Книги, научные публикации Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |   ...   | 7 |

Министерство образования и науки Российской Федерации Вологодский государственный педагогический университет На правах рукописи Лукичев Александр Николаевич Формирование системы местного ...

-- [ Страница 4 ] --

нет законодательных и нормативно-правовых актов по формированию и организации 183 финансово-экономической и материально-технической базы служб, предприятий, подсобных хозяйств и т.д., создающихся при сельсоветах для оказания услуг населению и пополнения доходной части бюджета;

не урегулированы в данном случае и вопросы налогообложения;

отсутствуют предметные рекомендации по наиболее эффективным формам участия сельских органов самоуправления в предпринимательской деятельности: по разрешению, регистрации и контролю предпринимательской и иной хозяйственной деятельности на территории поселков и сельсоветов;

органы исполнительной власти поселков, сельсоветов в недостаточной мере владеют методикой разработки программ социально-экономического развития территорий;

слаба информационнометодическая и правовая поддержка деятельности поселковых и сельских органов исполнительной власти;

система подготовки и повышения квалификации кадров не всегда распространяется на сельский уровень;

недостаточно урегулированы земельные отношения (особенно возникающие при банкротстве сельхозпредприятий);

лишь частично урегулированы вопросы закупок у населения сельскохозяйственных продуктов, дикорастущих плодов, шкур животных и т.д., неясны возможности в решении этих вопросов сельских советов557. Возникновение части перечисленных выше проблем было обусловлено тем, что на территории исследуемых областей на уровне поселков и сельсоветов (как было показано в п. 1.3 настоящей работы) не были созданы муниципальные образования. По этой же причине на районные администрации был возложен огромный объем работ, с которым они далеко не всегда были в состоянии справиться. В связи с этим встает вопрос о необходимости перераспределения полномочий между органами самоуправления внутри муниципального образования. М.В. Буторин, во многом опираясь на собственные наблюдения, проведенные в Архангельской области, предлагает внедрить на районном и поселковом (сельском) уровнях следующую структуру управления. На районном уровне создается только четыре комитета: по экономике, социальной сфере, по бюджету и финансам, по управлению имуществом и муниципальных хозяйством. В новой структуре нет управления сельского хозяйства и продоволь 184 ствия. Его функции, по замыслу Буторина, должны быть переданы вновь создаваемой ассоциации агропромышленного комплекса, учредителями которого могут выступить администрация муниципального образования, коллективные и частные хозяйства, предприятия торговли и транспорта. Ассоциация занимается сбором, переработкой и реализацией сельскохозяйственной продукции как через бюджетные учреждения, так и через розничную торговую сеть и общественное питаниеЕ Она обеспечивает товаропроизводителей топливом и семенами, решает вопросы индивидуального жилищного строительства на селе558. Поселковой и сельской администрациям передаются полномочия по обеспечению жизнедеятельности социальной и инженерной инфраструктуры, находящейся на ее территории. В связи с этим все составляющие ее учреждения (жилье и коммунальная сфера, школы, больницы, дома культуры, библиотеки, детские комбинаты и т.п.) переходят в непосредственное ведение местной власти. При этом создается централизованная бухгалтерия. Предполагается, что бюджетные средства будут перечисляться не на счета отделов образования, здравоохранения, культуры и т.д., а станут напрямую направляться на счета нижестоящих администраций. Непосредственно на местах будут решать, на что их израсходовать. При этом за деятельностью администрации будет осуществлять контроль общественный совет, а решение наиболее важных вопросов будет выноситься на обсуждение населения559. Такая организация управления, по мнению Буторина, имеет следующие преимущества: Наличие определенных полномочий у поселковой и сельской администрации позволит ей активнее задействовать органы территориального общественного самоуправления, расширив их функцииЕ и передав им часть бюджетных средств. В этом случае повышается эффективность контроля со стороны получателя услуг за их производителем и эффективность использования целевых средств. Возможно также, что часть работ будет выполнена не сторонними организациями, а самими гражданами в своих же интересах, за счет чего можно повысить качество, снизить затраты и создать, хотя бы и временные, рабочие места560. Структура управления муниципальным районом, предложенная Бутори 185 ным, в Архангельской и Вологодской областях не может быть реализована без изменения территориальной основы местного самоуправления, так как по закону иметь свой бюджет могут только муниципальные образования. Подобная схема может быть осуществлена при создании муниципальных образований на уровне поселков и сельсоветов. Некоторое движение в направлении децентрализации районного самоуправления имеет место на практике. Так, в муниципальном образовании Холмогорский район за поселковыми и сельскими администрациями закрепили жилищно-коммунальную сферу, медпункты и учреждения культуры. При этом, правда, часть полномочий по-прежнему осталась за районной администрацией561. Этот процесс тормозит, с одной стороны, отсутствие у значительного числа глав районных администраций желания делиться своими полномочиями;

