Методические рекомендации по проведению лекции-беседы на тему: «Избирательная система и избирательный процесс в Российской Федерации»
| Вид материала | Методические рекомендации |
- Евгеньевича Чурова «Избирательный процесс и избирательная практика», 327.95kb.
- С. И. Сай "17" февраля 2003 года методические рекомендации, 234.96kb.
- Магистерская программа № Кафедра политических наук Направление : Политология Дисциплина:, 211.42kb.
- Методические рекомендации по проведениЮ аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности, 449.96kb.
- С. И. Сай «17» февраля 2003 года (с поправками от 18 апреля 2003 года) методические, 218.91kb.
- Методические рекомендации по подготовке и проведению лекции Лекции, 73.92kb.
- Президента Российской Федерации. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, 6719.41kb.
- «Избирательное право и избирательный процесс», 372.05kb.
- Методические рекомендации по проведению конкурса на получение денежного поощрения лучшими, 188.56kb.
- Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации - министра Российской Федерации, 400.66kb.
Федеральные законы и законы субъектов федерации о выборах и референдумах
Избирательная система Российской Федерации сформировалась таким образом, что каждый из видов выборов и референдумов регулируется специально принятым федеральным законом или законом субъекта федерации. Однако есть и закон, который принято называть «базовым». Это федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятый 12 июня 2002 года. Этот закон, развивая конституционные принципы, содержит все основные условия и правила проведения выборов и референдумов, а также диапазон количественных параметров, конкретно определяемых уже специальными выборными законами. Если можно так выразиться, 67-ФЗ служит камертоном для настройки всех остальных выборных законов.
Итак, к федеральным законам о выборах также относятся:
- «О выборах Президента Российской Федерации»;
- «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»;
Федеральный конституционный закон:
- «О референдуме в Российской Федерации».
Нормы, связанные с проведением выборов и референдумов, содержатся также в федеральных законах «О политических партиях в Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уголовном кодексе Российской Федерации и Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации, ряде других.
В Новгородской области действуют областные законы:
- «О выборах депутатов Новгородской областной Думы»;
- «О выборах Главы муниципального образования в Новгородской области»;
- «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Новгородской области;
- «О референдуме Новгородской области»;
- «О местном референдуме в Новгородской области».
Важные нормы о выборах содержатся в Уставе Новгородской области и уставах муниципальных образований.
Приведенный нами перечень федеральных и областных законов позволяет нам не только разделить выборы на федеральные, региональные и местные, но и задать себе следующий вопрос…
Какие бывают выборы?
В текстах законов и других нормативных правовых актов мы встречаем такие понятия как выборы «основные», «досрочные», «дополнительные», «повторные».
Ответим на этот вопрос здесь, а также поместим ответы в словаре в конце брошюры.
Основные выборы – выборы, проводящиеся по окончанию срока полномочий органа или выборного должностного лица.
Досрочные выборы проводятся в случае сложения полномочий выборного должностного лица (Президента, Главы муниципального образования), роспуска законодательного (представительного) органа.
В нашей новейшей истории досрочные выборы Президента проводились в 2000 году после отставки Б.Н.Ельцина.
В Великом Новгороде после самороспуска городской Думы и отставки Мэра города в марте 2008 года проводились досрочные выборы Мэра и депутатов Думы Великого Новгорода.
Дополнительные выборы проводятся в случае сложения полномочий депутата, избранного по одномандатному округу1. Например, прошедшие 13 марта 2011 года выборы депутата Думы Великого Новгорода являлись дополнительными.
Повторные выборы проводятся в случае признания выборов несостоявшимися или отмены результатов выборов по решению суда. Такая ситуация сложилась в Великом Новгороде в округе № 3, где в марте 2009 года были проведены повторные выборы депутата Думы Великого Новгорода.
Виды избирательных систем
Законодательство России о выборах предусматривает три вида избирательных систем: пропорциональную, мажоритарную и смешанную.
Пропорциональная система с 2007 года установлена на выборах депутатов Государственной Думы. Она предусматривает голосование исключительно за списки кандидатов, выдвигаемые политическими партиями. От количества полученных каждым списком голосов избирателей зависит, сколько депутатских мандатов получает та или иная партия. В первую очередь депутатские мандаты получают кандидаты, расположенные в верхней части списка.
