Е. крылова федеративное государство как основная форма государственного устройства правового государства

Вид материала

Документы

Содержание Унитарное государство Емельянов Н.А

Подобный материал:

• Примерная программа для подготовки к правовой викторине теория государства, 64.14kb.
• Среди экономических рычагов, при помощи которых государство воздействует на рыночную, 64.04kb.
• Белова Татьяна Викторовна вопросы к экзамену, 81.49kb.
• Кзакону предъявляется ряд строгих требований: должен соответствовать принципам правовой, 54.07kb.
• Экзаменационные вопросы, 61.73kb.
• Решение конфликтов в вертикали «государство-человек», 301.2kb.
• А. Г. Лукашенко Республика Беларусь молодое суверенное государство в системе мирового, 148.75kb.
• Преподаватель: Сидоров Василий Петрович, 1467.14kb.
• Владик Сумбатович Нерсесянц Общая теория права и государства учебник, 8918.17kb.
• Для более глубокого понимания политического режима и правового государства необходимо, 118.41kb.

Е. КРЫЛОВА

ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО КАК ОСНОВНАЯ ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА

Современная политическая и юридическая наука рассматривает федерализм как сложное социальное явление, подразумевая под ним и принцип, и режим, и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее политико-территориальной организации на нескольких уровнях. В данной статье будет рассмотрена только форма государственного устройства.

Под формой государственного устройства понимается способ политической и территориальной организации государства, система взаимосвязей людей, проживающих в центре и различных регионах, и распределение власти на территории государства между центральными и местными органами государственной власти. Государственное устройство — это своего рода территориальная организация государственной власти.

Государство объединяет различные этнические, религиозные, языковые, культурные социальные общности, поэтому возникает потребность обеспечить их взаимодействие и целостность государства. К тому же управление государством, имеющим обширную территорию и многочисленное население, из одного центра затруднительно. В государственном (конституционном) праве выделяют три формы государственного устройства: унитарное государство, федерацию и конфедерацию.

Унитарное государство (от лат. unitas — единство) — это единое государство, не имеющее в своем составе иных государственных образований на правах его субъектов. Унитарное — значит единое, слитное государство, которое подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью. Унитарная форма государственного устройства наиболее распространена. Вместе с тем унитарные государства различаются по степени самостоятельности местных органов в отношении центральных и широты компетенции муниципальных органов в решении местных вопросов.

В рамках унитарного государства могут существовать автономные образования, органы которых обладают более широкими полномочиями в области внутреннего управления по сравнению с местными органами других административно-территориальных единиц. Автономия не меняет в принципе унитарного характера государственного устройства, хотя придает ему особые черты, представляя собой форму известной децентрализации государственных функций с учетом географических (например, удаленность от основной материковой территории архипелагов Мадейры и Азорских островов), либо исторических (например, в Испании — Андалусия и другие исторически сложившиеся области) особенностей данной территории, либо этнонациональных (многочисленные примеры, в том числе автономные районы и области для зарегистрированных племен в индийских штатах Ассам, Мегхалая, Мизорам, Западная Бенгалия, Каракалпакстан в Узбекистане, автономные образования в Китае и пр.), религиозных (например, в Греции — Афонский полуостров, где проживают, главным образом, православные монахи в ряде монастырей, в Грузии до 1990 г. — Аджарская Автономная Республика, значительную часть коренных жителей которой составляли грузины, обращенные в свое время в ислам) особенностей населения какой-либо территории. Иногда основанием предоставления автономии становится комбинация указанных выше факторов. Например, этнонациональный состав населения и географическая удаленность от основной материковой территории послужили причинами установления автономии для Аландских островов в Финляндии, для Гренландии и Фарерских островов в Дании, географическая обособленность, особенности этнонационального состава и конфессиональной принадлежности (мусульмане, в отличие от большинства жителей страны — христиан) населения — для острова Минданао на Филиппинах.

Унитарное государство может делиться только на административно-территориальные части, не обладающие суверенитетом (правом иметь собственную политическую власть и проводить самостоятельную политику). На местах действуют государственные органы и должностные лица, подчиненные центральным органам власти. Большинство современных государств, таких, как Франция, Италия, Испания, Швеция, Египет, Греция, Норвегия, унитарные. Все они сформировались относительно давно, и в историческом плане это было актуально. В последнее время в литературе встречается специальный термин — «регионалистское государство», используемый для обозначения децентрализованных унитарных государств, территория которых целиком состоит из автономных образований (Италия, Испания). Предлагается считать «регионалистское государство» особой, промежуточной (между федерацией и унитарным государством) формой государственного устройства.

