Эффективность государственных адресных социальных программ

Вид материала

Диссертация

Содержание Холоденко Юрий Александрович Леденева Виктория Юрьевна Общая характеристика работы Практическая значимость исследования Основное содержание работы Общая характеристика уровня развития адресной социальной поддержки, сравнительный анализ законодательства, определяющего порядок Оценка условий предоставления адресной социальной помощи и изучение местных административных практик Оценка получателями доступности и значимости помощи Оценка уровня административных расходов на предоставление адресной социальной помощи

Подобный материал:

• Стратегический план Государственного учреждения "Отдел занятости и социальных программ, 1277.06kb.
• «Оценка эффективности законодательства и государственных программ по эо и эоб», 1079.82kb.
• Методические материалы по формированию системы мониторинга реализации программ инновационного, 1543.16kb.
• Программа адресных мероприятий по развитию сферы туризма и увеличению экспортного потенциала, 235.63kb.
• Информационный бюллетень для социальных организаций №152 от 15. 10. 2010 оо «Белорусская, 416.41kb.
• Региональное стратегическое планирование: основные подходы и условия реализации, 321.87kb.
• Аннотация программ повышения квалификации Дистанционная форма обучения, 91.62kb.
• Требования к результатам освоение основных образовательных программ подготовки специалиста, 53.69kb.
• В. П. Балакирев (компания «Процесс-консалтинг»), 40.65kb.
• Водном образовательном учреждении программ воспитания может и, вероятно, должно быть, 1367.58kb.

На правах рукописи

Коваленко Елена Алексеевна


Эффективность государственных адресных социальных программ

Специальность 22.00.08 – Социология управления

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата социологических наук

МОСКВА - 2009

Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального управления социологического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент

Холоденко Юрий Александрович


Официальные оппоненты: доктор социологических наук, профессор

Романов Павел Васильевич

кандидат социологических наук, доцент

Леденева Виктория Юрьевна


Ведущая организация: Академия труда и социальных отношений


Защита состоится ________2009 г. в ___ часов на заседании Диссертационного совета Д.501.001.03 по социологическим наукам при Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119992, г. Москва, ГСП-2, Ленинские горы, МГУ, 3-й учебный корпус, социологический факультет, ауд. _____.


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова


Автореферат разослан «___» _________ 2009 г.


Ученый секретарь Малиева Н.А.

Диссертационного совета,

кандидат философских наук, доцент

Общая характеристика работы


Актуальность диссертационного исследования. Становление рыночных отношений в России привело к существенным изменениям уровня жизни российских граждан и поставило новые задачи перед государственными институтами в области социальной защиты населения. В связи с изменениями экономических реалий и резким ростом социальной стратификации возникла необходимость перестроить существовавшую ранее систему социального обеспечения таким образом, чтобы поддержку можно было оказывать не только тем, кто имеет заслуги перед государством или традиционно считается социально уязвимым, но также семьям и одиноким гражданам с низким уровнем дохода. Была создана система адресной социальной помощи – государственные программы поддержки малообеспеченного населения, предполагающие оказание помощи нуждающимся на основе проверки уровня доходов. Для России стратегически важно добиться повышения эффективности государственных адресных социальных программ, поскольку они призваны быть инструментом сглаживания социального неравенства, повышения доступности благ и услуг для малообеспеченных слоев населения.

Некоторые программы помощи малообеспеченным действуют уже более 15 лет, при этом регламентирующее их законодательство и правила предоставления помощи неоднократно изменялись. Практика показала, что адресные программы во многом неэффективны: выплачиваемые пособия и субсидии не доходят до самых малоимущих семей, не оказывают существенного влияния на материальное положение бедных домохозяйств. В нынешних условиях бюджетных ограничений и экономического кризиса повышается актуальность экономического аспекта проблемы повышения эффективности и оптимизации управления социальными программами на региональном и местном уровнях. Важно оценить, во что обходится налогоплательщикам реализация адресных программ и – с учетом степени достижения программами своих целей – понять, что на данный момент целесообразнее сохранить, увеличить или сократить эти расходы. Соответственно, актуализируется и такой вопрос: что нужно изменить в правилах и практике реализации программ, чтобы они решали свою задачу и при этом обеспечивали эффективное расходование государственных средств?

Чтобы на эти стратегически важные в современных условиях вопросы дать адекватные ответы, накопленный опыт фактического предоставления адресных пособий необходимо проанализировать, обобщить и подвергнуть научному осмыслению с позиций социологии управления. Актуальным становится изучение условий, в которых осуществляются управленческие действия и взаимодействия различных типов при реализации программ; исследование особенностей распределения ролей и функций на местном уровне; анализ социальных результатов принимаемых управленческих решений.


Степень научной разработанности проблемы. Следует выделить несколько направлений, научная литература по которым находится в русле проблематики диссертационного исследования.

При исследовании социальных практик, социальных действий и социальных институтов в сфере социальной защиты населения автор опирался на теоретические разработки классиков социологии М. Вебера, Э. Гидденса, Т. Парсонса, а также на работы Л. Витгенштейна, М. Оукшотта, M. Де Серто¹.

