Geum.ru

Н. Р. Чебыкина Review of Russian Central Bank authoritative powers is represented in the article. Analysis and definition of its legal status as public authority are given. Спринятием Федерального закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:

ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РФ

КАК ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Н.Р. Чебыкина


Review of Russian Central Bank authoritative powers is represented in the article. Analysis and definition of its legal status as public authority are given.


С принятием Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» так и не разрешилась одна из ключевых проблем банковского права – неопределенность правового статуса Банка России. Конституция РФ и другие законодательные акты, которые регулируют деятельность Центрального банка РФ, не позволяют однозначно определить его правовое положение. В научной литературе также нет единства мнений по данному вопросу. Исследуя данную проблематику, Л.Г. Ефимова пишет: «Никто не оспаривает, что Банк России осуществляет властные полномочия, но из ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» неясно, в каком качестве он действует: как орган государственного управления или в каком-то ином качестве».1

Л.Г. Ефимова придерживается точки зрения о том, что Банк России имеет двойственную правовую природу. Он одновременно является органом государственного управления специальной компетенции и юридическим лицом, осуществляющим хозяйственную деятельность. Заключая гражданско-правовые сделки с коммерческими банками в целях реализации своего хозяйственного интереса, он, прежде всего, оказывает тем самым соответствующее целенаправленное воздействие на развитие системы кредитных организаций и определяет кредитную политику в государстве.2

Г.А. Тосунян полагает, что Центральный банк РФ - это орган государственного управления специальной компетенции, наделенный широкими властными полномочиями по управлению банковской системой страны и сферой кредитно-денежных отношений.3

С. Глазьев и А. Диянский считают, что Центральный банк РФ - это эмиссионный центр, орган государственного управления и контроля за деятельностью других кредитный институтов, который наделен фактически неограниченным правом издания касающихся регулирования финансово-банковской сферы нормативных актов, обязательных к исполнению на всей территории РФ, всеми ее субъектами.4

Как известно, обладание властными полномочиями, то есть юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию, - важнейший признак государственного органа. Анализ ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» дает возможность говорить о наличие следующих властных полномочий у Центрального банка РФ: эмиссионных полномочий, полномочий по принятию нормативных актов, полномочий в сфере управления банковской системой и контрольных полномочий.

В рамках эмиссионных полномочий Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения (п.1 ст. 75 КРФ). Пункт «ж» ст. 71 Кон­ституции определяет, что денежная эмис­сия находится в ведении Российской Федерации. Соответственно Конституция ограничивает возможность для неконтролируемой эмиссии, которая может быть осуществлена, например, Правительством для того, чтобы покрыть свои расходы, а также устанавливает запрет для органов власти субъектов РФ на вмешательство в вопросы эмиссии денег.

Нормативные полномочия заключаются в том, что Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Для кредитных организаций и банковских групп Банк России устанавливает обязательные правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и предоставления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.

Нормативные акты Центрального банка Российской Федерации однозначно трактуются как подзаконные, так как они должны издаваться в порядке исполнения и применения ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», других федеральных законов и не могут противоречить им.

Полномочия Центрального банка РФ в сфере управления банковской системой подразумевают регистрацию и лицензирование кредитных организаций. Это очень важные полномочия, поскольку, таким образом, Банк России осуществляет допуск кредитных организаций на рынок банковских услуг. В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Центральный банка РФ может устанавливать для них обязательные нормативы (минимальный размер уставного капитала для создаваемых кредитных организаций, предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации, нормативы ликвидности кредитной организации, норматив обязательных резервов и другие).

Установленные нормативными актами Центрального банка РФ предписания обеспечиваются, прежде всего, мерами убеждения, поощрения, будучи одновременно с тем охраняемыми от нарушений возможностью применения принудительной силы государства. В этом проявляются контрольные полномочия Центрального банка РФ. Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора за деятельностью кредитных организаций. Для осуществления функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, проводить проверки кредитных организаций (их филиалов), направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применять предусмотренные ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» санкции по отношению к нарушителям.

Помимо наличия властных полномочий в теории государства и права выделяют ряд других признаков органа государственной власти. Одним из таких признаков является экономическая и организационная обособленность и самостоятель­ность.5 Центральный банк РФ обладает и этим признаком. Так, уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, однако в соответствии с целями и в порядке, которые установлены ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Центральный банк РФ осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, полученных в результате осуществления банковских операций и сделок. Однако получение прибыли не является целью деятельности Банка России. В данных положениях проявляется экономическая самостоятельность Банка России.

