України та основи бюджетного процесу
| Вид материала | Кодекс |
- Бюджетний кодекс україни, 2025.37kb.
- Бюджетний кодекс україни, 1982.36kb.
- Бюджетний кодекс україни, 2127.28kb.
- Бюджетний кодекс україни, 148.97kb.
- Бюджетний кодекс україни, 2053.21kb.
- Бюджетний кодекс україни, 2041.1kb.
- Верховною Радою України був прийнятий закон, 334.39kb.
- Бюджетний кодекс україни, 1273.03kb.
- Відомості Верховної Ради України (ввр), 2001, n 37-38, ст. 189 ) ( Із змінами, внесеними, 1219.13kb.
- Відомості Верховної Ради (ввр), 2001, n 37-38, ст. 189 ) ( Із змінами, внесеними згідно, 1195.32kb.
Стаття 81. Поняття та мета регулювання міжбюджетних відносин
1. Міжбюджетні відносини - відносини між державою, Автономною Республікою Крим та територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.
2. Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності повноважень на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та фінансових ресурсів, які мають забезпечувати виконання цих повноважень.
За політичним устроєм Україна згідно зі ст. 2 Конституції України є унітарною державою – цілісною сукупністю адміністративно-територіальних утворень з єдиною в її національних межах системного права. Одночасно, згідно зі ст. 140 Конституції України громадам адміністративно-територіальних утворень надано право самостійно вирішувати питання місцевого значення (в межах Конституції і законів України), створюючи місцеве самоврядування. Зазначене зумовлює необхідність відповідного розмежування повноважень між державою, Автономною Республікою Крим і територіальними громадами та забезпечення їх виконання бюджетними фінансовими ресурсами в обсязі, передбаченому Конституцією України та законами України.
Кодексом не передбачено виділення окремих рівнів бюджету в частині їх ієрархічної підпорядкованості: всі бюджети самостійні у виконанні своїх функцій в межах, визначених законодавством повноважень. Бюджетна унітарність полягає у такому:
— розмежування повноважень між органами державної та місцевої влади, які забезпечують здійснення видатків із державного бюджету, місцевих бюджетів (Автономної Республіки Крим, областей, районів, районів у містах) та бюджетів місцевого самоврядування (територіальних громад сіл, їх об’єднань, селищ, міст Автономної Республіки Крим та областей) щодо прийняття ними управлінських рішень у межах їх фіксованої компетенції і надання громадянам гарантованих послуг на основі бюджетних процесів функціональної системи державного, місцевих бюджетів та бюджетів місцевого самоврядування;
— збалансованість бюджетів за доходами і видатками. Видатки бюджетів визначаються на основі формульної обґрунтованості потреб коштів, необхідних для виконання визначених законодавством функцій у повному обсязі. Доходи бюджетів визначаються спроможністю їх дохідної бази.
Проте дохідність бюджетів неоднакова, що зумовлено такими об’єктивними умовами: різним рівнем економічного розвитку окремих територій народногосподарського комплексу країни; різноманітністю природно-кліматичних умов територій та їх географічного розташування; різницею в щільності населення територій та його якісної структури. Унітарність же бюджетів дозволяє забезпечувати вирівнювання наповнюваності доходами усіх бюджетів країни. Це здійснюється системою відносин, передбачених Бюджетним кодексом – відносин між державою, Автономною Республікою Крим та територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами – для виконання ними визначених їм функцій.
Міжбюджетні відносини забезпечують узгодженість складових бюджетної системи, яка досягається організаційно-правовими та фінансовими відносинами між органами державної влади і місцевого самоврядування щодо встановлення та розмежування бюджетних повноважень, фінансових ресурсів, прав, обов’язків та відповідальності в ході бюджетного процесу. Залежно від приводу, відповідно до якого виникають міжбюджетні відносини, вони поділяються на такі види:
1) розмежування видаткових бюджетних повноважень щодо фінансування окремих галузей, програм, об’єктів;
2) розподіл дохідних повноважень щодо окремих видів бюджетних надходжень, зміни ставок, збирання та управління доходами;
3) фінансове вирівнювання бюджетної забезпеченості різних адміністративно-територіальних утворень;
4) визначення та дотримання прав, обов’язків і відповідальності усіх суб’єктів міжбюджетних відносин.
