Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 |   ...   | 45 |

Должностные лица определяются учеными-административистами по-разному. Одниученые под должностными лицами понимают служащих, имеющих право совершатьслужебные юридические действия; другие называют должностными лицамигосударственных служащих, имеющих право совершать властные действия, влекущие юридическиепоследствия, либо имеющих право руководить деятельностью подчиненных, предъявлятьк ним обязательные для исполнения требования; третьи под должностными лицами понимают более узкийкруг лиц, считая, что кним относятся государственные служащие, которые наделены распорядительными полномочиями в отношениидругих лиц, причем их распорядительные полномочия реализуют только в той организации, в которойдолжностное лицозанимает должность.Вместе с тем во всех указанных подходах к определению должностного лица нетразногласий по поводу того, что должностные лица отличаются от всех остальных категорийгосударственных служащих наличием государственно-властных полномочий.

Термин должностное лицо употребляется вразличных отраслях права. На наш взгляд, затруднительно реализоватьпредложение, которое высказал Д. Н. Бахрах39 о выработке единого длявсех отраслей права определения, поскольку в различных нормативных актах поддолжностными лицами объективно необходимо понимать различные категории лиц, интересующих ту или инуюотрасль права.

Представителей административнойвласти некоторые ученые относят к разновидности должностных лиц,некоторые – нет. Данный спор, по нашемумнению, не принципиальный, поскольку в определении представителейадминистративной власти ученые не расходятся. Представителями административнойвласти называютгосударственных служащих, наделенных государственно-властными полномочиями, которые распространяютсяна лиц, не подчиненных им по службе. Это, например, сотрудники милиции,специальных государственных инспекций, иных контрольных органов и т. п.

В отличие от представителейадминистративной власти, руководители наделены государственно-властными полномочиями в отношении лиц,подчиненных им по службе.

Имеются также должностные лица, совмещающиегосударственно-властные полномочия как в отношении подчиненных им по службе,так и в отношении не подчиненных им по службе людей. Такие должностные лица насхеме обозначены как представители административнойвласти и руководители одновременно.

Оперативный состав(специалисты) не наделены государственно-властнымиполномочиями и этим отличаются от должностных лиц. От вспомогательного (технического) составаони отличаются функциональной направленностью своей деятельности. Оперативный состав– это категориягосударственныхслужащих, осуществляющих деятельность, непосредственно определенную задачамитого органа, в котором они занимают должность.

Вспомогательный (техническийсостав) в отличие от должностных лиц ненаделенгосударственно-властными полномочиями, а в отличие от оперативного состава (специалистов) деятельностьгосударственных служащих, именуемых вспомогательным составом – это деятельность,непосредственно не определенная задачами того органа, в котором они занимают должность. Ихдеятельность заключается в создании условий, необходимых для выполнения должностными лицами иоперативным составом своих служебных функций.

Государственные служащие также могутвыступать субъектами административно-правовых отношений. При этом их административно-правовойстатус будет отличным от административно-правого статуса граждан и органовисполнительной власти.Административно-правовой статус государственных служащих определяется совокупностью комплекса ихобщих прав и обязанностей, а также комплекса специальных прав и обязанностей, предоставленных им подолжности. Они наделены специальным административно-правовым статусомгосударственных служащих как члены административного коллектива.

Специальный административно-правовой статусгосударственных служащих характеризуется основными особенностями:

а) их права и обязанности устанавливаются впределах компетенции органов, в которых они состоят на службе;

б) предоставленные им права предназначеныдля выполнения возложенных на них обязанностей;

в) законные предписания и требованиягосударственных служащих подлежат исполнению, что гарантируетсягосударством;

г) законом предусмотрена возможностьограничения некоторых прав государственных служащих в целях обеспеченияэффективности их служебной деятельности;

д) для них предусмотрены определенныельготы и повышенная ответственность за правонарушения.

