договор, а также устанавливать его срок и содержание. Однако на практике предприниматели часто одно сторонне устанавливают условия труда и увольняют работников, исходя только из соображений максимальной прибыли. Работники заинтересованы в реальности права на труд, позволяющем им из бавиться от безработицы или угрозы потерять работу. Но это пра во, хотя оно формально присутствует во многих конституциях, обеспечить для всех в условиях рыночной экономики невозможно.
Длительная борьба профсоюзов, потребности рыночного хо зяйства привели к тому, что предпринимательский произвол под вергся значительным ограничениям. Конституциями были поставле ны вне закона принудительный труд, использование труда детей, а также дискриминация женщин. Во многих странах (Франции, США, Италии, Великобритании) запрещена дискриминация при найме на работу и увольнении, а также в отношении условий труда. В ряде стран введено даже уголовное наказание за дис криминацию при приеме на работу (Дания, Финляндия, гия, Голландия). Но проблема гарантий права на труд остается острой.
Не имеют достаточных правовых гарантий для всех лиц на емного труда и другие трудовые права. Они соблюдаются лишь в той мере, в какой опираются на силу профсоюзов и потребности цивилизованного использования рабочей силы в интересах произ водства.
Права в социальной области (на социальное обеспечение, об разование, охрану здоровья, нормальные жилищные условия и др.) в том или ином объеме зафиксированы практически во всех конституциях. В Италии, например, Конституция закрепляет "пра во на государственную помощь при нетрудоспособности", в Швей царии Ч право на пособие по безработице и по старости. Неред ко вместо социального обеспечения говорится только об "обще ственном призрении" или "социальной помощи" (Голландия, Австрия, Дания). Отсутствие достаточной государственной помо щи в обеспечении жизненных потребностей людей в сочетании с безработицей порождает бедность даже в развитых странах. В США, например, по официальным данным, насчитывается не сколько миллионов бедняков, а в развивающихся странах их сот ни Следует, однако, иметь в виду, что в свободном гражданс ком обществе с рыночной экономикой обеспечение всех жизнен Глава 4. Основы правового положения личности ных потребностей людей не является обязанностью государства.
Оно обязано лишь создавать условия, чтобы каждый мог найти приложение своим силам, приобрести собственность, найти работу.
Человек, следовательно, сам несет ответственность за благососто яние свое и своей семьи, и только в отношении тех, кто объек тивно не в состоянии это обеспечить (больные, нетрудоспособ ные, инвалиды, безработные и т. д.), общество через государствен ное и частное социальное обеспечение обязано оказать помощь таким людям.
Под таким углом зрения рассматривается конституционно закрепляемое" право на медицинское обслуживание. Оно далеко не всегда означает признание соответствующего субъективного права граждан. В Конституции Италии, например, лаконично го ворится: "Республика охраняет здоровье". За исключением очень небольшого круга стран, государства не предусматривают введе ния права на бесплатное лечение в случае болезни, хотя без это го данное право вследствие дороговизны медицинской помощи для многих людей не имеет смысла.
Столь же ограниченны по своему реальному значению кон ституционные формулы о праве на жилище. Государство не об ладает средствами, чтобы гарантировать каждому гражданину получение жилья. Но делу помогает хорошо развитая система кредитования, частного и муниципального жилищного строитель ства, вследствие чего подавляющее большинство людей обеспе чены комфортабельным жильем. В то же время многие семьи даже в развитых странах живут в домах без элементарных удобств, а другие вообще не имеют жилья. В еще более тяжелом положении находятся люди в развивающихся странах.
Одно из основных социальных прав граждан-Ч право на образование. Его реализация непосредственно обеспечивает эко номический, социальный и духовный прогресс общества, одно временно создавая предпосылку развития личности, ее культу ры, благополучия. Развитые государства не жалеют средств на образование, окупаемость этих затрат в перспективе.
Международный пакт об экономических, социальных и культур ных правах, закрепляя право на образование каждого челове ка, устанавливает, что образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и сознание ее досто инства и должно содействовать все большему уважению к пра человека и основным свободам. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод устанавливает: "Нико му не может быть отказано в праве на образование". Закрепляя в конституциях это право, современные государства берут на себя определенные обязанности, но это не означает, что каж дому человеку может быть автоматически предоставлена возмож ность получения образования. Государства обычно берут на себя обязанность обеспечить определенный уровень обязательного об разования.
з 3. Основные виды прав и свобод граждан Среди социальных прав важное место занимает право на благоприятную окружающую среду. Оно приобрело особое зна чение в современную эпоху, отличающуюся невиданным разви тием промышленности и ее негативным воздействием на среду обитания человека. Поскольку экологическая безопасность пре вратилась в важнейший фактор качества жизни, здоровья и бла гополучия людей, право на благоприятную окружающую среду признано международным и конституционным правом одним из фундаментальных прав человека и гражданина. Защита этого права предполагает борьбу против превышения пределов радиа ционного воздействия, загрязнения воздушного бассейна, водо емов, концентрации вредных веществ, за сохранение природы и природных ресурсов и др.
Культурные права включают свободный доступ к культур ным ценностям, свободу творчества и научных исследований. В Конституции Болгарии (ст. 54) говорится: "Каждый имеет право пользоваться национальными и общечеловеческими культурными ценностями и развивать свою культуру в соответствии со своей этнической принадлежностью, что признается и гарантируется законом". Тем самым государство как бы берет на себя обязатель ства развивать, например, сеть музыкальных и художественных школ и училищ, открытых для поступления всех одаренных детей и молодых людей. Для этого государственными и муниципальны ми органами проводится политика финансовой поддержки учреж дений культуры, т. е. введение налоговых льгот, предоставление кредитов и др. Во многих странах признано, что учреждения куль туры не должны быть только частными, значительная их доля, непосредственно олицетворяющая национальную культуру, при звана оставаться объектом заботы со стороны государства и обще ственных объединений.
Обязанности граждан С правами и свободами граждан тесно связаны и их обязан ности. В своей совокупности все они составляют правовой статус гражданина и человека. Обязанности далеко не всегда закрепля ются в конституционном порядке, но все же существуют рас сматриваются как необходимые ограничения конституционной сво боды гражданина. Эти обязанности вытекают из предписаний тех отраслей права (уголовного, административного и др.), которые указанные ограничения закрепляют. До второй мировой войны конституции западных государств практически вообще не знали института обязанностей граждан.
На деле, однако, эти обязанности всегда признавались, они даже получили закрепление в отдельных законах, обычаях и су дебной практике. Среди них обязанности: уважать конституцию, участвовать в голосовании на выборах в высшие органы государ ственной власти (там, где существует обязательное голосование), Глава 4. Основы правового положения личности соблюдать законы, платить налоги, являться в суд по вызову, отбывать воинскую повинность (там, где она существует), подчи няться полицейским предписаниям и др. Нарушение этих обязан ностей влечет за собой наказание.
После второй мировой войны появился ряд новых обязанно стей, уже включенных в конституционные тексты. Однако эти обязанности по своей природе совсем иные: они лишь отражают некие социальные предписания, не связанные с каким-нибудь принуждением. Так, появилась конституционная "обязанность тру диться" (Япония, Испания, Габон, Гватемала, Эквадор и др.). Так же выглядят обязанности "воспитывать детей" (Италия), "забо титься о своем здоровье, прибегать к лечебной помощи в случае заболевания" (Уругвай). Подобного рода обязанности труднореа лизуемы для малоимущих слоев. Впрочем и наказаний за неиспол нение таких обязанностей не предусматривается.
Новейшие конституции (Словакия и др.) подчеркивают, что обязанности граждан могут устанавливаться только законом. При этом различаются обязанности граждан и лиц, не граж данства данного государства (последние, например, не несут во инской повинности). Несвойственные демократическому обществу обязанности граждан закрепляются в социалистических странах (например, в КНДР граждане обязаны "повышать революцион ную деятельность в отношении происков империалистов и враж дебных элементов всех мастей", в КНР граждане конституционно обязываются "блюсти дисциплину труда" и др.).