По мажоритарной системе избирается Президент, главы муниципальных образований и депутаты в случае образования одномандатных и многомандатных избирательных округов. Эта система означает голосование за конкретных кандидатов. В Великом Новгороде в настоящее время депутаты Думы избираются по мажоритарной системе, для этого Уставом города предусмотрено создание 25 одномандатных избирательных округов.
Смешанная система предполагает сочетание пропорциональной и мажоритарной систем. По смешанной системе проходят выборы депутатов Новгородской областной Думы: половина депутатов (13) избирается по партийным спискам, остальные 13 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, образованным на территории Новгородской области.
В 2011 году в федеральное и областное законодательство внесены изменения, касающиеся применения пропорциональной и смешанной систем на местных выборах. На очереди – внесение изменений в Уставы муниципальных образований, где в составе представительных органов двадцать или более депутатов. В Великом Новгороде следующие выборы городских депутатов планируется проводить по смешанной системе. Вместо 25 одномандатных избирательных округов будут образованы только 10, а остальные 15 депутатских мандатов будут распределены по результатам голосования за партийные списки.
Сроки полномочий
О сроках полномочий Президента и Государственной Думы мы уже упомянули в связи с принятыми поправками к Конституции РФ.
Сроки полномочий законодательных (представительных) органов и высших должностных лиц субъектов федерации устанавливается их конституциями (уставами).
И, наконец, уставами муниципальных образований устанавливаются сроки полномочий представительных органов и глав муниципальных образований.
В Новгородской области срок полномочий всех указанных органов и должностных лиц составляет 5 лет.
Условия участия в выборах и проведения референдумов
К условиям участия в выборах относится возрастной ценз (как мы уже упомянули выше), ценз оседлости (только на выборах Президента РФ), предоставление в соответствующую избирательную комиссию документов, включая сведения о доходах и имуществе. У кандидата не должно быть неснятой и непогашенной судимости.
Кандидаты, выдвинутые партиями, прошедшими на последних выборах в Государственную Думу, на всех видах выборов освобождаются от сбора подписей в свою поддержку. Такая преференция предоставляется на региональных и муниципальных выборах также партиям, прошедшим в законодательный орган субъекта.
Остальные кандидаты обязаны предоставить в свою поддержку необходимое число подписей избирателей (см. Таблицу 1). Возможность внести избирательный залог вместо подписей, существовавшая ранее, в настоящее время отменена.
Инициатива проведения референдума также должна быть поддержана гражданами и, в зависимости от уровня референдума, законом установлено необходимое для этого число подписей (см. Таблицу 2).
Члены Совета Федерации: назначение и избрание
Совет Федерации является верхней палатой российского парламента. Особенностью его является то, что в состав входят по 2 представителя субъекта федерации независимо от числа проживающих в нем граждан. С начала своего существования Совет Федерации пережил три варианта формирования. В декабре 1993 года члены Совета Федерации, как и депутаты Государственной Думы, избирались всем населением на 2 года. Затем порядок формирования верхней палаты предусматривал, что регион в Совете Федерации представляли по должности высшее должностное лицо и председатель законодательного органа. 3 вариант, действующий в основном и сегодня, также предусматривает представительство от исполнительной и законодательной власти, но уже в лице тех, кого назначает высшее должностное лицо и избирает законодательный орган субъекта федерации.
Сегодня действует еще одно дополнительное условие для отбора кандидатов – они должны победить на выборах и быть депутатами законодательного органа региона или представительного органа одного из муниципальных образований. Широко известным примером применения такого условия стало назначение бывшего Губернатора Санкт-Петербурга В.И.Матвиенко членом Совета Федерации в августе 2011 года.
Лицо, назначаемое (избираемое) членом Совета Федерации, должно быть не моложе 30 лет.
Высшее должностное лицо субъекта федерации:
наделение полномочиями
Еще несколько лет назад мы избирали Губернатора области. Сегодня такие выборы не проводятся, а законодательством установлен порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов федерации. Эту процедуру нельзя назвать ни назначением, ни избранием, поскольку она совмещает отчасти и то, и другое.