Но постепенно вырабатывались новые формы государственного устройства, такие, как федерация и конфедерация.

Федерация (от лат. federation — федерация, объединение, союз) — форма организации государства, сложная структура которой состоит из нескольких государств или государствоподобных образований (штатов, провинций, земель, субъектов), обладающих конституционно закрепленной политической самостоятельностью вне пределов и полномочий общего государства. Родоначальником общей теории федерализма по праву принято считать Иоханнеса Альтузиуса, разработавшего «теорию народного суверенитета» на основе союза или согласия, благодаря которой в дальнейшем развились, а затем и оформились три самостоятельных направления.

Сторонники одного из них, Г. Елинек, П. Лабанд, В. Уиуллоуби, были убеждены, что суверенитетом обладает только федерация. Их оппоненты М. Зейдель и Д. Кальхаун, напротив, считали, что суверенитет принадлежит составным частям федерации, аргументируя свою позицию тем, что за субъектами федерации на конституционном уровне должно закрепляться право нуллификации и свободного выхода из союза¹.

Представители американской школы федерализма рассматривают его как установление порядка на основе «соглашения друг с другом перед лицом Господа для учреждения гражданского политического организма». Эта традиция исходит из идей французского и немецкого Просвещения XVIII в.

Если взять за основу, что федерализм — это принцип, воплощающий способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, то, как форма государственного устройства, он определяет разделение власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве.

Нередко в зарубежной литературе понятие «федерализм» означает политико-правовой механизм гармонизации функциональной зависимости институтов политической системы.

В основе понятия «федерация» лежит латинское «feoderation» — в чем-то созвучное слову «союз». Поэтому в широком понимании федерация создается как некий союз отдельных сообществ, скрепляемых общностью целей и задач.

Если брать во внимание процессы децентрализации в унитарных государствах, то можно говорить о процессах федерализации в виде различного рода квазиформ, как, например, Испания или Италия.

Элементы федерализма присущи и местному самоуправлению, причем и далеко за пределами внутригосударственных границ, как, например, Европейский союз.

Примером развития федеративных отношений могут служить не только государственные, но и гражданские объединения и организации, например, федерации, образованные по профессиональному признаку (писателей, хоккеистов, ткачей).

Однако в государственно-правовом аспекте, как представляется, под федерацией следует понимать соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом — государственным или территориальным образованием — определенной самостоятельности в рамках единой системы управления, благодаря чему достигается эффективность ее функционирования и гармония развития государственных и гражданских институтов.

Конечно, каждому государству присущи свойственные только ему особенности регулирования федеративных отношений, в зависимости от ряда весьма значимых факторов, включая политические, экономические, социальные, правовые, что позволяет классифицировать их в определенные группы — модели федерализма, отражающие их индивидуальную специфику, исходящие из правовой регламентации: «конституционная модель», «регламентарная модель», «традиционная модель».

Сторонники «конституционного федерализма» усматривают в нем наиболее демократическую форму государственного устройства, обеспечивающую гарантии прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства. Классическое государство такого типа — США. К этой же группе можно отнести и Россию. В современном мире эту модель культивируют более 20 государств, где проживает почти треть населения планеты¹.

«Регламентарная модель» отличается от «конституционной» прежде всего статусом регламентирующего правоотношения центра и его составных частей (субъектов).

Основные принципы «регламентарного федерализма»: добровольность объединения государств и государственных образований в единое государство со статусом субъектов федерации, принятие Основных законов государства и иных актов субъектов федерации, равноправие субъектов федерации, правовое разграничение суверенитета федерации и суверенности субъектов, общая территория, единое гражданство, денежная и таможенная системы, армия и другие институты государства, обеспечивающие его эффективное функционирование.

Отличительная особенность «традиционного федерализма» — порядок образования государства снизу, по инициативе субъектов, добровольно слагающих с себя статус суверенитета взамен на суверенность.

Таким образом, федеративное государство традиционного типа базируется на политико-территориальной целостности и суверенитете, четкой политически оформленной упорядоченности, гарантии суверенности субъектов федерации для самостоятельного решения своих полномочий.

Системам управления в государствах подобного типа при распределении полномочий и установлении компетенции присущи интеграция и субсидиарность, в силу чего взаимоотношения строятся на основе иерархии государственной власти, что, в конечном итоге, и обеспечивает эффективность функционирования.

Если же рассматривать создание федеративного государства с точки зрения изначальной цели образующих его субъектов, то из данной концепции неизбежен вывод — основные принципы его образования предполагают рациональное и эффективное функционирование модели управления в интересах федерации и ее субъектов.