РАЗДЕЛIII

Административно-правовые формы иметоды

Глава 1.Формы и методы государственного управления

з 1. Формы государственногоуправления

Формы – философская категория, котораяобозначает внешнее выражение внутреннего содержания. Следовательно, под формамипонимается то, в чем непосредственно выражается какой-либо объект, какая-тодеятельность. Соответственно, под формами государственного управления следуетпонимать внешнее выражение государственно-управленческой деятельностиуполномоченных на то органов (органов государственного управления).

Однако прежде чем исследоватьнепосредственно формы государственного управления, целесообразно вернуться копределению государственного управления.

Государственное управление как терминразличными авторами используется либо в значении системы, либо в значении видадеятельности (процесса).

Система государственного управлениязаключается в совокупности целей и принципов воздействия государственныхорганов на общество (общественную жизнедеятельность). Система этого воздействияобъединяет в себе не только совокупность органов государственной власти игосударственного управления вместе с их персоналом. Составной частью системыявляется и совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов,средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами иобъектами управления (управляющими и управляемыми сторонами правоотношений),необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т. п.

Государственное управление как виддеятельности (процесс) заключается в сознательной, целенаправленнойдеятельности уполномоченного на то органа государственного управления, в процессекоторой достигается необходимый ему управленческий результат.

Государственное управление в этом смысле– это вид подзаконной, исполнительно-распорядительной деятельностиспециально уполномоченных на то субъектов (органов государственногоуправления).

Естественно, понятие государственногоуправления как системы является более широким, чем понятие государственногоуправления как вида деятельности. Государственное управление как системаполностью охватывает государственное управление как вид деятельности, при этомоно включает и так называемую государственную политику.

Иными словами, исследуяангло-американские традиции государственного устройства, некоторые авторыделают вывод о том, что в соответствии с ними категория государственноеуправление (public management) является более широкой по объему. Она включаетлгосударственную, или публичную политику (public policy), связанную с разработкой общественнойстратегии и тактики исобственно государственное администрирование (public administration),направленное наэффективную организацию, оптимизацию функционирования звеньев государственногоаппарата и технологию работы управленческого персонала.

Таким образом, государственная, илипубличная, политика –это и есть та основная разница между государственным управлением как системойи государственным управлением как видом деятельности.

В работах большинства авторов, исследующихпроблемы форм государственного управления, дана их классификация именно вшироком смысле.

В соответствии с этим подходомученые-административисты дают различные варианты классификации формгосударственного управления без принципиальных разногласий.

Так, большинство административистоввыделяют правовые и неправовые формы государственного управления, определив вкачестве основного отличительного критерия анализ последствий реализации такихформ.

Формы государственного управления, влекущиеюридические последствия, авторы относят к правовым формам государственногоуправления и соответственно, формы государственного управления, не влекущиеюридических последствий, – к формам неправовым.

Различия в дальнейшей классификацииправовых и неправовых форм государственного управления не носят принципиальногохарактера.

Правовые формы государственногоуправления могут непосредственновыражаться:

а) в издании правовых актов управления(нормативного или индивидуального характера);

б) заключении административныхдоговоров;

в) иных действиях, влекущих юридическиепоследствия.

К иным действиям, влекущим юридическиепоследствия, относят:

• различного рода разрешения на совершениеопределенных действий, которые управляющая сторона правоотношений даетуправляемой;
• государственную регистрацию;
• действия, удостоверяющие в установленнойформе факты, имеющие юридическое значение (выдача паспорта, водительскогоудостоверения), и т. д.

Неправовые формы государственногоуправления подразделяются:

– наорганизационно-технические действия;

–материально-технические действия.

К организационно-техническим действиямотносят такие действия, как разработка программ, проведение совещаний,контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетанияколлегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта, подбор кадров и т.д.

В. А. Юсупов40 выделяет пять формреализации организационно-технических действий:

• инструктирование нижестоящих органовуправления и должностных лиц;
• организация распространения передовыхметодов и опыта управленческой работы;
• действия в процессе осуществленияуправленческих решений;
• организация контроля и проверкиисполнения;
• привлечение общественных организаций,органов общественной самодеятельности и отдельных граждан к участию восуществлении функций исполнительной власти.

