Страшун Москва Издательство бек, 2000 удк 34 ббк 67. 8 К75 учебник
| Вид материала | Учебник |
- Том II. Полутом 1: Учебник / Отв ред проф. Е. А. Суханов. 2-е изд., перераб и доп., 9025.99kb.
- Пособие для логопедов Москва 2001 бек 74. 3 Удк 371. 927, 514.36kb.
- Ордена Трудового Красного Знамени военное издательство мийистерства обороны СССР москва-1980, 5887.87kb.
- Конспект лекций Соответствует государственному образовательному стандарту высшего профессионального, 899.55kb.
- Преимущества фир мы ОАО «Типография «новости» Москва 2000 удк 334. 722: 339. 137 Ббк, 4912.01kb.
- Учебник издание пятое, переработанное и дополненное проспект москва 2001 Том 3 удк, 11230.01kb.
- Учебник издание пятое, переработанное и дополненное проспект москва 2001 Том 3 удк, 11433.24kb.
- Более 100 игр, упражнений и этюдов, которые помогут вам стать первоклассным актером, 3206.53kb.
- Удк 615. 2/-3 03: 616. 31(035) бек 56-6 М58 Максимовская Л. Н., Рощина, 3079.44kb.
- Учебное пособие Москва, 2008 удк 34 ббк 66., 20999.29kb.
§ 2. Политические партии и партийные системы
1. Понятие и сущность политических партий
Слово «партия» происходит от латинского слова «pars», означающего «часть». Политическая партия – это активная и организованная часть общества, объединенная общими интересами, целями или идеалами и стремящаяся овладеть государственной властью или решающим образом влиять на ее осуществление.
Партии существовали и в Древней Греции, и в Древнем Риме, и в Средние века, но, как правило, лишь там, где режим управления государством имел сколько-нибудь выраженные демократические признаки. Лишь при этих условиях партии могли выражать какие-то социальные интересы. По определению в силу своего частичного в масштабе общества характера партии существуют и действуют как таковые лишь при наличии соперников – других партий, что заставляет их анализировать различные социальные интересы, формулировать и отстаивать эти интересы, приобретая таким образом в различных слоях общества сторонников. В условиях же деспотических, абсолютистских, тоталитарных режимов существование нормальных партий невозможно; здесь формируются лишь неформально действующие группы влиятельных сановников, основанные на общности их личных (карьерных и т. п.) интересов.
Политические партии в современном понимании этого термина впервые возникли в Европе в непосредственной связи с буржуазными революциями, в ходе которых создавалось народное представительство – система власти народа, осуществляемой через выборных представителей. Первоначально в партии объединялись, с одной стороны, сторонники монарха и феодалов, а с другой – защитники равноправия и политической свободы. Впоследствии стали появляться партии, отстаивающие интересы отдельных социальных и региональных групп общества. С усилением классовой дифференциации, углублением социальных противоречий, по мере вовлечения в политику все более широких слоев общества роль партий возрастала, и они стали основным субъектом политики и необходимым элементом демократической государственности.
От других общественных объединений, действующих на политической арене (групп давления, профессиональных и предпринимательских союзов и т.п.), партии отличаются тем, что открыто борются за места в парламенте и правительстве, дающие возможность осуществлять управление государством, а через него – всем обществом.
Политические партии играют важнейшую роль в общественно-политической и государственной жизни, будучи одним из центральных компонентов политической системы. С борьбой между ними связано решение вопроса о политической власти – ее принадлежности, использовании, способах и формах осуществления. Партии активно участвуют в политической жизни на всех стадиях политического процесса: в выборах, формировании органов государства, принятии политических и государственных решений, их реализации.
Сторонники партии, голосующие за выдвинутых ею кандидатов на выборах в государственные органы, образуют ее электорат (от англ. «elector», франц. «electeur» – «избиратель»). Те социальные слои или региональные общности, к которым принадлежит основная масса электората, составляют социальную базу партии. В странах со стабильными общественными отношениями (например, в Швейцарии, Нидерландах) электорат отдельных партий опирается не столько на специфичность их программ и способов деятельности, сколько на местные и семейные традиции: нынешнее поколение голосует за определенную партию по примеру отцов и дедов.
Сущность политических партий более всего проявляется в их целях и функциях. Демократическая партия стремится обеспечить эффективное функционирование всей политической системы страны, согласование и реализацию интересов различных слоев общества, стабильность существующего строя при сохранении его динамики и способности к саморегулированию и саморазвитию. Разумеется, особое внимание она уделяет реализации интересов тех общественных групп, чьи голоса привели ее к власти, но во избежание социальных конфронтаций ей приходится в той или иной мере считаться с интересами и остальных общественных групп. Поэтому обычно нельзя рассматривать партию, особенно правящую, как простого ставленника одной общественной группы.
Встречаются, правда, партии, которые ради интересов узких групп общества или даже своих собственных готовы жертвовать чем угодно, которые рвутся к власти любой ценой, но обычно в нормальном демократическом политическом процессе такие партии успеха не имеют и склонны прибегать к антиконституционным средствам достижения своих целей.
Функции политических партий суть основные стороны или направления их деятельности, обусловленные стоящими перед ними целями и задачами*. Среди этих функций можно выделить следующие.
* См.: Марченко М.Н. Политическая система современного буржуазного общества. М.: Изд-во МГУ, 1981. С. 184.
Исходный пункт деятельности любой политической партии – разработка политического курса, направленного на решение существующих в обществе проблем. С этой целью из партийных активистов и привлекаемых специалистов создаются инициативные группы, комитеты, комиссии, общественные советы, «мозговые тресты» и т.п.
Изложенные в программных документах политической партии стратегия и тактика через ее практическую деятельность становятся предпосылкой распространения ее влияния на избирателей. На этом этапе выявляется функция рекрутирования новых членов, воспитания активистов, мобилизации избирателей на поддержку партийных кандидатов, подбор лидеров и продвижение их на руководящие должности в органах государства и массовых общественных организациях.
Наиболее важная функция – участие партии в формировании и контроле за деятельностью органов власти.