В указанной процедуре принимают участие сразу три субъекта. Во-первых, это политическая партия, победившая на последних выборах в законодательный орган субъекта федерации и имеющая там большинство. Такая политическая партия определяет несколько кандидатур и предлагает их Президенту страны. Президент определяет одну из них и вносит ее на рассмотрение в законодательный орган субъекта федерации. Предложенная кандидатура наделяется полномочиями высшего должностного лица, если будет одобрена депутатами.
В случае, если положительное решение не принято, проводятся дополнительные консультации и процедура повторяется. Если же кандидатура не будет поддержана повторно, то Президент вправе распустить законодательный орган региона и в этом случае назначаются досрочные выборы.
Как видно из этих сюжетов, формирование Совета Федерации и наделение полномочиями высшего должностного лица региона непосредственно связаны с избирательным процессом и результатами выборов.
Система избирательных комиссий
Избирательные комиссии, не являясь органами власти, играют вместе с другими субъектами избирательного процесса важную роль в организации и обеспечении выборов и референдумов. Система избирательных комиссий в Российской Федерации, а также порядок их формирования обеспечивает реализацию базовых конституционных и демократических принципов при проведении выборов. Например, представительство политических партий в составе избирательных комиссий всех уровней создает условия для соблюдения законности, объективности, прозрачности избирательных процедур.
В таблицах 3 и 4 обозначены виды избирательных комиссий, сроки их полномочий и субъекты формирования. Как и в случае с процедурой наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта федерации, при формировании избирательных комиссий, особенно ЦИК России и избирательной комиссии субъекта федерации, не обойтись без предварительных консультаций между субъектами назначения.
Субъекты избирательного процесса
Кто назначает выборы? Кто участвует в них? Кто обеспечивает кандидатам и партиям возможность рассказать о себе и своих программах? Кто обеспечивает возможность избирателям принять участие в выборах и проголосовать? Кто и как следит за соблюдением всех этих правил?
На все эти вопросы есть ответы, которые дает Закон и практика проведения выборов, окрашенная политическим интересом.
Так или иначе, весь избирательный процесс можно описать в его последовательности, перечислив при этом всех его участников, а также исходя из определенных законом общих правил.
В сюжете о Конституции мы уже упоминали о «принципе разделения властей» и «механизме сдержек и противовесов». Их реализация означает, что должен быть кто-то, кто должен выборы назначить, причем при существовании определенных причин или обстоятельств. Это всегда или плановое окончание срока, или досрочное прекращение полномочий выборного органа или должностного лица.
Назначение выборов – акт обязательный, как и все дальнейшие избирательные действия. Если субъект, кому предписано это сделать, не делает этого в установленные сроки, наступает очередь запасного или резервного субъекта, который и назначает выборы (см. таблицу 6). Таким образом, выборы должны быть назначены в обязательном порядке.
Если говорить о референдуме, проведение которого не вызвано требованиями регулярности и не связано сроками полномочий кого-либо, то моменту его возможного назначения должна предшествовать процедура, которую инициирует группа граждан. Ее так и называют: «инициативная группа по проведению референдума». Участие в процедуре принимают соответствующие уровню референдума избирательная комиссия и законодательный (представительный) орган, принимающий решение о назначении референдума.
Все субъекты избирательного процесса делятся на организаторов и участников и обладают, в силу такого своего юридического статуса, соответствующими полномочиями, правами и обязанностями.
Субъекты назначения выборов – Президент страны, Совет Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов федерации, муниципальных образований и избирательные комиссии;
Субъекты, осуществляющие материальное и организационно-техническое обеспечение выборов - Органы государственной власти и местного самоуправления;
Организаторы выборов – избирательные комиссии. Являясь правоприменительными органами, комиссии в рамках своих полномочий контролируют соблюдение участниками выборов всех установленных избирательных процедур; принимают решение о регистрации или об отказе в регистрации кандидатов; рассматривают обращения и жалобы; организуют голосование, подсчет голосов, определяют результаты выборов.