С 90-х годов XX века российские ученые уделяют значительное внимание роли государства в регулировании уровня доходов граждан, в том числе через осуществление помощи малообеспеченным категориям населения. Общие проблемы социального развития и социальной политики освещены в работах таких авторов, как Г.А. Ахинов, Н.А. Волгин, С.В. Калашников, И.А. Григорьева, Т.М. Малева, Е.И. Холостова, Л.И. Якобсон², и др. Исследованию социальной сферы, в том числе системы социальной защиты, посвящены работы В.И. Жукова, В.Н. Ковалева, Е.А. Морозовой, Л.Н. Овчаровой, Г.И. Осадчей³ и др. Необходимо отметить работы отечественных ученых (А.Л. Александрова, В.Н. Бобков, В.Н. Минина, Н.М. Римашевская, О.Л. Шахназаров⁴ и др.), посвященные адресной социальной помощи населению, определению места и роли адресных выплат в социальной политике государства.

Несомненный интерес представляют работы, посвященные оценке эффективности функционирования различных систем. Проблемы повышения эффективности управления социальной сферой рассматриваются в работах В.Н. Иванова, Н.Д. Казаковой, П.В. Романова, Е.Р. Ярской-Смирновой⁵ и в целом ряде других, проблемы повышения эффективности реализации законодательных норм – в работе М.И. Левиной⁶.

Важное значение в ходе подготовки диссертации имели работы Н.А. Волгина, О.И. Шкаратана, касающиеся вопросов декларируемой и реальной политики, Т.И. Заславской⁷ о расхождении между формальными и реальными нормами, а также иностранная научная литература по различным аспектам реализации мероприятий, в том числе в процессе реформирования социальных программ (М. Липски, Д.А. Мазманиан, Р. Нисбет, Дж.Ф. Протас, Дж. П. Спиллан, Г. Саймон, Дж. Т. Шольц⁸ и др.).

Среди авторов, чьи труды имели определяющее значение при разработке методологии, методики и техники проведенного социологического исследования, следует отметить Ю.П. Аверина, С.А. Белановского, И.В. Киблицкую, И.К. Масалкова, В.В. Семенову, В.А. Ядова⁹.

В целом различные аспекты темы диссертационного исследования широко представлены в научной литературе. Вместе с тем следует отметить, что, в силу специфики условий современного российского общества, в дальнейшем научном осмыслении нуждается еще целый ряд теоретических и практических проблем управления программами адресной социальной помощи. Исследований, посвященных глубинному анализу процессов реализации адресных социальных программ, представляющих результаты конкретных социологических исследований недостаточно. Желанием автора восполнить данные пробелы и обусловлено определение объекта, предмета, цели и основных задач диссертационного исследования.


Объектом исследования выступают государственные адресные социальные программы.

Предметом исследования является влияние реализации государственных адресных социальных программ на их эффективность.

Цель настоящего исследования – теоретическое осмысление процессов предоставления адресной социальной помощи и изучение практики ее предоставления через соответствующие программы, выявление факторов, влияющих на эффективность программ, а также выработка практических рекомендаций по осуществлению и совершенствованию управления адресными социальными программами.

Указанная цель обусловила постановку и решение следующих задач:

1. систематизировать теоретические подходы к исследованию эффективности адресных социальных программ и влияющих на эффективность факторов;
   
2. сформировать методологические принципы социологического анализа эффективности адресных программ и разработать соответствующий инструментарий исследования;
   
3. провести комплексный социологический анализ процесса реализации адресных социальных программ на местном уровне, в том числе оценить их полную стоимость;
   
4. определить место адресных программ в социальной политике России на современном этапе; проанализировать регулирующую их нормативную базу с точки зрения отражения в ней принципов адресности, наличия противоречий и пробелов;
   
5. на основе проведенного исследования предложить рекомендации для повышения эффективности функционирования системы адресных социальных программ в России.
   

Теоретико-методологические основы. Диссертационное исследование базируется на теоретико-методологических разработках отечественных и зарубежных ученых. Осмысление процессов, механизмов и последствий взаимодействий в ходе реализации адресных программ проводилось автором в рамках теорий социального действия, теорий социальных практик и институциональной парадигмы. Наряду с социологическими применялись общенаучные методы системного и сравнительного анализа, синтеза и обобщения.

Эмпирической базой исследования являются результаты комплексного обследования адресных социальных программ, проведенного фондом «Институт экономики города» и Независимым институтом социальной политики в 2006 г. в рамках проекта Всемирного банка «Повышение адресности социальных программ в Российской Федерации» при непосредственном участии автора диссертации в разработке инструментария и на полевом этапе работы. Другим важным источником эмпирических данных выступают законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и регионов, регламентирующие назначение адресной социальной помощи.


К числу основных результатов, определяющих научную новизну исследования, относятся следующие:

1. систематизированы теоретические представления о процессе реализации как важнейшей стадии жизненного цикла программы, на основе которых предложен социологический подход к анализу эффективности адресных социальных программ (стр. 47–61);
   
2. разработана методология комплексной оценки программ адресной социальной поддержки, включая социологический инструментарий, позволяющий выявить особенности локальных административных практик (стр. 61–74);
   
3. выявлены основные причины возникновения расхождений в практиках при реализации адресных социальных программ: сохранение сильного влияния категориальной парадигмы; неоднозначность законодательных норм; недостаток ресурсов у акторов местного уровня; высокая степень субъективности при принятии решений (стр. 109–127);
   
4. получены новые данные о взаимодействии акторов местного уровня и получателей социальной помощи в процессе реализации адресных социальных программ (стр. 110–114, 131–143);
   
5. проведена оценка полной стоимости программы детских пособий и программы жилищных субсидий с учетом административных расходов, возникающих в ходе реализации (стр. 143–148); выявлена связь между экономической эффективностью программ и местными административными практиками (стр. 148–177).
   