Следует отметить, что финансово-экономические неудачи ряда государств, в том числе и России, открыли начало новым моделям федерализма, таким, например, как «бюджетный», суть которого состоит в сведении понятия «федерализм» к бюджетной политике государства, и «экономический» — «способ воспроизводства многонационального российского гражданского общества по его политической и социально-экономической структуре».

В связи с этим рациональное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, учитывающее экономические, политические, национальные и другие важные аспекты, способствует сбалансированному разграничению компетенции.

Как показывает опыт демократического развития большинства зарубежных государств, разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами ведется на конституционном уровне и детализируется в текущем законодательстве. Поэтому федеративное устройство следует рассматривать как сложную государствообразующую систему, для жизнеспособности которой принципиальное значение имеют степень взаимосвязи федеральных единиц между собой и недопустимость превалирования интересов ни одной из них над общегосударственными¹.

Признаками федеративного государства считаются:

— единая система границ и ее охраны. Территория состоит из территорий субъектов федерации и в политико-административном отношении не представляет собой единого целого;

— субъекты федерации, не обладающие суверенитетом в полном объеме, не имеющие права на сецессию (односторонний выход из федерации);

— тот, что наряду с системой федеральных органов государственной власти субъекты федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти. Но по отношению к федеративной системе они являются подсистемами, пределы их юрисдикции определяются федеральной конституцией и конституционными законами;

— субъектов могут быть свои конституции и своя система законов, которые не должны противоречить федеральной конституции и системе права;

— в федерации нет единого государственного бюджета, а есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации;

— гражданство чаще всего двойное: каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего субъекта федерации. Равноправие всех граждан на территории федерации;

— двухпалатный федеральный парламент. Верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации, нижняя является органом общенародного представительства и избирается всенародно.

Теоретической основой федерализма выступает концепция суверенитета народа, выражающаяся в государственном суверенитете.

Суверенитет — политико-правовое обоснование и определение приоритетной принадлежности у того или иного субъекта (монарха, народа, государства и его субъектов) независимости и самостоятельности в решении своих внутренних дел и во внешних отношениях. Государственный суверенитет — это независимость государственной власти вовне и ее верховенство внутри страны. Некоторые отступления от этой общей формулировки, попытки ее модернизировать существенного значения не имеют. Другое дело, когда расшифровывается конкретное содержание самих терминов «независимость» и «верховенство» применительно к конструкциям международного и внутреннего (национального) права¹.

Само понятие суверенитета как свойство власти относится только к государству как целому, а не к отдельным частям государственного механизма. Суверенитет — это «визитная карточка» государства, лучше сказать, той власти, которая осуществляется в государстве. Если рассматривать государственный суверенитет в международных отношениях и внутренних связях, то он проявляется по-разному. «Необходимость применения категории суверенитета при характеристике совершенно различных субъектов — народ, нация, государство (государственная власть) — является одной из важнейших проблем теории суверенитета. И все же по очередности обладания суверенитета на первом месте стоит не государство, а народ»².

В Московской Руси идея суверенитета и верховенства власти воплотилась в понятии и политической практике самодержавия («сам», т. е. один держу власть). Впрочем, самодержавие на Руси, возникшее во второй половине ХV в., отнюдь не означало неограниченную власть монарха, оно допускало и Боярскую думу, и Земский собор (периодически с 1549 по 1689 гг.) как сословно-представительные институты, правда, под неизменным верховенством царя. Выше власти царя признавалась лишь власть Бога.

Конституционно-правовое федеративное государство впервые образовалось в США (1787 г.), затем в Мексике (1824 г.), Бразилии (1889 г.), Австралии (1901г.), России (1918г.).

Федеративная форма закреплена в конституциях более 25 государств, охватывающих 50% территории планеты, в которой проживает 1/3 населения.

Современные федеративные государства сформировались на основе территориального или национально-территориального деления.

Конфедерация объединяет самостоятельные государства для решения общих актуальных проблем (военных, энергетических, финансовых и других). Конфедерацию, строго говоря, нельзя назвать формой государственного устройства. Это временный межгосударственный союз, образованный на основе международного договора, члены которого полностью сохраняют свой государственный суверенитет. Признаки конфедерации — отсутствие единой территории, неограниченное право выхода из союза; зависимость центрального правительства от правительств независимых государств, поскольку оно содержится на их средства; формирование финансовых средств на общие цели из взносов членов союза; общее командование вооруженными силами конфедерации; юридическое равноправие всех членов, но реальная приоритетная роль в конфедерации государства, с его более высоким военно-экономическим потенциалом, а следовательно, конфедерация не государство как таковое. Конфедерации обычно недолговечны: они либо распадаются, либо трансформируются в федерацию и образуются обычно на определенный срок или для выполнения задачи, под которую и формировались.