Участники выборов – избирательные объединения – политические партии; выдвигаемые (поддерживаемые) ими кандидаты; кандидаты, выдвинувшиеся в порядке самовыдвижения. Образуемые ими избирательные штабы (технологи, юристы, журналисты, психологи, имиджмейкеры, агитаторы, наблюдатели, а также члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса);
Правоохранительные органы – милиция (полиция), осуществляющая охрану общественного порядка, охрану помещений для голосования и членов участковых избирательных комиссий, доставляющих избирательные документы в вышестоящую комиссию. В полномочия органов внутренних дел входит также пресечение незаконных избирательных технологий, в том числе фактов подкупа избирателей. Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением законности и при необходимости меры прокурорского реагирования.
Суды. Обращение участников избирательного процесса в суд сегодня является распространенной практикой. Наиболее типичными поводами судебных разбирательств являются решения избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидатов, нарушения правил ведения предвыборной агитации, действия, квалифицируемые как подкуп избирателей и другие.
СМИ. Невозможно представить избирательную кампанию (разве что в небольших сельских поселениях) без участия средств массовой информации. Газеты, телевидение, радио, интернет-ресурсы по праву считаются эффективными средствами для доставки избирателям программ, позиций, образов кандидатов. В силу этого участие СМИ в избирательных кампаниях очень подробно регулируется законодательством. Например, законом предусмотрены меры по обеспечению равного доступа кандидатов к газетной печатной площади, теле- и радиоэфиру, предоставляемых бесплатно и на платной основе.
ИЗБИРАТЕЛИ. Какую бы важную роль не играли все вышеназванные участники избирательного процесса, в конечном счете, только гражданин может распорядиться своим голосом, придя на избирательный участок или, как, к сожалению, бывает часто, отказавшись от участия в выборах.
Именно избиратель на выборах становится главным (если не единственным) объектом воздействия партий и кандидатов, стремящихся получить наибольшую поддержку, выраженную в итоговых результатах голосования.
Именно избирателю дается право делать выбор, связанный с надеждой на позитивные перемены в жизни страны, области, города, района. «Голосование ногами», то есть отказ от участия в выборах в любом случае перечеркивает всякую надежду.
Дискуссионные вопросы
в сфере избирательного права
и развитие законодательства о выборах
Повестка дня дискуссии по проблемам функционирования избирательной системы формируется самой жизнью, практикой проведения избирательных кампаний. Анализ и выявление пробелов в нормативном регулировании стимулирует внесение изменений и дополнений в законодательство.
Решающее влияние на законодательство о выборах оказывает развитие институтов политической системы страны, прежде всего политических партий. Послания Президента России Федеральному Собранию в 2008 - 2010 годах содержали более 20 мер по модернизации избирательной системы, большинство из которых уже реализовано. Так, отменены такие институты как избирательный залог, досрочное голосование (кроме отдаленных и труднодоступных местностей), значительно усилена роль политических партий как ведущих субъектов избирательного процесса, возрастной ценз кандидатов в депутаты представительных органов муниципальных образований снижен до 18 лет.
В целом, все предпринимаемые усилия направлены на повышение доверия общества к «правилам игры», к избирательным процедурам, а значит и к Власти вообще. Если правила проведения выборов признаются справедливыми, приводящими к объективному результату, то и Власть, сформированная таким образом, легитимна и действует на законных основаниях.
Не вдаваясь в сугубо технологические нюансы функционирования избирательной системы (которые занимают умы профессионалов и, несомненно, важны), назовем вопросы, по которым нет консолидированной позиции в обществе.
Проблема активности избирателей. Отмена несколько лет назад так называемого «порога явки» на выборах всех уровней позволяет признавать выборы состоявшимися при любом количестве избирателей, принявших участие в выборах. Ранее «порог явки» составлял от 20 до 50 процентов. В случае участия в выборах меньшего числа избирателей, выборы признавались несостоявшимися и назначались повторные выборы. Это в том числе приводило к дополнительным затратам из бюджета. Принятые изменения в законе позволяют сэкономить бюджетные средства, но внимание общества фокусируется на другой проблеме. Низкая явка означает, что решение вопроса о Власти доверяется небольшой доле избирателей, что справедливо вызывает сомнения о полномочности и легитимности избранных депутатов и других выборных должностных лиц.