Теоретическая и практическая значимость исследования. Вклад в теорию вопроса состоит в приросте социологического знания в области исследования эффективности реализации социальных программ; в разработке методики социологического исследования и анализе особенностей реализации на местном уровне в системе управления социальной защитой населения. Сформулированные теоретические положения создают предпосылки для дальнейших научных разработок в русле социологии управления. В исследовании сочетаются социологические и экономические методы, что позволило получить комплексное представление о влиянии местных практик и особенностей на эффективность расходования бюджетных средств.

Практическая значимость исследования заключается в разработке положений, выводов и рекомендаций практического характера, которые направлены на дальнейшее развитие и совершенствование адресных социальных программ и могут быть использованы региональными и местными органами социальной защиты населения. Методика оценки полной стоимости программ успешно апробирована в ряде субъектов РФ. Полученные результаты свидетельствуют о том, что возможно более широкое применение данной методики в практике регионального управления для сравнительной оценки эффективности расходования средств различными территориальными подразделениями при реализации программ.


Апробация результатов. Основные положения и выводы диссертационной работы отражены в выступлениях автора на международных, российских и межвузовских научных конференциях: международных конференциях «Ломоносов-2004», «Ломоносов-2005», «Ломоносов-2007» (МГУ им. М.В. Ломоносова); международной конференции «Оценка влияния проектов и программ: опыт и перспективы развития» (IPEN, Алматы, 2005); международной конференции «Реформы и оценивание программ и политик» (IPEN, Тбилиси, 2006); международной конференции «Модернизация экономики и государство» (ГУ – ВШЭ, 2007, секция «Измерение эффективности государственной политики»); III Всероссийском социологическом конгрессе «Социология и общество: пути взаимодействия» (2008, секция «Социальная политика»).

Кроме того, основные положения диссертации использовались автором в ходе проведения учебных курсов «Управление программами социальной помощи» для региональных и муниципальных служащих социальной защиты в рамках деятельности фонда «Институт экономики города» (Новосибирск, 2005 г.; Пятигорск, 2006 г.; Кисловодск, 2006, 2007 и 2009 гг.).


Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений, включающих инструментарий исследования.


Основное содержание работы


В соответствии с целью и поставленными задачами в диссертации разработана комплексная методика оценки эффективности адресных социальных программ, включающая:

1. общую характеристику уровня развития адресной социальной поддержки, сравнительный анализ законодательства, определяющего порядок предоставления адресной помощи;
   
2. оценку условий предоставления адресной социальной помощи, изучение административных практик местных специалистов (внутренние взаимодействия, взаимодействия с другими организациями, взаимодействия с получателями) и их влияния на доступность помощи, ошибки исключения и включения;
   
3. оценку получателями доступности (материальные, временные, психологические издержки) и значимости помощи;
   
4. оценку уровня административных расходов на предоставление адресной социальной помощи.
   

Общая характеристика уровня развития адресной социальной поддержки, сравнительный анализ законодательства, определяющего порядок предоставления адресной помощи

Внедрение адресности (т.е. оказание социальной помощи на основе проверки нуждаемости) поставило перед теоретиками и практиками целый ряд дискуссионных вопросов. Размер адресных пособий, выплачиваемых в нашей стране, остается незначительным, однако было бы сильным упрощением полагать, что простое увеличение размеров пособий автоматически сделало бы систему эффективной при неизменности других практических компонентов адресных социальных программ, которые анализируются в работе.

Автор выделяет три уровня государственной социальной политики. На высшем – общегосударственном – уровне осуществляется целеполагание, концептуализация, ценностное и идеологическое обоснование, согласование идеологий (правительственные программы, выступления первых лиц государства и т.п.). На среднем уровне выделяются конкретные проблемы, приоритеты, механизмы и технологии решений (федеральное и региональное законодательство). Кроме того, к среднему уровню автор относит действующую систему институтов социальной политики. На нижнем уровне административных практик осуществляется организация выполнения и непосредственная реализация (действия акторов на местах).

Автор подчеркивает, что на общегосударственном уровне с середины 1990-х годов адресность декларируется как приоритетное направление социальной политики в России. Необходимость увязывания предоставления социальной помощи с материальным положением ее потенциальных получателей; уменьшение количества социальных выплат с увеличением размеров оставшихся и заменой их преимущественно пособиями по малообеспеченности, которые могли бы сконцентрировать более значительные ресурсы на поддержке малообеспеченных; социальная поддержка в первую очередь социально не защищенных групп населения с целью уменьшения масштабов бедности; оптимизация системы социальной помощи с помощью направления бюджетных средств в пользу особо нуждающихся граждан – эти и другие подобные аспекты неизменно включаются в документы федерального уровня, программы и концепции развития страны. Однако особенность российской системы социальной защиты состоит в сохранении значительного влияния категориальных схем помощи. Монетизация льгот, проведенная в 2005 году, способствовала некоторому оздоровлению системы социальных расходов, однако не была связана с усилением адресности социальной поддержки.

