Реформа энергетики провал идеи или ошибки роста? Анализ мирового опыта

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• «интехэко» инновационные технологии и экология, 139.9kb.
• Анализ мирового опыта формирования бюджетов за программно-целевым методом и перспективы, 46.25kb.
• В. Г. Бурлака базові інновації технологічного прориву в енергетиці, 139.18kb.
• Инновационные технологии возобновляемой энергетики, 126.63kb.
• Программа экономических реформ на 2010 2014 год Комитет по экономическим реформам при, 1297.56kb.
• Дополнительная образовательная программа спортивно-технической направленности «От идеи, 601.72kb.
• Научный отчет по проекту, 1418.34kb.
• Анализ деловой активности. (эффективности текущей деятельности), 24.89kb.
• Ошибки ремонтно-строительного процесса Дзюба Наталья, 91.16kb.
• Рабочая программа дисциплины «биоэнергетика и рост гидробионтов» Код дисциплины, 105.06kb.

Реформа энергетики - провал идеи или ошибки роста?

Анализ мирового опыта


Введение

Как известно, примерно полтора десятилетия назад, в начале 90-ых годов прошлого столетия, начался новый этап в истории развития мировой энергетики, положивший начало процессу реформирования этой важнейшей для экономики любой страны отрасли хозяйства. Этот процесс, обобщенно, характеризовался двумя ярко выраженными тенденциями - постепенным разгосударствлением энергетического сектора, известным также как «дерегулирование», «реструктуризация» и «либерализация»¹, а также внедрением рыночных отношений. По мере перехода стран на путь реформирования своих национальных энергетик, каждая из них в большей или меньшей мере ощутила на себе влияние этих двух тенденций. В чем же заключается проявление этих тенденций?

В силу объективных экономических и технологических особенностей своей организации (магистральные и распределительные сети являются естественными монополиями) энергетическая отрасль также представляет собой естественную монополию. Поскольку при монополии типична ситуация установления цен на электроэнергию выше стоимости генерации, правительства разных стран разработали две основные модели организации отрасли энергетики - в виде единой государственной монополии, либо в виде частной регулируемой компании. Многие страны (например, Ирландия, Франция, Греция и Италия) выбрали способ организации своей энергетической отрасли в виде госмонополий, имея в виду, что эти государственные компании будут функционировать в интересах общества, а не с целью получения максимальной прибыли по аналогии с тем, как это делают частные компании. В Германии, в качестве разновидности данной модели, были созданы регионально-государственные монополии.

Вторая модель организации энергетического сектора была реализована в США и Японии и предусматривала регулирование деятельности частных компаний посредством оценки объемов прибыли от вложенного инвестиционного капитала. При этом, однако, методы реализации процесса дерегулирования энергетики и способы оценки степени ее либерализации существенно различаются у стран, вставших на путь реформ. Но общим для них стало то, что на первых этапах реформирование энергетической отрасли было направлено на функциональное разделение стадии генерации электроэнергии и стадии передачи ее по основным сетям, на внедрение конкуренции в генерацию, а также обеспечение расширенного доступа к сетям. На следующих этапах реформа предполагала формирование электроэнергетического рынка с возможностью свободного выбора поставщика электроэнергии. Заключительный этап реформы подразумевает отказ от регулирования тарифов посредством оценки рентабельности инвестиций для компаний, участвующих в производстве и распределении электроэнергии, а также установление максимальных тарифов для сетевых компаний.

Помимо степени либерализации своих энергетик, страны различаются также по объему участия в отрасли частного капитала. Доля частного сектора в энергетической отрасли не всегда строго коррелирует с уровнем либерализации. Например, некоторые достаточно либерализованные страны (такие как Норвегия) практически не проводили никакой либерализации, тогда как для других стран (Англия) она являлась главной целью реформ. В некоторых странах (например, в США и Японии) энергетическая отрасль исторически находилась в частной собственности. В тех странах, где приватизация входила в планы реформирования отрасли, последовательность проведения приватизации и либерализации также варьировалась. В Англии и Уэльсе приватизация предшествовала либерализации, в то время как в скандинавских странах либерализация предшествовала частичной приватизации. В целом, однако, существует тенденция к приватизированию генерации и сбыта, как посредством активных программ приватизации, так и путем предоставления новым частным генерирующим компаниям доступа на рынок электроэнергии.

Существует много факторов, влияющих на принятие решения о переходе к приватизации. При этом важнейшим, пожалуй, является убеждение, что конкурентный рынок может принести значительно бóльшие преимущества потребителям за счет роста эффективности и внедрения инноваций, чем это возможно в условиях регулирования отрасли. Однако, в дальнейшем, Калифорнийский кризис, банкротство ряда крупных распределительных компаний, рост числа рыночных манипуляций, несовершенство бухгалтерской системы учета за денежными потоками, слабое финансовое положение многих генерирующих компаний, авария 2003 года, при которой во мрак погрузилась половина восточного побережья США, и, самое главное, существенный рост тарифов на электроэнергию для населения, заставили многих усомниться в правоте убеждения о неоспоримых преимуществах конкурентного рынка. В данной статье представлен краткий обзор мирового опыта реформирования энергетической отрасли и перехода к рыночным отношениям, рассмотрены основные доводы противников и сторонников реформирования отрасли, а также сделана попытка оценить дальнейшую перспективу процесса реформирования и создания единой модели рынка энергетики.


Результаты мирового опыта

По прошествии значительного периода с момента начала реформ полученные результаты позволяют сделать некоторые промежуточные выводы. В качестве примера рассмотрим, например, как протекает процесс реформирования энергетической отрасли в США и какие результаты достигнуты в ходе его реализации.

В последнее время наметился отход от употребления термина "дерегулирование", при этом предпочтение отдается термину "реструктуризация", который считается более корректным. Теперь становится понятным, что эта реструктуризация не была полностью завершена, а многие ее положения не были достаточно глубоко продуманы в стратегическом масштабе. Как логический результат значительных проблем, возникших в ходе реформы, был разработан и вступил в силу новый Закон об энергетической политике (Energy Policy Act), главной целью которого было создание плана по развитию энергетики на будущее, позволяющего в дальнейшем избежать серьезных системных аварий в отрасли [9]. Данный документ является очень важным, поскольку его основная задача - дать рекомендации и наметить перспективы дальнейшего развития энергетической отрасли с учетом промежуточных достаточно негативных результатов, полученных в ходе ее реформирования. Каковы же основные мероприятия, планируемые в рамках данного закона, а также реальные последствия их осуществления?