Наличие политических партий, участие их в выборах государственных органов позволяют мирно разрешать социальные конфликты. Это создает благоприятные условия для смены в необходимых случаях правительств, для поддержания известного профессионализма политических деятелей, а тем самым обеспечивает эффективность государственного управления обществом. При демократических режимах действует здоровая, подталкивающая к самосовершенствованию и саморазвитию конкуренция между правящими партиями и оппозиционными. Последние разрабатывают и предлагают на суд общественности альтернативные программы национального развития, критикуют ошибки в деятельности правительства и злоупотребления, побуждая тем самым правительство искать все более удачные способы разрешения существующих в обществе проблем. Характерным примером может служить практика Великобритании, Индии и ряда других стран, где оппозиционные партии формируют «теневые кабинеты», члены которых оплачиваются из государственной казны и обладают некоторыми привилегиями действующих министров. Выступая представителями своих социальных баз, партии способствуют заключению того «общественного договора» (Ж.-Ж. Руссо), на котором зиждется стабильность цивилизованного общества, – того, что мы именуем конституционным строем. Это одна из важнейших социальных ценностей для человека.
В условиях становления национальных государств политические партии нередко осуществляют функцию национальной интеграции. Эта функция хорошо иллюстрируется деятельностью в 40-е – 60-е годы партии Индийский национальный конгресс, выступавшей в период борьбы за национальную независимость объединяющим центром индийского общества.
Почти все стороны деятельности любой партии пронизывает идеологическая функция. Суть ее состоит в оказании идейного воздействия на своих членов и сторонников, в пропаганде своих ценностей, своего мировоззрения, в создании благоприятной для своей деятельности социально-психологической атмосферы в стране.
Политические партии реализуют совершенно необходимую для демократического осуществления государственной власти коммуникативную функцию. Она состоит в установлении и поддержании эффективной обратной связи между правящими верхами и обществом в целом в интересах контроля за развитием политической ситуации и своевременного реагирования на ее изменения. Здесь большое значение имеют контролируемые партиями средства массовой информации. Нередко партии создают консультативные комитеты, клубы, группы поддержки, молодежные и культурные общественные центры, ведут большую политико-пропагандистскую работу, проводят массовые митинги, лекции, беседы, поддерживают постоянные личные контакты партийных активистов с избирателями. Эти каналы обеспечивают правительство и партийное руководство информацией о положении и мнениях народа и позволяют на эти мнения эффективно воздействовать.
2. Социально-политическая классификация партий
Социально-политический критерий для классификации партий показывает, какие социальные интересы партия выражает, какие цели ставит перед собой и обществом и какими политическими средствами их добивается.
В советской литературе было принято разделять партии в зависимости от их «классовой сущности» на партии монополистической буржуазии, средней буржуазии, мелкой буржуазии, национальной или компрадорской буржуазии (для развивающихся стран), партии рабочего класса, революционно-демократические партии (в развивающихся странах) и т. д. В таком подходе всегда присутствовали односторонность, упрощенчество, политико-идеологическая предвзятость. Сами «марксистско-ленинские» представления о социальной структуре общества совершенно не учитывали чрезвычайной сложности этой структуры, не говоря уже о ее специфике в условиях перехода к информационному (постиндустриальному) обществу. Например, обе партии, господствующие в политической жизни США, характеризовались как «партии монополистической буржуазии», хотя возникли обе они, когда «монополистической буржуазии» еще в помине не было. Характеристика их как «двуединой партии крупного капитала» не дает ни малейшего представления о специфике, об особенностях социальной базы каждой из них. Чем объяснить тот факт, что за партии, выражающие интересы кучки капиталистических магнатов, такими магнатами отнюдь не являющихся, голосуют миллионы избирателей? Говорят о социальной демагогии, об обмане. Можно обмануть один раз, два раза, три раза, но нельзя же обманывать десятилетиями одних и тех же людей. Почему массы рабочих и других трудящихся не голосуют за коммунистов, которые всегда утверждали, что наиболее последовательно выражают интересы этих классов?
Британские консерваторы, тоже характеризуемые «марксистами-ленинцами» как партия монополистического капитала, за последнее время побеждали на выборах несколько раз подряд и находились у власти около 20 лет, тогда как Коммунистическая партия Великобритании без помощи КПСС вообще существовать не смогла. Очевидно, что не предвыборные лозунги, а реальная политика консерваторов снискала им доверие масс избирателей, что она действительно отвечала интересам этих масс, в противном случае они отдали бы голоса другим партиям. В 1997 году они, впрочем, так и поступили, когда большинство мест в Палате общин получила партия лейбористов.
В демократических странах любая сколько-нибудь серьезная политическая партия стремится создать себе возможно более широкую социальную базу, выразить идеи и цели, которые близки возможно большему числу людей. Главное поэтому – выработка соответствующей социально-экономической политики, на базе которой происходит выбор политических средств ее реализации.
В XIX веке главный водораздел между партиями пролегал по линии отношения к таможенным пошлинам. Высокие (протекционистские, т.е. защитные) пошлины охраняли национальный рынок от иностранной экспансии, создавали благоприятные условия для развития отечественной промышленности, сельского хозяйства и других отраслей экономики. Сохранялись рабочие места, и увеличивалось их число. Это было лозунгом консерваторов, которые таким образом выражали прежде всего интересы предпринимателей, занятых у них работников, а также крестьян. Низкие же пошлины открывали возможность для конкуренции на национальном рынке отечественных и иностранных товаров, приводили к снижению цен на товары, делая их доступнее для потребителя. Но это было чревато разорением для некоторых отечественных производителей, грозило увеличением безработицы. Интересы потребителя выражали обычно либералы, выступавшие под лозунгом свободной торговли (free trade).
