Комитет министров, согласно нормам Статьи 15
| Вид материала | Документы |
СодержаниеIii.особенности каждого альтернативного способа 2. Примирение и посредничество 3. Урегулирование путем переговоров |
- Рекомендация № r (87) 3 Комитета министров государствам-членам относительно Европейских, 689.49kb.
- Рекомендация № r (87) 3 Комитета министров государствам-членам относительно Европейских, 1089.74kb.
- Перевод на русский язык Берестнева, 91.37kb.
- Совета Министров Республики Беларусь от 22 октября 2007 г. №1379 и признании утратившими, 92.04kb.
- Постановление совета министров республики беларусь, 79.23kb.
- Сформулированным в преамбуле, и основополагающим принципам, изложенным в части, 1125.32kb.
- Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановляет дать следующие разъяснения:, 153.61kb.
- Министров Республики Узбекистан №314 от 30 ноября 2011 об утверждении нормативно-правовых, 269.12kb.
- В ямало-ненецком автономном округе, 345.91kb.
- Положение о базовой организации учреждения образования; примерную форму договора, 345.21kb.
III.ОСОБЕННОСТИ КАЖДОГО АЛЬТЕРНАТИВНОГО СПОСОБА
1. Внутренние пересмотры
- Внутренние пересмотры направлены на обеспечение исправления административного акта или выплаты компенсации. Они обращены к самим административным органам и, в зависимости от систем, используемых в государствах-членах, состоят либо в ходатайстве к органу, издавшему оспариваемый акт, либо в апелляции к вышестоящей инстанции в административной иерархии, либо апелляции к другому органу, специально предназначенному для этой цели.
- Внутренние пересмотры предназначены для того, чтобы дать административным органам возможность пересмотреть свой акт на основаниях законности или целесообразности. Они должны быть доступны в отношении любого акта и в некоторых случаях могут быть необходимым условием последующего обращения в суд.
- Результатом внутренних пересмотров в случае успеха является исправление или отмена оспариваемого административного акта либо выплата компенсации.
2. Примирение и посредничество
- Хотя в разных странах они определяются и воспринимаются по-разному, эти два альтернативных способа тесно взаимосвязаны. Они представляют собой гибкие процедуры, опирающиеся на посредничество третьей стороны для достижения результата. Они не являются судебными процедурами, приводящими к реальному судебному решению, и даже не всегда бывают договорными процедурами, регламентируемыми соглашением между сторонами. Они могут начинаться совершенно независимо от какого-либо договора и никогда не приводят к решению, имеющему обязательную силу для сторон спора. Эти процедуры направлены не на вынесение, а исключительно на поиск решения, которое прекратит спор.
- Однако эти две процедуры не надо путать. Примирение предназначено для того, чтобы свести стороны, побудить их примирить свои позиции и направлять их в поисках общего знаменателя между этими позициями. Посредничество, с другой стороны, возлагает на проводящее его лицо роль посредника между сторонами, с тем чтобы выработать предлагаемое решение на основе позиций сторон.
- Таким образом, примирение и посредничество, похоже, различаются больше по степени, чем по сути, поскольку они предполагают сближение сторон, дающее посреднику простор для инициатив и позволяющее ему искать решения. Тем не менее, примирение не приводит к какому-либо документу, издаваемому примирителем для оформления решения, которое он считает целесообразным, тогда как процедура посредничества завершается тем, что посредник рекомендует решение. Поэтому контраст более отчетлив на стадии завершения, чем в ходе каждой процедуры. В ходе процедуры как примиритель, так и посредник пытаются сблизить стороны и их точки зрения. По окончании процедуры примиритель может лишь сделать вывод, что достигнуто соглашение или сохранились разногласия, тогда как посредник должен не сделать такой вывод, а объявить, какой механизм следует применить. Рекомендация посредника, в отличие от решения арбитра, не является обязательной, а представляет собой официальную позицию, которая при отсутствии юридических полномочий фактически обладает силой, которая может побудить стороны согласиться с ней.
- Когда речь идет о примирении и посредничестве, ответственность за окончательный результат несут стороны; именно выражение их воли предопределяет принятие соответствующего решения.
- Приложение определяет, в каких рамках могут действовать примирение и посредничество при административном судебном разбирательстве. Эти два способа преобладают при рассмотрении вопросов, касающихся дискреционных полномочий администрации, и, как правило, не направлены на определение законности административных актов, вопрос о которой должны решать суды. Однако попутно от посредников или примирителей может потребоваться оценка законности данного акта. Использование примирения или посредничества также можно рассматривать в связи с обязанностью администрации применять закон без осуществления дискреционных полномочий. Примером служит занятие административного объекта демонстрантами. В данном случае процедура примирения может убедить демонстрантов покинуть помещения. Подобным же образом можно рассматривать и примирение в налоговых вопросах – еще одной области, в которой власти обязаны применять закон без осуществления дискреционных полномочий.