Глава 5. Формы государства в зарубежных странах Форма государства в наиболее общем виде определяет, на каких принципах построена и как территориально организована государственная власть. Форма государства определяет структу ру и принципы взаимоотношений основных органов государства (парламента, правительства, главы государства), деление государ ства на составные части и юридический статус этих частей, а также методы деятельности государства и характер его пря мых и обратных связей с гражданами.
Изучение формы может вестись под разными углами зрения. Научно-познавательный (гносеологический) под ход к изучению формы государства позволяет выявить взаимосвя зи между формой государства и его содержанием, сущностью. Этим занимается главным образом теория государства и права. Инстру ментальный (практическо-политический) подход предполагает исследование формы государства под углом зрения обеспечения эффективности государственного руководства, действенности уп равления, стабильности правительства, взаимоотношений прави тельства с народом и т. п. Этим занимается наука го права.
Формы зарубежных государств отличаются большим разно образием. Они складываются под влиянием комплекса природно географических, исторических, политических, социально-эконо мических и культурно-религиозных факторов.
На форму государства могут оказать влияние условия образо вания государства (федеральная форма территориально-политичес кого устройства государства в США), исторические традиции (мо нархия в Великобритании), перипетии внутриполитической борьбы (неоднократные модификации формы ряда государств Африки), господствующая в обществе система нравственно-религиозных цен ностей (теократическая республика в Иране). Определенным обра зом может воздействовать и субъективный фактор. Достаточно вспом нить о том, какое влияние оказал генерал Де Голль на функциони рование институтов Пятой республики во Франции.
Форма государства является объектом конституционного ре гулирования. Отдельные главы под названием "Форма государ ства" имеются лишь в немногих новейших конституциях (напри мер, Конституция Турции 1982 г., Конституция Эфиопии 1987 г.).
Однако в большинстве государств, где такая глава отсутствует, элементы, составляющие понятие "форма государства", закреп ляются либо в тексте основного закона (например, во Франции, Испании, ФРГ), либо в отдельных конституционных законах (на пример, в Швеции).
Глава 5. Формы государства в зарубежных странах В странах, где отсутствует писаная конституция, форма го сударства определяется не столько статутом (законом), сколько конвенционными нормами, которые складываются в процессе мно говековой эволюции государственных институтов (например, пра вовой статус главы государства Ч монарха в Великобритании и его взаимоотношения с Правительством).
Если в конституции отсутствует специальная глава о форме государства, то соответствующие нормы обычно помещаются в раздел, закрепляющий основы конституционного строя. Как пра вило, эти нормы обеспечиваются повышенной правовой защитой (например, запрет на пересмотр республиканской формы правле ния в Италии). Отдельные положения могут быть включены в раз делы, устанавливающие территориальную организацию государ ства и организацию органов государственной власти.
Понятие формы государства, охватывая наиболее существен ные стороны организации государственной власти, является дос таточно сложным по своему содержанию. Оно указывает, какие органы представляют государственную власть, каков порядок об разования (формирования) этих органов, каков срок их полномо чий, каковы взаимоотношения между органами государства (в том числе центральных и местных), наконец, каковы методы, спосо бы, приемы осуществления государственной власти.
В зависимости от того, какая сторона организации государ ственной власти является предметом рассмотрения, различают три элемента формы государства: форму правления, форму государ ственного (территориально-политического) устройства и поли тический (государственный) режим. Совокупность всех трех эле ментов образует форму государства в широком смысле. Так как третий элемент формы государства Ч политический (государствен ный) режим затрагивает взаимоотношения государства с обще ством, его политическими институтами, это в определенном смыс ле выходит за рамки конституционного права. В более узком смыс ле к форме государства относят только форму правления и форму государственного (территориально-политического) устройства.
з 1. Форма правления в зарубежных государствах Форма правления представляет собой тот элемент формы государства, который раскрывает организацию верховной государ ственной власти, правовой статус высших органов государства (прежде всего его главы), принципы взаимоотношений между ними, участие граждан в избрании этих органов.
Различают две основные формы правления зарубежных госу дарств Ч монархия и республика, притом каждая из этих форм имеет разновидности.
Монархия Ч это такая форма правления, где глава государ ства Ч монарх (именуемый в каждой стране по-разному Ч импе з 1. Форма правления в зарубежных государствах ратор, король, султан и т. п.) обладает особым юридическим ста тусом: его полномочия носят первичный, непроизводный от ка кой-либо другой власти в государстве характер, он приобретает свой пост, как правило, по наследству и занимает его пожизненно.
Республика Ч это такая форма правления, где высшие орга ны государства (президент, парламент, правительство) являют ся выборными и сменяемыми, причем только парламент во всех без исключения республиках избирается непосредственно насе лением.
Та или иная форма правления складывается исторически под влиянием комплекса факторов экономического, социального, по литического, национально-этнического, культурного и религиоз ного характера. Оказывают свое влияние и природно-географи ческие условия. Следует также иметь в виду, что той или иной эпохе развития общества соответствует та или иная форма прав ления. Так, в эпоху феодализма преобладающей была монархи ческая форма правления, новому времени более соответствует республика. Необходимо, однако, учитывать, что если раньше различия между монархией и республикой отражали различия в степени демократизации общества, его политического строя, то сегодня сохранение в ряде стран монархии отнюдь не свидетель ствует об их меньшей демократичности по сравнению с республи ками. Это всего лишь свидетельство устойчивости политических традиций тех государств, в которых монархия уже давно рас сматривается как элемент, объединяющий и консолидирующий нацию.
В молодых государствах Азии и Африки, где общество в со циальном отношении еще находится в процессе трансформации и политические институты только складываются, форма правления весьма нестабильна и может изменяться в ту или иную сторону (например, Центральноафриканская Республика превратилась в империю, а затем снова в республику).
Монархия и ее разновидности Монархия как форма правления сохраняется в значительной части государств либо как дань исторической традиции (что ха рактерно для развитых стран Запада), либо в силу сохранения в обществе значительных пережитков феодализма и архаичных форм общественной организации (что свойственно, например, монархи ческим государствам Ближнего Востока).
Имеется несколько разновидностей монархических форм прав ления. Различают абсолютную и конституционную монархию.
Абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства. В правовом отношении монарх Ч источник любой власти, и только он определяет ее пределы в нормативных актах, которые дарует своим подданным. В основе закона лежит воля монарха. Как форма правления абсолютная монархия получила 5 право зарубежных стран Глава 5. Формы государства в зарубежных странах наибольшее распространение в эпоху позднего феодализма. Се годня она является анахронизмом и сохраняется лишь в некото рых странах Востока, где преобладают традиционно-патриархаль ные и феодальных формы общественной жизни (например, в Ома не, Катаре, Брунее). Есть, однако, страны с довольно высоким уровнем экономического развития и высокоразвитой социальной инфраструктурой, в которых тем не менее абсолютная монархия сохраняется как своеобразная форма консервации традиций ро доплеменной патриархальной демократии доиндустриальной эпо хи (Саудовская Аравия).
Абсолютная монархия характеризуется обширными полномо чиями монарха в законодательной, исполнительной и судебной сферах. Законы издаются от имени монарха, ему подчинен весь административный аппарат государства. Какие-либо выборные органы в абсолютной монархии, как правило, отсутствуют, что не исключает наличия различного рода совещательных учрежде ний (например, Диван в Саудовской Аравии, где представлены члены многочисленного клана Саудитов Ч правящей династии этой страны). В виде исключения в некоторых из этих государств могут приниматься акты, именуемые конституциями (например, в Ка таре в 1970 г.), однако в действительности они имеют мало обще го с общепринятым понятием конституции.
Конституционная монархия Ч это такая форма правления, при которой власть монарха осуществляется на основе и в рамках конституции. В зависимости от степени ограничения различают дуалистическую и парламентарную монархии.