К концу XIX века на политическую авансцену вышли партии социалистического толка, выражавшие интересы людей наемного труда, прежде всего рабочего класса. В первой половине XX века под влиянием кризисов перепроизводства, принявших глобальный характер и поставивших под угрозу разрушения все общество, резко возросло влияние революционного крыла рабочего движения –коммунистического, исповедовавшего марксистскую, позднее марксистско-ленинскую в разных вариантах идеологию. Ее суть заключалась в огосударствлении всего общественного богатства и распределении по труду, невозможность которого показана нами выше. Средством соответствующего общественного преобразования должна была служить диктатура пролетариата. Усилилось также влияние другого экстремистского течения в рабочем движении – фашистского (Италия) или национал-социалистского (Германия), суть которого состояла в намерении построить рай на земле только для своей нации (в этническом смысле) за счет других. Оба крыла характеризовались стремлением использовать насилие в качестве главного средства «осчастливливания» человечества или, по крайней мере, своего народа.
Вторая мировая война полностью скомпрометировала фашизм и нацизм. Что же касается коммунистической идеологии, то по мере преодоления острых социально-экономических проблем индустриального общества влияние ее в развитых странах стало заметно падать. Коммунистические партии, впрочем, никогда там не выходили в лидеры, даже во время пика своих успехов в ряде стран (Италия, Франция, Япония) в первые годы после Второй мировой войны, обусловленного активным их участием в антифашистской войне.
Что же касается реформистского крыла рабочего движения, то принадлежащие к нему социалистические и социал-демократические партии (например, Лейбористская в Великобритании, Социал-демократическая в Германии, Социалистическая рабочая в Испании, Социалистическая во Франции) в результате выборов неоднократно становились правящими, а в Швеции Социал-демократическая партия правила десятки лет, создав в стране шведскую модель социализма, которая, впрочем, также оказалась в конечном счете неэффективной. Тем не менее реформистские партии стали в XX веке главным контрагентом консервативных партий, вытеснив с этой позиции либералов. К середине века они окончательно отказались от марксистской идеологии.
Надо сказать, что во второй половине XX века различие между консерваторами и либералами с точки зрения социально-экономических целей и путей их достижения практически сошло на нет. Интеграционные тенденции в мировой экономике означают в целом победу идеи свободной торговли. Главный водораздел между партиями в развитых странах пролегает ныне по вопросу о налогах, ибо от их размеров зависят возможности государства в оказании социальной защиты.
Неоконсерватизм и неолиберализм не отрицают необходимости социальной защиты для трудящихся, однако исходят из того, что низкие налоговые ставки способствуют развитию производства, увеличению числа рабочих мест, росту заработной платы и других доходов трудящегося, что дает ему возможность удовлетворять свои социальные потребности за плату, но зато по своему выбору и с высоким качеством. Социалисты же, обращая внимание на то, что значительное меньшинство общества либо не находит своего места в общественном производстве, либо имеет доход, не позволяющий в необходимой мере пользоваться платными социальными услугами, выступают за более высокие налоговые ставки, дающие возможность государству гарантировать каждому достойный уровень жизни («Заставить платить богатых!»). Впрочем, и социалисты не могут игнорировать тот факт, что высокие налоги влекут бегство капиталов из страны, а следовательно, уменьшение возможностей государства в оказании социальной защиты, особенно растущему числу безработных. В результате и эти различия в партийной политике показывают тенденцию к уменьшению.
Наряду с рассмотренными партийными ориентациями, предполагающими учет интересов самых различных слоев общества (в частности, и влиятельные социалистические партии учитывают интересы не только трудящихся), в политическом спектре демократических стран встречаются партии, объединяющие избирателей на более ограниченной основе, хотя и среди них тоже есть довольно влиятельные.
К числу ведущих партий в ряде стран принадлежат конфессиональные, объединяющие граждан на базе общности веры. Типичный пример – христианско-демократические, которые нередко являются массовыми. В Германии Христианско-демократический союз охватывает приверженцев двух ветвей христианской веры – католиков и евангелистов. Особую подгруппу среди конфессиональных партий составляют клерикальные, которые стремятся подчинить государство влиянию определенной церкви. Клерикализм, представлявший собой заметное политическое течение в ряде стран (например, во Франции) еще в середине нынешнего века, к настоящему времени в развитых странах практически исчез, но приобрел вес в виде фундаментализма в некоторых исламских странах (например, в Иране).
Встречаются партии, ориентированные на определенную национальную общность, обычно национальное меньшинство. В качестве примера можно назвать Шведскую народную партию в Финляндии, Немецкую партию в Дании. В Болгарии, как отмечалось, такого рода партии запрещены Конституцией (ч. 4 ст. 11), хотя практически социальную базу такой влиятельной политической структуры, как Движение за права и свободы, составляет турецкое национальное меньшинство.
В последнее время во многих странах возникли и завоевали определенные позиции партии и движения «зеленых», борющиеся за соблюдение экологических требований (Германия, Испания, США и др.). Эти требования обычно сочетаются с общедемократическими и общесоциальными.
Современной политической жизни известны и такие партии, которые иначе, как курьезными, охарактеризовать невозможно. Например, одной из крупных фракций в польском Сейме (фактически нижняя палата парламента), избранном в 1991 году, располагала Партия любителей пива. Такие же партии создавались в 90-е годы в соседней Белоруссии и у нас в России. Но сколько-нибудь устойчивого заметного влияния в обществе им завоевать не удалось.
В политическом спектре каждой страны различаются партии и коалиции правые, левые и центристские, а также правоцентристские и левоцентристские. Эта классификация ведет свое происхождение от размещения партий в послереволюционном французском парламенте, где консерваторы сидели по правую сторону от председателя, а сторонники реформ – по левую. Партии, выступающие за «резкие движения» власти, связанные с полным или частичным отказом от демократии в интересах достижения провозглашаемых ими целей, именуются радикальными (бывают правые и левые радикалы), а склонные к незаконным средствам борьбы – экстремистскими (т. е. допускающими крайности), среди которых тоже различаются правые и левые. Например, праворадикальными часто именуют партии неофашистского, националистического, расистского характера, а леворадикальными – коммунистические. Однако социальная база первых в основном включает деклассированных неквалифицированных рабочих, разорившихся крестьян, мелких торговцев, недоучившихся студентов и т.п., а идеологическая риторика нередко демагогически обращается против крупного капитала («плутократов»). Поэтому особых отличий от левых у них нет. Экстремисты любой масти обычно склонны к террору, путчам и т.п.* В социалистических странах, как правило, существует только коммунистическая партия, сливающаяся с государством и подчиняющая себе его. Допущение других партий имеет место в отдельных случаях при условии признания ими «руководящей и направляющей» роли компартии. Порой такие партии носят искусственный характер. Например, в Китае, где подобного рода партий восемь, входящая в их число Крестьянско-рабочая демократическая партия объединяет представителей... медицинской интеллигенции.
