Geum.ru

Кадровая политика

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА


ВЛИЯНИЕ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА НА СУДЕБНО-ПРАВОВУЮ РЕФОРМУ КАЗАХСТАНА


Ербол АБАЙДЕЛЬДИНОВ,

главный эксперт представительства Президента РК в Парламенте РК


В систему основных документов, содержащих между-
народные стандарты правосудия, принципы которых нашли свое отражение в Конституции страны и дей-
ствующем законодательстве, входят Устав Организации Объединенных Наций, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах, Основные принципы ООН о независимости судей, одобренных Генеральной Ассамблеей ООН.

В Уставе ООН отражена решимость “создать условия, при которых может соблюдаться справедливость с тем, чтобы обеспечить международное сотрудничество в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам без каких-либо различий”. В положениях Всеобщей декларации прав человека воплощены принципы равенства перед законом, презумпции невиновности и права на справедливое и гласное судебное разбирательство компетентным, независимым и беспристрастным судом, учрежденным в соответствии с законом. Данные положения были детализированы в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и Международном пакте о гражданских и политических правах, в которых гарантированы права человека, в том числе и право быть судимым без неоправданной задержки. Законопроекты о ратификации Пактов поступили в Парламент 21 июня 2005 г. и объявлены Главой государства приоритетными.

Значительную роль в становлении единообразных стандартов судебной власти играет деятельность одного из подразделений ООН – Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС). Совет уполномочивается делать рекомендации в целях поощрения уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех; подготавливать для представления Генеральной Ассамблее проекты конвенций по вопросам, входящим в его компетенцию; созывать, в соответствии с правилами, предписанными Организацией, международные конференции по вопросам, входящим в его компетенцию. Для обеспечения оперативного решения вопросов в структуре ЭКОСОС были созданы вспомогательные органы, в том числе в 1950 г. был учрежден Комитет экспертов по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. В 1971 г. он был преобразован в Комитет по предупреждению преступности и борьбе с ней, а в 1993 г. - в Комиссию по предупреждению преступности и уголовному правосудию, которая представляет ЭКОСОС рекомендации и предложения, направленные на более эффективную борьбу с преступностью и гуманное обращение с правонарушителями. Генеральная Ассамблея возложила на этот орган функции подготовки один раз в пять лет конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Кроме этого, комиссия контролирует осуществление программ ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия, оказывает содействие в координации мероприятий региональных институтов.

Конгрессы ООН играют основную роль в выработке международных правил, стандартов и рекомендаций по предупреждению преступности и уголовному правосудию. Седьмой Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшийся в Милане в 1985 году, принял “Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов” [1] (далее – Основные принципы), и рекомендовал их для осуществления и принятия мер на национальном, региональном и межрегиональном уровнях с учетом политических, экономических, социальных и культурных условий и традиций каждой страны.

В Основных принципах, в разделе “Независимость судебных органов” подчеркнуто, что независимость судебных органов гарантируется государством и закрепляется в Конституции или законах страны. Все государственные и другие учреждения обязаны уважать и соблюдать независимость судебных органов. Судебные органы решают переданные им дела беспристрастно, на основе фактов и в соответствии с законом, без каких-либо ограничений, неправомерного влияния, побуждения, давления, угроз или вмешательства, прямого или косвенного, с чьей бы то ни было стороны и по каким бы то ни было причинам. Основные принципы содержат запрет на неправомерное или несанкционированное вмешательство в процесс правосудия, и пересмотр судебных решений, вынесенных судами. В то же время этот принцип не препятствует осуществляемому в соответствии с законом судебному пересмотру или смягчению приговоров, вынесенных судебными органами. В отношении других ветвей власти Основные принципы предусматривают требование предоставлять соответствующие средства, позволяющие судебным органам надлежащим образом выполнять свои функции. Судьям дано право организовывать ассоциации судей или другие организации и вступать в них для защиты своих интересов, совершенствования профессиональной подготовки и сохранения своей судебной независимости.