Дуалистическая монархия, как это видно из ее наименова ния, характеризуется разделением власти монарха с парламен том, однако разделением еще зачаточным, несовершенным, где власть монарха явно преобладает. Полномочия монарха ограни чены только в законодательной сфере, однако и в этой сфере ни один закон, принятый парламентом, не мог вступить в силу без согласия на то монарха. Эта форма правления была довольно ши роко распространена в XIX и начале XX в. (такая монархия су ществовала после объединения Германии по конституции 1871 г. и до крушения второй империи в 1918 г.). Сегодня в развитых госу дарствах Запада эта форма правления не встречается. В то же время она еще сохраняется в ряде стран Ближнего Востока и Магриба Марокко).
При дуалистической монархии существует выборный пред ставительный орган Ч парламент (именуемый в каждой стране по-разному, например, меджлис в Иордании). Ему принадлежит право принятия законов и вотирования (одобрения) бюджета.
нарх является главой государства и обладает основными прерога тивами в сфере исполнительной власти. Он назначает главу пра вительства, который несет ответственность только перед монар хом. Института парламентской ответственности правительства в дуалистической монархии нет. Монарх обладает правом роспуска з 1. Форма правления в зарубежных государствах парламента, издания чрезвычайных декретов и введения в стра не чрезвычайного положения. Он является главнокомандующим армией.
В отличие от дуалистической парламентарная монархия яв ляется довольно распространенной формой правления. Она суще ствует сегодня во многих государствах мира (Великобритании, Испании, Японии и др.) Парламентарная монархия характеризу ется тем, что монарх не обладает реальными полномочиями по управлению государством. Его полномочия носят в основном пред ставительный характер. Кроме того, он обладает своеобразной функцией государственного нотариуса, скрепляя своей подписью все важнейшие государственные акты.
При этом его полномочия ограничиваются формальной про веркой правильности оформления акта. Влиять на материальное содержание того или иного документа монарх, как правило, не может. В силу этого, а также исходя из принципа "монарх не ответственен" (монарх не может нести политическую и юридичес кую ответственность за свои действия), подпись монарха обяза нуждается в контрасигнации (т. е. должна предварительно скрепляться подписью премьер-министра или ответственного ми нистра). На практике все акты монарха готовятся правительством.
Монарх скрепляет своей подписью и законодательные акты, од нако правом вето в отношении принятых парламентом законов он, как правило, не обладает. Объем полномочий монарха в стра нах с парламентарной формой правления неодинаков. Он варьиру ется от практически полного отстранения монарха от участия в государственной деятельности и сведения его полномочий к функ циям внешнего представительства (Швеция) до наделения более обширными полномочиями (Испания, где король согласно консти туции 1978 г. является главнокомандующим испанской армией).
Полномочия монарха могут включать в себя и некоторые "резерв ные", так называемые "спящие" прерогативы на случай возмож ных политических кризисов (Великобритания, Бельгия, Нидер ланды).
Монарх не получает заработную плату. Деньги на содержа ние монарха и его семьи ежегодно выделяются отдельной строкой в государственном бюджете и эта строка именуется "цивильным листом".
Монарх в Великобритании одновременно является главой го сударств, входящих в Содружество наций (правда не всех, а в основном тех, которые прежде были так называемыми белыми колониями, а позже доминионами Британской империи). Это Ч Канада, Австралия, Новая Зеландия. На практике функции мо нарха осуществляет генерал-губернатор, который назначается британской короной по представлению правительства соответству ющей страны.
В странах, где сохраняются структуры феодального и тра диционного общества, существует выборная монархия (Малай 120 Глава 5. Формы государства в зарубежных странах зия, Лесото, Объединенные Арабские Эмираты). Так, глава Фе дерации Малайзии избирается на свой пост Советом правителей, куда входят главы монархических штатов. В состав ОАЭ входят семь княжеств Персидского залива, главы этих княжеств Ч эми ры избирают Президента ОАЭ. Фактически им может стать лишь глава одного из двух богатейших княжеств Залива Ч Абу-Даби и Дибаи.
Особо следует выделить теократическую монархию, где глава государства Ч монарх является одновременно главой того или иного религиозного культа, представляющего одну из мировых религий. Так, духовный владыка католиков всего мира Папа яв ляется одновременно главой государства Ватикан. Элементы теок ратической монархии присущи и Саудовской Аравии, где глава государства Ч король не только выполняет религиозные функ ции хранителя главных святынь мусульманского мира, но и яв ляется главой ваххабитского направления ислама. Процедуре пе редачи власти королю предшествует согласие узкой группы выс ших религиозных авторитетов Ч улемов, а лишь затем согласие членов королевского Совета, куда входят представители много численной семьи Саудитов. Формально Великобритания также является теократической монархией, так как со времен Генри ха VIII король возглавляет англиканскую церковь. Сегодня это во многом дань традиции, поскольку фактическим главой англиканс кой церкви уже давно является архиепископ Кентерберийский.
В целом можно сделать вывод о том, что несмотря на извес тную архаичность институт монархии обладает достаточной гиб костью, чтобы приспособиться к новым историческим условиям постиндустриального общества. Это связано с тем, что монархия в развитых странах Запада давно превратилась в символ преем ственности исторических традиций, наглядное воплощение идеи национальной государственности, непрерывности ее существова ния. Следует также учитывать, что монархия представляется по литически и социально нейтральным институтом, выполняющим важную интегративную функцию в обществе. Наконец, именно монархия может сыграть стабилизирующую роль в случае воз никновения острого политического кризиса. Таковы некоторые причины, объясняющие сохранение монархической формы прав ления в современном мире.
Республика и ее разновидности Республиканская форма правления Ч самая распространен ная в современном мире. Абсолютное большинство государств, представленных сегодня в такой универсальной международной организации, как ООН, являются республиками.
Известны три основные разновидности республиканской формы правления Ч президентская республика, парламентская республика, президентская республика.
з 1. Форма правления в зарубежных государствах Президентская республика характеризуется следующими признаками:
1. Глава государства ЧХ президент избирается непосредствен но населением путем либо прямых (в латиноамериканских стра нах), либо косвенных выборов (в США, где сначала избираются выборщики от штатов, а затем последние как особая коллегия избирают Президента страны).
2. Президент обладает обширными полномочиями: он одно временно является главой государства, главой исполнительной власти главнокомандующим вооруженными силами.
3. В президентской республике правительство формируется внепарламентским путем, члены правительства назначаются на должность и освобождаются от должности президентом (в США при назначении необходимо согласие верхней палаты Конгрес са Ч Сената).
Отличительной чертой президентской республики является жесткая система разделения властей. Каждая ветвь власти Ч за конодательная, исполнительная и судебная Ч обладает значитель ной самостоятельностью по отношению к двум другим. Вместе с тем существует система "сдержек и противовесов". Парламент осу ществляет законодательную функцию, принимает законы, обяза тельные для исполнительной власти, однако и исполнительная власть в лице президента наделяется правом отлагательного (сус пенсивного) вето на законы, принимаемые парламентом, и пользу ется эт 1М, как показывает практика, довольно часто. Тем самым президент мешает использованию законодательных полномочий парламента для подрыва конституционного механизма управле ния и стеснения самостоятельности других ветвей власти.
Система "сдержек и противовесов" проявляется в президент ской республике также в том, что парламент не может отправить правительство в отставку, но и президент не может распустить парламент.
Президентская республика обеспечивает большую стабиль ность исполнительной власти, чем парламентарная республика, однако в случае возникновения кризисных ситуаций она оказыва ется менее гибкой (достаточно вспомнить неспособность админис трации президента Г. Гувера адекватно отреагировать на крах финансовой системы и экономический кризис 1929 г.).
Разновидностями президентской республики являются супер президентская и монократическая республика. Основное их от личие от президентской республики заключается в том, что обе они не являются правовыми государствами, хотя в странах, где такие формы правления существуют, формально действует кон ституция. Но эти конституции обычно носят столь же неправовой характер, как и конституции коммунистических государств.
Суперпрезидентская республика имеет следующие отличи тельные черты:
122 Глава 5. Формы государства в зарубежных странах 1. Обычно она устанавливается вследствие военного переворота (пронунсиаменто в странах Латинской Америки, где такая форма правления в недалеком прошлом была весьма распространенной).