* Следует иметь в виду, что у нас в России на рубеже 90-х годов использовалась обратная терминология: левыми называли тех, кто выступал за реформы, за либеральные ценности, а правыми, консерваторами – коммунистов и их сторонников, желающих вернуть прежний строй. Для этого в то время были основания. В настоящее же время данная терминология у нас такая же, как на Западе.
В развивающихся странах наряду с указанными выше видами партий есть и такие, существование которых порождено специфическими условиями этих стран. Прежде всего надо отметить в этой связи национально-реформистские партии, которые стремятся добиться экономической самостоятельности соответствующих стран, создавая условия для развития национального капитала при сотрудничестве с капиталом иностранным. К таким партиям можно отнести Индийский национальный конгресс (И), Институционно-революционную партию Мексики. «Революционно-демократические партии» и фронты, придерживавшиеся социалистической ориентации (демократического в них, впрочем, не было ничего), после краха «мировой социалистической системы» практически сходят с политической арены либо меняют свою идеологию.
Вообще необходимо учитывать, что название партии далеко не всегда говорит о ее социально-политическом характере. Определение «демократическая» мы можем встретить в названиях таких партий, для которых демократия отнюдь не является признаваемой ценностью (например, Национал-демократическая партия Германии). Есть партии называющие себя радикальными, но на деле от радикализма далекие, точнее – далеко от него ушедшие (например, во Франции, в Швейцарии).
Электорат партий не всегда определяется только их социальной базой, ибо одна и та же база может быть у нескольких партий. Подчас немалую роль играют, как отмечалось, местные и даже семейные политические традиции, когда люди из поколения в поколение голосуют за определенную партию.
3. Организационная классификация политических партий
Несмотря на разнообразие организационного строения политических партий, их можно разделить на две основные группы: оформленные и неоформленные.
Организационно оформленные политические партии обычно невелики по числу членов, но обладают четкой организацией и дисциплиной. Их еще называют кадровыми партиями. Основу этих партий составляет профессиональный централизованный аппарат. Центральное руководство, возглавляемое лидером партии, имеет решающее слово во всех партийных делах. Группу высших партийных руководителей, собирающихся для предварительного обсуждения политических и организационных вопросов и фактически предрешающих решения соответствующих форумов партии, в англоязычных странах называют кокусом. В таких партиях существует организационная связь между органами партии и ее членами, которые имеют партийные карточки, обязаны подчиняться уставным требованиям и уплачивать ежемесячные или ежегодные партийные взносы (редко более 1 % дохода). Членство в таких партиях возможно как индивидуальное, так и коллективное. Нередко в этих партиях действуют довольно стабильные фракции, имеющие свои квоты в руководящих партийных органах. К числу организационно оформленных партий относятся Народная партия Австрии, Индийский национальный конгресс (И), Христианско-демократический союз ФРГ, Социалистическая партия Франции и др.
К такого рода массовым партиям нередко примыкают или входят в их состав иные общественные объединения – профсоюзные, молодежные, женские и т.п. Например, к Французской коммунистической партии примыкает профсоюзное объединение Всеобщая конфедерация труда, в состав британской Лейбористской партии входят профсоюзы и кооперативные общества.
Экстремистские партии обычно отличаются высокой степенью централизации и организованности, жесткой полувоенной дисциплиной и концентрацией власти в руках партийных вождей. Они опираются на люмпенов, маргиналов и часть мелких собственников. Иногда при этих партиях создаются военизированные отряды боевиков.
В организационно неоформленных партиях отсутствует членство, а следовательно, формальная связь органов партии с ее сторонниками. Таковыми считаются избиратели, голосующие за партию на выборах. Естественно, что они не имеют документов о партийной принадлежности, не платят партийных взносов и не обязаны подчиняться партийной дисциплине. Аппарат партии, состоящий из профессионалов и активистов, действует главным образом в период избирательной кампании. Эти партии представляют собой по существу избирательные движения.
Примечательно, что в Великобритании и многих других странах парламентская партийная фракция, а тем более сформированное ею Правительство не зависят от внепарламентских партийных органов. Напротив, именно парламентская фракция есть настоящее руководство партии. Не случайно ее называют парламентской партией. Спаянная жесткой дисциплиной парламентская партия под руководством лидера практически определяет политику партии в стране.
Чаще всего политические партии строятся по территориальному принципу, и структура партийных организаций определяется избирательными округами и политико-территориальным делением страны. Территориально-производственный принцип встречается редко (например, у Институционно-революционной партии Мексики), обычно он характерен для коммунистических и «революционно-демократических» партий.
В развивающихся странах многие политические партии суть, как отмечалось, партии только по названию. Они подчас охватывают все взрослое население страны, а лидеры порой бывают пожизненными (как было, например, в партии Конгресс Малави). Никакой партийной демократии там, естественно, нет и в помине.
4. Институционализация политических партий и их конституционно-правовой статус
Усложнение форм и методов деятельности политических партий, возрастание их роли в обществе закономерно приводят к их юридической институционализации. Если конституции XIX века ни одной буквой не упоминали о политических партиях, хотя партии уже тогда играли весьма заметную роль в политической и государственной жизни, то ныне регулирование их статуса образует полноценный конституционно-правовой институт.
Институционализация политических партий проявляется в двух взаимосвязанных процессах: конституционализации, то есть включении в конституции основных принципов их статуса, v. законодательной институционализации, в результате которой правовое положение партий определяется законом достаточно детально.