Ещё на стадии проекта потенциальная эффективность программы зависит от того, насколько четко сформулированы цели, продуманы способы их достижения, критерии включения людей в число участников программы. Цель адресных социальных программ – уменьшение глубины бедности малоимущего населения¹⁰. Стабильное повышение уровня жизни получателей помощи и выход их на самообеспечение – цель системы социальной защиты населения. Если пособия не становятся частью системы, включающей активные программы выхода домохозяйств на самообеспечение, то такие выплаты не очень эффективны с точки зрения долгосрочного экономического роста и преодоления бедности.

В работе кратко описаны основные вехи в развитии правил программы ежемесячных пособий гражданам, имеющим детей (далее – детские пособия), программы субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг (далее – жилищные субсидии) и программ государственной социальной помощи (далее – программы ГСП). Для того чтобы определить уровень развития адресных социальных программ, действующих в настоящее время в России, типологизировать нормативные практики и оценить соответствие содержания законов принципам адресности, автором был проведен сравнительный анализ регионального законодательства. В ходе исследования выявлены региональные адресные программы с типичным подходом к преодолению бедности, а также программы, использующие новаторские практики.

Автором отмечено, что в целом количество региональных социальных программ за последние годы значительно увеличилось. Так, если в 1999–2000 годах, по данным мониторинга Министерства труда РФ, 18 регионов разрабатывали свои программы в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», в 2004 году – около 40 регионов, то в проведенном исследовании удалось получить информацию о наличии того или иного типа программ государственной социальной помощи в 61 регионе. Однако программы, в которых определенное материальное положение заявителя является единственным условием участия, действуют лишь в 37 регионах. Это свидетельствует о том, что во многих регионах страны так и не отказались от категориального метода обеспечения адресности программ ГСП. Среди программ ГСП очень часто встречаются программы, доступ к которым осуществляется исключительно по категориальной принадлежности, без доходных ограничений.

Законодательство большинства субъектов РФ характеризуется недостаточно четким целеполаганием, а необходимые определения зачастую размыты, не проработаны процедуры проверки нуждаемости, в том числе учета доходов, полученных в натуральном виде. Размытость критериев и бюджетные ограничения не дают возможности охватить помощью значительное число малоимущих семей, что не позволяет говорить о большом потенциале региональных программ ГСП с точки зрения снижения уровня бедности. Проблема социального иждивенчества в нормативной правовой базе субъектов РФ практически не отражена. Большинство региональных адресных программ ГСП не способствуют тому, чтобы стимулировать трудоспособных получателей к выходу на самообеспечение, а значит, не могут полноценно воздействовать на уровень бедности.

В отличие от региональных адресных программ, существенно варьирующихся от региона к региону, порядок назначения детских пособий более или менее однороден и во многом продолжает основываться на ранее действовавшем федеральном законе. Субъекты РФ формально сохраняют адресный характер пособия, однако лишь в нескольких регионах законодательно установлена периодическая перерегистрация получателей для выявления изменений в уровне их доходов. При определении права на ежемесячное детское пособие в настоящее время чаще всего сохраняется не только оценка нуждаемости, но и категориальный подход. То есть размер пособия дифференцируется по категориям получателей («обычный» ребенок; ребенок, воспитывающийся одинокой матерью; ребенок, на которого не платятся положенные алименты; иногда регионы вводят и новые категории – дети из студенческих семей, дети родителей-инвалидов и др.). В пяти регионах действует существенно обновленная типология, включающая в себя разделение по возрастным группам, по количеству детей, по инвалидности.

При реализации программ оказания помощи в денежной форме может возникать опасность нецелевого использования полученных выплат, прежде всего в так называемых неблагополучных семьях. Анализ регионального законодательства показал, что возможность предоставления детского пособия в натуральной форме предусмотрена лишь в трех регионах – Пермской, Калининградской и Томской областях.

С декабря 2005 года действуют единые обязательные для всех регионов правила предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Регионы устанавливают региональные стандарты, в соответствии с которыми рассчитывается размер субсидии. Федеральное законодательство не запрещает регионам утверждать сниженный региональный стандарт максимально допустимой доли расходов на оплату ЖКУ в совокупном доходе семьи (ниже 22%), в связи с чем часть регионов с высоким уровнем бедности стараются на законодательном уровне защитить свое население, снижая данный стандарт. Так, по данным на апрель 2009 года в 17 регионах значение стандарта установлено на уровне ниже 22% для всего населения (от 10% до 21% в зависимости от региона). Уже в 2006 году ряд регионов использовали более эффективную с точки зрения адресности стратегию защиты населения – снижение максимально допустимой доли расходов на ЖКУ для граждан с низкими доходами. Такая практика в 2006 году была зафиксирована в 12 регионах. К 2009 году уже в 33 регионах стали использовать такую схему снижения стандарта. Еще в 22 регионах в 2006 году была зафиксирована практика снижения стандарта для различных льготных категорий, что также следует признать следствием сохраняющейся категориальности мышления региональных законодателей. В 2009 году ситуация несколько изменилась в лучшую сторону. Снижение значения стандарта по категориальному признаку было обнаружено в законодательстве 16 регионов.