Отже, частина перша ст. 81 встановлює правомірність міжбюджетних відносин, зумовлених об’єктивною реальністю країни та її бюджетної системи, а частина друга цієї статті визначає мету цих відносин – забезпечення відповідності повноважень на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та фінансових ресурсів, які мають забезпечувати виконання цих повноважень.
Існуючі диспропорції між різними бюджетами та їх розбалансування усуваються внаслідок унітарності бюджетної системи України засобами механізму бюджетного вирівнювання ступеня фінансової забезпеченості шляхом бюджетного регулювання.
Бюджетне регулювання здійснює перерозподільні процеси бюджетних коштів усередині бюджетної системи шляхом вилучення частини коштів у економічно більш розвинених і фінансово забезпечених територій (як надлишку понад їх потребу щодо визначених їм повноважень), та передачу їх територіям з недостатнім рівнем розвитку економіки та бюджетної забезпеченості фінансування повноважень за рахунок власних доходів.
Балансування неповністю забезпечених власними доходами бюджетів досягається шляхом надання їм додаткових коштів, одержаних від державних зборів у більш розвинених територіях, що передаються іншим бюджетам у вигляді трансфертів. Цим досягається вирівнювання ступеня фінансової забезпеченості всіх бюджетів. Загалом бюджетне регулювання становить систему взаємозв’язаних методів, способів, правових норм формування, розподілу, перерозподілу бюджетних ресурсів країни для збалансування інтересів суспільства і громадян у процесі економічного та соціального розвитку.
Стаття 82. Види видатків бюджетів
1. Видатки бюджетів поділяються на:
1) видатки на забезпечення конституційного ладу, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені цим Кодексом видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню;
2) видатки, які визначаються функціями держави і можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності;
3) видатки на реалізацію прав та обов’язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер і визначені законами України.
Статтею встановлено поділ бюджетних видатків на три категорії залежно від їх функціонального призначення.
Перша категорія бюджетних видатків спрямована на реалізацію загальнонаціональних інтересів (забезпечення конституційного ладу, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також на інші потреби, віднесені до загальнонаціонального рангу як такі, що не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню. Ці видатки мають забезпечувати виконання загальнодержавних функцій, у зв’язку з чим вони належать до компетенції державних органів влади, визначених Конституцією України. До них відносяться законодавчі органи, судові органи та органи державної виконавчої влади – міністерства та відомства, установи та організації.
Тобто видатки, віднесені до першої категорії, є власне державними, призначеними для виконання безпосередніх функцій і повноважень держави. Вони становлять видатки Державного бюджету України.
Друга категорія бюджетних видатків також визначається функціями держави, але в межах тих повноважень, які можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню на основі принципу субсидіарності з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання. Компетенція місцевих бюджетів на виконання переданих їм державних повноважень регламентована ст. 119 і 143 Конституції України та ст. 25-38 і 42-44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і ст. 13-14 і 17-29 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». При цьому держава зобов’язана одночасно із передачею повноважень передати і кошти на їх виконання в повному обсязі за рахунок Державного бюджету України.
Третя категорія бюджетних видатків виокремлюється на функціональній основі використання їх виключно на виконання прав і обов’язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер. Вони регламентовані положеннями ст. 140, 142-144 Конституції України та в ст. 25-38 і 42-44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. 13-14 і 17-29 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (див. рис. 4.2).
Стаття 83. Джерела здійснення видатків бюджетів
1. Видатки, визначені пунктом 1 частини першої статті 82 цього Кодексу, здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України.
2. Видатки, визначені пунктами 2 і 3 частини першої статті 82 цього Кодексу, здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі трансфертів з Державного бюджету України.
Видатки, що здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України, пов’язані з виконанням найважливіших функцій держави, визначених Конституцією України щодо забезпечення конституційного ладу, суверенітету і територіальної цілісності та недоторканності України, незалежного судочинства, економічної та інформаційної безпеки, а також інших функцій, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню.
У п. 2 ст. 82 Кодексу виділяються видатки, які визначаються функціями держави і можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню. Частиною 7 ст. 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачений поділ видатків місцевих бюджетів на дві частини: видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування, і видатки, пов'язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Видатки, пов’язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади, визначених ст. 119 Конституції України, 25-38 та 42-44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», 13-14 та 17-29 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом надання трансфертів із державного бюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету окремих загальнодержавних податків, зборів (обов’язкових платежів) у встановленому законом порядку.
У п. 3 ст. 82 цього Кодексу окремо виділяються видатки на реалізацію прав та обов’язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер, – видатки, пов’язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування. Ці видатки здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів.
