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L'analyse des modèles théoriques a montré que si les autorités régionales maximisent la fonctiond’utilité de l'électeur régional représentatif, et si la fonctiond’utilité choisie par lesautoritésfédérales correspond à la fonction de bien-être social, alors, bien que lamaximisation de chacune des fonctions se fera dans sa limite budgétaire propre (respectivementrégionale etfédérale), l'équilibre en cas d’interaction simultanée et l'équilibre au cas où c’est le centre fédéral qui joue le premier coup,correspondent àl'optimum social où lamaximisation du bien-être social s’obtient au moyen d’une contrainte budgétaire qui touche aussi bien les régions que le centre, y comprisleurs recettes budgétaires et leurs dettes.

Cela signifie que dans les conditionsoù les préférences des autorités régionales reflètent les préférences des électeurs régionaux, et où les autorités régionales n’entreprennent pas d’actions opportunistes pourrecevoir une aide financière supplémentaire du centre fédéral, ladécentralisation desresponsabilités enmatière dedépenses ne conduitpas à un écart vis-à-vis de l'optimumsocial.

En d’autres mots, dans ces conditions,les autoritésfédérales et régionales agissent toutà fait indépendamment les unes des autresа:les régions n'ont pasla possibilité dedéfinir d'avance leurpolitique de dépensesbudgétaires demanière à rejeter une partie de leurscharges financièressur le budget fédéral,autrement dit de manière àobtenir des ressources financières supplémentaires au-dessus de celles distribuées dans le cadre desprocéduresponctuelles, ni d’exercer leur influence sur les paramètres pris en considération par les autorités fédérales lors de la ventilation destransferts interbudgétaires réguliers. Cette situation ne se rencontre pratiquement pas, ni dansla pratique russe, ni dans la pratique mondiale. L’expérience internationale montre queles autoritésrégionales ont, dansune mesure ou dans une autre, la possibilité d'exercer une influence sur lesdécisionsadoptées au niveaufédéral, y compris concernant lesressources financièressupplémentairesdistribuées auxautoritésrégionales. Lasituation est justement la même en Russie où les représentants des autorités régionales interviennent énergiquement dans les tractationset les discussions budgétaires oùl’on prend desdécisions sur lesvolumes de l'aide financière àdistribuer, ainsi que sur les principes de cette distribution (régulière ou ponctuelle).

Il faut également remarquer que si lesautoritésrégionales onttendance (préférence)pour engager les dépenses budgétaires plus élevéesque ne le croient les électeurs de la région, et si elles n'ont pas la possibilité d'augmenter leursrentrées fiscales maisdisposent, en revanche, d’informations sur le volume de l'aide financière qui sera débloquée et (ou) sur la formule de sadistribution, alors le niveau des dépenses budgétaires et des arriéréss’établira enfonction des préférencesde la bureaucratie. Cela dit, si les règles de distribution de l'aidefinancière sontdéjà définies et si le volume de l'aidedistribuées’accroît, en augmentant enconséquence la part dela dette qui sera remboursée avec des subventions fédérales, alors le centrefédéral n’a pas le moyen de résister à la bureaucratie régionaleа; les dépenses de plus en plusélevées des budgets régionaux s'éloigneront toujours plus del'optimum social.

Cette situation rappelle à bien des égards le processusbudgétaire russe.D'une part, les autorités régionales russes disposent de possibilités limitées pour augmenter les recettesfiscales propres. Dans le même temps, on peut supposer par expérience que les gestionnairesrusses possèdent desinformations sur les règles de distribution de l'aide financière, et veulent maximiser lesdépenses des budgetsrégionaux. L'analysethéorique permetd’avancerl'hypothèse que, dansces conditions, les autorités régionales font gonfler les dépenses publiques par rapportà leuroptimum.

Dans la situation où les autorités régionales utilisent le droit dejouer en premier, autrement dit quand elles articulent leur politiquebudgétaire sur laréaction éventuelle du centre fédéral aux volumes proposés de dépenses et de dettes, lesindicateurs équilibrésdes dépensesbudgétairesrégionales et del'aide financière sedéplacent vers lahausse par rapport aux valeurs socialement optimales. Autrement dit, en cas decontraintes budgétaires douces en équilibre (conduite opportuniste des autorités régionales), les dépenses des budgets régionaux se trouvent plusélevées que leur valeur socialementoptimale, dès lors queles dettes régionalesaccumulées obligentles autoritésfédérales à débloquer une aide supplémentaire. Par ailleurs, si lespréférences des autorités régionales ne reflètent pas les préférences des électeurs régionaux mais celles de labureaucratie, c'est-à-dire lorsqu’une plus grande utilité est attachée aux dépenses budgétaires régionales et non aux préférencesde la population, cela provoque une nouvelle augmentation des dépenses budgétaires régionales à la faveur d’une aide financière accrue.

Dans la situation où, usant de leur droit de jouer lepremier coup, les autorités régionales reçoivent la possibilité d’obtenir des ressources financières supérieures à celles qui étaient initialement prévues (ou supérieures au volumecalculé sur la basedes règlementsformalisés), cettepossibilité seraexploitéemême si cette aidefinancièresupplémentaireamènera à long terme de nouveauxdésavantages pour larégion. Cettestratégie ne motivepas une plus grande efficacité des dépenses budgétairesа; or, la sous-efficacité des dépenses budgétaires réduit en fin de compte laquantité, mais aussila qualité des bienspublics fournis. Si les autorités régionales agissent dans leur intérêt personnel et non dansl’intérêt des électeurs, elles sontprêtes à fermer les yeux sur cesdésavantages et,utilisant leur droit de jouer en premier, veulent recevoir une aidefinancière encore plusgrande que dans le premier cas.