В Законе перечислены важнейшие направления, на которых должны быть сосредоточены основные усилия, внимание и инвестиции, а именно: коммерческий и коммунально-бытовой секторы, модернизация энергетической инфраструктуры для минимизации риска возникновения «узких мест» и крупномасштабных аварий в будущем, развитие альтернативных источников производства энергии и экономичных транспортных средств, новые полномочия и обязанности для FERC (Федеральная Комиссия по регулированию электроэнергии), являющейся истиной в последней инстанции при принятии решения о выделении коридора для размещения магистральных ЛЭП. В настоящее время FERC и Коммунальные энергетические комиссии штатов предпринимают шаги по разработке единых унифицированных правил и стандартов осуществления деятельности для каждой компании, расположенной на горизонтальном уровне отраслевой иерархии. В соответствии с этой системой правил и стандартов, для каждой стадии энергетического производственного цикла - потребления, распределения, передачи и генерации - сформулирован ряд принципиальных вопросов, на многие из которых пока нет ответа. В целом, эти вопросы сводятся к следующему: "кто делает то и это?", "кто платит?", "кому платит?", "кто отслеживает весь процесс?", "кто осуществляет проверку?", "кто налагает штрафные санкции?», «кто собирает средства от санкций?», «кто осуществляет арбитражные функции во взаимоотношениях между компаниями?». И это только вопросы «кто»… Кроме них есть еще вопросы «что», «где», «когда» и «как», которые тоже остаются пока без ответа, потому что цена ответа на каждый из них очень велика. Вообще, несмотря на серьезность и значимость нового Закона, все же не удается избавиться от некоторого ощущения незаконченности данного документа, недостаточного осмысления стратегических перспектив развития отрасли. Вопросов после опубликования Закона почему-то не становится меньше. Например, какая из компаний должна сокращать объемы своего потребления сейчáс из-за того, что некое событие может вызвать проблему в будущем? Какой административный орган готов взять на себя обязательство объяснить, почему данный потребитель оказался отключен от потребления, а его сосед - нет? Кто возьмется объяснить, почему серьезная авария затронула одного потребителя и не затронула другого? Когда энергоснабжающая организация чиста перед законом, а когда ей придется отвечать за перебои энергоснабжения? В поиске ответов на эти вопросы перекликаются конфликтующие интересы потребителей, акционеров и регулирующих административных органов. В том случае, когда отсутствуют детально прописанные права, обязанности и ответственность каждой стороны, зачастую начинается «нечестная игра». А опыт проведения аналогичных реформ в нашей стране показывает, что в условиях рынка, когда противопоставляются интересы собственников и простых потребителей, далеко не факт, что такие противоречия разрешаются в пользу последних.

Базовым принципом регулируемых монополий является положение о том, что все регулирование осуществляется правительством, которое и должно искать (и находить) ответы на эти вопросы. Причем, как на микроуровне, так и на макроуровне. На микроуровне осуществляется управление всем производственным циклом (генерацией, передачей и распределением) в масштабе монополии с обратной связью в виде учета общественного мнения. На макроуровне правительство осуществляет управление отраслью в масштабах всего рынка. Под регулированием подразумевается то, что правительство будет контролировать, отслеживать, разбираться и компенсировать последствия различных законных (а также незаконных) операций на обоих уровнях с единственной целью - защитить потребителя. После принятия Закона об электроэнергетике весьма вероятным следует ожидать рост процесса слияния и поглощения энергокомпаниями друг друга, что обусловлено экономией за счет роста масштабов производства. Этим могут воспользоваться зарубежные компании и другие инвесторы для покупки американских энергокомпаний или совместного инвестирования в них. При этом важно отметить, что перекройка сфер влияния энергокомпаний, разрушение старых и создание новых связей, изменение горизонтальной и вертикальной иерархической структуры потребует проведения в сравнительно сжатые сроки (до 12 месяцев) серьезного технико-экономического анализа, с целью решения возникающих проблем планирования и управления отраслью, а также регулирования рыночных процессов. В этой связи принципиальным становится следующий вопрос - имея стимулы для ориентации своей деятельности в пользу своих акционеров, будут ли энергокомпании при переходе от регулируемых монополий к управляемому рынку стремиться учитывать также и интересы конечных потребителей? При выполнении энергокомпаниями своей главной рыночной цели, оставшейся неизменной (обеспечить необходимую рентабельность на инвестированный капитал с учетом существующих рисков), не отойдут ли проблемы потребителей в условиях, когда деятельность многих рынков, в том числе финансового, остается далекой от идеальной, когда одновременно действуют и федеральные законы, и законы штата, - на второй план?

В настоящее время область проблем, связанных с будущим американской электроэнергетики, превратилась в арену жарких дискуссий между сторонниками и противниками дальнейшего развития отрасли в сторону усиления рынка. Для сторонников рыночного развития энергетики страны по-прежнему главной идеей является то, что увеличение конкурентного сектора в энергетике принесет в конечном итоге существенные преимущества потребителям и даст новый, более существенный импульс внедрению инновационных новшеств, чем это возможно при регулируемом развитии отрасли. Противники же перехода к стандартной модели рынка (SMD = standard market design) настроены далеко не так оптимистично. При этом область критики распадается на два основных направления: на критику механизма перехода к конкурентному рынку и на критику самой рыночной модели SMD. Например, совершенно объяснима позиция регионов, имеющих достаточно низкую себестоимость производства электроэнергии, которые выказывают серьезные опасения по поводу возможного роста цен на электроэнергию, который может начаться после их объединения со штатами, где себестоимость высокая. Этим, видимо, и объясняется то, что в настоящее время реструктуризация в основном проведена либо проводится в «дорогих» штатах, в то время, как в «дешевых» штатах энергетика остается регулируемой [4].