Однако принцип конфедерализма может стать стимулирующим фактором современных интеграционных процессов (в развитии Европейского союза, стран СНГ и т. д.). Поэтому сейчас в современном государственном праве выделяют лишь две основные формы государственного устройства — федеративную и унитарную.

Федерация, как было сказано выше, — это союзное государство, состоящее из государственных образований, каждое из которых имеет свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов. Компетенция между общефедеральными органами и органами отдельных субъектов федерации (штаты — в США, Бразилии, Индии и др., земли — в ФРГ и Австрии, кантоны — в Швейцарии, области, края, города федерального значения, автономные округа и автономная область — в России, союзные республики — в Югославии) строго разграничена. Как правило, субъекты федерации принимают собственные конституции, имеют свою правовую систему. Правда, верховенство в вопросах, отнесенных к ведению федерации, сохраняется за общефедеральными законами, но некоторые области целиком отнесены к компетенции законодательного регулирования субъектов федерации.

Федерации могут быть договорными, т. е. образованными на основе первоначального договора, заключенного его субъектами, с присоединением к нему новых субъектов (Швейцария, США, СССР с 1922 по 1991 гг., Танзания, ОАЭ и др.), или созданными актами центрального правительства без установления договорных отношений между его субъектами в момент создания (Бразилия, Австрия, ФРГ, Чехословакия с 1968 по 1992 г. и др.). Вместе с тем вряд ли можно согласиться с классификацией федераций, даваемой В.Н. Лысенко, который подразделяет их на конституционные, договорные и конституционно-договорные (в связи с чем он характеризует Российскую Федерацию как конституционно-договорную). Договор в федерациях (если он заключен) служит отправной точкой образования федерации, так как он фиксирует волю государств-учредителей вступить в федеративные отношения на определенных условиях. Но, когда федерация уже создана, она представляет собой единое (пусть и союзное) государство, и тогда основным законом ее существования и функционирования становится конституция, как это признано сейчас для любого (и не только федеративного) государства почти повсеместно, за небольшим исключением. Поэтому создание федерации по договору или без него важно только на начальном этапе для характеристики ее учреждения, а в дальнейшем для любой федерации главенствующим правовым актом становится конституция. Не случайно почти все существующие договорные федерации в скором времени после их образования принимали конституции либо признавали некие нормы в качестве неписаной конституции. При этом нормы договора могут включаться в конституции таких федераций, но применяются они именно как конституционные, а не как договорные нормы. Конституция СССР 1924 г., например, состояла из двух частей — декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР, но если сравнить текст данной Конституции и тексты соответствующих декларации и Договора, подписанных в 1922 г., то обнаружится, что они далеко не во всем совпадают по форме, хотя соответствовали по существу. В любом случае, Конституция СССР 1924 г. не была просто повторением текстов, указанных Договора и декларации. При этом принятие новых конституций СССР не отменяло ни Договор, ни декларацию, как иногда говорили на рубеже 80—90-х гг., так как новые конституции одной и той же федерации не могут отменить учредительный федеративный договор, поскольку функция такого договора заключается именно в юридическом оформлении создания федерации. Конечно, жизнь не стоит на месте, что и требует внесения поправок в конституцию, а при определенных условиях и принятия новой конституции. При этом сами конституции федеративных государств должны содержать, и обычно содержат, гарантии прав субъектов федерации, в том числе и при проведении конституционных реформ.

Как было сказано выше, в большинстве федераций их члены не обладают государственным суверенитетом. Однако встречаются и исключения. Так, в Швейцарии (и в СССР, существовавшем с 1922 г. по 1991 г.) за государственными образованиями, входящими в их состав, конституционно признается суверенитет. Например, ст. 40 Конституции Мексики 1917 г. указывает, что штаты свободны и суверенны в том, что касается их внутренней жизни¹.