- Примирители и посредники могут быть индивидуальными или коллективными (коллегия) и должны быть беспристрастными, независимыми, приверженными своей роли и умелыми в отношениях с людьми и сочетать силу убеждения с коммуникационными навыками. Кроме того, они обязаны обладать определенной профессиональной квалификацией: знанием законов и нормативных актов, относящихся к административной процедуре и спорам, а также методов и практики ведения переговоров. Наконец, они должны пройти соответствующую подготовку.
- Далее в приложении указывается, что процедура примирения или посредничества может следовать из просьбы заинтересованных сторон – наиболее распространенный случай – либо предлагаться судьей или требоваться по закону. Инстанцией, которой передается спор, может быть фактический примиритель или посредник, коллегия или административный департамент, занимающийся спорным вопросом.
- В ходе подготовительной работы рассматривалось возможное соотношение между процедурой примирения или посредничества и одновременным судопроизводством. Было указано, что в случаях, когда такая процедура применяется по запросу суда, в рамках фактически проводимого судопроизводства, она не входит в компетенцию CJ-DA и должна регулироваться Процессуальным кодексом.
- Получив от сторон необходимую информацию, примиритель или посредник встречается либо с обеими сторонами вместе, либо с каждой стороной отдельно. Эти встречи позволяют сторонам участвовать в дискуссиях, которые контролирует и ведет примиритель или посредник, и носят конфиденциальный характер, когда проводятся отдельно.
- Соответственно, обязанность примирителя – помочь сторонам административного спора достичь соглашения для преодоления своих разногласий. Примиритель уточняет спор, побуждает стороны обнаруживать пункты, по которым они согласны, а если они не могут этого сделать, вносит предложения. По окончании процедуры заключительный отчет составляется посредником, который помогает сторонам оформить свое соглашение в виде договора.
- В процессе посредничества, с другой стороны, ожидается, что решения по урегулированию спора будет предлагать посредник. Обычно посредничество приводит к рекомендациям, вносимым посредником, или к обоснованному предложению по урегулированию спора. Поскольку посредничество не навязывает принудительного решения, его результат часто принимает форму компромисса или урегулирования путем переговоров.
- В приложении указывается, что примирители и посредники не могут отменять административные акты. Если они считают акт незаконным или нецелесообразным, они должны попытаться убедить административные органы отозвать его. В ходе подготовительной работы рассматривалось, какое влияние может оказать успешная процедура примирения или посредничества на приводимые обоснования оспариваемого административного акта и, в частности, вопрос о том, может ли согласие администрации с решением, достигнутым таким способом, быть достаточным для выполнения обязанности дать обоснование акта. В итоге было решено не упоминать эту возможность, так как процедура примирения или посредничества не является обязательной для третьих сторон.
3. Урегулирование путем переговоров
- При этом заключается договор, по которому стороны спора прекращают его мирным путем. Урегулирование путем переговоров, часто, но не обязательно, является результатом переговоров между сторонами либо процедуры примирения или посредничества и в равной мере служит средством предотвращения и разрешения административных споров.
- Его существенная особенность заключается в том, что оно представляет собой договор, заключенный сторонами и обязательный для них. В этом отношении оно имеет нечто общее с арбитражем, поскольку влечет за собой соглашение сторон. В отличие от арбитража, однако, это соглашение не начинает процедуру, а прекращает ее и касается содержательных вопросов.
- Точно так же как при арбитраже, урегулирование путем переговоров является обязательным для сторон, которые заключают соглашение.
- Хотя оно часто является их результатом, урегулирование путем переговоров не связано неразрывно с процедурами примирения и посредничества, и причина здесь не только в том, что они не обязательно заканчиваются урегулированием путем переговоров, даже в случае успеха; скорее, урегулирование путем переговоров может быть достигнуто сторонами без предварительно проведенной процедуры посредничества или примирения.
- Было выражено общее мнение, что урегулирование путем переговоров является полезным методом решения административных вопросов, и отмечено, что оно недостаточно используется в государствах-членах.
- В параграфе приложения об урегулировании путем переговоров излагаются некоторые руководящие принципы действий административных органов в данной области: государственные должностные лица, уполномоченные находить компромиссные решения, должны быть наделены надлежащими полномочиями для этой цели, однако они не могут допускать, чтобы урегулирование путем переговоров игнорировало одну из их обязанностей и, среди прочего, не учитывало обязательств государственной политики.
