М. Г. Масевич доктор юридических наук, профессор Российского университета Дружбы народов, заслуженный деятель науки рф; > Н. И. Соловяненко кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государств

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 7 8 9 10 11 12 13 14 15

§ 2. Формы государственной финансово-кредитной поддержки

малого предпринимательства

Субвенции и субсидии

Правовые основы предоставления бюджетных средств субъектам предпринимательства, в том числе и МП, установлены в БК РФ, введенном в действие с 1 января 2000 г.

Согласно ст. 6 БК РФ "дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов; субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов".

Понятие "субвенция" происходит от лат. - subvenir, означающего "приходить на помощь" <*>. Ранее действовавшее законодательство относительно дефиниции "субвенции" отличалось разночтением <**>. Так, в одном из законов субвенция понимается как "фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной основе для целевого финансирования (возмещения) расходов бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований" <***>.

--------------------------------

<*> См.: Словарь иностранных слов. 14-е изд., испр. М., 1987. С. 477.

<**> См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 269.

<***> Закон РФ от 15 июля 1992 г. N 3303-1 "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" (п. 2 ст. 1) // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 34. Ст. 1972.

Другой Закон определял субвенцию в виде суммы, выделяемой на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования <*>.

--------------------------------

<*> Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" (п. 7 ст. 1) // ВСНД и ВС РФ. 1993. N 18. Ст. 635.

В Законе N 126-ФЗ под субвенциями подразумеваются "денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок" (ст. 1). В данном определении следует обратить внимание на санкции в случае нецелевого использования бюджетных средств.

Несмотря на то что в БК РФ дана более содержательная формулировка субвенций, в финансово-правовой науке отмечается необходимость в определенной корректировке данного определения с учетом следующих моментов <*>:

--------------------------------

<*> См.: Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 271 - 272.

- субвенция представляет собой форму оказания финансовой помощи, а не только бюджетные средства, как установлено п. 10 ст. 6 БК РФ;

- в мировой бюджетной практике субвенция не предоставляется юридическим лицам, а только органам власти территориального образования для покрытия публичных затрат (в том числе и на малый бизнес);

- выделение субвенции целесообразно только в случае недостаточности доходов в бюджете субъекта РФ.

Экономическая и финансово-правовая наука общепризнанной считают трактовку субвенции как денежной суммы, выделяемой из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты для конкретных целей на безвозмездной и безвозвратной основах. Субвенции широко применяются и в развитых странах <*>.

--------------------------------

<*> См.: Лубяной А.И. Закон о субвенциях // Финансы. 1992. N 10. С. 46.

Анализ действующего бюджетного законодательства позволяет выделить следующие юридические признаки субвенции:

- строго целевой характер (субвенционному финансированию подлежат, как правило, расходы, которые, во-первых, не обеспечиваются доходами бюджетов субъектов РФ и, во-вторых, требуют особого специального порядка материального обеспечения);

- субвенции можно подразделить на два вида: текущие (обеспечивают покрытие части текущих расходов бюджета субъекта Российской Федерации) и инвестиционные (обеспечивают финансирование капитальных вложений);

- выделяются как в денежной форме, так и в форме неденежных активов;

- для осуществления субвенционного финансирования используются: непосредственно бюджетные средства, средства Фонда целевых субвенций, средства целевых бюджетных фондов или профицит бюджета;

- субвенция носит безвозмездный и безвозвратный характер;

- в случае нецелевого использования субвенция взыскивается в бесспорном порядке в федеральный бюджет.

Таким образом, в отличие от дотаций субвенции выделяются только на конкретные цели и в случае их использования не по назначению подлежат возврату. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается. Использование субвенций находится под контролем органа, оказывающего финансовую помощь, что влечет за собой повышение ответственности территории в этом вопросе.

Среди специалистов существуют различные мнения по поводу выделения дополнительных дотаций и субвенций региональным и муниципальным образованиям из федерального и субфедеральных бюджетов.

Так, Программа поддержки МП на 1998 - 1999 гг. предусматривала финансирование проектов развития инфраструктуры в регионах в большем объеме, если в нем уровень развития МП ниже. Это положение вызвало критику у некоторых ученых из-за неэффективности такого механизма, поскольку он совершенно не стимулировал органы исполнительной власти в субъектах РФ к поддержке малого бизнеса <*>. В связи с этим предложена другая позиция, противоположная выраженной в программе: выделять дополнительные субвенции и дотации региональным и муниципальным образованиям из региональных и местных бюджетов в качестве поощрения за высокий уровень развития малого бизнеса.