Однако такой суверенитет субъектов федерации рассматривается как специфический и относящийся только к вопросам исключительного ведения субъектов федерации. Считается также, что суверенность субъектов федерации проявляется в передаче в свое время части своих суверенных прав субъектов федерации союзному государству. Однако это не означает, что каждый субъект федерации волен в любое время по своему усмотрению вернуть эти суверенные права, поскольку он уже связан обязательственными отношениями с другими субъектами федерации. Следовательно, в соответствии с таким подходом судьба федерации находится в руках всего народа союзного государства, а не каждого отдельного субъекта федерации, хотя в полной мере суверенитет принадлежит федеративному государству. Конституция России 1993 г. никакого иного суверенитета, кроме суверенитета России, не знает (ст. 3, 4, 80²). Отдельные республики закрепили в своих конституциях положения о собственном суверенитете, несмотря на то, что это не совпадает с подходом, отраженным в федеральной Конституции. В некоторых федерациях за субъектами федерации сохраняется право свободного выхода из состава федеративного государства. Например, право свободного выхода было закреплено в Конституциях СССР (в 1991 г. Советский Союз покинули Литва, Эстония и Латвия). Право выхода (сецессии) закреплено и в федеральной Конституции Эфиопии 1994 г. Правда, выходом из федерации обладает, согласно этой Конституции, не штат, а нация, национальность, народность. В Конституции Эфиопии предусмотрена и специальная процедура реализации указанного права. Имеются примеры выхода из состава зарубежных федераций. Так, в 1965 г. Сингапур мирно вышел из состава Малайзии.

В 80—90-е гг. XX века в отечественной литературе шли дискуссии о проблемах федерализма, что было связано с поиском путей реформирования СССР, а впоследствии и Российской Федерации. В дискуссиях был поднят вопрос о симметричности федераций. Под симметричной федерацией понимают союзное государство, в котором все части федерации являются равноправными субъектами федерации, а под асимметричной — федерацию, части которой имеют различный правовой статус. Симметричными являются, например, ФРГ, Папуа — Новая Гвинея (по Конституции 1975 г. и Органическому закону 1980 г.), Бразилия (по Конституции 1988 г. федеральные территории преобразованы в штаты, а Федеральный округ получил равные со штатами права). Ярко проявляется асимметрия в Индии, которая состоит из 25 штатов и семи союзных территорий, чей статус различен. Кроме того, среди штатов выделяются, с одной стороны, Джамму, Кашмир и Сикким, обладающие более широкими полномочиями по сравнению с другими штатами, а с другой — Мегхалая, Нагаленд и некоторые другие небольшие штаты, права которых, напротив, ограничены.

Асимметричной федерацией является Канада, которая состоит из 10 провинций и двух территорий, причем одна из провинций, Квебек, обладает особым статусом. В России ст. 5 Конституции провозглашает равноправие всех субъектов Федерации, но в то же время республики получают ряд дополнительных прав (например, право устанавливать свой государственный язык наряду с государственным языком России — ст. 68 Конституции). Да и вообще, предусмотренная ч. 5 ст. 66 Конституции возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации предполагает, что статусы (т. е. объемы прав и обязанностей) субъектов РФ различны. Приведенные примеры не исчерпывают всего списка симметричных и асимметричных федераций.

В ряде республик, входивших в СССР, на рубеже 80—90-х гг. усилились централизаторские тенденции, в других, наоборот, произошла некоторая децентрализация, в третьих ситуация коренным образом изменилась. Принципиальных изменений в данной сфере не было, например, в Туркменистане. В Литве Верховный Совет и правительство неоднократно, в 1989 и 1990 гг., отказывались признать автономию компактно проживающего населения польской национальности. В Молдавии органы исполнительной и законодательной власти также не приемлют правомерности существования автономии гагаузов. А в Грузии в 1990 г. было объявлено о ликвидации двух автономных республик — Абхазской и Аджарской, и одной автономной области — Юго-Осетинской.

В Российской Федерации, напротив, были сделаны некоторые шаги в направлении расширения гарантий прав автономных образований. В частности, для представительства интересов автономных образований в Верховном Совете РСФСР была создана вторая палата. Ряд автономных республик в составе РСФСР, например Татарская республика, приняли декларации о суверенитете, а некоторые автономные области провозгласили себя автономными республиками. В 1991 г. было провозглашено создание автономных немецких районов в Алтайском крае и Омской области. Созданы и другие автономные национальные районы (Красноселькупский в Ямало-Ненецком автономном округе, входящем в Тюменскую область, Вепсский в Карелии, Эвенский в Якутии). Правда, в Конституции России 1993 г. о такой районной автономии ничего не сказано, хотя в основных законах некоторых субъектов Российской Федерации упоминается возможность создания национальных административно-территориальных образований (см., например, ст. 43 Конституции Якутии). Повышение роли республик в составе Российской Федерации выразилось, в частности, и в том, что с 1991 г. не используется более определение «автономная» по отношению к республикам. Повысился и реальный статус областей и краев, отражением чего служит то, что они участвовали в подписании Федеративного договора в 1992 г. По Конституции России 1993 г. провозглашается равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти всех субъектов федерации, хотя, как уже отмечалось, разные виды субъектов РФ (республики, области, края и т. д.) обладают различными статусами.