Стаття 84. Забезпечення здійснення видатків
1. Відповідні органи державної влади забезпечують здійснення видатків, визначених пунктом 1 частини першої статті 82 цього Кодексу.
2. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад, сільські голови (якщо відповідні виконавчі органи не створені згідно із законом) забезпечують здійснення видатків, визначених пунктами 2 і 3 частини першої статті 82 цього Кодексу.
Забезпечення здійснення видатків – це гарантування відповідними органами державної та місцевої влади надання коштів на здійснення програм і заходів, передбачених відповідними бюджетами, у межах запланованих ресурсів.
Забезпечення здійснення видатків, визначених п. 1 ч. 1 ст. 82 Кодексу, покладається на органи державної влади. Виконання Державного бюджету України відповідно до ст. 116 Конституції України, ст. 20 ч. 1 п. 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» забезпечує Кабінет Міністрів України, який згідно зі ст. 113 Конституції України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Забезпечення здійснення видатків, визначених п. 2 і 3 ч. 1 ст. 82 Кодексу, покладається на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад, сільських головів (якщо відповідні виконавчі органи не створені згідно із законом).
Відповідно до ст. 138 Конституції України виконання бюджету Автономної Республіки Крим належить до відання цієї республіки.
Виконання обласного та районного бюджетів згідно зі ст. 119 Конституції України та ст. 18 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» забезпечують відповідні місцеві державні адміністрації, а сільських, селищних, міських бюджетів згідно зі ст. 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» – відповідні виконавчі органи.
Для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. Порядок визначення розпорядників бюджетних коштів за рівнями бюджетів встановлений ст. 22 Кодексу.
Стаття 85. Передача державою права на здійснення видатків
1. Держава може передати Раді міністрів Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідної передачі фінансових ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України.
2. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад, сільські голови (якщо відповідні виконавчі органи не створені згідно із законом) зобов’язані забезпечити здійснення видатків, визначених пунктами 2 і 3 частини першої статті 82 цього Кодексу, з відповідних місцевих бюджетів з додержанням розподілу цих видатків між бюджетами, визначеного статтями 88-91 цього Кодексу та законом про Державний бюджет України. Забороняється планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів цим Кодексом, а також здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на функціонування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів, крім випадків, коли такі видатки здійснюються за рішенням відповідної місцевої ради за рахунок вільного залишку бюджетних коштів або перевиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету за умови відсутності заборгованості такого бюджету за захищеними статтями видатків протягом року на будь-яку дату.
3. Товари (роботи, послуги), придбані головним розпорядником коштів державного бюджету (місцевих бюджетів) за рахунок видатків на централізовані заходи відповідно до програмних документів економічного та соціального розвитку, державних цільових програм, можуть бути передані бюджетним установам, які утримуються з інших місцевих бюджетів.
Зазначені централізовані заходи здійснюються з дотриманням таких вимог:
встановлення головним розпорядником коштів державного бюджету (місцевих бюджетів) критеріїв визначення обґрунтування потреби у відповідних товарах (роботах, послугах);
визначення бюджетними установами потреби у товарах (роботах, послугах) відповідно до встановлених критеріїв;
відображення в обліку та звітності бюджетних установ операцій щодо придбання та передачі таких товарів (робіт, послуг).
Функціонування бюджетної системи України передбачає збалансованість доходів і видатків усіх бюджетів країни. Ст. 82 в цілому регламентує поділ усіх бюджетних коштів за функціональним призначенням діяльності певного органу влади. Зважений баланс доходів і видатків означає зрівноваженість повноважень кожного бюджету і фінансових ресурсів на їх виконання. Якщо розмежування повноважень окремих бюджетів є виявом політичної волі владних структур держави (із застосуванням передачі державних функцій від центральних органів до адміністрацій Автономної Республіки Крим та місцевих адміністративно-територіальних утворень для виконання окремих державних повноважень на місцях згідно із принципом субсидіарності), то єдність доходів і видатків бюджету зумовлює і передачу державою права на здійснення видатків, які забезпечують виконання переданих державних функцій.