Организационная обособленность состоит в том, что функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Банк России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.

Каждый государственный орган сообразно своей компетен­ции, выполняет свойственные ему функции. Центральный банк Российской Федерации независим и самостоятелен в выполнении своей основной функции – защиты и обеспечении устойчивости рубля. ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» расширяет перечень функций ЦБ. В соответствии со статьей 4 Федерального закона Банк России выполняет функции по разработке и проведению единой денежно-кредитной политики во взаимодействии с Правительством РФ; является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования; устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации; устанавливает правила проведения банковских операций; осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп и др.

Для осуществления своих функций государственные органы располагают необходимыми материальными средствами, к которым можно отнести многочис­ленные организации, предприятия, учреждения, хотя и выпол­няющие текущую государственную работу, но не являющиеся органами государства. Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления, в которую входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, наличие которых необходимо для осуществления деятельности ЦБ РФ.

Представление о государственном органе было бы непол­ным без указания на то, что его физическим воплощением явля­ются люди, из которых состоит данный орган (государственные служащие). Федеральным государственным служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета (п.1 ст.10 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»)6. Служащие Банка России не указаны в качестве государственных служащих ни в ФЗ «О Центральном банке (Банке России)», ни в Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих.7 На сегодняшний день лишь в Сводном перечне государственных должностей РФ8 должность Председателя Банка России упомянута как государственная должность РФ. Однако п.4 ст.10 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» закрепляет, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. ФЗ «О Центральном банке (Банке России)» в ст.ст.88-92 устанавливает, что, во-первых, условия найма, увольнения, оплаты труда, служебные обязанности и права, система дисциплинарных взысканий определяются Советом директоров в соответствии с федеральными законами. Во-вторых, Совет директоров создает пенсионный фонд для дополнительного пенсионного обеспечения служащих Банка России, а также организует страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России. В-третьих, ФЗ закрепляет ряд ограничений по службе для служащих Банка России, занимающих должности, перечень которых утвержден Советом директоров. Таким образом, служащие Банка России обладают особым правовым статусом во многом сходным со статусом государственных служащих.

Рассмотренные признаки в своей совокупности и органической взаимосвязи раскрывают понятие органа государственной власти. Центральный банк РФ обладает этими признаками. Это позволяет говорить о Банке России как об органе государственной власти.

Ряд авторов (Я.А. Гейвандов, А.В. Маслов)9 делают вывод о том, что Центральный банк РФ является органом государственной власти на основе анализа ст. 75 Конституции РФ. Ученые пишут, что ст. 75 Конституции говорит, что свою основную функцию - защита и обеспечение устойчивости рубля - Центральный банк РФ осуществляет независимо от других органов государственной власти. Ключевым словом в этой правовой норме является слово «других». Конституция Российской Федерации прямо указывает здесь, что Центральный банк Российской Федерации яв­ляется одним из существующих органов государст­венной власти и осуществляет свою основную функцию независимо от других органов. Если бы в этой статье Конституции Российской Федерации не было слова «других» и норма была бы в следующем виде: «независимо от органов государственной власти», то это открывало бы возможность для вывода, что Центральный банк Российской Федерации не явля­ется органом государственной власти.

Таким образом, Банком России следует считать орган государственной власти, наделенный специальной компетенцией (исклю­чительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения), осуществляющий управление банковской и денежно-кредитной системами и обладающий независимостью от других органов государственной власти.

Если Центральный банк РФ - орган государственной власти, то представляется необходимым также рассмотреть вопрос о принадлежности Центрального банка РФ к одной из существующих ветвей власти. К сожалению, в Конституции ничего не сказано на этот счет.