Законодательная институционализация обычно включает правовое регулирование следующих элементов статуса политических партий:
- понятия политической партии, определения места и роли партий в политической системе и государственном механизме;
- условий и порядка создания и прекращения политических партий;
- требований к идеологии и программным положениям партий;
- требований к их организационному строению и порядку деятельности;
- финансово-экономической базы партий;
- взаимоотношений с публичной властью, прежде всего участия в выборах и в деятельности представительных органов государства и местного самоуправления.
В условиях коммунистических однопартийных систем и соответственно авторитарных и тоталитарных политических режимов правящие круги, всячески подчеркивая ведущую роль единственной государственной партии в обществе, часто избегают регламентировать ее статус. Выражено или молчаливо они исходят из того, что партия выше всякого закона, а следовательно, никаких законодательных границ ее власти устанавливать не следует. В недавнем прошлом так было и у нас.
Почти все принятые после Второй мировой войны демократические конституции содержат в том или ином объеме положения о политических партиях. Конституционные принципы получают свою конкретизацию и развитие в текущем законодательстве – специальных актах о политических партиях (например, в Германии), в избирательных законах (например, в Мексике) и др. Такое законодательство развивается и в тех странах, где конституционализация политических партий места не имеет. Иногда законы регулируют лишь какую-то одну сторону статуса партий, например их финансирование, как это сделано, в частности, в соответствующих законах Швеции 1965 года, Финляндии 1969 года, США 1974 года.
В ряде стран Восточной Европы акты, регулирующие статус политических партий, были приняты вскоре после падения социалистической власти. В Румынии, например, Декрет Совета Фронта национального спасения о порядке регистрации и деятельности политических партий и общественных организаций от 31 декабря 1989 г. был издан уже через неделю после свержения коммунистического режима и взятия Фронтом власти.
Обратимся к конкретным примерам конституционно-правового регулирования статуса политических партий.
В Конституции Японии о политических партиях специально не говорится; в части первой ст. 21 установлено лишь: «Гарантируется свобода собраний и объединений...». А вот Основной закон для ФРГ в ст. 9 особо говорит об объединениях (союзах и обществах) и в ст. 21 о политических партиях. Согласно ч. 1 ст. 21 «партии участвуют в формировании политической воли народа. Они основываются свободно. Их внутренний строй должен соответствовать демократическим принципам. Они должны публично давать отчет о происхождении и использовании своих средств, а также о своем имуществе». В этих положениях просматривается стремление избежать повторения недавнего прошлого, когда гитлеровцы, опираясь на поддержку определенных групп крупного капитала, создали массовую партию, основанную на беспрекословном подчинении вождю (фюреру), и установили с ее помощью террористическую диктатуру. Этим же продиктовано и содержание ч. 2 данной статьи Основного закона: «Партии, которые по своим целям или по поведению своих сторонников стремятся нанести ущерб основам свободного демократического строя или устранить его или поставить под угрозу существование Федеративной Республики Германии, противоконституционны. Вопрос о противоконституционности решается Федеральным конституционным судом».
Заслуживают внимания в данной связи положения ст. 11 болгарской Конституции, которая гласит:
«1. Политическая жизнь в Республике Болгарии основывается на принципе политического плюрализма.
2. Ни одна политическая партия или идеология не может объявляться или утверждаться в качестве государственной.
3. Партии содействуют формированию и выражению политической воли граждан. Порядок образования и прекращения политических партий, а также условия их деятельности регулируются законом.
4. Не могут образовываться политические партии на этнической, расовой или вероисповедной основе, а также партии, которые ставят своей целью насильственный захват государственной власти».
Очевидна обусловленность ч. 4 цитированной статьи важной для Болгарии проблемой турецко-мусульманского меньшинства. Несмотря на указанное запрещение, это меньшинство создало свою партию-Движение за права и свободы, которое в болгарском парламенте имеет определенный вес. Формально, однако, эта партия, как видно из ее названия, строится не на этнической и не на вероисповедной основе, поскольку защита прав и свобод представляет общенациональный, а не этнический и не вероисповедный интерес. Попытка оспорить в Конституционном суде правомерность существования этой партии успеха не имела.
В некоторых восточноевропейских странах (например, в Болгарии, Хорватии) законодательство о политических партиях предписывает создавать партийные структуры только по территориальному принципу, фактически запрещая тем самым создание их по производственному принципу, то есть по месту работы. В условиях коммунистических тоталитарных режимов именно производственный принцип, по которому создавались первичные партийные организации, обеспечивал беспрекословное повиновение партийных масс руководителям: предприятия, учреждения и т.п. возглавлялись директорами, состоявшими в номенклатуре партийных комитетов, и всякое недолжное, с их точки зрения, поведение члена партии грозило ему не только партийными, но и административными наказаниями вплоть до увольнения с работы. В западных же странах такой проблемы не было, соответственно нет обычно и препятствий для создания партийных организаций по производственному принципу.
Германский Закон о политических партиях 1967 года в числе прочего подробно определяет организацию партий, стремясь обеспечить ее максимальную демократичность.
Законодательство зачастую определяет порядок использования политическими партиями средств массовой информации, прежде всего электронных – радио и телевидения, причем приоритет отдается ведущим партиям (Великобритания, Германия, Франция, Индия).
5. Институционализация политических партий: регистрация
Изложенная роль политических партий и иных политических общественных объединений в политическом процессе требует определенности в отношениях между ними и государством, на руководство которым они претендуют. Государство должно знать, какие политические объединения реально функционируют в стране, и тем из них, которые действуют в рамках конституции и законов, создавать необходимые условия. Деятельность политических общественных объединений должна быть прозрачна и для государства, и для общества в целом. Этим целям служит институт регистрации политических партий и иных общественных объединений. Лишь зарегистрированные партии и иные политические объединения могут допускаться к участию в выборах органов публичной власти, взаимодействовать с ними и получать в необходимых случаях государственную защиту и помощь.
В качестве примера законодательного регулирования института регистрации политических партий и иных политических объединений приведем относящиеся к нему положения мексиканского Федерального закона о политических организациях и избирательном процессе 1977 года.