Серьезные опасения вызывает конфликт зоны влияния юрисдикций отдельных штатов и федеральных органов. Многие регулирующие органы штатов считают, что внедрение SMD будет означать передачу всех полномочий FERC без предоставления сколько-нибудь надежных гарантий того, что оптовые цены останутся «разумными», как того требует Федеральный Закон об энергетической политике. При этом часто приводится негативный пример Калифорнии [1; 2].

Как известно, в ходе либерализации энергетического рынка в Калифорнии работа энергокомпаний-поставщиков электроэнергии была передана в ведение некоммерческой организации - независимому системному оператору. Торговля электроэнергией и обмен мощностью осуществлялись на созданной энергетической бирже, где генерирующие компании выступали со своими предложениями, а распределительные энергокомпании-поставщики формировали совокупный спрос. При этом рыночная цена на электроэнергию формировалась на основе баланса совокупного спроса и предложения. Дальнейшее развитие событий показало, что ожидаемого снижения цен на электроэнергию за счет роста предложения по сравнению со спросом, что, в свою очередь, должно было быть вызвано ростом генерирующих мощностей, - не произошло. Более того, цены для конечных потребителей не только не уменьшились, а наоборот - даже увеличились (примерно в два раза). Правда, затем, по достижении некого фиксированного порога, этот рост прекратился, зато рост цен на оптовом рынке продолжился, что закономерно привело к банкротству многих энергокомпаний-поставщиков (см. ниже).

В ответ на эти опасения по поводу того, будут ли оптовые цены иметь некий «разумный» верхний предел роста, что крайне важно в виду неэластичности спроса на электроэнергию, сторонники рынка отмечают, что SMD предусматривает внедрение гибкого механизма скидок и льгот для регионов, а также увеличение доли рынка срочных сделок, на котором, как известно, объектом купли-продажи выступает не сама энергия, а различные виды срочных обязательств (форварды, фьючерсы, опционы). Однако и здесь следует учесть, по крайней мере, две оговорки. Во-первых, внедрение гибкого механизма ценовых послаблений требует более надежной и согласованной работы сети межсистемных связей, которая должна для этого быть достаточно развитой, что является весьма трудоемкой задачей, как с финансовой, так и с технической точки зрения. Во-вторых, задавая предел роста цен на электроэнергию из совершенно благих побуждений - защитить конечного потребителя - можно вернуться назад к ситуации, которая уже имела место в Калифорнии: к т.н. «вымыванию мощности», т.е. к случаю, когда производитель начнет продавать электроэнергию не «своему» потребителю, который купит ее по низкой цене, а другому (пусть даже расположенному достаточно далеко территориально), который готов купить ее дороже. В этом случае и проявляется в полной мере врожденный порок рынка - противоречие между проблемой обеспечения надежности и бесперебойности поставок электроэнергии потребителям и стремлением получения максимальной прибыли. Другая беда, которая также может случиться (и которая тоже произошла в Калифорнии), это риск банкротства поставщиков электроэнергии².

Еще один критический довод, основанный на неудачном опыте Калифорнии, заключается в том, что переход к SMD будет просто чересчур дорогим для реализации. Например, крайне дорогостоящий процесс перехода к рынку, каким он оказался в Калифорнии, был связан с непрерывно происходящими модификациями и поправками к предварительно разработанным правилам рынка, необходимому программному обеспечению и плану реструктуризации в целом.

Однако, наиболее часто упоминаемый довод, разделяемый всеми противниками рыночных преобразований, связан с тем, что предлагаемая модель представляет собой некую универсальную общую схему, единую для всех участников, которая по определению не может учесть все уникальные особенности и характеристики конкретного региона.

Следует иметь в виду, что многие критические доводы в адрес реформы энергетики сравнительно легко парируются ее сторонниками. Например, в качестве меры, гарантирующей то, что рост оптовых цен останется «разумным», предлагается упоминавшееся выше развитие контрактов на долгосрочной основе. Что касается трудоемкости и дороговизны переходного этапа, то, по словам сторонников рынка, сама структура модели SMD предназначена решить эту проблему. По их мнению, как раз принятие Закона об электроэнергетике позволит внести ясность и порядок в процесс формирования модели рынка, придать ему более структурированный, системный характер, внести необходимые изменения, учитывающие выявленные до сих пор недостатки и просчеты. В частности, в ответ на критику со стороны противников реформы и их скептическое отношение к возможности нового закона «разрулить» возникшие проблемы, они приводят весьма разумный довод о том, что закон открывает широкую дорогу инвестициям в магистральные сети. Дело в том, что проблема развития и модернизации электрических сетей хорошо знакома и в России, где она не менее, если не более, злободневна. Согласно рассматриваемому закону Министерство энергетики США и FERC имеют полномочия определять стратегию развития сетей, включая географическую привязку, руководствуясь, при этом двумя основными параметрами: надежностью и экономичностью. В соответствии с законом будут установлены всеобщие национальные стандарты по надежности, созданы условия, стимулирующие инвестиции, а также определена организация, контролирующая состояние сетей с точки зрения надежности их функционирования. Наиболее подходящей для этого организацией, по общему мнению, является Североамериканский Электроэнергетический Совет по надежности (NERC). Данное положение Закона нельзя не считать серьезным, поскольку, как было сказано выше, одним из серьезных обвинений в адрес рыночных реформ (как в США, так и в России) является фактический отказ от приоритета системной надежности по сравнению с получением прибыли. Надежность же обусловливается наличием достаточного резерва генерирующих мощностей и развитой инфраструктуры передающих сетей. А к чему приводит дефицит пропускной способности сети - мы наглядно увидели во время летнего «блэкаута» 2003 г. в США и аварии в Лондоне. Поэтому решение проблемы инвестирования в передающие электрические сети приобретает первостепенную значимость. Вообще, формулировка в новом Законе такого тезиса о приоритете развития сетей и повышения надежности создает впечатление того, что наконец-то найдена панацея от всех трудностей и бед, которые принесли с собой рыночные реформы, найдена верная дорога, которая позволит успешно завершить начатое во благо дальнейшего развития страны; что пришло понимание того, чтó является наиболее слабым местом в процессе реализации задуманного, устранение которого является необходимым (но не достаточным!) условием решения поставленных задач. Другой вопрос - в какой мере принятый закон сможет обеспечить решение данной проблемы и насколько реально, в принципе, ее решить в условиях, когда, повторимся, в законе изначально заложены противоречия между национальными интересами в целом и интересом отдельного штата, по которому будет проходить, например, трасса данной линии. И, хотя во многих случаях закон предполагает переход многих полномочий от штата к федеральному правительству в лице FERC и DOE, важнейшей остается проблема практической реализации данного решения. Будет ли правительство обладать достаточным объемом ресурсов для того, чтобы осуществлять регулирование и финансирование всего процесса? Откуда и как возьмутся инвестиции? Как показывает предыдущий опыт либерализации энергетики в других странах, прибыль, как правило, оседает в генерации и сбыте, а сети стабильно остаются недофинансированными [3]. Представляет интерес рассмотреть подробнее то, каким образом предлагается решать проблему долгосрочного инвестирования в сети.