- Обсуждался вопрос о том, следует ли указывать в приложении, что административный орган не может обещать выплатить денежную сумму, которую он не должен. В странах с общим правом действует институт добровольных выплат, означающий, что омбудсмен может убедить администрацию выплатить за свой счет денежную сумму, которую он не должен, в порядке компенсации за нанесенный ущерб. Но в других странах административное прецедентное право систематически провозглашает, что урегулирование путем переговоров, при котором административный орган согласился выплатить денежную сумму, недействительно и что нет принципа, по которому можно установить ответственность административного органа. Таким образом, использованная в приложении формулировка позволяет национальному законодательству предусматривать такое ограничение полномочий администрации по достижению урегулирования путем переговоров, не делая его обязательным.
4. Арбитраж
- Данный термин имеет несколько значений. В некоторых официальных текстах говорится об арбитраже в широком смысле слова, обозначающем процедуру, ведущую к принимаемому административным органом несудебному решению, которое улаживает конфликт между противоположными интересами. Но это – не арбитраж в строгом смысле слова, поскольку принятое решение не имеет силы res judicata.
- Несмотря на то, что концепция арбитража в строгом смысле слова является предметом дебатов и исследовательского анализа, применительно к настоящей рекомендации было согласовано следующее определение: арбитраж – это процедура, при которой ответственность за урегулирование спора вне судебной системы решением, юридически обязательным для сторон, возлагается на одно или нескольких специально назначенных лиц.
- Арбитраж может использоваться либо согласно пункту об арбитраже, включенному в договор для того, чтобы разрешать любые споры, которые могут возникнуть в результате его применения, либо по прямому соглашению об урегулировании споров, которые уже возникли.
- Таким образом, арбитраж имеет две основные особенности: он является одновременно договорной и судебной процедурой. Он является договорным в том смысле, что арбитраж вытекает из соглашения сторон об урегулировании спора в данной форме (прямое соглашение) или из пункта договора (пункт об арбитраже), по которому стороны обязуются представлять арбитрам любые споры, которые могут возникнуть в процессе применения договора. Здесь следует указать, что законодательство ряда стран предусматривает обязательное использование арбитража при определенных видах споров.
- Он является судебным в том смысле, что арбитры, даже не будучи судьями, действуют в этом качестве и обязаны соблюдать принципы судопроизводства вообще и вынесения решения (арбитражное решение), которое представляет собой подлинное судебное постановление, излагающее решение спора и имеющее силу res judicata. Таким образом, арбитры, как и судьи, обладают юрисдикцией, но, не будучи судьями, не имеют возможностей правоприменения (imperium), т.е. не могут сами обеспечивать исполнение своего решения. При этом стороны обязаны выполнять арбитражное решение, поскольку оно имеет силу res judicata. Вопрос о том, требует ли арбитражное решение отдельного судебного приказа для обеспечения его исполнения, будет решен в национальном законодательстве.
- Таким образом, в приложении подчеркивается судебный характер арбитража, который требует вмешательства третьей стороны, действующей в качестве специально назначенного частного судьи. Этот подход обеспечивает эффективное достижение решения, поскольку арбитры являются настоящими судьями. Они выбираются, в зависимости от ситуации, либо сторонами, либо лицами или институтами, специально наделенными такими полномочиями, и решение, имеющее ту же ценность, что и судебное, является обязательным для обеих сторон спора и вообще не может быть обжаловано по существу.
- В контексте споров между администрацией и частными сторонами арбитраж используется сравнительно редко, но имеет определенные преимущества, такие как возможность выбирать арбитров со специальными техническими знаниями, которые могут сделать его использование целесообразным.
- Однако арбитраж в административной сфере должен неизменно рассматриваться как альтернативный способ урегулирования споров, вспомогательный по отношению к административной юстиции в точно определенных областях. Именно поэтому в приложении излагаются определенные принципы, которыми следует руководствоваться при его использовании, в частности, что этот метод должен быть в явном виде разрешен законом и не может иметь целью вынесение решения о законности административного акта.
* * *
- Как указано выше, принципы, изложенные в приложении к рекомендации, являются результатом детальных дискуссий и особенно изучение современной ситуации в этом отношении в различных государствах-членах. В дополнение к тематическим докладам экспертов и национальным докладам, представленным на многосторонней конференции "Альтернативы судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами: примирение, посредничество и арбитраж", проведенной в Лиссабоне с 31 мая по 2 июня 1999 года, и выводам, принятым на этом мероприятии, рекомендация опиралась на ответы на анкету, данные 23 государствами-членами, резюме которых приводится.