С проблемой активности избирателей связана и проблема «добровольности» и «обязательности» участия в выборах. В ряде демократических стран (в Австралии, Бельгии и многих других) участие граждан в выборах является обязательным, уклонение от голосования наказывается большими штрафами, и даже более серьезными санкциями. Основной аргумент в пользу такого подхода состоит в том, что поскольку на проведение выборов расходуются средства из государственного или местного бюджета, то эти расходы должны быть эффективными. Иными словами, во-первых, выборы должны давать объективную оценку популярности политических партий и кандидатов, их программ, а во-вторых, полномочия избранных лиц должны быть очевидны и не порождать никаких сомнений в обществе.
Еще одна тема вызывает интерес, как у профессионалов, так и у граждан. Это электронное голосование. С одной стороны, идет XXI век, век информационных технологий и применение современных средств коммуникаций носит массовый и обыденный характер. То же происходит уже и в избирательной системе: функционирует государственная автоматизированная система «Выборы», позволяющая надежно решать многие вопросы подготовки и проведения выборов и оперативно, практически в он-лайновом режиме передавать данные об итогах голосования в разрезе избирательных участков и результатах выборов в вышестоящие комиссии и размещать эту информацию в сети Интернет.
Уже несколько лет на отдельных избирательных участках применяются комплексы обработки избирательных бюллетеней (КОИБ) и комплексы электронного голосования (КЭГ), позволяющие при соблюдении тайны волеизъявления и других требований практически сразу после окончания голосования получать результаты, избегая рутинных операций по подсчету голосов. Центральной избирательной комиссией России в ряде регионов проводились эксперименты и по дистанционному голосованию с помощью электронной почты и SMS-сообщений (параллельно с обычным голосованием). В этом направлении действуют и многие другие государства.
При всей очевидности и целесообразности применения форм электронного голосования (экономия значительных средств, доступность для людей с ограниченными возможностями здоровья и др.) остается самый главный вопрос – вопрос о доверии к результатам выборов, проведенных таким образом. Кроме опасности хакерских атак на информационно-коммуникационные системы, остается опасность программирования «нужных» результатов и т.д. По мнению многих экспертов, двигаться в направлении электронного голосования следует с большой осторожностью, обеспечивая надежность контроля технологических избирательных процедур.
Немного о терминах и понятиях. Словарь.
Весьма полный перечень понятий, используемых в текстах законов о выборах, содержится в статье 2 федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Тем не менее, некоторые термины и понятия предлагаем в кратком словаре:
| Абсентеизм - | (от латинского absentia – отсутствие) уклонение избирателя от участия в выборах |
| Выборы - | Форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица |
| Выборы досрочные - | проводятся в случае сложения полномочий выборного должностного лица (Президента, Главы муниципального образования), роспуска законодательного (представительного) органа |
| Выборы дополнительные - | проводятся в случае сложения полномочий депутата, избранного по одномандатному округу (иногда по многомандатному округу) |
| Выборы повторные - | проводятся в случае признания выборов несостоявшимися, или отмены результатов выборов по решению суда |
| Государственная Дума - | Нижняя палата российского Парламента, избирается по пропорциональной системе, срок полномочий 5 лет, состоит из 450 депутатов |
| Дума Великого Новгорода - | Представительный орган Великого Новгорода, состоит из 25 депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам, срок полномочий 5 лет |
| Муниципальное образование - | городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения |
| Новгородская областная Дума - | Законодательный орган Новгородской области, половина депутатов избирается по партийным спискам, половина – по одномандатным избирательным округам, состоит из 26 депутатов, срок полномочий 5 лет |
| Референдум - | Форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам государственного и местного значения |
| Совет Федерации - | Верхняя палата российского Парламента, состоит из представителей от органа исполнительной власти и от органа законодательной власти каждого субъекта федерации |
| Субъект федерации - | республика, край, область, автономная область, автономный округ, город федерального значения |
| Федеральное Собрание - | Российский Парламент. Состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации |
ПРИЛОЖЕНИЯ