Как говорилось ранее, в настоящее время в США ведутся жаркие дебаты между теми, кто уже внедрил либо внедряет рыночные механизмы, и теми, кто имеет серьезные возражения против этого. В частности, рыночная модель SMD обнаружила наличие существенных противоречий именно в самом механизме обеспечения долгосрочных инвестиций в инфраструктуру сетей. Важнейшим условием надежной, бесперебойной работы сети является решение проблемы пропускной способности и устранения перегрузок. В качестве одного из механизмов, призванных решать эту проблему, в США уже некоторое время используется механизм т.н. предельного ценового регулирования по зонам или зонального регулирования по максимальной цене (Locational Marginal Pricing = LMP)³. В краткосрочном масштабе, LMP является рыночным ценовым механизмом, способствующим при возникновении в передающей сети «узких мест» и перегрузок более эффективному ее использованию, обеспечивая приоритетную поставку в «узком месте» наиболее дешевой электроэнергии в нужном направлении за счет отражения в цене за электроэнергию стоимости возникающих ограничений. В долгосрочном смысле, LMP способствует постепенному устранению проблемы перегрузок сети путем предоставления инвестиционных решений. Метод LMP устанавливает в конкретной зоне цену купли и продажи электроэнергии и представляет собой стоимость покрытия единичного прироста нагрузки в данной зоне на основе экономичного диспетчирования с соблюдением системного баланса [5]. При этом не стоит путать LMP с приростом себестоимости производства электроэнергии для покрытия прироста нагрузки. Именно зональное регулирование по максимальной цене способно конкретно и ясно выделить экономичное и неэффективное производство энергии.

Иными словами, проявляется в полном виде действие одного из главных механизмов рынка - конкуренция: предлагаешь дешевую энергию - входи в рынок. Тот, у кого цена будет самой дорогой, вынужден выйти из рынка. Основным следствием применения механизма LMP является принципиальное изменение схем энергоснабжения. Поскольку LMP создает ценовые сигналы, отражающие зональную цену на электроэнергию, участники рынка легко могут определить зоны, где имеются «узкие места», а также оценить объемы и стоимость инвестирования в генерацию, сети и сбыт. В результате сформируются экономические условия для привлечения на рынок новых независимых производителей электроэнергии. Соответственно, правильное расположение новых генерирующих источников, сетевых и распределительных объектов повысит конкурентоспособность рынка. Облегчение доступа к большему числу конкурирующих поставщиков электроэнергии улучшит общую рыночную дисциплину во взаимоотношениях участников рынка без необходимости обращения к административным рычагам. При этом уменьшится риск сговора производителей электроэнергии между собой. Легкий доступ к более дешевым отечественным или иностранным производителям электроэнергии приведет к появлению разумных, конкурентных цен, а развитие конкуренции, как среди генераторов, так и среди поставщиков электроэнергии, приведет к общему росту эффективности оптового рынка и снижению цен.

Таким образом, в целом, сущность LMP как механизма регулирования «узких мест» и перегрузок, заключается в отказе от режима физических ограничений и количественного дозирования объемов передаваемой электроэнергии и переходе к ценовому механизму регулирования на основе эффективного диспетчирования. В этом смысле, LMP заменяет физический риск сетевых ограничений финансовыми ценовыми рисками, отражающими степень возникающих при этом перегрузок сети. Однако, переход к LMP может считаться законченным лишь при условии наделения участников рынка дополнительными сетевыми правами, связанными с возможностью хеджирования ценовых рисков в результате перегрузок. Такими, в идеальном случае, должны быть последствия от внедрения данного ценового механизма.

Тем не менее, данный подход не может не вызывать ряд сомнений в своей эффективности. Одно из них связано с тем, что, несмотря на то, что новый закон дает т.н. центрам нагрузки (Load Serving Entity = LSE) значительные права на доступ и использование магистральных сетей для обслуживания своего спроса, кто и как будет решать, какие именно линии наилучшим образом удовлетворят этот спрос? Будет ли это NERC, региональный Системный Оператор или какая-то иная структура?

Одним из серьезных противоречий, возникших после разработки модели рынка SMD, является противоречие, связанное именно с проблемой долгосрочного инвестирования. По этому поводу эксперты и специалисты в области рынка разбились на два лагеря. Одни из них предлагают рассматривать передающие сети как единое целое, которое должно совершенствоваться и финансироваться целиком. Тем самым, все проблемы рынка, в том числе проблема устранения «узких мест» и перегрузок будут решены автоматически. Однако, путь развития и расширения всей сети в целом вряд ли является самым экономичным. В свою, очередь, их оппоненты поддерживают идею «коммерциализации» передающих сетей за счет внедрения LMP-сигналов для осуществления инвестиций в новое сетевое строительство там и тогда, где и когда это представляется необходимым. Взамен на финансирование этих инвестиций инвесторы получают дополнительные сетевые права и, возможно, прибыль от двухсторонних контрактов с конкретными бенефициариями (например, с LSE)⁴. В настоящее время, данная дискуссия по-прежнему остается глубоко теоретической. Однако весьма интересно будет посмотреть, как будет на практике работать эта парадигма «коммерциализации» передающей сети, когда дело дойдет до конкретного решения фундаментальной проблемы рынка энергетики - противоречия между надежностью и прибыльностью. Все же кто конкретно и как будет обеспечивать выполнение установленных Законом об электроэнергетике национальных стандартов по надежности, а также обеспечит создание условий, стимулирующих инвестиции?