Точка зрения о том, что Центральный банк Россий­ской Федерации относится к числу органов исполнительной власти, имеет право на существование. Сторонники данной позиции говорят, что Банк России осуществляет исполнительную по своей сути власть в банковской сфере. Нормативные акты ЦБ РФ носят подзаконный характер, как и акты органов исполнительной власти. В данном свете интересной представляется позиция А.Г. Братко, который пишет: «В отношении правового статуса Банка России мнения специалистов разделились. Некоторые называют его органом государственного управления, что, на наш взгляд, неправильно. С принятием в 1993 г. Конституции РФ термин «орган государственного управления» потерял юридическое значение. Этот термин применялся до 1993 г. Но в то время различались «органы государственной власти» и «органы государственного управления». Теперь он не используется в законодательстве по той причине, что организация государственной власти основывается на принципе разделения властей. Поэтому единственным объектом дискуссии может стать вопрос о том, а не является ли Банк России органом исполнительной власти? Но таковым он не является, поскольку не входит в систему исполнительной власти. В новом Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» это стало очевидным. Взять хотя бы то, что в ст. 19 Закона сказано, что члены Совета директоров не могут быть государственными служащими, а также членами Правительства РФ».10

Отнести ЦБ РФ к другой ветви власти будет тем более неверно, и это настолько очевидно, что не нуждается в дока­зательстве.

Таким образом, некоторые исследователи (например, Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин) приходят к выводу о существовании еще одной ветви власти - денежной власти.11 Авторы пишут: «…выделение Центрального банка в качестве самостоятельной, четвертой ветви власти - это объективно назревшая потребность, естественный и неизбежный путь развития государства как публично-правового феномена. …Центральный банк РФ является федеральным органом государственной власти, не входит в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и осуществляет свои функции независимо от них».12 Но тогда на том же основании можно говорить о существовании отдельной ветви власти Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - избира­тельной власти или даже ветви власти Счетной па­латы Российской Федерации - контрольной власти, что, конечно же, не вписывается в существующее российское конституционное право. В Конституции Российской Федерации в ст. 10 сказано, что: «Государственная власть в Рос­сийской Федерации осуществляется на основе раз­деления на законодательную, исполнительную и судебную». Это дает нам основание говорить о том, что существуют только три ветви власти. В Конституции нет никаких указаний на то, что могут существовать иные ветви государствен­ной власти. Подтверждение этому выводу мы нахо­дим также в п. «г» ст. 71, где сказано только о законодательной, исполнительной и судебной власти. Все это делает невозможными любые предположения о существовании денежной или любой иной четвертой ветви власти.

Наиболее правильной представляется точка зрения о том, что Центральной банк Российской Федерации обладает особым статутом и не входит ни в одну из ветвей власти, как некоторые федеральные органы. При этом в юридической литературе не исключается возможность существования такого рода органов. Так, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин13 высказывают такую возможность применительно к органам прокуратуры, которые представляют особую группу государственных органов, не относящихся ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветви власти.

То, что Централь­ный банк РФ выведен за рамки трех ветвей власти говорит и Конституция РФ, закрепляя, что основную функцию Центральный банк РФ осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время Центральный банк РФ следует считать органом государственной власти, который наделен специальной компетенцией (исклю­чительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения), осуществляет управление банковской и денежно-кредитной системами и обладает независимостью от других органов государственной власти.

___________________

1. Ефимова Л.Г. Еще раз о юридической личности Банка России // Бизнес и банки.1999. №3. С. 4-5.

2. Ефимова Л.Г. Банковское право. М.: БЕК. 1994.

3. Тосунян Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. М.: Дело. 1997. С. 131.

4. Глазьев С., Диянский А. ЦБ России: цена «независимости» // Рос. Экономический журнал. 2001. №5-6. С. 3-8.

5. Теория государства и права: Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.: Юристъ. 2001. С. 95-96.

6. ФЗ от 27 мая 2003 «О системе государственной службы РФ» / Справочная правовая система «Консультант Плюс: Версия Проф».

7. Указ Президента РФ от 11 января 1995 «О реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» / Справочная правовая система «Консультант Плюс: Версия Проф».

8. Указ Президента РФ от 11 января 1995 «О государственных должностях Российской Федерации» / Справочная правовая система «Консультант Плюс: Версия Проф».

9. Маслов А.В. Конституционно-правовой статус Банка России (точка зрения) // Деньги и кредит. 2001. №12. С. 53.; Гейвандов Я.А. Какой Центральный банк нужен РФ // Государство и право.1999. №8. С. 14-15.

10. Братко А.Г. Анализ основных положений Федерального закона о Центральном банке // Бизнес и банки. 2003. №42. С. 1.

11. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Банковское право Российской Федерации. М.: Бек. 2000. С. 129.

12. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. К вопросу о статусе Банка России // Деньги и кредит. 1998. №9. С. 9-16.

13. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ. 1999. С. 310.