Однако ретроспективный анализ федеративного устройства России показывает, что ее государственно-правовая система, в сущности, всегда была унитарной, а РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Это привело к формированию в Российской Федерации фантомного федерализма — модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями.

Три конституции советского периода имели унитарную направленность, хотя формально декларировали федеративное устройство государства. Причем РСФСР в рамках этого государства была уникальным историческим прецедентом — «федерацией в федерации»¹.

Сегодня можно сказать, что федерализм не подготовлен всем предшествующим развитием нашей страны, не является органическим продуктом этого развития. В отличие, например, от США, Швейцарии, Канады, Австралии, в России федерализм не имеет глубинных корней в политической, экономической, социальной, культурной истории страны и вызван к жизни вполне конкретными, по историческим меркам текущими, преходящими политическими обстоятельствами.

Становление и укрепление России как государства происходило путем добровольного вхождения или насильственного присоединения других территорий и населявших их народов в состав Российской империи. Страна росла, развивалась как централизованное государство, а не как союз территорий, народов, договорившихся о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и территориями. Федеративное устройство государства всегда было для нашей страны отклонением от объективной логики его развития, вызванным политическим кризисом. Если в США или Канаде на протяжении столетий формировалось федералистское сознание, федерализм стал абсолютной национальной ценностью, то в России этого не произошло.

Итак, Россия не выстрадала федерализм в ходе своей многовековой истории. И в 1922, и в 1992—1993 гг. она его получила «сверху» как продукт договоренности политических элит страны². И все же в обозримом будущем именно федеративное устройство российской государственности, его совершенствование должны стать приоритетом государственно-политического развития страны.

Традиции, навыки демократии в нашей стране нельзя считать глубокими и прочными. Заложенное в природе федерализма рассредоточение власти на разных уровнях сокращает вероятность ее сосредоточения в одних руках, в одном органе, в одном институте. Свобода, ограниченная местными властями, может получить защиту на федеральном уровне. И наоборот, авторитарные поползновения федерального центра могут получить отпор со стороны регионов. Федерализм приближает власть к обществу, реально включает народ в политику, в управление государством.

Унитаризм в России всегда сопровождался стремлением к унификации, шаблонному, единообразному решению всех вопросов хозяйственной, социальной, административной, культурной жизни на местах, без учета географических, исторических, этнических, конфессиональных и иных особенностей территорий. Негативные последствия такой практики очевидны и хорошо известны. Федеративное устройство позволяет местным властям учитывать своеобразие своих территорий.

Россия не просто федерация, а федерация, ряд субъектов которой образован по национальному признаку. Из 88 нынешних субъектов РФ 21 являются республиками, 10 — автономными областями и автономными округами. В начале 1990-х годов любой иной вариант российской государственности, кроме образования федерации, устроенной по национально-территориальному признаку, вел к развалу страны¹.

Проблема России заключается в том, чтобы из квазифедерации создать реальную федерацию, отвечающую реальностям современной России.

Законодательное закрепление принципов федеративной государственности объясняется не абстрактными соображениями, а стремлением установить в России необходимый правопорядок.

О тесной связи федерализма с демократией свидетельствует то, что общая теория федерализма констатирует зависимость между федеративным устройством государства и способами защиты демократии. Еще глубже корни этих связей уходят в принцип субсидиарности, свойственной как федерализму, так и демократии, а также в общую для них персоналистскую трактовку личности. Иногда близость федерализма и демократии аргументируется необходимостью установления более тесных отношений государства и граждан. Это и служит демократии, и обеспечивает реализацию принципа федерализма.

В соответствии с общим мнением, представленным в юридической науке и судебной практике, принцип федеративного устройства относится к основополагающим началам Конституции России. Однако она не ориентируется на какое-либо сложившееся понятие федерализма.

Несмотря на широкий спектр проявлений и размытые границы федерализма, в его определении утвердились некоторые формулировки, которые, ввиду почти единодушного их одобрения, могут считаться общепринятыми. Главный признак этих формулировок — проведение различий между союзным государством и союзом государств. В то время, как последний сохраняет международную правосубъектность государств-членов, в союзном государстве ею располагает только федерация. Однако утверждение, что федерация является, таким образом, государственно-правовым, а конфедерация — международно-правовым союзом, касается лишь некоторых аспектов государственных связей. Оно создает представление о том, что федерация выступает вовне как единое государственное образование, а входящие в него государства-члены в принципе не могут поддерживать никаких международно-правовых отношений с зарубежными властными структурами.