2. Президент получает свои полномочия нелегитимным путем, либо как предводитель (каудильо) переворота, либо как глава хунты (коллективного органа руководства мятежниками).
3. Президент наделяется обширными полномочиями при весь ма слабом контроле со стороны законодательной и судебной влас тей.
4. Президентские полномочия реализуются в условиях пер манентного чрезвычайного положения, при котором отменяются или существенно ограничиваются конституционные гарантии со блюдения основных прав и свобод человека и гражданина и осу ществляются массовые репрессии против оппозиции.
Суперпрезидентские республики в течение длительного вре мени были неотъемлемым элементом политического ландшафта Латинской Америки. В настоящее время их практически не оста лось на карте этого континента. В процессе постепенной демокра тизации политической жизни, укрепления правовых начал госу дарственности был успешно осуществлен переход к президент ской форме правления.
Что касается монократической республики, то она харак терна для "молодых" государств (в основном в странах тропичес кой Африки), а также для некоторых коммунистических государств.
Ее характерными признаками являются:
1. Особый статус главы государства как единоличного носите ля исполнительной власти, не связанного никаким контролем со стороны законодательной и судебной властей.
2. Совмещение поста президента с лидерством в правящей партии в условиях однопартийного или квазимногопартийного режима.
3. Выборы президента, если и проводятся, то носят чисто ритуальный характер. Президент занимает свой пост неопреде ленно длительный срок, а замена президента происходит в ре зультате политического кризиса в руководстве правящей партии или военного переворота. В отдельных странах пост президента в конституционном порядке пожизненно закреплялся за определен ным лицом (Заир, Малави и некоторые другие).
4. Конституционно устанавливается право президента на рос пуск парламента.
Парламентарная республика характеризуется следующими признаками:
1. Парламент наряду с законодательной деятельностью и во тированием бюджета обладает учредительными функциями и пра вом контроля за деятельностью правительства. Главным из учре дительных функций является формирование правительства на парламентской основе. Формально правительство назначает пре зидент, однако делает это не по своему усмотрению, а на основе з 1. Форма правления в зарубежных государствах решения парламента о формировании кабинета из числа предста вителей партии или коалиции партий, располагающих большин ством мест в парламенте (чаще Ч в его нижней палате). Обычно президент предлагает парламенту кандидатуру лидера победив шей на выборах партии (или коалиции партий) в качестве буду щего главы правительства. Предложенная президентом кандида тура главы правительства (или правительства в целом) должна получить вотум доверия в парламенте, только после этого прези дент назначает правительство. Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет за собой либо отставку правительства с последующим формированием нового правительства, либо роспуск парламента и проведение досрочных парламентских выборов.
2. Глава государства Ч президент занимает в системе госу дарственных органов парламентарной республики достаточно скромное место. Хотя формально он может быть наделен обшир ными полномочиями, фактически повсеместно они ограничива ются в основном представительскими функциями. Президент скрепляет своей подписью все важнейшие государственные акты, включая законы;
осуществляет дополнительный контроль за пра вильностью оформления и соблюдения конституционной процеду ры принятия законодательных и иных актов, направляемых ему на подпись. Президент, однако, не вправе отказаться от подписи вследствие несогласия с содержанием поступившего на подпись документа. Все поступающие к президенту акты должны быть контрасигнованы главой правительства или ответственным мини стром. Легитимность президента в парламентарной республике существенно уже, чем в президентской республике, так как насе ление не участвует в его выборах. Президент избирается парла ментом (например, в Италии) или особой избирательной коллеги ей (как в ФРГ).
3. Вся исполнительная власть в парламентарной республике находится в руках правительства. Поскольку оно опирается на парламентское большинство, то имеет возможность существенно влиять на деятельность парламента, прежде всего на осуществ ление законодательных полномочий парламента. Показательно, что большинство законопроектов, которые являются предметом пар ламентского рассмотрения, исходят именно от правительства (на пример, в ФРГ Ч свыше 80%).
Парламентарными республиками являются сегодня ФРГ, Италия, Греция, Индия и др. Такая форма правления более при суща развитым странам, так как предполагает довольно высокий уровень развития демократии, наличие развитой партийной сис темы и высокой политической культуры населения.
Полупрезидентская республика в отечественной и зарубеж ной науке конституционного права рассматривалась не как само стоятельная форма правления, а как переходная либо к прези дентской, либо к парламентарной республике. Практика функци онирования полупрезидентской республики в ряде стран, прежде 124 Глава 5. Формы государства в зарубежных странах всего во Франции, позволила французскому правоведу, специа листу в области конституционного права М. Дюверже сделать вы вод о самостоятельном существовании подобной формы правле ния. Постепенно этот вывод получил повсеместное признание.
К характерным признакам полупрезидентской республики относятся следующие:
1. Президент избирается непосредственно населением в ходе прямых выборов. Выборы могут проводиться в один (мажоритар ная система относительного большинства) и в два тура (мажори тарная система абсолютного большинства).
2. Президент наделяется обширными властными полномочия ми: он является главой государства, ему принадлежат основные прерогативы в сфере исполнительной власти, он является вер ховным главнокомандующим.
3. В полупрезидетской республике существует правительство как самостоятельный орган исполнительной власти, работающий под общим руководством президента. Правительство назначается президентом, но нуждается в доверии парламента. Вынесение вотума недоверия может повлечь либо отставку правительства, либо роспуск парламента президентом.
Полупрезидентской была Веймарская республика в Германии с 1919 по 1933 г. Сегодня таковыми являются Франция, Португа лия, большинство государств, возникших распада Совет ского Союза, Ч Украина, Казахстан, Грузия и др.
Особая разновидность республиканской формы правления Ч теократическая республика. Для нее характерно юридическое закрепление участия духовенства не только в политической жиз ни, но и в непосредственном управлении государством. Так, кон ституция Исламской Республики Иран 1978 г. предусматривает на ряду с постом Президента страны пост Факиха Ч духовного руко водителя иранского народа, который занимает один из высших религиозных иерархов. Его решения обязательны для светской власти и оказывают решающее влияние на ведение государствен ных дел.
Своеобразная форма правления существует в Швейцарии, где функции главы государства и исполнительная власть осуществля ются одним коллегиальным органом Ч федеральным правитель ством (оно именуется Федеральным советом). Состав правитель ства постоянный;
оно состоит из семи федеральных советников, которые назначаются федеральным парламентом после очеред ных парламентских выборов, и отражает партийный состав зако нодательного органа. Из своего состава Федеральный совет изби рает Федерального президента, обладающего чисто представи тельскими полномочиями и совмещающего пост президента и руководителя того или иного департамента (министерства).
Срок полномочий президента Ч один год. В Швейцарии так же отсутствует принцип парламентской ответственности прави тельства.
з 2. Форма государственного устройства Несмотря на своеобразие тех или иных форм правления в различных государствах, все они тем не менее поддаются клас сификации и могут быть сведены к нескольким типовым "моде лям" организации государственной власти. Не следует только за бывать, что эти "модели" на практике, в конкретной историчес кой ситуации никогда не реализуются в чистом виде. Каждому государству свойственны индивидуальные особенности, объясня емые его историческими традициями, политической культурой, природно-географическими и национальными факторами и т. п., которые придают своеобразные черты той или иной форме прав ления. Поэтому не существует в мире абсолютно идентичных мо нархий или республик, каждая отражает в своей организации свое образие того государства, той страны, в которой она существует.
з 2. Форма государственного (территориально-политического) устройства Под формой государственного (территориально-политичес кого) устройства понимаются внутренняя организация государ ственной власти, принцип деления государства на отдельные час ти, юридический статус этих составных частей, принципы взаи моотношений между собой центральных и региональных (местных) государственных органов.
Различают две основные формы кого устройства государства: унитарную и федеративную.
Унитарное государство Ч это единое, цельное, слитное го сударство, составные части которого не обладают какой-либо политической самостоятельностью. Федеративное государство Ч это союзное государство, состоящее из нескольких государствен ных образований, имеющих особый политико-правовой статус.
