В. И. Короткевич история современной россии 1991-2003 Учебное пособие
Вид материала | Учебное пособие |
Содержание4. Национальный вопрос и проблемы федерации |
- Учебное пособие Иваново 2003 удк, 4072.99kb.
- Учебное пособие томск 2003 Томский государственный университет систем управления, 2466.49kb.
- Г. В. Плеханова (технический университет) А. С. Соловьев, А. Е. Козярук история развития, 1301.37kb.
- Учебно-методическое пособие томск 2003 Корректор: Воронина, 785.4kb.
- Учебное пособие, 2003 г. Учебное пособие разработано ведущим специалистом учебно-методического, 454.51kb.
- Учебное пособие, 2003 г. Учебное пособие разработано ведущим специалистом учебно-методического, 794.09kb.
- Учебное пособие, 2003 г. Учебное пособие разработано ведущим специалистом учебно-методического, 783.58kb.
- Учебное пособие Санкт-Петербург Издательство спбгпу 2003, 5418.74kb.
- М. Ю. Зеленков мировые религии: история и современность учебное пособие, 2981.27kb.
- М. Ю. Зеленков мировые религии: история и современность Учебное пособие, 3369.49kb.
Произошедшие в 90-е годы в России кардинальные перемены в политической, социально-экономической и других сферах настоятельно требовали адекватных шагов в образовательной сфе-
52
ре. Модернизация образования в России была необходима и как ответ на вызов времени — общепризнанно, что в информационно-технологическом обществе XXI в. определяющим в конкуренции государств будет уровень образованности нации, ее способность развивать прогрессивные технологии.
Система образования в СССР с 60-х годов почти не менялась, и многие приоритеты были утрачены. Школа становилась все более единообразной, унифицированной. С начала 80-х годов в сфере образования провозглашались «радикальнейшие», «революционные перевороты» самого разного толка. Как правило, заканчивались они ничем. Чрезмерно централизованная советская система образования препятствовала эффективному развитию учебных заведений. По данным ЮНЕСКО, Россия к середине 90-х годов по качеству образования занимала 13-е место в последней, третьей группе слаборазвитых стран. Но это касалось лишь школ среднего уровня. По оценкам той же международной организации, Россия находилась на 3-м месте по числу завоеванных на школьных олимпиадах наград, т. е. лучшие школы России сохранили свой высокий образовательный потенциал.
Первым указом президента Б.Н.Ельцина (как он и обещал перед выборами в 1991 г.) был указ №1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР». Речь в нем шла о повышении материального благосостояния российских учителей и преподавателей вузов и об улучшении системы образования. Сегодня совершенно очевидно, что указ главы государства носил явно популистский характер. Но это было время политического романтизма, не просчитанных обещаний и либеральных иллюзий. Указ породил надежды и оптимистические ожидания не только у работников образования, но и у широкой общественности.
На основе указа и принятых впоследствии нормативно-правовых документов в общеобразовательных школах вводился новый базисный учебный план, временные государственные образовательные стандарты, осуществлялся переход массовой российской школы на вариативное обучение.
Образование в России приобретало гуманистический и дифференцированный характер. Разрабатывались программы и учебники нового поколения. Внедрялись новые формы организации учебного процесса, создавались новые образовательные комплексы типа «детский сад — начальная школа», «детский сад — гимназия (школа), школа — ПТУ», «школа (гимназия)—высшее учебное заведе-
53
ние» и т.д. Сеть образовательных учреждений становилась более разнообразной, в том числе и по форме собственности. К весне 1996 г. в России насчитывалось 525 общеобразовательных негосударственных учреждений (в 1991 г. —85).
Введены были новые гуманитарные предметы и курсы (история Родины, политология, человековедение и др.), способствующие воспитанию гражданственности. Продолжалась реализация программы массовой профессионализации молодежи. Был расширен прием в профтехучилища России, в том числе за счет развития системы контрактов с предприятиями и переподготовки высвобождающихся при закрытии производств кадров. В педагогических учебных заведениях началась подготовка специалистов новых профилей, в том числе валеологов, социальных педагогов, учителей для работы в сельской малочисленной школе.
Были учреждены профессиональные газеты «Педагогический вестник», «Педагогический калейдоскоп», возобновлено издание журнала «Вестник образования».
Несмотря на трудности экономического характера, система образования была сохранена и продолжала развиваться. В то же время остались проблемы, не нашедшие решения ни на федеральном, ни на региональном уровнях.