Однако, важнейшим остается ответ на вопрос, способна ли вышестоящая управляющая холдинговая компания при помощи различных ценовых механизмов заставить энергокомпанию считать своей наиболее приоритетной задачей предоставление минимальных закупочных цен для потребителя? Будет ли новый рыночный механизм обеспечивать необходимую прозрачность всех протекающих при этом процессов? Смогут ли вновь возникающие рынки дать возможность центрам нагрузки LSE снизить стоимость электроэнергии на стороне конечного потребителя? Ведь, как известно, свободное ценообразование в генерации всегда несет в себе потенциальную опасность сговора производителей, особенно по маржинальным ценам.

Примером этому может служить ситуация, имевшая место в Англии в середине 90-ых годов прошлого века, когда, начиная с 1994 года государству через различные регулирующие механизмы неоднократно приходилось предпринимать шаги по предотвращению сговора производителей электроэнергии, наносящего ущерб английской экономике. Для уменьшения вероятности сговора были приняты конкретные меры по увеличению числа генерирующих компаний, и в настоящее время их количество возросло почти в 3 раза. Более того, фактически произошел отказ от разделения бизнеса, и сегодня 11 из 12 распределительных сетевых компаний имеют в аренде или в лизинге генерирующие мощности в значительных объемах. Таким образом, противозатратное воздействие рынка заставило вернуться к вертикально интегрированной схеме управления. Со своей стороны генерирующие компании на аналогичных условиях занимаются сбытовой деятельностью и становятся совладельцами распределительных сетей. Так был фактически нарушен один из основных принципов реформ – разделение бизнеса, но зато повысилась финансовая устойчивость компаний и конкуренция на рынке [6]. Как уже говорилось, в США в настоящее время также активно обсуждается вопрос создания таких управляющих компаний, а также наблюдается тенденция в объединению и слиянию отдельных энергосистем и энергетических зон в более крупные образования, в первом приближении, напоминающие наши ОЭС. В этой связи, в качестве примера, можно упомянуть энергобассейн New England - регион на северо-востоке США, включающий 6 штатов, или же межсистемное объединение PJM, включающее штаты Пенсильвания, Нью-Джерси и Мэриленд [8].

Знаменательно в этой связи то, что в России, например, по-прежнему полным ходом идет совершенно противоположный процесс: первоначально существующая структура вертикальной интеграции на региональном уровне, в основе которой лежит организационное единство (территориальный принцип) и в направлении формирования которой, как было сказано выше, идет развитие энергетики в США, заменена системой объединения направлений хозяйственной деятельности в рамках отдельных управляющих компаний (функциональный принцип) [3].

Вообще, полезно более подробно рассмотреть исходные предпосылки, с которыми энергетика Англии подошла к осуществлению рыночных реформ.

Перед началом реформ был принят рад важных законов, регламентирующих деятельность всех участников реформ, а также издан т.н. системный кодекс, который определял поведение и обязанности всех участников создаваемого рынка. Крайне благоприятным фактом стало то, структура топливного баланса Англии имела явную перспективу улучшения за счет использования газа, получаемого с месторождений Северного моря. Не менее важным является то, что схема высоковольтных сетей Англии уже в начале 90-х годов имела большие возможности по максимальной загрузке эффективных электростанций. При этом принцип n-1 соблюдался в полной мере. Это предопределило развитие конкуренции производителей и свободный доступ потребителя к оптовым поставщикам. В дальнейшем был разработан еще целый ряд документов и выработаны механизмы, позволившие английскому правительству и регулирующим органам получить необходимые рычаги влияния на режим работы электростанций, уровень запасов топлива и защиту внутреннего рынка в использовании топлива и энергии, направленные, в конечном итоге, на защиту интересов потребителей.

Необходимо также учитывать следующее немаловажное обстоятельство. Свободное рыночное ценообразование в английской энергетике было принято только для стадии генерации. В свою очередь, стоимость генерации английских электростанций составляла в момент начала реформ лишь 35% конечного тарифа для потребителей по сравнению с 60% стоимости генерации в тарифе российских потребителей. Еще большее различие имеется по доле стоимости электроэнергии во внутреннем валовом продукте: стоимость электроэнергии составляет всего 1,4% в ВВП Англии по сравнению со стоимостью электроэнергии в ВВП США 2,1% (2001г.), а в России - 4,5% (2001 г.). Таким образом, радикальность мер, предпринятых английским правительством по поводу приватизации английской электроэнергетики была вполне обоснована малым экономическим риском. Перечисленные факторы позволяют понять, почему правительство в преддверии увеличения добычи собственного газа и предполагаемого строительства ПГУ приняло решение о свободном ценообразовании по наиболее радикальному методу - маржинальным ценам на спотовом рынке электроэнергии, когда тариф для потребителей определяется максимальной ценой продавца⁵. В этих условиях прибыльность электростанций, работающих на дешевом газе, позволила привлечь значительные инвестиции и обновить за десятилетний срок почти треть генерирующих мощностей без значительного увеличения тарифов на электроэнергию. Как известно, ни в России, ни в США аналогичных условий, стимулирующих реформы, не было.

Кроме вышесказанного, в Англии были созданы резервы реальных рабочих мощностей на уровне двадцати процентов (без учета возможных импортных перетоков из Франции и Шотландии); как упоминалось выше, увеличено количество генерирующих компаний до нескольких десятков вместо 5-7, как планировалось изначально, что позволило свести к минимуму возможность сговора в ценовой политике и сокрытия резервов; устранен диспаритет цен по видам топлива, позволяющий сблизить цены отдельных электростанций, что выравнивает положение не только потребителей, но и продавцов электроэнергии. И опять-таки, ни в Америке, ни в России ничего похожего мы не наблюдаем. При этом и в США, и в России защищенность потребителей с технической и юридической точек зрения обеспечена, по сравнению с Англией, в значительно меньшей мере.