Par conséquent, on peut affirmer que lefacteur majeur des risques liés aux contraintes budgétaires douces, c’est la capacité des autorités régionales de manipuler les autorités centrales (par exemple, endisposant d'informations sur la façon dont les autorités centrales réagissent aux décisions budgétaires des autorités régionales) en sachant quelle sera la réaction du centre à la politique budgétaire des autorités régionales. L’influence d’une région sur la politique desautorités centralespeut se fonder sur le poids politique des autorités régionales, sur leurs relationsformelles ou informelles avec les autorités centrales, ainsi que sur lacapacité desautoritésrégionales deconnaîtred’avance laréaction possible ducentre à leursactions, et sur leur capacité de porter à la connaissance du centre l'information sur les décisions adoptées par la région au cours des discussionsbudgétairesitératives.

Un autre facteur important de l’éventuelle apparition descontraintes budgétaires douces, c’est la possibilité d’obtenir une aide financière à la faveur d’une politique budgétaire déloyale. L’évaluation de cetteprobabilité peut sefonder sur l'expérience précédentede l'aide financièresupplémentaire, sur laprévision concernantles recettes du centre fédéral etles ressources qui seront affectées par le centre au soutien des régions, etc. Par ailleurs, plusgrande est l’incertitude d’une aide financière exceptionnelle (probabilité plus basse de sa réception), et plus les valeurséquilibrées sont proches des indicateursoptimaux.

Certes, les cas examinés ne sont pas applicables telsquels à la pratiquerusse. Dans la périodeétudiée, la majeure partie desdépenses des budgetsconsolidés desentités (régions) de la Fédération de Russie était autorisée par les institutionsfédérales sous forme de mandats dedépenses fédéraux. Les exécutifs régionaux de Russie n'ont pasl’entière liberté de choisir lespriorités lors dufinancement de leurs obligations financières. Qui plus est, dans certainessituations l'apparition des dettes pour certaines obligations peut être provoquée non par une stratégie régionale propre visant à recevoir une aidefinancièresupplémentaire, maispar les dépensesaccrues engagées surla décision desautoritésfédérales dans le cadre de leurspropres mandats de dépenses.

La caractéristique commune des situationsici comparées consisteen ce que les dépensesdes budgets fédéral etrégionauxréagissent de lamême façon à l'augmentation desrentrées fiscales. Siles rentrées fiscalesaugmentent, on observe un accroissement des dépenses et une réduction du découvert budgétaire en proportion del'augmentation des recettes des budgets régionaux ou du budget fédéralа; dans ce cas, laredistribution des recettes entre les budgets est réalisée, dans une mesure ou dans uneautre, au moyen d’unchangement des modalités d’octroi de l'aide financière fédérale.73 Autrement dit, le modèle théorique que nous avons construit montre que tout accroissement desrentrées fiscalesmène à l'augmentation des dépenses budgétaires et (ou) à la réduction des arriérés. Cela dit, le financementrégional de laprestation des biens publics augmente si les rentrées fiscales montent tant au niveaudes budgets régionaux(dans chaque régionconcrète de laFédération) qu’au niveau du budget centralа;c’est laconséquence de l'aidefinancière croissanteaccordée auxautoritésrégionales.

Les déductions de l'analyse du modèlethéorique et le système des relations inter budgétaires enFédération deRussie

L'analyse desconditions dans lesquelles apparaît le problème des contraintes budgétaires douces au niveau desautoritésinfranationales permet de supposer que la mise en place du système des relationsinterbudgétaires enFédération de Russie, ainsi que lestendances observéesdans la distribution de l'aide financière fédérale aux régions de la Fédération, ont contribué dans certaines périodes à l'apparition de la situationanalogue à celledécrite par lemodèle où les autorités régionales jouent leur coup lespremières.

C’est ainsi qu’avant 1998, les règles précises de distribution de l'aidefinancière,fondées sur lescaractéristiques nedépendant pas de lapolitique des autorités régionales, étaient absentesа; qui plus est, la distribution des ressourcesfinancières entre lesrégions de laFédération se faisait d'unefaçon assezcompliquée. Lesautoritésrégionales utilisaientles mécanismes dulobbying pour faire changer les volumes de l'aide financière accordée par le budget fédéral, et utilisaient pour cela lesleviers d’influencesuivantsа:

(1) La loi de finances fédérale, adoptée avant l'exercice, établissait les volumes de l'aidefinancière auxautoritésrégionales quiétaient définis tant d’après la méthode basée sur les dépenses et les recettes des budgetsrégionaux dans lesannées précédentes, qu’au terme des marchandagesbudgétaires entreautoritésrégionales etfédérales. Le calcul de plusieursparamètres selon laformule qui existait àl’époque et quiavait pour but d’égaliser les subventions budgétaires aux régions, ne se fondait pas sur lesstatistiques objectives (par exemple, le paramètre "dépenses" était calculé en indexant sur l'inflation lesdépensesbudgétaires de 1991).Ce procédé ne se distinguait pas par undegré élevé d'objectivité, si bien que les chiffres ainsiobtenus faisaient l'objet de manipulations sérieuses au niveau desautoritésrégionales.

(2) Au cours de l’examendu projet de loi de finances pour l’année suivante au parlement, la copieinitialement présentéepar le gouvernement était substantiellement corrigée, y compris en ce qui concerneles montants des transferts aux régions établis conformément à laformule en vigueur. Les autorités régionales, qui avaient leurs représentants au parlement, avaient lapossibilitéd'influencer les résultats des débats parlementaires sur le projet de loi.

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