За период действия указа правительство России не воспользовалось всеми его возможностями по социальной защите детей, учащихся, работников системы образования, по приоритетности финансирования образовательных учреждений. Постановлением правительства РФ от 31 марта 1994 г. «О неотложных мерах по поддержке системы образования» были сформированы единые фонды социальной защиты учебных заведений. В то же время целевые средства поступали в эти фонды нерегулярно и в недостаточном объеме. Не была выполнена поставленная президентом задача предусмотреть приоритетное государственное обеспечение учреждений образования материально-техническими ресурсами. Выделялось лишь целевое финансирование в рамках президентской программы «Дети России» (подпрограммы «Дети-сироты», «Дети-инвалиды» и «Дети Чернобыля»). На другие задачи из федерального бюджета в 1994, 1995 гг. средства практически не выделялись. Осуществить с 1 января 1992 г. повышение заработной платы работникам системы образования полностью так и не удалось. Повышение проводилось неоднократно, но в незначительных размерах. В указе ставилась задача направлять ежегодно за рубеж для 54
обучения, стажировки, повышения квалификации не менее 10 тыс. учащихся, аспирантов, преподавателей и научно-педагогических работников. Однако бюджетные средства на эти цели не выделялись. Ежегодно для обучения, стажировки, повышения квалификации за границу направлялись от 1,5 до 2 тыс. человек, но оплачивались расходы за счет принимающей стороны.
Принятый в 1992 г. закон РФ «Об образовании» некоторые авторы пропагандировали как революционный, как самый прогрессивный в мире. Но, как это часто случается, из одной крайности впали в другую: приоритет вариативности все больше стал входить в противоречие с задачей сохранения и повышения общедоступности образования. Новый закон сокращал обязательный ценз образования до 9 классов. В результате нововведений 1,5 млн детей школьного возраста оказались вне образования.
Экономическая нестабильность и дефицит бюджетов всех уровней приводили к неполному и несвоевременному финансированию. Сохранялась тенденция сокращения расходов на образование в общем объеме расходной части государственного бюджета. Старела материальная база системы образования, в первую очередь учреждений федерального подчинения. Темпы старения и износа зданий и сооружений существенно опережали темпы их реконструкции и строительства новых объектов. Финансирование капитального строительства в системе образования, в том числе строительство жилья, общежитий, не превышало 10% от минимальной потребности.
Около 50% российских школьников не осваивали более половины содержания в тех областях знаний, которыми россияне традиционно гордились — физика, химия, биология (эти данные были опубликованы после обследования в 1995-1997 гг. учащихся почти 2 тыс. российских школ). Уровень оплаты труда и социальных льгот препятствовал росту престижа педагогического труда, привлечению и закреплению высококвалифицированных кадров и молодежи в системе образования. Задержки выплаты заработной платы и ее несвоевременная индексация вызывали эскалацию социального напряжения в трудовых коллективах образовательных учреждений вплоть до массовых акций социального протеста.
Отсутствие необходимого экономического обеспечения делало декларативнными государственные гарантии бесплатного и общедоступного среднего образования. При бесплатном общем среднем образовании родители вынуждены платить в большинстве гимна-
55
зий, лицеев и т. п. за «углубленную программу» и еще за многое «разное». При этом было практически невозможно поступить в вуз на основе школьной программы без репетиторства или платных курсов, без «договорных» отношений «вуз-школа». В крупных городах развилось «дошкольное репетиторство» — подготовка детей к поступлению в первые классы гимназий и лицеев.
По результатам опроса общественного мнения, проведенного Российским независимым институтом социальных и национальных проблем, в декабре 1996 г. ситуацию в образовании как кризисную или катастрофическую оценивали 82,8 % опрошенных.
16 января 1997 г. на заседании президиума правительства министр общего и профессионального образования В. Г. Кинелев заявил о необходимости проведения радикальных преобразований в структуре, содержании, экономике системы образования, а также методах управления ею. В начале лета 1997 г. руководители министерства взялись в спешном порядке готовить концепцию реформы образования. В мировой практике подготовка таких реформ занимает обычно не один год. В России первые проекты концепции были подготовлены за четыре недели
19 августа 1997 г. в газете «Первое сентября» появился обширный документ «Основные положения концепции очередного этапа реформирования системы образования в Российской Федерации» — министерский «проект Кинелева — Днепрова». Смысл предлагаемых авторами изменений: кардинальная разгрузка содержания образования как главное направление реформирования школьного образования в ближайшие годы. Среди конкретных мер — сокращение обязательной аудиторской нагрузки на 10-20%. Один из основных авторов этой концепции Э.Д. Днепров, считал важным пунктом документа тезис о финансовой самостоятельности учебных заведений.