--------------------------------

<*> См.: Семенушкин И.М. Указ. соч. С. 77; Бахмудов М.М. Указ. соч. С. 52.

В данном вопросе, как представляется, необходима поэтапность и последовательность во избежание крайностей. Вторая позиция, безусловно, имеет определенные преимущества. Однако вводить предусмотренную в ней меру надо не сразу, поскольку это может привести к еще большему социально-экономическому расслоению регионов. Необходимо вначале подвести отстающие по показателям малого бизнеса регионы к минимально необходимому уровню развития, а затем уже поощрять конкуренцию между ними, т.е. когда они будут в более-менее равных условиях. Какой смысл поощрять конкуренцию между развитыми в сфере МП регионами и регионами, о которых заранее известно, что они неконкурентоспособны?

Иными словами, вначале необходимо через государственное финансирование, в том числе с помощью дотаций и субвенций, развивать отсталые в сфере малого бизнеса регионы и муниципальные образования и, подведя их к определенному уровню развития МП, поощрять конкуренцию между ними с помощью тех же самых дотаций и субвенций. Такой порядок государственного финансирования через дотации и субвенции является наиболее оптимальным в нынешних условиях.

Необходимым условием реализации бюджетно-финансовой политики государства является требование сбалансированности бюджетов всех уровней. Ни о каком финансовом обеспечении экономических отношений в хозяйстве (в том числе с участием малого бизнеса), решении других вопросов в условиях расширения прав и полномочий территорий и распределения сфер финансирования расходов между ними и центром без подкрепления бюджетов территорий соответствующими доходными источниками и оказания им в необходимых случаях финансовой помощи из федерального бюджета говорить не приходится. Это закономерный процесс, связанный с неравномерностью развития территорий, что вызвано природно-климатическими и социально-экономическими условиями.

В 2004 г. из бюджета г. Москвы на поддержку малого бизнеса было выделено 1,2 млрд. руб. Часть средств планировалось направить на безвозмездные субвенции и субсидии стартующим и инновационным предприятиям. По словам министра Правительства Москвы Е. Егорова <*>, финансовая поддержка включает выдачу субвенций для начинающих предпринимателей в размере 120 тыс. руб. и субсидий для инновационного бизнеса в размере 250 тыс. руб. Это свидетельствует о намерении государственных органов власти уделять достаточное внимание таким формам государственного финансирования, как выдача субвенций и субсидий субъектам МП.

--------------------------------

<*> Бизнес для всех. 2003. N 42.

Департамент поддержки и развития малого предпринимательства г. Москвы заключает с субъектами МП договор о предоставлении целевых бюджетных денежных средств начинающим предпринимателям. Такие договоры заключаются на основании Положения о финансировании проектов и программ развития и поддержки малого предпринимательства в г. Москве (приложение N 2 к Постановлению Правительства Москвы от 24 декабря 2002 г. N 1063-ПП) <*>, Комплексной программы развития и поддержки малого предпринимательства в г. Москве на 2004 - 2006 гг. (приложение к Постановлению Правительства Москвы от 1 июля 2003 г. N 510-ПП) <**> и решения Комиссии Правительства Москвы по финансовой и имущественной поддержке малого предпринимательства (Протокол N 108 от 25 ноября 2004 г.). Департамент предоставляет целевые бюджетные средства начинающим предпринимателям в виде субвенции, например на пополнение оборотных средств. Контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществляет Центр развития предпринимательства соответствующего административного округа г. Москвы.

--------------------------------

<*> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. N 6.

<**> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. N 44.

Согласно ст. 6 БК РФ субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Согласно п. 1 ст. 78 БК РФ предоставление субсидий и субвенций, в том числе на выделение грантов и оказание материальной поддержки, допускается: из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами; из бюджетов субъектов РФ - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов РФ; из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов РФ и решениями представительных органов местного самоуправления.

Выделение субсидий предполагает долевое участие Российской Федерации в целом и ее субъекта в финансировании государственных мероприятий. При этом право собственности на финансируемый объект (проект, программу и т.п.) не изменяется.

БК РФ устанавливает открытый перечень целевых расходов бюджетов субъектов РФ, для финансирования которых из федерального бюджета могут предоставляться субвенции и субсидии. Предоставление субсидий и субвенций из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ должно быть предусмотрено федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами (п. 1 ст. 78).