От федерации как формы территориально-политического ус тройства государства следует отличать конфедерацию как меж дународно-правовое объединение суверенных государств. Такое объединение может преследовать различные цели: военные, по литические, экономические и т. п. Со временем конфедерация мо жет перерасти в федерацию, как это имело место в прошлом в Швейцарии и в настоящее время в Объединенных Арабских Эми ратах, или распасться, как это произошло с Сенегамбией.
Государства Ч члены конфедерации сохраняют свой сувере нитет и продолжают выступать как самостоятельные субъекты во внутренних и внешних делах. Конфедеративные органы обладают императивной властью в отношении государств-членов лишь в тех пределах, которые определены конфедеративным договором. В настоящее время конфедераций в мире нет, однако конфедера тивные элементы имеются у ряда союзов, например Европейско го Союза, Британского Содружества, СНГ. В 1997 году образован Союз России и Белоруссии, который предусматривает создание 126 Глава 5. Формы государства в зарубежных странах общих органов, решения которых могут иметь обязательную силу для обоих государств.
На форму территориально-политического устройства оказы вают влияние условия образования государства, его историчес кие традиции и национальный состав, наличие противоречий меж ду центром и регионами др. В конечном счете форма территори ально-политического устройства отражает степень централизации или, напротив, децентрализации государственных функций, рас пределение компетенции между центром и регионами.
В развитых демократиях Запада выбор формы территори ально-политического устройства, как правило, не связан с наци ональным составом населения, поэтому как унитарные, так и фе деративные государства могут быть и однонациональные, и мно гонациональные. Общей тенденцией, однако, остается растущая децентрализация государственных функций и расширение прав местных территориальных сообществ.
Унитарные государства и принципы их организации Унитарная государственность Ч самая распространенная в настоящее время форма государственного устройства. Унитаризм свойствен подавляющему большинству государств, которые обра зовались после распада колониальной системы. Однако унитарны ми могут быть и крупные развитые и среднеразвитые государ ства (Великобритания, Франция, Италия, Япония, Китай, Еги пет и др.).
Унитарной форме государственного устройства свойствен ны две основные черты: во-первых, правовой статус админист ративно-территориальных образований, составляющих унитар ное государство, определяется центральной властью. Она же определяет, на какие административно-территориальные едини цы делится государство, каков круг предметов ведения и компе тенция этих единиц, сколько ступеней имеет административно территориальное устройство государства и др. Во-вторых, цент ральная власть осуществляет прямой или косвенный контроль за деятельностью органов государственной власти на местах.
Сегодня сравнительно редко можно встретить унитарное госу дарство, где отсутствовали бы выборные местные органы госу дарственной власти.
Кроме того, унитаризм вовсе не означает унификацию мест ного управления. Очень часто в одном унитарном государстве мож но встретить достаточно гибкие и разнообразные системы мест ного управления. К тому же в унитарном государстве, как прави ло, гарантируются права населения на местное самоуправление.
Вместе с тем для унитарной формы государственного устройства характерно закрепленное в законе право на вмешательство цен тральной власти в дела местного управления.
з 2. Форма государственного устройства Все остальные признаки унитарного государства определя ются приоритетом общегосударственного начала в построении и деятельности этого государства. Унитарное государство имеет единую конституцию и единую правовую систему;
единое граж данство;
единую систему высших органов государства (президен та или монарха, парламент, правительство);
единую судебную систему.
С точки зрения организации публичной власти в центре и на местах, а также характера взаимоотношений центральных и мес тных органов все унитарные государства можно подразделить на централизованные, относительно децентрализованные и децен трализованные.
В централизованном унитарном государстве административ но-территориальные единицы единолично управляются назначен ными из центра чиновниками, а выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Судан, Малави). В Индонезии чиновники, управляющие соответствующими административно-территориаль ными единицами, либо непосредственно назначаются "сверху", либо утверждаются из числа кандидатур, предложенных местны ми представительными органами. В некоторых европейских госу дарствах (Польша, Болгария) областное звено территориального устройства не имеет выборных представительных органов, а ад министративное управление осуществляют назначенные прави тельством чиновники (начальники областей Ч в Болгарии, воево ды Ч в Польше).
Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что наряду с назначенными из центра чи новниками (например, префектами во Франции) существуют из бранные населением муниципальные органы (в той же Франции Ч мэры, советы в департаментах). Права выборных органов на мес тах существенно ограничены, а правительственные агенты обла дают не только обширными административными полномочиями, но и правом вмешательства в дела муниципального управления.
В децентрализованном унитарном государстве нет назначен ных правительством администраторов, а местное управление осу ществляют выборные органы местных административных единиц (например, советы графств в Англии). Здесь контроль правитель ства за деятельностью местных органов носит более опосредован ный характер и может проявляться, например, через бюджетное и финансово-кредитное регулирование. Кроме того, в децентра лизованном унитарном государстве существует достаточно чет кое разграничение полномочий между центральной властью и вла стью местных территориальных сообществ, что сближает эти го сударства с федерациями.
Территориальная (областная) автономия. В децентрализован ных унитарных государствах может существовать ная (областная) автономия, под которой понимается конституци онно закрепленное внутреннее самоуправление части террито 128 Глава 5. Формы государства в зарубежных странах рии государства. В зависимости от объема прав, предоставленных местным органам, различают политическую и административную автономию. Политическая автономия предполагает наличие осо бого юридического статуса, закрепленного в специальном зако нодательном акте, а также право издания законов по вопросам местного значения. Органы административной автономии не об ладают правом издания местных законов, однако их права в уп равленческой сфере несколько шире, чем в обычных администра тивных единицах. Кроме того, органы административной автоно мии могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус данной формы автономии.
Автономия представляет собой форму децентрализации госу дарственных функций с учетом географических, исторических, а нередко и национальных особенностей той или иной территории.
Политическая автономия довольно широко распространена в унитарных государствах Европы, Азии и Африки. Так, в составе Великобритании политической автономией обладает Северная Ирландия (Ольстер), которая имеет собственный парламент (стор монт) и собственное правительство, которые, однако, длительное время не функционировали в связи с введением в 1972 г. прямого правления Лондона. В ходе проведенного в 1997 г. референдума в Шотландии и Уэльсе население этих частей страны высказалось за введение там ограниченной автономии и воссоздание собственных парламентов. Шотландия к тому же имеет собственную правовую и судебную систему, собственную церковь, за шотландскими пред ставителями зарезервированы места в британском Парламенте.
Областная политическая автономия существует и в Италии, где она отражает, с одной стороны, исторические различия в тра диционном укладе жизни отдельных регионов (Сицилия, Сарди ния), а с другой Ч национальный состав территорий (Трентино Конституция Испании 1978 г. провозгласила право на созда ние автономий по национально-территориальному принципу. В соответствии с этим конституционным положением в стране были созданы четыре "национальные провинции": Страна басков, Ка талония, Андалусия и Галисия. Правовой статус этих автономных сообществ определяется органическими законами (отдельно для каждой провинции), которые принимаются центральным парла ментом на основе проектов, разработанных провинциальными ас самблеями (парламентами). "Национальные провинции" наделяются большими правами, чем 13 "исторических" территориальных об ластей этой страны.
Образование автономии может быть обусловлено и географи ческим положением территории, ее сравнительной удаленностью от основной части страны. Именно эти факторы сыграли важную роль в предоставлении автономии Фарерским островам (автономный статус с 1948 г.) и Гренландии (автономный статус с 1979 г.) в составе Датского королевства и Аландским островам в з 2. Форма государственного устройства составе Финляндии. В предоставлении автономии Гренландии оп ределенную роль сыграл и национальный фактор (большинство населения Гренландии составляют иннуиты-эскимосы).
Ряд автономных образований в виде политической автоно мии имеют унитарные государства в Азии и Африке. Так, в Мьян ме предусмотрена автономия для шанов и каренов и созданы со ответствующие автономные образования. В Южно-Африканской Республике существуют автономные образования по националь но-территориальному (племенному территориальному) принципу, которые обладают внутренним самоуправлением (например, бан тустан Транскей).