9 сентября в «Учительской газете» был опубликован «экономический» проект Асмолова-Тихонова под названием «Концепция организационно-экономической реформы системы образования России». В этом документе предлагалось ввести подушевое финансирование учащихся: приходит в школу ученик — приходят с ним и деньги.
В то время, как проекты концепций реформирования системы образования, которые готовили правительственные комиссии, сменяли один другой, не доходя до утверждения, ситуация в системе образования продолжала ухудшаться. С февраля 1998 г. 56
начали расти долги по учительской зарплате. Недофинансирование образования составило 35%. В условиях острого социально-экономического кризиса главной задачей была забота уже не об обновлении образования, а о сохранении того, что есть, т. е. не развитие, а выживание.
В 1998 г. новый министр образования А. Н. Тихонов начал с непопулярных решений: о сокращении приема студентов, обучаемых за счет бюджета, изменении порядка выдачи стипендий. Но все это было уже заложено в проекте «асмоловской» концепции реформы. К тому же А. Н. Тихонов имел к нему прямое отношение — как один из разработчиков проекта. Так или иначе, но реализовать свою концепцию ее автор из-за кадровых перестановок в правительстве не успел.
В сентябре 1998 г. после дефолта 17 августа новый министр В.М.Филиппов в своем первом интервью, которое он дал газете «Известия», заявил, что большинство идей А. Н. Тихонова имеет смысл. Реформа, т.е. комплекс организационно-экономических мер, необходима. Вопрос лишь в тактике подготовки решений и тактике их реализации. В 1999 г. был увеличен вдвое размер стипендий студентам, стабилизировано положение в вузах, техникумах, ПТУ со своевременной выплатой заработной платы и стипендий.
В 1991-1999 гг. в системе образования шли как спонтанные изменения, так и целенаправленные реформы. В большой мере реформирование было связано либо с введением научно обоснованных, проверенных на опыте творческих новаций, либо с рискованными экспериментами. Часть из них проводилась централизованно во всей системе образования, часть — по профилям обучения.
С самого начала реформы в образовании были существенно осложнены постоянным недостатком финансирования. Затрудняла ход реформ атмосфера непрерывной борьбы между передовой педагогической общественностью, ее союзниками в законодательной и исполнительной ветвях власти, с одной стороны, и чиновниками, не желающими уменьшать свои полномочия — с другой. Не способствовала успеху реформы и частая смена состава правительства, соответственно и министров образования.
57
^ 4. НАЦИОНАЛЬНЫЙ ВОПРОС И ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЦИИ
Национально-государственное строительство и его трудности
Распад СССР и последовавший за ним глубокий кризис нанесли мощный удар по самой государственной идее в России. Возникла серьезная угроза целостности Российской Федерации. В начале 90-х годов казалось, что вслед за СССР распадется и Россия. Кризисные явления в экономике сопровождались ростом сепаратистских настроений в бывших автономных республиках и автономных областях. В конце 1991 — начале 1992 г. в ряде республик прошли съезды национальных движений под лозунгами борьбы за национальную независимость.
Наибольшего развития дезинтеграционные процессы достигли в Северо-Кавказском регионе. С началом болезненных рыночных преобразований оживилась политическая оппозиция, и недолговременная политическая консолидация конца 1991 г. сменилась нарастающим конфликтом между законодательной и исполнительной ветвями российской власти. Ослаблением федерального центра воспользовались лидеры субъектов федерации. Сепаратистские движения и центробежные тенденции в регионах усилились. Стремление к независимости либо к большей самостоятельности проявлялось не только в национальных республиках (Татарстан, Чечня, Башкортостан), но и в некоторых ненациональных регионах (Урал, Западная Сибирь, Дальний Восток). Центральная власть, пытаясь сохранить целостность страны, была готова предоставить существенную самостоятельность и дополнительные полномочия национальным автономиям, пойти на любые уступки, если этим удастся снизить опасность их отделения. Отсюда известное выражение Б. Н. Ельцина: «Берите независимости столько, сколько сможете проглотить»
Юридическим оформлением политической сделки стал Федеративный договор, подписанный в Москве 31 марта 1992 г. Он разграничил предметы ведения между федеральным центром_и^орг_анами власти субъектов федерации, а также внес ^изменения в структуру Российской Федерации: наряду с республиками субъектами федерации были признаны 6 краев, 49 областей и 2 города федерального значения. Из автономных республик Федеративный договор не подписали Татарстан и Чечня. Башкортостан выторговал себе специ-
58
альные условия, согласно которым присваивал в качестве достояния «многонационального народа Башкортостана» богатства недр, становился субъектом международной деятельности, сам регули-рова^приндипыналогообложения, формировал судебную систему и т. п. В тот же день был подписан экономический договор с Республикой Якутия-Саха, согласно которому она получала исключительные права на распоряжение добываемыми на ее территории алмазами. В апреле 1992 г. VI съезд народных депутатов одобрил Федеративный договор и постановил включить его составной частью в проект новой Конституции Российской Федерации.