Материально-технические действия носятвспомогательный характер в управленческой деятельности. На этой основенекоторые авторы не признают их вообще в качестве формы государственногоуправления. К такого рода действиям они относят работу с информацией,проведение исследований, разработок, подготовку к изданиям и само изданиеактов, ведение делопроизводства, составление справок и т. п.

Следует отметить, что наибольшеепрактическое значение имеют все же исследования форм государственного управления не как системы, акак вида подзаконной,исполнительно-распорядительной деятельности специально уполномоченных на то субъектов (органовгосударственного управления). На этом аспекте проблемы остановимся более подробно.

В предложенном нами определениигосударственного управления как вида деятельности заложен ее ключевой признак–исполнительно-распорядительный характер этой деятельности. Значениерассматриваемого признака заключается в том, что государственно-управленческая деятельностьвсегда направлена, во-первых, на исполнение законов Российской Федерации;во-вторых, их исполнение осуществляется в специфичной форме: путем издания собственного распоряжения, обязательного дляисполнения теми субъектами управленческих отношений, которым оно адресовано.

Издание управленческого распоряжения, какуже отмечалось, неизбежно ведет к возникновению юридической обязанностисубъекта управленческих отношений, которому оно адресовано, исполнить его. Всвою очередь, возникновение юридических последствий совершения управленческихдействий является отличительным признаком правовой формы государственногоуправления.

На это же указывает и тот признакгосударственно-управленческой деятельности, что ее может реализовать лишь специально уполномоченныйсубъект (орган государственного управления). Это и означает необходимое наличиесоответствующих государственно-властных полномочий у управляющей стороны правоотношения. Наличие жегосударственно-властных полномочий в юридической литературе принято определять именно повозможности совершатьсубъектом права юридически значимых действий.

Таким образом, приходим к выводу о том, чтогосударственное управление как вид деятельности может быть реализовано только вправовой форме.

Как уже отмечалось, правовая формагосударственного управления выражается в правотворческой деятельности (издание нормативно-правовыхактов управления);правоприменительной деятельности (издание индивидуальных (правоприменительных) правовых актовуправления регулятивного или правоохранительного характера); заключенииадминистративных договоров и иных юридически значимых действий.

Реализация государственного управленияпутем издания нормативных и индивидуальных правовых актов управленияпредставляется очевидной и каких-либо проблем у административистов невызывает.

Возможность заключения административныхдоговоров является одной из дискуссионных проблем современногоадминистративного права. Некоторые авторы признают их наличие, считая их разновидностьюгоризонтальных административно-правовых отношений, другие полагают, чтоадминистративныхдоговоров сегодня вчистом виде нет, а есть лишь договоры с отдельными элементами административных, третьи вообщеотрицают их существование. Изучение аргументов сторон дискуссии рассматриваемый нами вопрос неподразумевает. Исследование административных договоров какразновидности правовойформы государственного управления в связи с этим также представляетсяцелесообразнымопустить.

Наибольший интерес среди правовых формреализации государственного управления вызывают иные действия, влекущиеюридические последствия.

Нами выделялись три основные возможностиреализации иных действий, влекущих юридические последствия. Рассмотрим ихподробнее.

Первым примером подобных действий вюридической литературе называется предоставление управляющей стороной разрешений насовершение каких-либодействий управляемой стороне. Однако исследование такого характера действий наталкивает на мысльо том, что это есть не что иное, как реализация государственного управления управомочивающим(дозволяющим) методом. При этом наделение управляемой стороны таким правом возможно лишь в однойформе –путем изданияуправляющей стороной соответствующего индивидуального правового акта управления (что, в своюочередь, к иным юридически значимым действиям не относится).

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 |   ...   | 45 |    Книги по разным темам