Исходя из положений БК РФ, выделение субсидии имеет следующие отличительные особенности:

- долевое участие Российской Федерации в программах (мероприятиях) субъектов РФ;

- субсидии предоставляются также и физическим лицам.

Предоставление субвенций и субсидий имеет следующие общие черты:

- установленные федеральным законодательством цели;

- возврат денежных средств, используемых не по целевому назначению, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки.

В научной литературе по-разному оценивается прямое бюджетное субсидирование МП. Одни специалисты <*> считают, что оно должно быть отменено, и выдвигают при этом ряд аргументов. Во-первых, бюджетное субсидирование не обладает гибкостью и оперативностью, поскольку осуществляется через государственные ведомства. Во-вторых, оно ставит субъекты МП в неравное положение. Как правило, субсидий не хватает на всех, кому положено их получать. В-третьих, в нынешних российских условиях практически невозможно избежать нарушений и злоупотреблений со стороны органов государственной власти при выдаче субсидий.

--------------------------------

<*> См., например: Бахмудов М.М. Указ. соч. С. 8; Киризлеева Е.М. Указ. соч. С. 113.

Другая точка зрения заключается в том, что субсидирование является неотъемлемой формой государственного финансирования малого бизнеса. Считается, что государственную политику поддержки малого бизнеса необходимо направить прежде всего на обеспечение его финансовой самостоятельности <*>. Для этого требуется специальная программа, стимулирующая рост собственного капитала этих предприятий. В качестве такой программы предлагается принять федеральную программу субсидирования малых и средних предприятий на определенный период, в которой нужно предусмотреть специальную статью помощи для повышения доли собственных средств.

--------------------------------

<*> См.: Буянкина А.Н. Государственное регулирование малого бизнеса в России. С. 160.

Полагаем, что нельзя отменять институт государственного субсидирования малого бизнеса, поскольку в некоторых областях экономики без него не обойтись. В то же время к нему нельзя относиться как к панацее для МП. Субсидии целесообразно выдавать лишь в приоритетных областях экономики, например в сельском хозяйстве, промышленности, инновационном бизнесе и т.д. Процедура выдачи субсидий, безусловно, должна быть строго регламентирована для предупреждения злоупотреблений. Необходим также контроль за их выдачей на всех уровнях власти.

Одна из форм предоставления субсидий малому бизнесу отражена в ст. 11 Закона N 88-ФЗ, согласно которой "кредитование субъектов малого предпринимательства осуществляется на льготных условиях с компенсацией соответствующей разницы кредитным организациям за счет средств фондов поддержки малого предпринимательства". Механизм частичной компенсации увеличивает количество получателей финансовой поддержки и облегчает доступ малых предприятий к коммерческим кредитам. Этот вид финансирования требует большого объема бюджетных средств и вследствие этого должен использоваться для поддержки определенных проектов, критерии отбора которых необходимо четко определить и обосновать. В каждом субъекте РФ и муниципальном образовании могут быть свои приоритеты.

В соответствии с п. 2 ст. 11 Закона N 88-ФЗ размер, порядок и условия компенсации устанавливаются договором между кредитной организацией и соответствующим фондом поддержки МП <*>. Таким образом, этот механизм реализуется на уровне субъектов РФ и местного самоуправления. Вместе с тем на федеральном уровне отсутствует единая методология компенсирования. Можно выделить два варианта компенсации недополученных доходов:

--------------------------------

<*> В настоящее время существует около 70 региональных и 120 муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства (см.: Ойнвид Г.М. Указ. соч. С. 24.).

- предоставление бюджетных субвенций получателям льготных кредитов для последующего перечисления указанных средств организациям-кредиторам;

- непосредственное перечисление бюджетных субвенций организациям-кредиторам.

Второй вариант представляется более предпочтительным, поскольку бюджетные субвенции непосредственно перечисляются кредиторам.

Анализируя федеральные законы, содержащие прямое упоминание о льготном кредитовании, можно заключить, что в большинстве случаев оно компенсируется (субсидируется) из бюджетных средств. Ярким примером тому являются законы о федеральных бюджетах.

В них обычно содержится норма о том, что Правительство РФ определяет порядок возмещения из федерального бюджета части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в определенном году в российских кредитных организациях, определенным субъектам <*>. Затем данная норма получает развитие в актах Правительства РФ, которые касаются и субъектов МП.