Важным представляется следующее положение Основных принципов: “Судебные органы обладают компетенцией в отношении всех вопросов судебного характера и имеют исключительное право решать, входит ли переданное им дело в их установленную законом компетенцию”. Это предполагает возможность введения в компетенцию судов всех уровней дел по отношению ко всем гражданам страны, независимо от их служебного положения, дел с участием иностранных граждан и юридических лиц, возможности применения норм признанных республикой международных договоров, а также общепризнанных принципов и норм международного права.

В этом случае совершенно прав К. Х. Халиков, когда пишет, что “суды являются прямыми, непосредственными представителями органа власти на порученном им участке (районе, городе, области) в пределах своей компетенции. Признание и полное практическое осуществление этого важнейшего положения как теоретической основы всего казахстанского судопроизводства представляется совершенно необходимым. Место суда в системе органов государственной власти определяется его независимостью от всех других органов власти и подчинением только закону. Только этого конституционного положения вполне достаточно, чтобы признать суд любого звена судебной системы и осуществляющих судебную власть прямыми и непосредственными представителями высшего органа власти” [2].

Основные принципы сформулированы с тем, чтобы помочь государствам-членам в решении задач обеспечения и укрепления независимости судебных органов. Принципы сформулированы главным образом для профессиональных судей, однако при необходимости они в равной степени применимы и к непрофессиональным судьям, что в наших условиях соответствует биям и присяжным заседателям.

Обращает на себя внимание, что в Основных принципах к лицам, отобранным на судебные должности, в первую очередь предъявляется требование иметь “высокие моральные качества и способности, а также соответствующую подготовку и квалификацию в области права”. Повышение судей в должности также следует осуществлять на основе объективных факторов, в частности способностей, моральных качеств и опыта. О моральных качествах кандидатов в судьи говорил и Глава государства на IV съезде судей Республики Казахстан, подчеркнув, что “…следует усилить требовательность к нравственному и этическому облику судей. Работа судьей — это в известной степени вершина карьеры чиновника, особенно юриста, и мы должны утвердить такой принцип положения суда в нашем государстве” [3].

Седьмой конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями отметил, что все еще часто имеет место несоответствие между представлением об этих принципах и фактическим положением дел в национальных судах. Поэтому международное сообщество еще не раз после утверждения Основных принципов обращалось к созданию и обсуждению других документов в сфере судебной власти. В частности, 24 мая 1989 г. Резолюцией ЭКОСОС 1989/60 были приняты “Процедуры эффективного осуществления основных принципов независимости судебных органов”, в соответствии с которыми все государства принимают и осуществляют в своих судебных системах Основные принципы независимости судебных органов в соответствии со своим конституционным процессом и внутригосударственной практикой. Основные принципы действуют в отношении всех судей, в том числе в соответствующих случаях в отношении судей, не являющихся профессиональными юристами.

Наше молодое суверенное государство в первых же документах, закрепляющих суверенитет, провозгласило приверженность общепризнанным принципам международного права. В I разделе Конституции Казахстана 1993 г. “Основы конституционного строя” провозглашался принцип разделения государственной власти в Республике Казахстан на законодательную, исполнительную и судебную. Было заявлено, что “Республика Казахстан высшей ценностью признает человека, его жизнь, свободу и неотъемлемые права и осуществляет свою деятельность в интересах гражданина и общества”. Однако несмотря на то, что Конституция Казахстана 1993 г. включила почти все положения международного права о судебной власти, на деле судебная реформа шла не столь быстрыми темпами и не отвечала потребностям общества. Во многом это был связано с экономическими трудностями того периода, ведь, как известно, любое новое строительство, в том числе и государственное, в данном случае, судебной власти, требует значительных финансовых затрат. Другой причиной было то, что судебная власть того периода в Республике Казахстан не была единой: она принадлежала Конституционному суду, Верховному суду, Высшему арбитражному суду и нижестоящим судам, учреждаемым законом, в то время как сложность политического, экономического и правового становления независимого Казахстана требовала концентрации усилий на приоритетных направлениях развития государства, к которым всегда относилось и правосудие. Поэтому данная Конституция сыграла роль переходного Основного закона, что нисколько не умаляет его значительного позитивного исторического значения.