Закон устанавливает, что граждане могут свободно организовываться в национальные политические партии и национальные политические ассоциации. Национальные политические партии – основная форма политической организации. Они способствуют объединению политической воли народа и путем участия в выборах содействуют установлению национального представительства. Их деятельность направлена на:
- обеспечение общественной активности и демократического участия граждан;
- повышение идеологического уровня своих членов;
- координацию политической деятельности в соответствии со своими принципами и программами;
- проведение дискуссий по вопросам, представляющим общий интерес, и обсуждений национальных задач для установления постоянных связей между общественным мнением и публичными властями.
Национальные политические партии выражают публичный интерес и, будучи зарегистрированы, пользуются правами юридического лица.
Если организация желает учредиться как национальная политическая партия, она обязана иметь декларацию принципов, программу действий и устав. В декларации должны содержаться: обязательство соблюдать Конституцию и вытекающие из нее законы и нормы, идеологические основы в политической, экономической и социальной областях, обязательство не попадать в зависимость от международных организаций и иностранных учреждений или политических партий, обязательство действовать мирными средствами и демократическим путем. Программа действий должна включать меры по реализации принципов и достижению целей и политические предложения по решению национальных проблем, а также методы идеологического руководства членами партии, их политического образования и привлечения их к участию в выборах. В отношении устава закон также предусматривает ряд обязательных реквизитов, среди которых стоит отметить требование открытого выдвижения кандидатов в выборные государственные органы и минимальные требования к системе партийных органов, которая должна включать национальную ассамблею, национальный комитет, представляющий партию на всей территории страны, комитеты не менее чем в половине федеральных единиц (т.е. субъектов федерации) или избирательных округов (допускаются региональные комитеты, деятельность которых распространяется на несколько федеральных единиц).
Национальная политическая партия регистрируется Федеральной избирательной комиссией в одном из выбранных партией порядков:
а) учреждения и окончательной регистрации или
б) условной регистрации до результатов выборов.
Для учреждения партия должна иметь не менее чем по 3 тыс. членов в половине федеральных единиц или по 300 членов в половине из 300 избирательных округов по выборам в нижнюю палату парламента. Общее число членов должно быть не менее 65 тыс. На собраниях в федеральных единицах или в избирательных округах должны быть одобрены документы, о которых речь шла выше. После этого производится регистрация.
Для условной же регистрации партия должна подтвердить, что имеет вышеуказанные документы, что представляет направление общественного мнения, выражая политическую идеологию, характерную для какой-либо из общественных сил, составляющих национальное сообщество (подтверждается партийными публикациями), и что на протяжении предшествующих четырех лет осуществляла политическую деятельность или в течение года была национальной политической ассоциацией. Если на предстоящих выборах такая партия получит не менее 1,5 % голосов, она регистрируется окончательно; если же нет, то утрачивает условную регистрацию.
Возможно слияние партий и объединение их с национальными политическими ассоциациями.
Закон устанавливает права и обязанности политических партий, в том числе исключительные права: постоянный доступ на радио и телевидение, средства для публикации изданий, минимальные средства на избирательную кампанию, освобождение от налогов и сборов, почтово-телеграфные льготы.
Что касается национальных политических ассоциаций, то это объединения граждан для обсуждения идей и распространения идеологии. Они могут участвовать в выборах лишь в блоке с партиями. Будучи зарегистрированы в Федеральной избирательной комиссии, они получают права юридического лица. Для этого ассоциация должна иметь не менее 5 тыс. членов, руководящий орган национального значения и отделения не менее чем в 10 федеральных единицах (всего в Мексике 31 штат и один столичный федеральный округ), осуществлять в течение предшествующих двух лет политическую деятельность и иметь документы, отражающие ее идеологическую платформу и нормы внутренней жизни.
Политические партии и ассоциации могут образовывать союзы, фронты и избирательные коалиции.
6. Институционализация политических партий: финансирование
Этот элемент правового статуса политических партий приобрел в нынешнем веке исключительно важное значение. Если первоначально финансирование политических партий было только их собственным делом, то с течением времени превращение их в необходимого и неизбежного посредника между избирательным корпусом и публичной властью, колоссальное возрастание расходов на политическую деятельность, особенно на выборы, привели к правовому регулированию финансирования этой деятельности. Оно к настоящему времени стало в ряде стран конституционно-правовым институтом, задача которого заключается, с одной стороны, в ограничении возможностей монополизации выборов крупным капиталом и, с другой – в создании финансовых возможностей участия в выборах для новых партий . Другая задача – обеспечение прозрачности финансовой стороны деятельности политических партий и избирательного процесса. Способы решения этой задачи там, где она поставлена законодателем, различны.
Профессор В.Н. Даниленко указывает три направления, в которых осуществляется законодательное регулирование финансирования политических партий:
- регулирование размеров и порядка предоставления партиям частных пожертвований и взносов;
- ограничение предвыборных расходов и контроль за ними;
- прямое бюджетное финансирование партий государством*.
* См.: Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. М.: Норма, 1999. С. 179-183.
Законодательство, как правило, регламентирует источники финансовых поступлений партиям. Такими источниками служат обычно взносы членов партии, поступающие в ее адрес пожертвования, доходы от разрешенной хозяйственной деятельности и, наконец, государственные субсидии.
Членские взносы взимаются не всеми политическими партиями. Если взносы и существуют, то, как правило, составляют небольшую долю доходов партии.
Главный источник этих доходов – пожертвования физических и юридических лиц, прежде всего, разумеется, последних. Закон обычно ограничивает максимальный размер пожертвований, запрещает пожертвования иностранных государств и лиц и анонимные пожертвования, а также устанавливает особые формы отчетности в случае крупных пожертвований (указание данных о жертвователе с приложением чека). Например, французский Органический закон о финансовой гласности политической жизни 1988 года установил предельную сумму дарений для физических лиц в 20 тыс. франков, а для юридических лиц – в 50 тыс. франков. Дарение на сумму свыше 2 тыс. франков подлежит оформлению посредством чека, а общая сумма дарений не может превышать 20 % общей суммы поступлений за последние три месяца перед днем выборов. Дарение для финансирования избирательной кампании не может превышать предельного размера расходов на ее проведение (на парламентских выборах – 500тыс. франков на кандидата). Возможно, что приведенные суммы за истекшие 11 лет действия закона индексированы.