--------------------------------

<*> См., например: ст. 53 Федерального закона от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год"; ст. 64 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год"; ст. 70 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год".

В частности, в соответствии с п. 4 Правил возмещения за счет средств федерального бюджета части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным организациями угольной промышленности в российских кредитных организациях в 2001 - 2002 гг. для реализации инвестиционных проектов <*>, субсидии предоставляются указанным организациям ежемесячно в размере 2/3 ставки рефинансирования Банка России на дату получения кредита при условии, что плата за пользование этим кредитом будет не меньше предоставляемой субсидии. В случае если плата за пользование привлеченным организацией банковским кредитом будет менее 2/3 ставки рефинансирования Банка России на дату получения кредита, субсидия предоставляется в размере платы за пользование этим кредитом.

--------------------------------

<*> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2001 г. N 552 "О мерах государственной поддержки организаций угольной промышленности, осуществляющих реализацию инвестиционных проектов" (в ред. от 7 октября 2004 г.) // СЗ РФ. 2001. N 31. Ст. 3288 (с послед. изм.).

Согласно п. 4 Порядка предоставления в 2005 г. из федерального бюджета субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями, организациями агропромышленного комплекса, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, организациями потребительской кооперации, ремонтными и агроснабженческими организациями в российских кредитных организациях <*>, субсидии предоставляются указанным заемщикам из бюджетов субъектов РФ ежемесячно в размере 2/3 затрат на уплату процентов, но не более 2/3 ставки рефинансирования Банка России, действующей на дату предоставления кредита, при условии своевременной уплаты заемщиками процентов, начисленных в соответствии с кредитными договорами, заключенными с банками. Данные субсидии направляются на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в банках:

--------------------------------

<*> Утвержден Постановлением Правительства РФ от 7 марта 2001 г. N 192 (в ред. от 6 апреля 2005 г.) // РГ. 2001. N 59 (с послед. изм.).

- сельскохозяйственными товаропроизводителями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами на приобретение горюче-смазочных материалов, минеральных удобрений, средств защиты растений, кормов, ветеринарных препаратов и других материальных ресурсов для проведения сезонных работ по перечню, утверждаемому Министерством сельского хозяйства РФ, а также на уплату страховых взносов при страховании урожая сельскохозяйственных культур;

- пищевыми и перерабатывающими организациями агропромышленного комплекса и организациями потребительской кооперации на закупку отечественного сельскохозяйственного сырья для промышленной переработки;

- ремонтными и агроснабженческими организациями на закупку запасных частей и материалов для ремонта сельскохозяйственной техники.

Имеются также Правила возмещения из федерального бюджета части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным организациями топливно-энергетического комплекса в российских кредитных организациях <*>. Такие субсидии предоставляются указанным организациям ежемесячно в размере 2/3 ставки рефинансирования Банка России, действующей на дату получения кредита, при условии, что плата за пользование привлеченным организацией банковским кредитом не будет менее размера предоставляемой субсидии.

--------------------------------

<*> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2001 г. N 481 (в ред. от 22 апреля 2002 г.) // СЗ РФ. 2001. N 27. Ст. 2768.

Следующим актом являются Правила возмещения из федерального бюджета части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным организациями легкой, текстильной и лесной промышленности в российских кредитных организациях <*>. Согласно данному акту возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам осуществляется путем предоставления субсидий ежемесячно в пределах средств федерального бюджета в размере 1/2 ставки рефинансирования Банка России, действующей на дату получения кредита, но не ранее 1 января 2003 г., при условии, что плата за пользование по привлеченным организациями кредитам в банках не будет меньше размера предоставляемой субсидии.

--------------------------------

<*> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 22 августа 2001 г. N 616 (в ред. от 2 октября 2004 г.) // СЗ РФ. 2001. N 35. Ст. 3523.

Одной из первых организаций, выдававших субсидии субъектам малого бизнеса, являлся Государственный фонд занятости населения при Федеральной службе занятости РФ (Фонд занятости).

Впервые реальная возможность для предпринимательства в целом и МП как его составной части работать со средствами Фонда занятости была определена Приказом Федеральной службы занятости населения от 30 марта 1993 г. N 37 "Об утверждении Положения о порядке работы органов службы занятости с безработными гражданами, желающими организовать собственное дело, и условиях выдачи им субсидий" <*>

Blog