В целом анализ показал, что сохраняется непоследовательность в развитии адресного подхода в качестве одного из основополагающих принципов осуществления социальной политики России. Адресность как принцип оказания социальной помощи в России остается в большей степени декларативной, о чем свидетельствуют результаты анализа регионального законодательства и показателей региональных бюджетных расходов на адресные социальные программы. Автор предполагает и впоследствии обосновывает, что неоднозначность приоритета адресности транслируется далее на уровень непосредственной реализации программ и влияет на действия акторов низового уровня – специалистов территориальных органов социальной защиты населения.


Оценка условий предоставления адресной социальной помощи и изучение местных административных практик

В работе были систематизированы теоретические подходы к определению и анализу эффективности адресных социальных программ и тех факторов, которые влияют на эффективность. Автор выделяет три основных параметра, характеризующих эффективность адресных социальных программ:

• доступность участия в программе для тех, кто имеет на это право в соответствии с принципом адресности (охват программой бедных, уровень ошибок исключения);
  
• недопущение участия тех, кто по уровню своих доходов не имеет право получать адресное пособие (уровень ошибок включения);
  
• минимизация негативных стимулов (например, к обману со стороны получателей, социальному иждивенчеству) и содействие выходу получателей на самообеспечение.
  

Сотрудники учреждений социальной защиты рассматриваются автором как акторы, которые играют решающую роль в реализации программ, и, следовательно, именно они непосредственно влияют на полученные результаты. Для теоретического обоснования гипотезы о том, что сложившиеся административные практики взаимодействия между заинтересованными сторонами (специалистами органов социальной защиты населения, сотрудниками других учреждений – пенсионного фонда, службы занятости, налоговой службы и т.д., получателями), обусловленные институциональными свойствами системы учреждений, влияют на эффективность программ, автор последовательно раскрывает несколько тезисов.

Во-первых, реализация социальной программы представляет собой систему социальных действий (социальных практик). Индивиды, в том числе сотрудники системы социальной защиты, ориентируются в своем поведении на принятые формы поведения (обычаи) и на интересы других, так как они будут испытывать различные затруднения, пока люди, с которыми они связаны, руководствуются этими правилами. Автор придерживается подхода Э. Гидденса, согласно которому структурные качества социальных систем являются как средством, так и результатом практик, которые они регулярно организуют. Структура и действие связаны посредством социальных практик – действий, которые люди совершают регулярно и которые составляют социальную ткань их жизни. В диссертационном исследовании внимание было сосредоточено на социальных практиках реализации адресных социальных программ.

Во-вторых, система социальной защиты – социальный институт, функционирующий на основе определенных норм, правил, определяющих взаимодействие всех акторов вне зависимости от места реализации социальных программ.

В-третьих, между законодательно установленными целями, задачами и процедурами программы и их практической реализацией существует разрыв, обусловленный вариацией на местном уровне.

Автором выделены и проанализированы особенности понимания процесса реализации в разных подходах (когнитивный, институциональный, в соответствии с теорией рационального выбора, теорией мотивации и пр.). Понимание процесса реализации как основной стадии жизненного цикла программы предполагает отказ от линейного и рационального понимания процесса принятия решения, когда решение автоматически переходит в ожидаемые результаты, что и вызывает так называемый разрыв (implementation gap) между тем, что было задумано и закреплено в законодательстве, и тем, что было реализовано. Автор подчеркивает особенность поведения акторов низового уровня, а именно то, что они не могут пойти на прямое противодействие, открытое нарушений правил. Сотрудники, ведущие прием получателей социальной помощи, ориентируется в своей деятельности в первую очередь на законы, нарушение которых может повлечь за собой санкции. Однако одновременно их поведение не может не ориентироваться на неформальные понятия, нормы и правила, сложившиеся в конкретном территориальном отделе социальной защиты под влиянием местных условий.

Непосредственная реализация адресных социальных программ происходит на местах, в более чем 2500 муниципальных образованиях. В рамках социологии управления этот факт не может не вызывать вопросов относительно того, как акторы на местах применяют указания, идущие как от федерального, так и от регионального уровня, как они справляются в случаях рассогласованных указаний и т.д.

Исследование процесса реализации адресных социальных программ, проведенное в работе, носит качественный характер и построено на методической триангуляции, то есть сочетании различных методов, или, в более широком смысле, всех доступных информационных потоков. Полевой этап исследования проводился в течение 2006 года. В работе анализируются данные по 12 муниципальным районам трёх регионов России. Были проведены глубинные интервью со служащими, осуществляющими управление программой на разных уровнях (сотрудники, работающие непосредственно с заявителями и получателями пособий, руководители территориальных органов социальной защиты, представители регионального уровня управления программами), фокус-группы с получателями пособий, а также ряд наблюдений. Использование перекрестных методов позволило максимально погрузиться в исследуемую ситуацию. Кроме того, появилась возможность в определенной степени контролировать правдивость информации, полученной из разных источников. Основную свою задачу автор видел в том, чтобы показать, как протекает процесс реализации программ на практике, какие особенности реализации встречаются на местах и как это влияет на полученные результаты (ошибки включения и исключения, издержки получателей), в том числе на эффективность расходования средств (уровень административных затрат на реализацию программ).