Во многих странах (например, в Италии, Венгрии) запрещается финансирование партий государственными органами, учреждениями и организациями.
Доходы партий от хозяйственной деятельности – это доходы от предприятий партии, от партийного имущества и от пропагандистской деятельности. Многие государства освобождают эту деятельность от налогообложения или смягчают его, хотя подчас ограничивают партии в возможностях предпринимательской деятельности, не связанной напрямую с их уставными задачами (Болгария, Венгрия, Италия, Мексика, Франция и др.).
Например, согласно венгерскому Закону XXXIII 1989 года о деятельности партий и ведении ими хозяйства партиям разрешается следующая хозяйственная деятельность:
а) издание и распространение публикаций, предназначенных для политических целей и ознакомления с деятельностью партий, изготовление значков с партийными символами и других подобных предметов и организация партийных мероприятий;
б) использование и отчуждение находящегося в их собственности движимого и недвижимого имущества.
В этих рамках сбыт произведенных товаров и предоставление услуг освобождаются от налога с оборота и от налога на общества. Партии могут основывать предприятия и общества с ограниченной ответственностью без постороннего участия, однако не могут иметь долю в других хозяйственных объединениях. Разрешается партиям вкладывать свои денежные средства в ценные бумаги, за исключением покупки акций. В случае прекращения партии в результате распада, роспуска или констатации прекращения имущество ее после удовлетворения требований кредиторов переходит в собственность фонда, учреждаемого Государственным собранием (парламентом). Цели фонда и способ его использования разрабатываются комитетом, который назначается Государственным собранием и включает по одному представителю от каждой партии, получившей мандаты по общенациональному списку (см. т. 3, гл. VIII, § 4, п. 2). Для принятия решения об учреждении фонда требуются голоса 2/3 присутствующих депутатов Государственного собрания. Если партия распадается, то может сама учредить такой фонд или предложить оставшееся имущество уже существующему. Такое регулирование свидетельствует, что собственность партий рассматривается венгерским законодателем не как частная, а как публичная.
Законодательство подробно регулирует систему государственного субсидирования политических партий (разумеется, там, где такая система существует). Такое субсидирование имеет место главным образом в связи с участием партии в выборах, на чем мы подробнее остановимся в п. 8 и 11 § 3 гл. VII. Однако подчас субсидируется и деятельность партийных парламентских групп, и вообще деятельность партий как таковых.
Например, испанский Закон № 54 о политических партиях 1978 года установил следующие правила государственного субсидирования политических партий. Каждая партия ежегодно получает сумму, пропорциональную числу голосов, полученных ею на выборах в обе палаты парламента, и числу мест в каждой из палат. В Генеральном бюджете государства указывается лишь общая сумма, ассигнуемая на эти цели. Порядок субсидирования партий, входивших на выборах в федерации или коалиции, определяется актом Правительства. Органический закон № 3 о финансировании политических партий 1987 года предусмотрел, что партии получают три вида субвенций (целевых выплат): публичные субвенции на избирательные расходы, государственные субвенции парламентским группам (фракциям) палат Генеральных кортесов и парламентов автономных сообществ, ежегодные ничем не обусловленные государственные субвенции партиям, представленным в Конгрессе депутатов (нижней палате), выплачиваемые из Генерального бюджета государства и предназначенные для обеспечения функционирования партий. Ассигнуемая на это сумма делится на три равные части. Одна из них распределяется между партиями пропорционально числу полученных ими мест в Конгрессе депутатов. Остальные две части распределяются пропорционально числу полученных партиями голосов, однако не учитываются голоса, полученные в тех избирательных округах, где за партию было подано менее 3 % от общего числа действительных голосов. Последний вид субвенций не выплачивается, если партия получает какую-либо иную финансовую или экономическую помощь из бюджета (кроме первых двух видов субвенций).
Для представления отчетов об использовании партиями финансовых средств законы обычно устанавливают сроки и определяют форму отчетных документов. Сроки эти различны в разных странах: в Италии – один месяц по окончании отчетного года, в Венгрии – четыре месяца, в Испании – 6 месяцев, а в Австрии, Германии – 9 месяцев. Нередко предусматривается требование опубликования отчетов. Помимо финансовых отчетов политические партии иногда по законам обязаны представлять контрольным органам другие отчетные документы: отчеты о партийном имуществе (Германия), списки пожертвований (Австрия, Испания), бюджет партии (Италия), а также зачастую сведения о доходах и расходах, связанных с избирательными кампаниями.
Контроль за финансами политических партий осуществляется различными органами: в Австрии – комиссией при министерстве внутренних дел, в Мексике и США – Федеральной избирательной комиссией, в Венгрии – Государственной счетной палатой, в Испании – Счетным трибуналом.
Ответственность политических партий за финансовые нарушения и злоупотребления обычно достаточно строга. В основном это штрафные санкции и изъятие неправомерно полученных сумм и имущества в пользу государства, в некоторых странах – лишение партии права на получение государственных субсидий (Франция) и даже лишение свободы для виновных лиц (в Италии на срок от 6 месяцев до четырех лет).
7. Партийные системы
Это политический институт, который характеризует политическую организацию общества и сам характеризуется, с одной стороны, отношениями между партиями и государством, а с другой – взаимоотношениями партий с другими общественными элементами политической системы и гражданами. Партийная система связана с социальной природой власти, методами ее осуществления, историко-национальными традициями, политической и правовой культурой соответствующей страны, что и порождает специфику и разнообразие партийных систем в разных странах.
Примерно в двух десятках развивающихся стран легальные политические партии отсутствуют. Это прежде всего феодально-монархические государства, где ранее политических партий не было и их создание запрещено законом. Таковы, например, Бутан, Иордания, Объединенные Арабские Эмираты, Саудовская Аравия. В последней согласно королевскому указу даже попытка образования политической партии наказывается смертной казнью. В ряде стран деятельность политических партий запрещается или приостанавливается (порой на десятилетия) после государственных переворотов, как было, например, в Гане, Гвинее, Мавритании. Все это свидетельствует об отсутствии в таких странах конституционного строя и соответственно конституционного права.