с другой стороны, - неготовность поселковых и сельских администраций брать на себя вместе с этими полномочиями ответственность за их выполнение. Существует ли зависимость между закрепленной уставом муниципального образования организационной структурой местного самоуправления и социально-экономическими успехами территории? Рассмотренный выше пример Вологды свидетельствует в пользу положительного ответа на этот вопрос. Однако сравнительно-исторический анализ ситуации, сложившейся в других муниципальных образованиях, не подтверждает наличия жесткой прямой зависимости между их социально-экономическими успехами и структурой местного самоуправления. Сопоставляя, например, положение дел в Кадуйском и Кичменгско-Городецком муниципальных районах Вологодской области, где сходны организационно-правовые формы местной власти, можно отметить объективную разницу в благосостоянии населения. Например, средняя заработная плата по Кадуйскому району в 1998 г. составила 1064 руб., по Кичменгско-Городецкому - 686 руб. Кадуйский муниципальный район обходится без дотаций, зарплата выплачивается вовремя. В КичменгскоГородецком районе дотации в общем объеме доходов в 1994 г. составляли 63 %. План дотаций в 1997 г. составил 18976,0, а в 1998 г. - 17858,7 тыс. руб.

186 В расходной части областного бюджета на 2000 г. на реализацию Федеральных законов О ветеранах и О социальной защите инвалидов в Российской Федерации для Кичменгско-Городецкого района предусмотрена сумма 2224,3 тыс. руб. По линии фонда финансовой поддержки муниципальных образований на 2000 г. Кичменгско-Городецкий район по доле занимает четвертое место из 22 дотационных районов. Охарактеризованная разница в эффективности муниципальных экономик, прежде всего, является результатом различной экономической базы районов: наличия промышленных предприятий в Кадуйском и безусловном преобладании предприятий сельского хозяйства, лесного комплекса и торговли в удаленном от областного центра Кичменгско-Городецком районе. Эффективность управления в значительной мере связана с уровнем профессионализма муниципальных служащих - лиц, осуществляющих службу на должностях в органах местного самоуправления (ст. 21 Федерального закона Об общих принципахЕ). В ст. 2 Федерального закона Об основах муниципальной службы в Российской Федерации дано понятие муниципальной службы - это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на невыборной муниципальной должности562. В работе с персоналом целесообразно применять системный подход, который обеспечивает связь подбора персонала, должностного продвижения, повышения квалификации и материального стимулирования работников563. Анализ кадрового обеспечения органов местного самоуправления свидетельствует о том, что далеко не всего муниципальные служащие (в том числе лица, занимающие руководящие посты) имеют высшее образование. Так, в Архангельской области высшее образование к концу рассматриваемого периода имели лишь чуть более половины муниципальных служащих - 54,4 %, а среди руководителей - 73,4 % (при этом средний возраст муниципальных служащих составлял 41 год)564. В связи с этим актуальной оставалась проблема повышения образовательного уровня муниципальных служащих. Во второй половине 1990-х гг. активная работа по подготовке кадров для муниципальной службы продолжала проводиться на базе факультета управле 187 ния ИУППК ПГУ им. М.В. Ломоносова. ИУППК был одним из первых вузов России, где в 1998 г. началось обучение по Президентской программе подготовки управленческих кадров. В течение 1998Ц2003 гг. в Архангельской области подготовку в рамках этой программы прошли более трехсот человек. В 1999 г. на базе кафедры управления ИУППК была сформирована кафедра государственного и муниципального управления, а в 2000 г. состоялся первый выпуск студентов дневного отделения факультета управления. В 2001 г. ИУППК получил статус при главе администрации Архангельской области. В том же году институт вошел в состав Российской образовательной сети публичного администрирования Конгресса муниципальных образований РФ и вскоре включился в реализацию проекта Совета Европы Повышение качества в области подготовки муниципальных и региональных кадров565. Заметное влияние на повышение образовательного уровня муниципальных служащих оказало открытие во второй половине 1990-х гг. в Вологде и Архангельске филиалов Северо-Западной академии государственной службы. Специальная подготовка специалистов для муниципалитетов и организаций, образуемых при органах местной власти, позволяет им реализоваться в качестве организаторов процесса общественного управления (на местном уровне это больше процесс общения) 566. В число функциональных задач специалиста как организатора процесса общественного управления, с точки зрения доктора политических наук, профессора РАГС при Президенте РФ В.В. Бакушева и соискателя РАГС при Президенте РФ К.В. Гарибяна, входят следующие: лидентификация проблем местного сообщества;

обеспечение технической и аналитической поддержки процесса разработки и реализации проектов;

определение комбинации ресурсов, соответствующей потребностям экономического развития и конкретной ситуации;

развитие социальных сетей и связей между людьми и организациями;

стимулирование взаимодействия между различными группами людей для достижения общей цели567. Одновременно должны решаться такие технические задачи, как создание сильных и жизнеспособных организаций развития, имеющих большой внутренний потенциал и прочные связи с внеш 188 ними организациями местного, регионального и национального уровней;

инвентаризация ресурсов местного сообщества, не только природных и человеческих, но и таких, как культура, управление, организация, интегрированность местного сообщества;

выбор стратегии развития (наиболее ценным считается умение специалиста не навязывать или продавать конкретную стратегию, а помочь членам местного сообщества самим ее выбрать);

маркетинг территории (