В то же время, несмотря на наличие множества благоприятных факторов, способствующих успешному осуществлению реформ в Англии, принятых мер, а также усиления регулирующей роли государства в отрасли оказалось недостаточно для осуществления главнейшей цели реформы - снижения тарифов, которые в результате всех мероприятий уменьшились лишь на 50% от намеченных показателей. И это при столь благоприятных исходных условий, в которых находилась Англия перед началом реформ и которые столь выгодно отличают ее от ситуации в России и США! Поэтому с середины 2001 года был изменен весь механизм работы английского рынка электроэнергии. Теперь вместо т.н. Энергопула, который до сих пор лежал в основе рынка, был организован Новый энергетический рынок (NETA) [7]. Особенностью этой модели рынка является то, что при нем произошел отказ от работы по модели LMP. Новый рынок остается либеральным, но перешел на работу непосредственно по прямым договорам в условиях, когда система контроля цен в соответствии с действующими и новыми нормативными актами становится более строгой. Изменилась и система управления рынком, уровень объективности управления которым резко повысился из-за присутствия регулирующего органа и Ассоциации потребителей.

Еще одно соображение. Как уже говорилось, схема магистральных сетей Англии уже 15 лет назад отличалась большими возможностями по максимальной загрузке эффективных электростанций. Это предопределило развитие конкуренции производителей и свободный доступ потребителя к оптовым поставщикам. В отличие от Англии, в России потребители ряда регионов из-за наличия ограничений пропускной способности вынуждены зачастую покупать электроэнергию по тарифам, диктуемым монополистом-производителем своего региона. Вообще, большие пространства и относительная слабость электрических связей являются характерной проблемой, представляющей значительные трудности для развития российской энергетики. Недостаточная развитость сетевой инфраструктуры зачастую приводит к тому, что появляются некоторые регионы, характеризующиеся наличием т.н. "запертой мощности" ввиду невозможности передачи ее по существующим связям в полном объеме.

Тем не менее, мы слышим постоянные заявления высшего руководства российской энергетики (в том числе по ЦТ) о близком успешном завершении реформ, результатом которых станет то, что инвестиции мощным потоком хлынут в развитие генерирующих мощностей и в сектор распределения, и, тем самым, будет выполнена важнейшая цель и решена основная задача реформы - привлечение крупных инвестиций в отрасль. При этом необходимый объем государственного финансирования получат и передающие сети. Однако, последний лозунг никак не увязывается с общей концепцией предложенной модели реформы, т.к., во-первых, по плану, частный сектор и конкуренция будут развиваться только на стороне генерации и распределения/потребления, а все бремя забот по поддержанию и развитию инфраструктуры передающих сетей целиком и полностью ляжет на плечи государства, а во-вторых, ни в настоящее время, ни в дальнесрочной перспективе ничто не указывает на то, что у государства окажутся достаточные средства, позволяющие осуществлять финансирование развития магистральных сетей в необходимом объеме. И тогда, даже предположив, что генерация и сбыт найдут своих стратегических инвесторов, будем ли мы вправе удивляться, если у нас станут возникать ситуации, аналогичные тем, которые имели место в США во время аварии 2003 года и в годы Калифорнийского кризиса из-за недостаточного развития магистральных сетей. Как бы то ни было, главным представляется даже не это, а то, что, в отличие от той же Англии, где главной целью реформы была поставлена задача снижения тарифов для конечных потребителей, а все остальные мероприятия, в том числе инвестиции, рассматривались в качестве промежуточных шагов для достижения этого, у нас привлечение инвестиций определено как важнейшая и приоритетная задача, как самоцель. Но без решения других аспектов данной проблемы, упомянутых выше - без усиления связей, без улучшения доступа к центрам генерации - ни о повышении надежности, ни о снижении дефицита энергоснабжения и тарифов для конечных потребителей, не приходится говорить по определению. В то же время на повестку дня постоянно выносится вопрос о недостаточности нынешнего уровня тарифов на услуги энергетиков, о необходимости и неизбежности дальнейшего их повышения. Получается, что конечные цели реформы в Англии и у нас полностью противоположны? При этом, при постановке вопроса о необходимости дальнейшего роста энерготарифов, как-то упускается из виду тот факт, что тарифы для населения, например, давно сравнялись в реальном выражении со средним тарифов для населения в США? Однако, это уже тема для другой статьи.

В целом, краткий урок, который можно вынести из опыта рыночных преобразований в энергетике Англии, - в следующем.

Эффект любых реформ в энергетике должен достигаться в интересах потребителей и экономики страны, а не в интересах энергокомпаний, что, безусловно, приведет любые преобразования в тупик. Несмотря на все принимаемые меры, либеральная система ценообразования не позволяет полностью уйти от сговора энергокомпаний, что требует постоянного присутствия государства на рынке; возникшие многочисленные вертикально-интегрированные компании оказались способными эффективно работать не только при госрегулировании, но и при рыночных отношениях; оказалось возможным компенсировать отказ от прямого госрегулирования тарифов эффективной деятельностью государства как в плане разработки и совершенствования правил работы рынка, экономического стимулирования конкуренции, так и в плане экономического принуждения в отношении деятельности производителей энергии, сетевых компаний и организатора рынка, гарантирующих надежное энергоснабжение потребителей [6]. В условия отказа от режима обработки заявок по схеме «на сутки вперед» (“a day-ahead basis”) и перехода на новую схему, при которой баланс, формируемый по прямым договорам, окончательно составляется всего за 3,5 часа до расчетного времени по результатам торгов на бирже, создаются чрезвычайно тяжелые условия для возможностей технологического диспетчера сбалансировать неизбежные отклонения. Это неизбежно требует вложения значительных средств в разработку необходимого программного обеспечения, средств связи, мониторинга и диагностики. По примерным оценкам, стоимость вложений в инфраструктуру рынка составит несколько миллиардов долларов.