В ряде случаев предоставление политической автономии пре следует цель Ч- снять напряженность в межнациональных отно шениях. Это, в частности, лежало в основе предоставления поли тической автономии курдам на севере Ирака, которая, впрочем, неоднократно нарушалась иракскими властями.
Возможность образования политической автономии предусмат ривается, как правило, в конституции и находит детальное регу лирование либо в отдельном общегосударственном законе (Дания, Финляндия), либо в особом статуте (законе), который разрабаты вается законодательным органом автономной единицы и принима ется парламентом страны (Италия, Испания). В каждом автоном ном образовании имеется свой законодательный орган (например, лигтинг на Фарерских островах, ландстинг в Гренландии, ассамб лея в Каталонии и т. п.) и свой исполнительный орган (например, джунты в автономных областях Италии). Последний имеет двой ное подчинение: местному представительному органу и централь ному правительству. Иногда центральная власть может иметь в автономном образовании своего представителя (губернатора Ч в Гренландии и на Аландских островах), однако он обладает в ос новном контрольными функциями.
Объем компетенции, предоставленной автономным образова ниям либо в конституции, либо в отдельном статуте, по некото рым вопросам может быть шире, чем у иных членов федерации (например, у земель в Австрии). Гренландия и Фарерские острова, пользуясь своими автономными правами, провели на своей терри тории референдум о пребывании в "Общем и по его ре зультатам объявили в 1982 г. о выходе из Европейского Сообще ства. Однако более типичной является компетенция, охватываю щая вопросы местного значения. При этом за центральной властью сохраняется право вмешательства в деятельность органов государственной власти автономных образований. Так, по Консти туции Испании Правительство с согласия Сената может принудить автономные сообщества "к исполнению своих обязанностей". В Ита лии возможен роспуск областного совета в случае нарушения им Конституции и по соображениям национальной безопасности.
В отличие от политической административная автономия рас пространена не столь широко. Наибольшее число административ 130 Глава 5. Формы государства в зарубежных странах ных автономных образований (свыше сотни) имеется в Китае. Ад министративная автономия не обладает правом принятия собствен ных законов, не имеет собственного парламента, хотя ее жители избирают местный представительный орган, обладающий правом принятия нормативных актов по несколько более широкому кру гу вопросов, чем обычные административные единицы. Админис трация и суды наряду с официальным языком государства могут использовать местный язык, на котором также может осуществ ляться преподавание в школе и вещание в средствах массовой информации. В Китае, например, автономные образования впра ве также самостоятельно вступать во внешнеэкономические от ношения в соответствии с законами Обычно административная автономия отражает специфику национального состава соответствующей административной еди ницы. В Никарагуа предоставление административной автономии двум округам на Атлантическом побережье страны было связано с тем, что там проживали индейские англоговорящие племена. В Молдове имеются два административных округа, где проживают гагаузы.
Административная автономия может создаваться субъек тах федеративных государств (например, в индийском штате Ас сам предоставлена автономия тем районам, где проживают пле мена нага и мизо. Для этих автономных образований предусматри ваются изъятия в пользу местных обычаев из федеральных и штатских законов по вопросам сельского лесного хозяйства, рыболовства и т. п.).
В настоящее время четко обозначилась тенденция роста чис ла автономных образований в мире, ширится многообразие форм автономии. Это отражает процесс дальнейшей демократизации власти и ее сближения с населением.
Федеративные государства, их признаки и разновидности Федеративное государство Ч более сложное государство, чем унитарное. Составные части этого государства, именуемые субъектами федерации, обладают известной политической са мостоятельностью. Им присущи определенные признаки госу дарства. Территориальная организация власти в федеративном государстве закрепляет децентрализацию государственных фун кций. Сложность взаимоотношений федерации со своими субъек предопределила меньшую по сравнению с унитарной рас пространенность федеративной формы государственного устрой ства. Тем не менее в мире существует значительное число федераций, которое не только не уменьшается, но, напротив, постепенно возрастает. Наряду с существующими уже ни одно столетие "классическими" федерациями (как США, Канада, Мексика, Аргентина, Швейцария и другие) появились новые з 2. Форма государственного устройства федерации в странах Европы (Бельгия), Азии (Индия, Пакис тан) и Африки (Нигерия).
Часто вместо термина "федеративное государство" употреб ляется термин "союзное государство". Именно так по официаль ной терминологии именуется "Союзная Республика Югославии".
Федеративная Республика Германии Ч в буквальном переводе звучит как Союзная Республика Германии, а названия ее феде ральных органов также буквально переводятся как президент союзное собрание, союзный совет.
Федеративное государство по своей природе является более демократичным, чем унитарное, поэтому федерации в основном имеют республиканскую форму правления. Есть, однако, и ис ключения. К федерациям с монархической формой правления от носятся такие страны, как Бельгия, Малайзия, Канада, Австра лия (последние две по чисто формальным основаниям). В Бель гии, Канаде и Австралии субъекты федерации организуются по республиканскому типу, а в Малайзии часть субъектов имеет рес публиканскую форму правления, часть Ч монархическую.
Федеративное государство образуется: 1) в результате дого вора между независимыми субъектами о создании нового госу дарственного объединения с превращением участников договора в субъектов федерации (так, тринадцать североамериканских шта тов, отстаивающих независимость от британской короны, догово рились о создании нового государства Ч Соединенных Штатов Америки);
2) путем присоединения к государству новых террито рий и наделения их правами субъекта федерации (так, к США в результате завоевания был присоединен Техас, путем покупки Ч Луизиана, в ходе освоения новых территорий Ч штаты на западе от реки Миссисипи) или образования новых субъектов федерации на части территории прежде существовавшего государства (обра зование земли Северный из части прежних тер риторий Пруссии, а также пяти новых земель на территории пре жней ГДР);
3) в результате повышения статуса прежних регио нальных образований и превращения их в субъекты федерации (так, согласно поправкам к Конституции Бельгии 1831 г., приня тым в 1988 г., Фландрия, Валлония и Брюссель становятся субъек тами Бельгийской федерации);
4) путем эволюции конфедерации в федеративное государство с превращением прежде независи мых государств в субъектов федерации (Швейцария после граж данской войны гг., в нашем веке Ч Объединенные Арабские Эмираты, первоначально представлявшие собой кон федеративную форму объединения семи княжеств Персидского залива).
Федерация как форма государственного устройства обладает рядом специфических признаков:
1. Федерацию составляют государственные образования (штаты в США, Мексике, Индии, Австралии, земли в ФРГ и Австрии, провинции в Канаде, кантоны в Швейцарии), которые имеют ста 132 Глава 5. Формы государства в зарубежных странах,тус субъектов федерации с собственным административно-терри ториальным устройством и собственной организацией власти. Эти образования обладают собственной компетенцией. Созданы субъекты федерации, как правило, не по национально-территориальному (хотя таковые также имеются, например, Союзная Республика Югославия), а по естественно-географическому (США, Австра лия) или историческому (ФРГ, Австрия, Швейцария) признаку, хотя в случае с ФРГ определенную роль сыграли и политические соображения. Иногда территориальный фактор применяется в со четании с национально-лингвистическим, как это имело место при формировании штатов в Индии.
2. В от унитарного государства территория федера тивного государства не представляет собой единого целого. Она состоит, как правило, из территорий субъектов федерации. Одна ко в некоторых федерациях ее состав могут входить территори альные единицы, не являющиеся субъектами федерации (так, например, в США самостоятельными территориальными едини цами являются федеральный округ Колумбия, на территории ко торого размещаются все федеральные учреждения, свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико и некоторые другие территории;
территория Бразилии состоит из штатов Ч субъек тов федерации, федерального округа и двух особых территорий;
в Индии наряду с 25 штатами Ч субъектами федерации имеется 7 союзных территорий).