По своей природе федерализм выполняет две важнейшие функции: децентрализует власть посредством ее разделения по вертикали и интегрирует территориальные (порой разнородные) сообщества. Выполняя эти функции, федерализм предоставляет социально-культурную и политическую автономию территориальным частям государства (будь то провинции, области, земли, республики, штаты). Одновременно достигается политическая, экономическая и военная их интеграция в одном государстве.

Согласно теории двучленной структуры, Российская Федерация функционирует на двух уровнях: первый — это уровень федерации (в которой субъекты состоят в соответствии с нормами Конституции); второй — уровень каждого субъекта (которые равны между собой). Субъекты РФ обладают собственным правовым статусом, но не суверенны. Суверенитетом обладает только федерация, т. е. Российская Федерация (Россия) в целом. Два уровня государственности не соотносятся как два отделенных друг от друга государства, так как они составляют единое сообщество (единое правовое государство).

Подчеркивая преимущества федеративного устройства государства, Шарль Монтескье писал: «…при этой системе правления маленькие республики наслаждаются своим собственным счастьем. А в отношении внешнего мира они, пребывая в ассоциации, имеют все преимущества больших монархий»¹.

Для отечественной науки актуально изучение опыта государств, осуществляющих переход от классического унитаризма к более децентрализованным и гибким отношениям, эволюционирующимся в федеративные. Ведь и в России наблюдается подобный переход. На этом пути возникают идентичные для всех трансформирующихся государств трудности: региональный эгоизм, этнический национализм, сталкивающиеся амбиции центра и регионов. Тем интереснее осмысление «гибридных» методов и форм организации и регулирования территориально-политической системы, например, Испании. Здесь, так же как и в Советском Союзе, политика жесткой унификации региональных и межэтнических отношений, проводившаяся авторитарным режимом, привела к ответной реакции — всплеску сепаратизма. Успешно осуществленные в 80-х годах конституционно-политические реформы способствовали не только повышению роли регионов в государственном управлении и соучастию в межэтнических интеграционных процессах, но и углублению государственно-национальной идентичности².

Здесь возникают две опасности: «…с одной стороны, потребность в создании политических союзов для строительства современного динамично развивающегося государства; с другой — потребность в небольших самоуправляющихся территориальных образованиях, более адаптивных к потребностям гибких производств и технологий, более ответственных за индивидов, более способных защитить и легитимировать групповые привязанности, религиозные, этнические, культурные, социальные и иные традиции»¹.

Именно государства «федералистского решения» («federal solution») убедительно демонстрируют способность создавать адекватную конституционную форму согласования этих объективных тенденций. Особенно высока потребность в применении принципов, институтов и технологий федерализма «при обустройстве многонационального государства», в котором «основополагающим остается противоречие между стремлением к сохранению самобытности и самостоятельности отдельных наций (этнических общностей, государственно-территориальных образований) и обеспечением единства, целостности нации-государства»².

В середине XIX в. естественно-антропологическая сущность федерализма трудами М. Бакунина и П.-Ж. Прудона оформилась как принцип социальной организации в сообществе будущего. В работе «Международное тайное общество освобождения человечества. Катехизис революционера» М. Бакунин доказывает, что наилучшим институтом воплощения потребностей людей к взаимопониманию и сотрудничеству является единая система глобальной федерации. Ей присущи четыре уровня интеграции: общинный, провинциальный, национальный и международный. При этом основным элементом механизма глобальной федерации должны стать законодательные органы на каждом уровне, формируемые путем направления делегатов нижних звеньев представительных органов в высшие³.

Проблема федеративного устройства несколько веков находилась в поле зрения российской демократической мысли. Надо отметить, что данный вопростесно связывался не только с территориальным устройством, но и с национальной спецификой страны. Однако главной при этом была необходимость децентрализации управления. «Децентрализация, — как подчеркивает Ф.Ф. Кокошкин, — не может служить исключительно только цели национального самоопределения. Децентрализация имеет другие задачи, она вытекает из других потребностей, а именно — перенести на места часть функций по управлению или по законодательству государства для осуществления их сообразно местных условий, причем в число этих местных условий национальные особенности могут входить только как составная часть»¹.

Федерация, считает Ф.Ф. Кокошкин, предполагает если не полное равенство составных частей, то, во всяком случае, их сравнимость, их соизмеримость, их приблизительно одинаковый удельный вес². Интересна его мысль не только о том, что Россия, при огромной величине своей и разнообразии своих местных условий, не может удовлетворительно управляться из центра — здесь необходима не только местная децентрализация управления, но и децентрализация законодательства, в котором должен быть удовлетворен целый ряд местных потребностей отдельных составных частей России.