В тех же странах, где существуют политические партии и соответственно партийные системы, последние можно классифицировать по следующим основным видам: многопартийные системы, системы фиксированного числа партий, двухпартийные и однопартийные.
Многопартийная система неравнозначна наличию в стране множества партий, что характерно практически для любого демократического и даже порой для тоталитарного государства. О многопартийной системе мы можем говорить только в том случае, когда в избирательной борьбе за власть участвуют более двух политических партий и все они имеют шансы принять участие в формировании правительства.
Политико-партийный плюрализм обеспечивает обществу механизм мирного соперничества и сотрудничества различных социально-политических сил, классов, группировок, позволяющий подчас довольно гибко находить посредством борьбы и компромиссов в политическом процессе некую результирующую политическую линию, отвечающую основным интересам большинства народа. Он же может подправить или изменить ее в случае существенного изменения остальной обстановки в стране. При этом широта охвата и разнообразие политических и идеологических доктрин и течений позволяет выбрать из них наиболее рациональные, приглушить остроту социальных противоречий, найти точки согласия между управляющими и управляемыми и расширить социальную базу правящей политической элиты.
Многопартийные системы могут быть различными. Так, в полном смысле слова многопартийные системы существуют в Бельгии, Дании, Нидерландах. Здесь обычно формируются коалиционные правительства, хотя одна из партий может и преобладать (например, Христианско-демократическая партия в Италии до 1994 г.).
Есть многопартийные системы с одной доминирующей партией. Таковы, например, партийные системы Японии до 1993 года (в течение 38 лет доминировала Либерально-демократическая партия) или Мексики (доминирует Институционно-революционная партия).
Многопартийная система может приобретать блоковую форму, когда политические партии группируются в блоки. Пример такой системы дает Франция с 60-х годов.
Система фиксированного законом числа партий иногда встречается в развивающихся странах и имеет, как правило, временный, переходный характер. Она представляет собой заменитель нормальной многопартийности, создаваемый с целью воспрепятствовать возникновению нежелательных для режима политических партий. Такая искусственная двухпартийная система существовала в 1966– 1979 годах в Бразилии, трехпартийная – в 1976–1990 годах в Сенегале, в 1977–1980 годах в Верхней Вольте (ныне Буркина Фасо), в 1966– 1998 годах в Индонезии. В настоящее время подобная двухпартийность существует в Нигерии. Эту систему все же не надо смешивать с системой, существовавшей до 1989 года в Болгарии и Польше, где в конституциях наряду с правящими Болгарской коммунистической партией и Польской объединенной рабочей партией были зафиксированы соответственно Болгарский земледельческий народный союз, а в Польше Объединенная крестьянская партия и Демократическая партия. Отличие заключается в том, что в упомянутых развивающихся странах партии на выборах выступали или выступают самостоятельно, а в социалистических странах для них заранее устанавливалась квота депутатских мандатов, исключавшая даже какое-либо подобие избирательной борьбы.
Своеобразие двухпартийной системы состоит в том, что при наличии обычно множества партий реально претендуют на власть и попеременно формируют правительство лишь две из них. Одна партия правит, а другая, находясь в оппозиции, критикует ее, после чего в результате выборов они время от времени меняются местами. Такая система затрудняет возможность возникновения альтернативной третьей политической силы.
Классический пример двухпартийной системы – США. Примечательно, что политические различия между крайними фракциями внутри обеих партий – Республиканской и Демократической – порой значительнее, чем между самими этими партиями.
В Великобритании роль главной оппозиционной партии институционализирована: она считается оппозицией ее величества, а лидер даже получает жалованье из казны. Подобная система действует также в ряде стран, бывших некогда британскими колониями.
Однопартийные системы, как отмечалось, характерны для стран с авторитарными и тоталитарными режимами, где легальный статус и право формировать правительство предоставлены одной, практически государственной, партии. Такие однопартийные системы существовали в нацистской Германии и фашистской Италии, в социалистических странах (иногда под прикрытием квазимногопартийности). Ныне эти системы сохраняются в таких странах, как Китай, КНДР, Куба, Лаос, а также в некоторых африканских странах.
Господствующая роль единственной или руководящей партии часто гарантирована конституционно. Так, согласно ст. 5 Конституции Республики Куба 1976 года в редакции 1992 года «Коммунистическая партия Кубы, мартианская и марксистско-ленинская, – организованный авангард кубинской нации – является высшей руководящей силой общества и государства, которая организует и направляет общие усилия на достижение высоких целей строительства социализма и движение к коммунистическому обществу». В Замбии Конституция 1973 года содержала в качестве приложения Устав Объединенной партии национальной независимости, который тем самым стал источником конституционного, а правильнее сказать – государственного, права этой страны. Однако после краха прежнего режима новая Конституция Замбии, принятая в 1991 году, провозгласила в ст. 21 свободу ассоциаций, включая партии, и, естественно, никаких партийных уставов уже не содержит.
Если социалистические конституции обычно ограничиваются общим провозглашением руководящей и направляющей роли коммунистической партии, то в развивающихся странах можно встретить специальные конституционные гарантии господствующего статуса единственной партии, а на практике – ее лидера, являющегося президентом соответствующей республики. Так, Конституция Республики Габон 1967 года в редакции 1981 года предусмотрела, что принятие резолюции недоверия Правительству требует абсолютного большинства голосов депутатов Национального собрания и членов центрального комитета Габонской демократической партии (ГДП) на совместном заседании этих органов. ЦК ГДП и его политбюро по Конституции участвовали в решении важных государственных вопросов. При этом лидер партии, он же Президент Республики, фактически назначал членов ЦК ГДП и его политбюро*.
* См.: Конституционное право развивающихся стран. Общество, власть, личность. М.: Наука, 1990. С. 165-166.
В условиях однопартийной системы само понятие «партия» утрачивает смысл. Это уже не часть, а целое, не партия, а само государство. Точнее, сверхгосударство, для которого собственно государство – лишь административный инструмент. С демократией такая система абсолютно несовместима.