Возвращаясь к энергетике США и анализу мероприятий, направленных на исправление ситуации, сложившейся с реформированием отрасли, можно отметить еще целый ряд вопросов, на которые принятый недавно в стране новый Закон об энергетической политике не дает внятного ответа. Например, кто будет финансировать все мероприятия, необходимые для завершения рыночных преобразований, а также компенсировать последствия воздействия на окружающую среду? Можно ли считать, что такая дорогостоящая неудача, как та, что постигла Калифорнийский рынок, полностью изучена, что все уроки из нее извлечены и можно приступать к новым мероприятиям? В дополнение к перечисленным проблемам необходимо отметить следующее. В соответствии с требованиями нового закона, исследования причин, связанных с неудачей осуществления реформ в Калифорнии, должны были быть закончены к концу 2005 года. Действительно ли такое решение послужит на благо потребителю? Не возникнет ли ситуация, когда из-за недостаточно глубокой проработки причин кризиса в Калифорнии и непринятия всего комплекса адекватных мер по предупреждению их появления в будущем, похожее событие случится снова, на этот раз в другом регионе страны? Закон предполагает также усиление развития атомной энергетики и нетрадиционной энергетики, в частности, ветроэнергетики, которая до сих пор не была в почете. Можно ли, например, с уверенностью считать, что придание приоритета развитию ветроэнергетики является оправданным шагом? Достаточно ли у правительства припасено в запасе доводов, призванных убедить противников ядерной отрасли в необходимости ее развития сейчас? В этой связи наиболее разумным было бы несколько умерить созданный вокруг всей проблемы ажиотаж, спокойно оглядеться вокруг, присмотревшись к опыту решения аналогичных задач в других странах, например, в той же Англии, а также, взвесив и сопоставив все факты и доводы, принять непредвзятое решение по поводу дальнейшего пути реформ.


Выводы

Какие можно сделать выводы на основании анализа зарубежного опыта осуществления реформ в энергетике, которые бы можно было применить к нашим, российским, реалиям?

Использование рыночного опыта США в качестве примера рассмотрения обусловлено тем, что принятая в России модель реформирования энергетической отрасли во многом схожа со стандартной рыночной моделью, принятой в США, и многие ее элементы взяты за основу при построении ее российского варианта. Как видно из приведенного выше краткого обзора состояния дел с проблемой реформирования американской энергетики, общая ситуация выглядит весьма далекой от идеала. Безоглядное, скоропалительное форсирование мероприятий по внедрению рыночных отношений в отрасли (что вполне можно поставить в упрек и нашим архитекторам реформ) оказалось сродни нырянию в прорубь, причем без представления о характере дна. В виду того, что были плохо просчитаны все возможные последствия от применения тех или иных мероприятий как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе, а также плохо проанализированы и оценены исходные условия и состояние дел в энергетике до начала реформ, в ряде регионов США возникли крайне негативные явления, связанные с существенным ростом как цен на электроэнергию для конечных потребителей, так и оптовых цен (в некоторых случаях многократным). Одновременно с этим, недостаточная пропускная способность сетей и дефицит генерирующих энергоисточников способствовали росту цены на генерацию и, как следствие, банкротству многих энергокомпаний-поставщиков электроэнергии. отсутствуют детально прописанные права, обязанности и ответственность каждой стороны,

Необходимость устранения и исправления возникших негативных результатов привела, в конечном счете, к появлению Закона об энергетической политике, который призван привести в порядок положение дел в отрасли, внести ясность в весь процесс и выработать более-менее строгий план дальнейших действий. В соответствии с законом, ставится задача усиленного развития сетевого хозяйства, предложены механизмы, призванные привлечь инвестиции в отрасль путем использования LMP-метода. Предприняты масштабные усилия по разработке правил рынка и регламента взаимоотношений всех его участников, а также сформулированы всеобщие национальные стандарты по надежности. Сделан упор на создание объединенных управляющих компаний, обеспечивающих централизованное управление на надрегиональном уровне и контролирующих состояние сетей с точки зрения надежности их функционирования. В последние годы прослеживается центростремительная тенденция к взаимному слиянию и поглощению территориальных энергокомпаний друг другом, а также их объединению в более крупные региональные образования типа межсистемных объединений PJM и New England.

Однако принятие такой серьезной, широкой программы мер не позволяет создать общей, во всех деталях, картины будущего состояния энергетики США, устранить все неизвестные, накопившиеся за предшествующий период проведения реформ. Закон, решая некоторые из возникших задач, плодит в то же время все новые и новые вопросы, заставляя усомниться в правильности в принципе избранного пути реализации столь масштабной и серьезной задачи, коей является перевод отрасли энергетики на рыночные отношения. Многие проблемы не получают должного, принципиального рассмотрения, а по-прежнему решаются в спешке, формально. Атмосфера, в которой в настоящее время оказалось большинство бизнес-единиц, может быть охарактеризована как стрессовая. В самом деле, ведь согласно Закону в ближайшие 12 месяцев должны быть пересмотрены все основные положения, нормы и правила, структурирующие рыночные отношения в отрасли, для решения многочисленных оперативных, рыночных задач, а также задач планирования должен быть проведен всеобъемлющий, комплексный анализ ситуации. А возможно ли разработать обобщенный свод правил в условиях, когда пересматривается вся структура взаимоотношений в отрасли, создаются новые и рвутся старые горизонтальные и вертикальные связи, когда компании чересчур озабочены проблемой слияния и поглощения бизнеса? Кто будет думать о каких-то «обобщенных правилах», когда решается его собственная судьба?

Несмотря на ряд положений Закона, свидетельствующих о возникновении у его авторов представления о действительно слабых местах, на которых в первую очередь должно быть сконцентрировано внимание, а именно - о проблеме сохранения надежности и вытекающих из нее задач усиления сетей и развитие генерации - создается впечатление, что авторы внедряемой в американскую энергетику стандартной модели рынка (SMD), пытаются как-то изменить ситуацию, заставить весь процесс развиваться в положительном направлении, а сами при этом остаются во власти старых догматических убеждений, стереотипов и принципов, которые, в конечном счете, обусловили теперешнюю ситуацию с рыночными преобразованиями. А, как известно, от перестановки мест слагаемых сумма не меняется. При этом, авторов реформ, похоже, не очень интересует опыт проведения аналогичных преобразований в других странах, например, на родине реформ - в Англии. А ведь даже в этой стране, где исходные предпосылки и условия, сложившиеся в энергетической отрасли перед началом реформирования, иначе, как максимально благоприятными, не назовешь, по мнению многих экспертов, были достигнуты лишь половинчатые результаты.