Субъекты федерации не обладают правом сецессии, т. е. пра вом выхода из союза. Попытки сецессии могут иметь место и обыч но ведут к внутреннему конфликту и даже вооруженному проти востоянию. Обычно попытки сецессии оканчивались неудачей. До статочно вспомнить стремление южных штатов к образованию самостоятельного государства, что привело к гражданской войне гг. в США, или намерение католических кантонов выйти из Швейцарской конфедерации, что вылилось в вооруженное про тивостояние гг. В конце 60-х гг. нашего столетия по пытка юго-восточных штатов Нигерии, населенных в основном народностью ибо, выйти из состава Нигерии и образовать само стоятельное государство Ч республику Биафру после ожесточен ного почти трехлетнего вооруженного конфликта закончилась неудачей.
Впрочем XX век дал примеры успешного осуществления се цессии как мирным путем (выход Сингапура из федерации Ма лайзии), так и путем вооруженной борьбы (отделение Бангладеш от Пакистана).
3. Субъекты федерации не являются государствами собствен ном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он фор мально провозглашается в некоторых федерациях. Субъекты фе дерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия), либо их внешнеполити ческая компетенция сильно ограничена и осуществляется под кон з 2. Форма государственного устройства тролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария). Как прави ло, она касается вопросов, отнесенных к компетенции субъектов федерации и не затрагивает сферу политических отношений. Мож но привести в качестве примера культурные соглашения между канадской провинцией Квебек и Францией, соглашение между гер манской землей Нижняя Саксония и Нидерландами о совместных мерах по охране морского побережья, соглашение германской зем ли Бавария со швейцарскими кантонами об охране природной среды в Альпах и др. Известны отдельные случаи участия членов некоторых федераций в международных конференциях. Так, про винция Квебек участвует в различных конференциях франкоязыч ных государств. Однако немногочисленные случаи выступления членов тех или иных федераций на международной арене по отдельным второстепенным вопросам не означают, что эти госу дарственные образования являются субъектами международно го права.
Федеративный характер государственного устройства нередко используется для отказа от участия в международных соглашени ях. Например, США и Канада не ратифицировали международ ные пакты о правах человека и ряд конвенций МОТ, ссылаясь на особенности законодательства субъектов федерации и нежелание последних приводить его в соответствие с указанными соглаше ниями.
4. В большинстве зарубежных федераций наряду с общефе деральной конституцией и общефедеральными законами действу ют конституции и законы субъектов федерации (США, ФРГ, Ка нада, Австрия, Швейцария и др.). При этом обеспечивается вер ховенство федеральной конституции и федеральных законов. В то же время не во всех федеративных государствах субъекты феде рации имеют собственные конституции. Отсутствуют конституции у субъектов федерации ряда афро-азиатских стран (Индия, Па кистан, Малайзия, Нигерия). В некоторых федеративных государ ствах в целях единообразного регулирования однотипных обще ственных отношений предпринимаются организационно-правовые меры по унификации законодательства субъектов федерации. Так, в США этим занимается созданная еще в 1892 г. Национальная конференция уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ этими вопросами занимается конференция министров юсти ции германских земель, которая работает под руководством феде рального министра юстиции. Аналогичные институты созданы и в других зарубежных федерациях.
5. В большинстве зарубежных федераций наряду с федераль ным гражданством существует и гражданство субъектов федера ции. Следует, однако, иметь в виду, что речь идет не о наличии двойного гражданства, а о двух уровнях гражданства одного го Предпосылкой получения гражданства субъекта феде рации является наличие общефедерального гражданства. Нали чие гражданства субъекта федерации влияет на содержание пра 134 Глава 5. Формы государства в зарубежных странах вового статуса гражданина внутри страны, но в международно правовом плане все граждане федеративного государства имеют единый статус. Субъекты ряда зарубежных федераций не имеют собственного гражданства (Индия, Малайзия и др.).
6. Отличительным признаком федеративного государственно го устройства является двухпалатная структура парламента. В прошлом имели место однопалатные парламенты при федератив ном государственном устройстве (например, в Пакистане по Кон ституции 1962 г.).
В настоящее время (двухпалатная внутренняя структура парламента) принят практически во всех федератив ных государствах (исключение Ч Федеративная Республика Ко морские острова, где существует однопалатный парламент). При этом нижняя палата повсеместно Ч орган общенационального представительства и формируется путем выборов по территори альным избирательным округам. Верхняя палата, напротив, мо жет быть выборной или невыборной, она обеспечивает представи тельство субъектов федерации. При этом в одних странах (США, Австралии, Бразилии, Мексике, Швейцарии и др.) устанавлива ется равное представительство субъектов федерации в верхней палате, в других (ФРГ, Канаде, Индии, Австрии) представитель ство субъектов федерации в верхней палате определяется в зави симости от численности населения в том или ином субъекте союз ного государства.
7. В федеративном государстве наряду с федеральной систе мой законодательной, исполнительной и судебной власти суще ствуют системы законодательной, исполнительной и судебной вла сти субъектов федерации. Порядок их организации и компетен цию определяют, как правило, конституции субъектов федерации.
Если законодательные органы субъектов федерации действуют строго в рамках компетенции этого субъекта, то исполнитель ная власть обладает более широкой компетенцией. Она организу ет исполнение не только местного законодательства, но и феде ральных законов на территории соответствующего субъекта. Ана логично решается вопрос и в отношении судебной власти субъектов федерации. Основная масса гражданских и уголовных дел рассматривается судами субъекта федерации, которые при меняют не только местное, но и общефедеральное материаль ное и процессуальное право. Со своей стороны федеральная ис полнительная власть в ряде федераций имеет право федераль ной интервенции, если субъект федерации неудовлетворительно исполняет свои обязанности в отношении федерации (ФРГ, Ин дия, Аргентина).
Одним из наиболее сложных вопросов при федеративной фор ме государственного устройства является разграничение компе тенции между союзом и его членами. Компетенция как совокуп ность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения в зарубежных федеративных з 2. Форма государственного устройства государствах может подразделяться на четыре основных вида:
1) исключительную компетенцию союза;
2) исключительную ком петенцию субъекта федерации;
3) совместную (конкурирующую) компетенцию союза и его членов;
4) остаточную компетенцию.
Исключительная компетенция федерации означает, что только органы союза обладают властными полномочиями в отно шении перечисленных в конституции предметов ведения. К ис ключительной компетенции федерации обычно относятся важней шие вопросы государственной жизни, касающиеся всего государ ства как целого: оборона страны, руководство вооруженными силами, внешние сношения, денежное обращение, сбор важней ших налогов и сборов, организация федеральных государствен ных органов, регулирование отношений федерации со своими субъектами и др.
Исключительная компетенция субъектов федерации указы вает на те вопросы государственного управления, которые орга ны субъекта федерации вправе решать самостоятельно и под свою ответственность. К их числу относятся, например, формирование и исполнение местного бюджета, охрана общественного порядка, руководство культурой, образованием, организация местного са моуправления и т. п. В рамках своей компетенции представитель ные органы субъекта федерации могут принимать местные законы.
Какие именно законодательные акты вправе принимать легисла туры субъекта федерации, определяет федеральная конституция.
Так, например, если в США штаты вправе иметь собственные гражданские и уголовные законы, то в ФРГ, Австрии и Швейца рии действуют единые общефедеральные гражданский и уголов ный кодексы. В конечном счете это зависит от распределения ком петенции между союзом и его членами.
Совместная (конкурирующая) компетенция федерации и ее субъектов означает, что властные полномочия в отношении отне сенных к этой компетенции предметов ведения принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации. При этом совместная компетенция предполагает издание рамочного закона союзом и последующее детальное правовое регулирование со сто роны субъекта федерации. Конкурирующая компетенция означа ет, что свои полномочия в сфере совместной компетенции субъект федерации осуществляет тогда и постольку, когда и поскольку союз не воспользовался своими правами в этой сфере.
Наконец, остаточная компетенция Ч это компетенция по воп росам, не относящимся к первым трем видам компетенции и не нашедшая в конституции.
В конституционном законодательстве зарубежных федераций вопросы компетенции закрепляются различными способами. Ус ловно все зарубежные федерации с точки зрения конституцион ного регулирования вопросов компетенции можно разделить на четыре группы.