Автором были проанализированы изменения в сфере государственного управления системой социальной защиты населения, произошедшие в последние годы, принятые регионами разные схемы осуществления полномочий по социальной защите населения (централизация, децентрализация), деятельность на местах в условиях изменений, восприятие адресности специалистами. Внимание было уделено проблеме произвольного толкования отдельных норм законодательства, регламентирующего правила назначения адресных социальных выплат. Были выявлены законодательные нормы, не работающие на практике в силу объективных причин. В частности, проверка нуждаемости носит формальный характер. Кроме того, отдельные законодательные нормы не имеют однозначного толкования, и в силу этого понимаются по-разному, что приводит к различиям в практике их применения. Также у акторов местного уровня может быть недостаточно знаний, умений и возможностей (кадровых, технических, материальных) для того, чтобы работать в соответствии с определенной политикой или законодательством. Так, лишь у небольшой части территориальных органов социальной защиты населения есть возможность уменьшить издержки получателей за счет организации представителей в поселениях, оказания услуг по бесплатному ксерокопированию документов, налаживания внутренней сети обмена данными и т.д.

Кроме того, исследование показало, что субъективный фактор – желание помочь – имеет сильное влияние на реализацию программ. Если сотрудники органов соцзащиты считают, что законодательство несовершенно, поскольку не предусматривает многих жизненных ситуаций, то на практике при назначении помощи они могут нарушить (не учесть) отдельные положения закона. Высокая степень субъективности в принятии решений имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Безусловно, в ряде случаев хорошо, когда, преодолевая недостатки нормативной базы, нуждающимся оказывается помощь, однако в то же время серьезно повышается риск возникновения ошибок включения и исключения. Представляется, что определенная гибкость должна быть заложена нормативно, т.е. должно быть установлено, в какой степени и какие параметры могут регулироваться на региональном и местном уровнях управления программой для того, чтобы учесть местные условия. В целом же необходимо стремиться к четкому выполнению закрепленных законом правил.

Способность тех, кто реализует программы, игнорировать определенные сигналы и указания во многом определяется природой их работы, связанной с непредсказуемыми человеческими ситуациями, не сводимыми к программным рутинным процедурам, которые легко регулировать сверху. Это в полной мере относится к реализации адресных программ в России, где сочетается субъективизм сотрудников социальной защиты и отсутствие системы мониторинга процесса реализации программ.

Автор подробно рассматривает влияние местных практик на увеличение и уменьшение издержек получателей, возникновение ошибок включения (получение помощи небедными) и исключения (неполучение помощи нуждающимися, выявляет основные группы нуждающихся, исключенные из системы предоставления помощи в рамках программ детских пособий и жилищных субсидий.


Оценка получателями доступности и значимости помощи

Социальная эффективность адресных программ характеризуется уровнем временных, материальных и психологических издержек граждан, связанных с оформлением документов и получением помощи, а также степенью их удовлетворенности различными аспектами участия в программе (размером пособия, организацией процесса сбора и подачи документов, удобством формы получения пособия). Во многом социальная эффективность определяется уровнем информированности населения о возможностях участия в адресных социальных программах. В социологии существует несколько теорий социального взаимодействия. Особый интерес при изучении социальных взаимодействий между специалистами органов социальной защиты и заявителями представляет для нас теория обмена Дж. Хоманса. В соответствии с ней социальное взаимодействие – сложная система обменов, обусловленных способами уравновешивания вознаграждений и затрат. Это означает, что, если предполагаемые затраты выше ожидаемого вознаграждения, люди не начнут взаимодействовать, когда их к тому не принуждают.

Можно выделить следующие виды издержек получателей при обращении за помощью, в процессе сбора и подачи документов:

• материальные – оплата копий, платные справки, транспортные расходы и т.д.;
  
• временные – затраты времени на сбор документов, проезд до места подачи документов, ожидание в очередях как при сборе и подаче документов, так и при получении выплат и т.д.;
  
• психологические – непонимание, несогласие с правилами, низкая значимость помощи, напряжение из-за процесса ее оформления, а также процесса получения выплаты.
  

Анализируя данные фокус-групп, автор уделил особое внимание тому, как воспринимают адресные социальные программы сами получатели помощи и какие вопросы вызывают у них непонимание и напряжение. Во многом издержки получателей при обращении за помощью, в процессе сбора и подачи документов сохраняются с советского этапа развития системы социальных услуг и связаны с низким уровнем внутри- и межведомственного взаимодействия.

Автор отмечает, что, хотя объективно издержки на оформления детского пособия невелики, получатели их описывают эмоционально и с большим преувеличением. Объяснить это можно общей раздраженностью, вызванной незначительным размером пособия, не позволяющим воспринимать пособие именно как государственную социальную поддержку малоимущих семей с детьми. При таком размере пособия люди не понимают смысла ограничений и необходимости подтверждать свои доходы и потому не испытывают психологического дискомфорта, получая пособие, даже не имея на то законных оснований. Если же вскрывается факт неправомерного получения, то семьи без возражений отказываются от пособия, которое не играло существенной роли в их семейном бюджете. Однако исследование подтвердило, что для социально уязвимых групп (матери-одиночки, особенно с детьми-инвалидами, бабушки-опекуны, многодетные семьи) даже эта минимальная помощь значима. Но при этом бедные семьи не осуждают своих соседей, продолжающих получать пособие, несмотря на то что у тех материальное положение лучше. В целом все сходятся во мнении, что «дети есть дети» и все семьи имеют право на государственную поддержку. Таким образом, немаловажную роль играет элемент традиционности восприятия этого пособия как проявления обязательного патерналистского отношения государства к институту семьи, поскольку продолжительное время пособие на детей было неадресным.