Что же нам показывает опыт Англии и США, и может ли Россия извлечь из него для себя какую-то пользу? А показывает нам этот опыт следующее.

Успех реформ должен обусловливаться приоритетом интереса потребителей, приматом системной надежности по сравнению в прибыльностью отдельных бизнес-структур. Это объясняется самой сущностью энергетики, имеющей стратегическое значение для национальных интересов любой страны.

Либеральная система ценообразования требует постоянного присутствия государства на рынке для устранения сговора энергокомпаний, чему в немалой степени способствует либеральная система ценообразования.

Сама логика развития энергетической отрасли приводит к объективному процессу формирования вертикально-интегрированных структур, формируемых как из сетевых компаний, имеющих в аренде значительные генерирующие мощности, так и из генерирующих компаний, занимающихся на аналогичных условиях сбытовой деятельностью и становящихся совладельцами распределительных сетей. Это подтверждается как опытом Англии, так и опытом США. Иными словами, идет тенденция к формированию региональной хозяйственной деятельности по территориальному принципу, т.е. к тому, от чего Россия благополучно отказалась, перейдя на функциональный принцип ведения деятельности в рамках отдельных управляющих компаний.

Отказ от прямого госрегулирования тарифов может быть заменен эффективными формами воздействия государства как по линии разработки и совершенствования правил работы рынка, экономического стимулирования конкуренции, так и по линии экономического принуждения деятельности производителей энергии, сетевых компаний и Организатора рынка, гарантирующих надежное энергоснабжение потребителей.

На примере английских реформ можно прийти к выводу, что чисто рыночные сигналы в электроэнергетике носят достаточно кратковременную оценку ситуации и не позволяют учесть перспектив изменения топливного баланса на мировых рынках топлива и не позволяют защититься от сговора компаний между собой.

Государственная собственность в электроэнергетике Англии позволила проводить реформы исходя из задач формирования оптимальной рыночной среды, не оглядываясь на частных владельцев. В этом несомненное преимущество английских условий перед российскими реалиями реформ, которые намечаются в уже приватизированной отрасли и не могут не учитывать права и интересы акционеров.

При наличии доступа к собственному газу и с учетом предполагаемого строительства ПГУ переход к свободному ценообразованию по наиболее радикальному методу - методу LMP (маржинальным ценам на спотовом рынке), когда тариф для потребителей определяется максимальной ценой продавца - был вполне оправдан. Благодаря этому методу, прибыльность электростанций, работающих на дешевом газе, позволила привлечь значительные инвестиции и обновить за десятилетний срок почти треть генерирующих мощностей без значительного увеличения тарифов на электроэнергию. Однако в дальнейшем реалии рынка заставили отказаться от данного механизма. В свою очередь, в США, где исходные условия далеко не столь благоприятны, внедрение метода LMP идет полным ходом.

Становится понятным, что успех реформ определяется, в первую очередь, возможностью создать достаточные предварительные условия для их осуществления. В отличие от Англии, ни в США, ни в России таких благоприятных исходных условий не было. В результате, в США за последнее десятилетие произошел ряд системных кризисов, нанесших существенный урон имиджу самой идее реформ. В России энергетика была построена по оптимизационным, а не рыночным методам. Они доказали свою эффективность, обеспечив высокую надежность и дешевизну энергии. Была создана Единая энергетическая система, обеспечивающая оптимальное, согласованное и эффективное взаимодействие всех энергосистем, входящих в ее состав, на основе единого оперативно-технологического управления, осуществляемого из одного центра - Центрального диспетчерского управления. В среде специалистов-энергетиков во всем мире зреет понимание того, что добиться успеха в преобразованиях можно лишь тогда, когда обеспечены необходимые условия, когда соблюдается основной принцип - защита интересов потребителей. Современный зарубежный опыт показывает, что имеет место тенденция усиления регулирующей роли государства в управлении отраслью энергетики, что происходит процесс объединения хозяйствующих единиц в более крупные структуры, управляемые централизованно; при этом формируется территориальный принцип разделения зон хозяйствования, при котором в конкретном регионе присутствует весь технологический цикл производства электроэнергии - от ее генерации до сбыта. А что это такое, как не наши АО-энерго? Говоря проще, имеет место тенденция движения к тому, что уже существовало в энергетике нашей страны до начала реформ, только на другом, несколько видоизмененном, усовершенствованном уровне. Т.е. все говорит за то, что мы последовательно идем к варианту цивилизованной конкуренции, отходя от стихии рынка. Так давайте на минуту остановимся, переведем дух и попытаемся четко сформулировать для себя ответы на следующие вопросы:

- а зачем в принципе мы осуществляем реформу, что мы хотим с ее помощью достичь, какие ее цели? способствуют ли намечаемые преобразования положительному прогрессу в развитии экономики страны и росту благосостояния потребителей?

- ответив на эти вопросы, надо однозначно решить - а что нужно для успешной реализации поставленной задачей, существуют ли объективные условия для ее выполнения на конкретном этапе, готова ли отрасль и вся страна к кардинальным преобразованиям?

- следующий этап предполагает поиск ответов на следующие вопросы: каковы оптимальные пути практической реализации задуманного, в каком направлении следует двигаться? Нужно ли перенимать чужой, неудачный опыт, чтобы много позже, с большими потерями, все равно вернуться назад, в исходное состояние, пусть и некоторыми изменениями?

Известно, что на ошибках учатся. А на нелегком пути реформирования российской энергетики их еще может встретиться немало. Так не разумнее ли учиться на чужих ошибках, не теряя при этом то хорошее и полезное, что у нас уже имеется? От добра, как известно, добра не ищут.


По материалам зарубежной печати

подготовил инж. А.Н. Вигура,

Москва.