Ст. 85 регламентує порядок та умови передачі права здійснення видатків та організаційно-фінансового механізму їх забезпечення. Право на здійснення видатків конкретизовано такими умовами:
— частиною першою передбачено: а) передачу Автономній Республіці Крим та органам місцевого самоврядування фінансових ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов’язкових платежів) або їх частки; б) надання трансфертів з Державного бюджету України;
— частиною другою вводиться: а) зобов’язання Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів самоврядування забезпечити здійснення видатків на виконання переданих ними повноважень з відповідних місцевих бюджетів; б) заборона планування та здійснення видатків, не віднесених до місцевих бюджетів, а також здійснення упродовж бюджетного періоду видатків на функціонування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів;
— частиною третьою надано право головному розпоряднику коштів державного бюджету (місцевих бюджетів) передавати товари (чи оплачувати роботи, послуги, придбані чи оплачені за рахунок видатків на централізовані заходи економічного та соціального розвитку та державних цільових програм) бюджетним установам, які утримуються коштами інших місцевих бюджетів: ці централізовані заходи обумовлені дотриманням чітко визначених вимог: обґрунтуванням потреб у відповідних товарах (роботах, послугах). Ці потреби визначаються відповідно до встановлених критеріїв, а операції щодо придбання та передачі таких товарів (робіт, послуг) мають бути відображені в обліку та звітності бюджетних установ.
Право на здійснення видатків державою може бути передано Раді міністрів Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування виключно разом з відповідними коштами (фінансовими ресурсами).
Фінансові ресурси можуть бути передані з державного бюджету іншим бюджетам шляхом закріплення за цими бюджетами загальнодержавних податків та зборів (обов’язкових платежів) або їх частки, а також шляхом надання коштів у вигляді трансфертів, передбачених ст. 96-107 цього Кодексу. При цьому обсяги фінансових ресурсів, що передаються, мають бути достатніми для фінансування переданих повноважень та функцій.
Обсяг повноважень, що передаються державою на виконання органам Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, має бути врахований при плануванні обсягів коштів, що передаватимуться з державного бюджету до бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів. Процес виконання видатків на будь-які повноваження має бути чітким та прозорим. Для цього необхідно дотримуватися на етапі планування бюджетів чіткого розподілу видатків між бюджетами, визначеного ст. 88-91 цього Кодексу.
Стаття 86. Критерії розмежування видів видатків між місцевими бюджетами
1. Розмежування видів видатків, визначених пунктами 2 і 3 статті 82 цього Кодексу, між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання гарантованих послуг та наближення їх до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяються на такі групи:
1) перша група - видатки на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання гарантованих послуг і які розташовані найближче до споживачів;
2) друга група - видатки на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують надання основних гарантованих послуг для всіх громадян України;
3) третя група - видатки на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів, які забезпечують гарантовані послуги для окремих категорій громадян, або реалізацію програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України.
2. Видатки першої групи здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об’єднань, що створюються згідно із законом.
3. Видатки другої групи здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних бюджетів.
4. Видатки третьої групи здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів.
5. З бюджетів міст Києва та Севастополя здійснюються видатки всіх трьох груп.
Визначальною умовою, згідно з якою Кодекс у ч. 1 ст. 86 регламентує розмежування видів видатків між бюджетами (передбачених п. 2 і 3 ч. 1 ст. 82), є принцип субсидіарності. Відповідно до цього принципу розподіл видів видатків між бюджетами має забезпечувати максимальне наближення надання гарантованих послуг до їх безпосереднього споживача. Реалізація цього принципу поєднується з вимогою забезпечення повноти надання гарантованих послуг за критеріями розмежування видатків, згідно з якими види видатків на функціонування бюджетних установ та реалізацію заходів поділяються на три групи:
1) перша група – за критерієм першочерговості видатків і найбільшої наближеності надання гарантованих послуг до їх споживачів;
2) друга група – за критерієм рівноправності громадян в одержанні основних гарантованих послуг;
3) третя група – за критерієм гарантованості послуг окремим категоріям громадян, право на одержання яких визначено відповідним законодавством.
Крім принципу і критеріїв розмежування видів видатків між місцевими бюджетами, стаття 86 встановлює джерела фінансування зазначених трьох груп видатків:
— бюджетів сіл, їх об’єднань, селищ, міст – видатки, віднесені до першої групи;
— бюджетів міст Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних бюджетів – видатки, віднесені до другої групи;
— бюджетів Автономної Республіки Крим та областей – видатки, віднесені до третьої групи;
— бюджетів міст Києва і Севастополя – видатки, віднесені до всіх трьох груп, що випливає зі спеціального статусу, наданого цим містам відповідно до ст. 133 Конституції України.