Мировая практика подтверждает: наиболее стабильны федерации, где в основу территориально-административного деления положен именно регионалистский подход (США, Австралия, Швейцария, хотя и в этих странах также есть территории с компактно проживающими этническими общностями). Регионалистский принцип построен на экономической и политической целесообразности и позволяет в рамках субъекта федерации (штат, земля, кантон, область) охватывать единой юрисдикцией различные этнические, религиозные, лингвистические группы населения.

Стабильность федерализма есть сбалансированность между централизацией и децентрализацией, между полномочиями центральных властей и полномочиями территориальных органов управления. Периодически этот баланс подвергается испытаниям. Стабильность федеративных государств, их дальнейшее позитивное политическое развитие в XXI в. могут быть обеспечены исключительно при условии сохранения комплексного характера самих федеративных систем. Комплексное содержание федерализма означает, что федерализм, как формально декларированный в конституции тип территориально-политического устройства, будет объединять три базовых компонента: федерализм как особый тип политической организации общества, как принцип конституционно-правового регулирования и как режим осуществления государственной власти. Иными словами, в конституции федеративных государств все более широко должны включаться положения, направленные на достижение политической интеграции и политической свободы индивидов и социальных групп, на сочетание раздельного управления по вертикали и горизонтали федеративного государства с самоуправлением его составных частей.

Россия есть не только федеративное, но и, как закреплено в Конституции РФ, правовое государство. В основе правового государства лежат следующие принципы: верховенство закона, примат права над государством; разделение властей на законодательную, исполнительную, судебную; ответственность государства перед своими гражданами; равенство граждан перед законом, их правовая защищенность. Как видим, правовое государство и федеративное имеют во многом одинаковые основы (принципы), базисные начала.

Конституция, закрепляя федерализм, одновременно устанавливает, как и на каких принципах устроена Российская Федерация. Российская Федерация базируется на Конституции, в которую вошли положения Федеративного договора. Но Федеративный договор — это договор не об образовании Российской Федерации и о разграничении предметов ведения и полномочий. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. не является правовой основой для характеристики Российской Федерации как договорной, это совокупность трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти трех типов ее субъектов.

Каждый из трех договоров имеет свое наименование: «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации», «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации», «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации»¹.

Эти договоры объединены общим названием «Федеративный договор». Они по своей природе являются внутригосударственными договорами, устанавливающими реальную федеративную модель властеотношений между федеральным центром и его автономными регионами (республиками, краями и т. п.), получившими название субъектов федерации¹.

В этих документах констатируется, что все субъекты признают свою ответственность за сохранение исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации и целостности ее территории. Ни республики, ни территории, не будучи учредителями, не образовывали Федерацию. Главная цель Федеративного договора — децентрализация власти и управления в масштабах всей страны, стремление ее субъектов к качественному обновлению федеративных отношений на основе добровольного и рационального распределения полномочий и эффективного их осуществления. Конституционную природу Федерации подчеркивает и ч. 3 ст. 11 Конституции².

И все же, несмотря на наличие федеративных (договорных) тенденций, ни в один из периодов истории Россия не была федеративным государством в «классическом» понимании этого термина³, тем не менее в 1918 г. Россия сделала выбор в пользу федерации.

Федерация и ее субъекты, взаимодействуя на разных уровнях, образуют сложную систему прав и обязательств, а, следовательно, федеративная форма государственного устройства подразумевает законодательное (или договорное) закрепление распределения власти между центральным и региональными институтами на принципах субсидиарности и самостоятельности, что, в свою очередь, позволяет сделать обобщающие выводы:

— федерализм — это сложная социально-политическая, упорядоченная в правовом отношении, система жизнедеятельности; многомерная политико-правовая категория, включающая фундаментальные принципы, режим, форму государственного устройства и другие институты политической системы, позволяющие обеспечивать единство власти и разделение политико-властных полномочий между различными ее субъектами и уровнями в целях гармонизации политико-властных отношений;

— российский конституционный федерализм представляет собой синтез органично сочетающихся элементов зарубежного федеративного строительства с отечественным традиционализмом, связанных с современными реалиями, что позволяет ему динамично видоизменяться в зависимости от пластичности государственно-правовых форм и механизмов и устойчивости функционирования систем жизнеобеспечения¹;

— из всех форм государственного устройства федерализм более всего позволяет воплотить идеи правового государства, так как в своей основе правовое государство базируется на тех же принципах, что и федерация: верховенство закона, примат права над государством; разделение властей на законодательную, исполнительную, судебную; ответственность государства перед своими гражданами; равенства граждан перед законом, их правовая защищенность.