Федеративный договор, укрепив целостность государства, в то же время не устранил противоречий gjsro устройстве: асимметричность федерации, неравенство субъектов и пр. Против ущемления своих прав стали выступать такие субъекты Российской Федерации, как края и области, требуя себе такого же статуса, как у республик. Все более стал проявляться на региональном уровне юридический сепаратизм. В 1992-1993 гг. до принятия новой Конституции, несколько субъектов федерации приняли свои конституции. Первыми, опережая федеральное законотворчество, это сделали те субъекты федерации, которые стремились данными юридическими мерами обеспечить себе максимальную политическую и экономическую независимость от России. В 1992 г. были приняты конститу-_ ции республиками Татарстан и Саха (Якутия), а также дудаевским режимом Чечни. В 1993 г. к ним_присоединились республики Тыва_ (Тува), BjanKOjjTOCTai^.
Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ, как и Федеративный договор 1992 г., была основана на регионально-политическом компромиссе. Она определила состав и важнейшие принципы организации федерации, но не завершила процесса ее формирования. Многие проблемы, не устраненные Федеративным договором, перекочевали в Основной закон. В частности, в Конституции РФ провозглашалось равенство субъектов федерации, но в той же статье закреплялись различия между республиками, имеющими собственные конституции, и другими субъектами федерации, имеющими лишь Устав. Конституция 1993 г. фактически закрепила асимметричность_отношений субъектов с центром. Она определила три типа субъектов с различными статусами: националь^ю-государ^ ственный (республики), административно-территориальный (края, области, Москва, Санкт-Петербург) и национальш>территорйаль-_ный (а^тШо1^а^областъ~1Г15тономные округа).
59
Конституция не разрешила проблему субъектов федерации сложного состава. Семь субъектов федерации включили в свой состав девять других суб^зектюв^федёрации^ в состав Тюменской области вошли обладающие всеми правами субъектов федерации Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; в состав Пермской области вошел Коми-Пермяцкий автономный округ и т.д.
. Конституция -закрепила.многае_че2ты ^централизованного государства,^ чш:тн<э^^^ранялись централизованные судебнад_си-стема ИJ£aJвooxpaнитeльныe органы. Не внес ясности Основной закон и в такую тяжелую юридическую и административную проблему, как «совместное ведение», порождавшую трудности регулирования правовых, экономических и некоторых других проблем в регионах. Чтобы компенсировать этот дефект, была введена практика подписания между властями центра и субъекта федерации отдельных двусторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Первый такой договор был подписан с Татарстаном в феврале 1994 г. Затем и ряд областей, краев, не довольных своим статусом, потребовал заключения двусторонних договоров. Перед президентскими выборами 1996 г. Б. Н. Ельцин был вынужден начать договорный процесс не только с республиками, но и областями, краями, городами федерального значения.
В этом процессе региональным политическим элитам удалось отстоять свои позиции при принятии законов «О прокуратуре», «О милиции» и т.п., добившись влияния на кадровые решения. Однако, пожалуй, главным их успехом стало введение выборности губернаторов. Часто этот шаг рассматривали как одну из мер, приведших к потере «управляемости» федерацией по вертикали.
Уже после введения в действие новой Конституции РФ обнаружились многочисленные существенные ее расхождения с уставами и конституциями субъектов федерации. Федеральная власть обращала на это внимание. По отдельным наиболее грубым расхождениям выносил решения Конституционный Суд, по противоречиям в законах вносила свои представления прокуратура. Однако это была эпизодическая и непоследовательная реакция. Власть, к примеру, закрывала глаза на очевидные и масштабные отклонения от Основного закона в конституциях республик Татарстан, Ингушетия, Тыва, Чувашия. Это было проявлением слабости государства,
60
вынужденного идти на постоянные компромиссы, чтобы сохранить свою целостность.