Программа жилищных субсидий, напротив, несмотря на значительно более существенные издержки (подтверждение права на получение субсидии каждые полгода), не вызывает таких отрицательных эмоций. Получатели отмечают важность субсидии, подчеркивая, что она выполняет свою роль и позволяет семьям оплачивать жилищно-коммунальные услуги. Автор останавливается на проблемах, вызывающих напряжение получателей. Среди них задержки с выплатами субсидий и установление ограничений по срокам оплаты счетов за ЖКУ, непонимание правил (например, не понимают, почему субсидия рассчитывается по нормативам площади жилья; боятся, что, участвуя в программе жилищных субсидий, могут лишиться собственности, и т.д.).


Оценка уровня административных расходов на предоставление адресной социальной помощи

В фокусе данного исследования была стоимость реализации программы. В настоящее время система финансирования и отчетности не позволяет увидеть полную стоимость отдельных адресных программ с учетом административных расходов, а не только по суммам прямых выплат населению или общих расходов на содержание всего аппарата управления. В диссертационном исследовании представлены результаты оценки полной стоимости программ в обследованных районах. Для расчета полной стоимости программ автор использовал методику, разработанную совместно специалистами The Urban Institute (США) и фонда «Институт экономики города» в 2002 году, несколько модифицировав её и изменив принцип распределения расходов. Для распределения расходов между программами был применен метод, основанный на оценке временных затрат специалистов на работу по программе и определении долей в фонде оплаты труда, а не на количестве занятых той или иной программой ставок. Экономическую эффективность адресных социальных программ можно определить как соотношение результата (сумма выплаченных пособий, количество получателей) и затрат на его получение (административные расходы). Таким образом, экономическая эффективность рассчитывалась с помощью следующих показателей:

• административные расходы на один рубль, выплаченный населению;
  
• стоимость обслуживания одного получателя (рублей в месяц).
  

Кроме того, для анализа ситуации использовался ряд других показателей:

• доля административных расходов в общей стоимости программы;
  
• число получателей на одну ставку прямого персонала (нагрузка);
  
• средняя сумма выплат одному получателю в месяц;
  
• распределение рабочего времени по видам деятельности (административные функции и деятельность, связанная с работой с получателями и проверкой нуждаемости).
  

Автор подчеркивает, что уровень административных расходов не должен быть как слишком низким, так и слишком высоким, поскольку обе крайности свидетельствуют о негативных тенденциях. Уровень административных расходов в общей стоимости программы является показателем, позволяющим сравнивать эффективность реализации адресной программы в разных муниципалитетах. Разница в восприятии отдельных положений законодательства и особенности местных административных практик организации процесса работы с населением и документами отражаются на стоимости реализации адресных программ.

Проведенная автором оценка показала высокий разброс в стоимости реализации адресных программ как в разных регионах, так и в разных районах внутри регионов. Например, по показателю «доля административных расходов в общей стоимости программы» детских пособий в Тверской области значения варьировались от 4,9 до 21,7%, в Томской области и Карачаево-Черкесии (КЧР) значения были более стабильны (от 11 до 14,5%). Что касается программы жилищных субсидий, то в Тверской области доля административных расходов в общей стоимости в обследованных районах колебалась от 2,1 до 40,9%, в Томской области – от 4,5 до 13,1%, в КЧР – от 8,1 до 16,5%.

Однако простое сравнение значений указанных показателей не дает представления о том, где реализация программы является более успешной. Высокие административные расходы могут свидетельствовать как о неэффективном использовании средств, так и о лучшей технической оснащенности, меньшей нагрузке специалистов, более комфортных условиях работы с получателями, лучших возможностях для осуществления проверки нуждаемости и т.д. В свою очередь низкие административные расходы в сочетании с другими параметрами также могут говорить как о позитивной, так и о негативной ситуации. Автор провел более глубокий анализ каждого случая, сопоставляя уровни административных расходов с условиями муниципальных районов. Как показал анализ, во многом разница в стоимости объясняется различиями в уровне нагрузки на специалистов. Кроме того, в каждом районе были выявлены свои особенности процесса реализации программ, межведомственного и внутриведомственного взаимодействия, влияющие как на издержки получателей, так и на стоимость программы.

В Заключении автор отмечает, что существует немало возможностей по совершенствованию адресных социальных программ с точки зрения бюджетной эффективности, более высокой точности адресного назначения, снижения издержек получателей. Различные правила предоставления денежных пособий, низкий уровень межведомственного и внутриведомственного взаимодействия, низкая пропускная способность отделов и высокая нагрузка на специалистов свидетельствуют о несовершенстве административно-функционального устройства и информационного обеспечения системы социальной защиты населения.