136. Глава 5. Формы государства в зарубежных странах К первой группе следует отнести те федерации, конституции которых закрепляют лишь перечень вопросов, отнесенных к ис ключительной компетенции федерации. Все остальные вопросы, не включенные в этот перечень, изначально считались предме том исключительной компетенции субъектов федерации. Подобная система разграничения полномочий существует в США, Мексике, Бразилии, Швейцарии, Австралии и некоторых других странах.
Лишь в процессе применения конституции в этих государствах постепенно сложилась сфера совместной компетенции, нашедшая правовое основание в толковании основного закона, даваемом органами, осуществляющими конституционный надзор. В некото рых федерациях (например, в США) эта схема дополняется прин ципом "подразумеваемых полномочий", суть которых сводится к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулиро вания относятся только к компетенции союза. Кроме того, Кон ституция США содержит предписание, запрещающее союзу и штатам совершение определенных действий совместно, а также по отдельности.
Во вторую группу можно объединить те федерации, кон ституции которых содержат детальную регламентацию вопросов, относящихся к двум сферам компетенции. Первый перечень, при мерно одинаковый, Ч это вопросы, входящие в исключитель ную компетенцию федерации. Второй сферой компетенции, зак репленной в федеральной конституции, может быть либо исклю чительная компетенция субъектов федерации (Канада), либо конкурирующая компетенция союза и его членов (ФРГ). Канад ская конституция содержит наименования предметов ведения субъектов федерации, причем перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции канадских провинций, считается окончательным, а компетенция союза может дополняться и рас ширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов. В ФРГ не упомянутая в конституции остаточная компе тенция в принципе принадлежит субъектам федерации. Однако осуществление полномочий в этой сфере не является исключи тельным правом земель, так как конституция может установить или допустить иное регулирование. Кроме того, в Основном зако не ФРГ сформулирован принцип: федеральное право имеет пре имущество перед правом земель. Отсутствие указания на то, что этот принцип действует лишь в сфере конкурирующей компетен ции, открывает возможность федерального вторжения в компе тенцию земельного законодателя.
К третьей группе можно отнести те федерации, конститу ции которых содержат трехзвенную систему разграничения ком петенции между союзом и его членами (Индия, Малайзия). В этих государствах первую группу полномочий составляют вопросы, от несенные к исключительной компетенции федерации. Во вторую входит перечень предметов ведения членов союза. Однако вопро сы, входящие в этот перечень, не составляют исключительной з 2. Форма государственного устройства компетенции субъекта федерации. При определенных обстоятель ствах (например, в случае издания президентом Индии прокла мации о введении на территории штата чрезвычайного положе ния) эти полномочия переходят к союзу, парламент которого вправе принимать законы по любому вопросу, отнесенному конституцией к компетенции субъекта федерации. Третью группу полномочий, закрепленных в конституции, составляют вопросы совместной ком петенции федерации и ее субъектов. По этим вопросам могут за конодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры государственных образований, входящих в федерацию, однако союзный закон во всех случаях имеет приоритет.
Вопросы, не нашедшие отражения в конституции и не вхо дящие ни в одну из вышеуказанных сфер компетенции, либо от носятся к компетенции союза (Индия), либо остаются за государ ствами Ч членами федерации (Малайзия).
Наконец, четвертый, наиболее сложный, тип разграниче ния компетенции наиболее полно закреплен в конституции Авст рии, а потому именуется австрийской моделью. Австрийский Фе деральный конституционный закон устанавливает четыре вари анта распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.
Первый перечень содержит предметы ведения, законодатель ная и исполнительная деятельность по которым является исклю чительной компетенцией федерации. Это относится, например, к таким предметам ведения, как внешние сношения, юрисдикция по конституционным вопросам, денежное обращение, почта, те леграф и некоторые другие.
Вторая модель распределения компетенции, согласно кото рой законодательство отнесено к ведению Федерации, а исполни тельная деятельность Ч к ведению земель, применяется к таким предметам ведения, как гражданство и членство в общине, жи лищное обеспечение, дорожная полиция и др.
Третий вариант распределения полномочий действует, напри мер, в отношении установления санитарных требований к курор там, земельной реформы, трудового права и др. В этих сферах Федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют испол нительную деятельность.
Наконец, четвертый вариант Ч это установление исключи тельной компетенции земель в сфере законодательства и исполне ния законов. Однако поскольку конституция закрепляет общую презумпцию компетенции земель, специальных норм, определяю щих их исключительную компетенцию, в конституции содержится мало. К исключительному ведению земель отнесена, например, организация детских садов и детских домов.
Вышеприведенные модели демонстрируют основные вариан ты распределения предметов ведения и компетенции между феде рацией и ее субъектами в конституциях зарубежных государств, 138 Глава 5. Формы государства в зарубежных странах не исчерпывая, разумеется, всего существующего многообразия.
Регулированию этих вопросов в конституционном законодатель стве отдельных стран присущи свои и особенности.
Субъекты федерации реализуют свою компетенцию через соб ственные органы власти и управления. Система органов власти и управления субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия, кроме штатов Джамму и Кашмир и Сик ким), либо чаще конституциями этих государственных образова ний (США, Мексика, Аргентина, ФРГ, Швейцария). Австрийская конституция устанавливает основы системы власти и управления в землях, а конституции земель содержат нормы, подробно регу лирующие их организацию и деятельность.
Форма правления субъектов федерации, как правило, иден тична той, что существует в центре. Например, если США явля ются президентской республикой, то и штаты, составляющие федерацию, также организованы по модели президентской рес публики. Другой пример Ч ФРГ, которая является парламентар ной республикой. Соответственно, государственная власть в ее землях организована по тому же принципу. Однако из этого пра вила есть исключения. Так, в федеративных государствах Ч мо нархиях (Канада, Бельгия, Австралия) субъекты федерации име ют республиканскую форму правления, а в странах, где субъек ты федерации являются монархиями, организация центральной власти имеет республиканские признаки (Малайзия, ОАЭ).
Все государственные образования (штаты, провинции, зем ли, кантоны), являющиеся членами союза, как правило, имеют собственные выборные законодательные органы. Эти законодатель ные органы могут быть как однопалатными, так и двухпалатными.
В ряде стран (Мексика, Венесуэла, Австрия, Швейцария) зако нодательные органы всех субъектов федерации являются однопа латными. В ФРГ все земельные парламенты Ч ландтаги, кроме Баварии, являются однопалатными.
Аналогичная картина и в Канаде, где двухпалатную струк туру имеет парламент франкоязычной провинции Квебек, а пар ламенты остальных провинций страны являются однопалатными.
В США и Австралии, напротив, во всех штатах (кроме Небраски в США и Квинсленда в Австралии) образованы двухпалатные за конодательные собрания. В Аргентине двухпалатная структура действует в 10 провинциях из 22, а в Индии Ч в 5 штатах из 22.
Обычно однопалатные законодательные органы и нижняя палата двухпалатного парламента избираются тем же способом, что и федеральный парламент. Но в некоторых федерациях (на пример, в США, Канаде, ФРГ) государственные образования Ч члены федерации сами устанавливают нормы местного избира тельного права, которое в одних странах может быть более де мократичным (например, с более низким возрастным цензом для пассивного избирательного права), а в других Ч менее демокра з 2. Форма государственного устройства тичным (например, благодаря введению ценза оседлости), чем при выборах федеральных органов.
Компетенция, внутренняя организация и процедура деятель ности парламентов субъектов федерации в целом аналогична той, что имеет место в федеральных представительных органах. У ме стных законодательных органов обычно есть собственные наиме нования, так, например, в США и в Индии они именуются легис латурами, в ФРГ и Австрии Ч ландтагами, в Швейцарии Ч кантональными собраниями и т. п. Кроме того, в Швейцарии в небольших кантонах законодательная власть осуществляется со бираемыми ежегодно общими собраниями граждан кантона. Они именуются ландесгемайнде (нем. Ч земельная, краевая община). В этом случае выборный представительный орган кантона лишь под готавливает проекты решения для этого собрания.
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | ... | 16 | Книги, научные публикации