Прогрессирующая эрозия авторитета и власти Москвы как политического центра Федерации становилась одной из устойчивых и опасных тенденций развития политической ситуации в России. Федеральные полномочия размывались, плавно перетекая в региональные, размывалась грань между полномочиями разных уровней власти, а значит, и сам фундамент федерации.
Национально-государственное строительство в Российской Федерации в начале 90-х годов было осложнено в ряде регионов территориальными спорами и межэтническими конфликтами. Осенью
- г. в Чечено-Ингушетии произошли события, приведшие к са
мопровозглашению Независимого Чеченского государства. 4 июня
- г. Верховный Совет России принял закон об образовании Ин
гушской Республики. Однако сделано это было без определения
границ этой республики, что привело к обострению территориаль
ных споров в регионе: между Чечней и Ингушетией по поводу Сун-
женского_Еайона_и_.межДУ Ингушетией и Северной Осетией nojicb
воду „Пригородного района!-
Осетино-ингушский конфликт имел исторические корни: ингуши требовали возвращения переданных в 1944 г. Северной Осетии земель Пригородного района. Осенью 1992 г. территориальные споры переросли, в вооруженный конфликт. В ночь с 30 на 31 октября в селах Дачное, Октябрьское, Камбилеевское, Куртат произошли столкновения между осетинскими и ингушскими вооруженными формированиями. Затем в течение нескольких дней — в Пригородном районе, во Владикавказе и прилегающих поселках, в них участвовали также пришедшие сюда из Ингушетии формирования, а затем—подразделения российской армии и внутренних войск МВД РФ.
По данным Прокуратуры РФ, в период вооруженного конфликта с 31 октября по 5 ноября 1992 г. погибло 583 человека, в том числе 350 ингушей и 192 осетина. Боевые действия привели к громадным разрушениям жилого фонда и появлению десятков тысяч беженцев и вынужденных переселенцев. 2 ноября 1992 г. в ряде районов Северной Осетии и Ингушетии указом президента РФ было объявлено чрезвычайное положение, которое с тех пор периодически продлевалось. Только 20 марта 1993 г. в Кисловодске президенты Северной Осетии и Ингушетии подписали соглашение, в котором стороны впервые-заявили о готовности совместно решать пробле-
61
му возвращения беженцев и вынужденных^ переселенцев из обеих республик.
Проблема Чечни
В Чечне движение за независимость приобрело особый характер. События 1991 г., связанные с выступлением ГКЧП и распадом Советского Союза, резко изменили политическую ситуацию в этой северокавказской республике. В августе 1991 г. в Чечено-Ингушской республике начались массовые митинги и демонстрации с требованием отставки Верховного Совета Чечено-Ингушетии. Правительство России первоначально расценило эти выступления как борьбу демократических сил против коммунистического правительства, поддержавшего ГКЧП.
В начале сентября__1991 г. Исполнительный комитет Общенационального конгресса чеченского народа (ОКЧН) объявил о низложении Верхшшого^^вета^ечено-ИнгухГПУкои^СиР. Вооруженньге отряды ОКЧН силой захватили здания Совета Министров, радио-и телецентра. 15 сентября 1991 г. было объявлено_о_г1азначедии выборов^ BjroBbriijiajD^iMjBHi^^
делена на Чеченскую и Ингушскую республики (последняя^зыдели-лась в самостоятельну1рлеспублику в составе России). Избранный 27 октября 1991 г. президентом генерал Д. М.Дудаев, провозгласил создание независимой .Чеченской Республики Ичкерия.
В ноябре 1991 г. V Внеочередной съезд народных депутатов РСФСР признал проведенные в Чечне выборы незаконными. Однако предпринимаемые федеральными органами власти России попытки урегулировать возникший кризис политическими средствами положительных результатов не дали. Авторитарный режим Дудаева в Чеченской республике продолжал укрепляться, транс" формируясь в военно-псмита[ческую!_дактат_ы>у. На территории республики прекратили действовать законодательные акты России, грубо^1ОП1гцались_права_граждан. Все противники «независимой» Чеченской Республики лидерами Исполкома ОКЧН были объявлены врагами народа. Началось массовое выселение русского населения с территории республики.
Число беженцев из республики за 1991-1995 гг. составило 200 тыс. человек (до 20% населения). На территории Чеченской Республики находили убежище преступники, совершившие преступления в России и других странах. Регулярными стали воору-