По результатам проведенного анализа автором были даны практические рекомендации для повышения эффективности системы адресной социальной поддержки. Среди них:

• гармонизация правил предоставления адресных выплат в целях сокращения документооборота и упрощения процедур (что будет способствовать снижению нагрузки на работников, значительно облегчит задачу формирования единых баз данных по участникам социальных программ и обмен информацией, сократит издержки заявителей);
  
• формирование объединенных баз данных, оперативных систем обмена и хранения информации по всем программам социального характера, включая льготы и ЕДВ¹¹ (для сокращения количества документов, которые должен предоставлять заявитель, и снижения ошибок включения и исключения);
  
• развитие межведомственного сотрудничества в целях повышения возможностей органов социальной защиты населения по проверке сведений, которые предоставляют заявители, и сведения к минимуму самостоятельных действий заявителей по получению документов, необходимых для оформления выплат;
  
• активизация работы по выявлению нуждающихся (для того, чтобы обеспечить доступность участия для наиболее сложных клиентов, включая неблагополучные семьи, тех, кто проживает в отдаленных районах, а также тех, кто по состоянию здоровья не может обратиться за помощью);
  
• внедрение комплексного мониторинга социальной ситуации и результативности адресных программ, включая оценку административных расходов;
  
• совершенствование механизма проверки доходов, в том числе исключение некоторых видов доходов как не поддающихся контролю (например, авторские гонорары, проценты по банковским вкладам), приведение списка доходов в соответствие с реальной структурой доходов населения в регионе (в целях сокращения административных расходов и упрощения процедур);
  
• внедрение стандартов оказания услуги по предоставлению адресных выплат, распространение руководств и инструкций для специалистов по назначению и выплате в целях обеспечения единообразия практики предоставления в разных муниципальных образованиях адресных выплат семьям, находящимся в схожих условиях;
  
• разработка методических материалов, посвященных конкретным механизмам и процедурам предоставления помощи (регулярность и способы проверки нуждаемости, учет доходов от ЛПХ, проведение материально-бытовых обследований, критерии выделения помощи в натуральной форме, роль согласительных комиссий);
  
• повышение производительности труда сотрудников социальной службы, в том числе за счет улучшения технической оснащенности;
  
• увеличение доли затрат рабочего времени на непосредственную работу с населением (что позволит проводить комплексную оценку социальной ситуации в малоимущих семьях и вырабатывать дополнительные к пособиям меры, индивидуальные планы выхода семьи на самообеспечение);
  
• введение встречных требований к получателям, обязательных для выполнения участниками программы в обмен на получение помощи (может противодействовать иждивенческим настроениям, стимулировать получателей выходить на самообеспечение, выполнять на определенном уровне обязательства перед своими детьми и т.д.). Встречные требования и условия могут быть прописаны в социальном контракте;
  
• ранжирование размера ежемесячного пособия на детей не только по категориям (матери-одиночки, родители детей-инвалидов и т.п.), но и в зависимости от доходной группы, к которой относится семья.
  

При условии развития адресных программ в указанных направлениях повышение размера выплат может дать значительный положительный эффект, заключающийся как в усилении поддержки малоимущего населения, так и в повышении эффективности использования бюджетных средств, направляемых на социальную поддержку граждан.


Материалы диссертации нашли отражение в следующих научных публикациях (общий объем 5,7 п.л.):

1. Коваленко Е.А. Административные практики реализации социальных программ // Социология власти. – 2009. – № 3. – С. 118–126. (0,67 п.л.) Рекомендован ВАК
   
2. Коваленко Е.А. Теоретические основания анализа реализации социальных программ // Уровень жизни населения регионов России. – 2009. – № 1–2. – С. 116–119. (0,28 п.л.) Рекомендован ВАК
   
3. Жигалов Д.В., Коваленко Е.А. Оценка полной стоимости государственных и муниципальных услуг : Методология, практический опыт и прикладной инструментарий. – М. : Фонд «Институт экономики города», 2008. – 86 с. (1,4 п.л.)
   
4. Коваленко Е.А. Успехи и неудачи адресной помощи в регионах: роль местных практик [Электронный ресурс] // Тезисы III Всероссийского социологического конгресса «Социология и общество: пути взаимодействия», 21–24 октября 2008 г. (CD-Rom). (0,08 п.л.)
   
5. Управление программами социального обслуживания и социальной помощи / под ред. А.Л. Александровой. [Кол. авт.: к.э.н. А.Л. Александрова, к.э.н. Е.Е. Гришина, Е.М. Ефремова, Е.А. Коваленко, П.О. Кузнецова, О.А. Феоктистова, К.Г. Чагин]. – М. : Фонд «Институт экономики города», 2007. – 346 с. (1,7 п.л.)
   
6. Коваленко Е.А. Ошибки включения и исключения // Социальная защита. – 2007. – № 6. – С. 18–22. (0,32 п.л)
   
7. Коваленко Е.А. Эффективность адресных государственных программ со стороны административных расходов // Социальные изменения и социальные процессы: Россия и глобализация : Материалы XIV Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых по фундаментальным наукам «Ломоносов-2007» : сб. статей аспирантов и молодых ученых / под ред. В.И. Добренькова. – М. : КДУ, 2007. – С. 574–579. (0,41 п.л.)
   
8. Коваленко Е.А. Монетизация льгот: региональный опыт и социальные последствия // Будущее России: стратегии развития : Материалы международной конференции «Ломоносов-2005» : сб. статей аспирантов / ред. кол. проф. В.И. Добреньков и др. – М. : МАКС Пресс, 2005. – С. 473–482. (0,45 п.л.)
   
9. Коваленко Е.А. Разграничение полномочий государственной и муниципальной власти в социальной сфере // Россия и социальные изменения в современном мире : Материалы международной конференции «Ломоносов-2004» : сб. статей студентов : в 3-х томах. Т.1 / ред. кол. проф. В.И. Добреньков и др. – М. : МАКС Пресс, 2004. – С. 57–63. (0,36 п.л.)