Государственная программа правовой реформы в Республике Казахстан от 12 февраля 1994 года была во многом основана на нормах действовавшей в то время Конституции 1993 года и международного права. В программе было заявлено о приоритете прав и свобод человека, решимости создания демократического общества и правового государства, ставилась задача “очищения юридической системы от унаследованных пороков советского тоталитаризма, прикрывавшего идеологическими и политическими лозунгами огосударствленный и репрессивный характер социалистического права, судов и правоохранительных органов. Новое процессуальное законодательство должно было с учетом соответствующих международных актов об охране прав и свобод человека сосредоточить внимание правоохранительных органов на обеспечении принципа состязательности процесса, неприкосновенности личности, уважении чести и достоинства, презумпции невиновности, праве на профессиональную юридическую помощь и защиту на любой стадии судопроизводства, а также повышении эффективности правосудия, освободив его от чрезмерной процессуальной формализации. Одновременно решались задачи лишения правосудия элементов обвинительной функции, введения апелляционного порядка проверки законности и обоснованности принимаемых судами постановлений; в целях повышения эффективности судебной системы и обеспечения подлинной независимости правосудия, профессионализма и специализации судей суды укреплялись организационно, было решено отказаться от деления их на общие и арбитражные и многое другое.

В результате, начиная с 1994 года, в ходе судебной реформы в стране была построена единая структура профессионального правосудия, включившая в себя Верховный и местные суды, закреплен принцип несменяемости судей, стало улучшаться материальное обеспечение судейского корпуса. Как отмечает д-р Рольф Книпер, с созданием в Казахстане закона о судах и правового статуса судей в редакции от 01.01.2000 судебно-правовая реформа подошли к пункту, когда существует единое судопроизводство и когда старые государственные арбитражные суды упразднены, и в рамках существующей судебной системы формируется специализация по палатам – и это достаточно прогрессивная реформа, от которой такие страны, как, например, Российская Федерация и даже Германия могли бы чему-то научиться [4].

В рамках правовой реформы проходила гуманизация уголовного законодательства. В этих целях 21 декабря 2002 года был принят Закон о внесении изменений и дополнений в Уголовный, Уголовно-процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы. Закон переводил некоторые корыстные преступления в категорию преступлений средней тяжести, что давало возможность судам шире применять наказания, не связанные с лишением свободы. Была предоставлена возможность назначения по всем преступлениям небольшой тяжести и большому числу преступлений средней тяжести наказания в виде ограничения свободы. Предусмотрено расширение оснований прекращения уголовного преследования с включением такого основания, как примирение обвиняемого с потерпевшим. Одним словом, сделано немало в части осуществления судебно-правовой реформы, которая получила положительную оценку со стороны многих международных организаций и независимых экспертов [5]. Следуя гуманизации уголовной политики, суды стали меньше применять в качестве меры наказания лишение свободы. Доля лиц, осужденных к лишению свободы, уменьшилась с 51 процента в 2000 году до 45 процентов в истекшем году (в 2000 г. - 50,8%, в 2001 г. - 47,2%, в 2004 г. - 45,4%). В то же время ужесточена практика применения этого вида наказания к лицам, совершившим тяжкие и особо тяжкие преступления. В настоящее время две трети лиц, совершивших такие преступления, приговариваются к лишению свободы (в 2000 г. – 64,9%, в 2001 г. – 59,2%, в 2004 г. – 73,1%). В два раза увеличилось число лиц, в отношении которых вынесены оправдательные приговоры (в 2000 г. - 201, в 2001 г. - 199, в 2004 г. - 348 лиц), что свидетельствует об утверждении суда как института реальной защиты прав граждан. Ежегодно судами оправдывается в среднем свыше двухсот человек [6]. Наряду с гуманизацией законодательства постоянно идет поиск путей более дифференцированного назначения наказаний, сочетающих строгость за совершение тяжких и особо тяжких преступлений с проявлением гуманности к лицам, впервые совершившим деяние небольшой и средней тяжести. В результате доля лиц, осужденных к лишению свободы, уменьшилась с 34 тысяч человек в 2000 году до 19 тысяч в 2004 году, подчеркнул председатель Верховного Суда Кайрат Мами. По данным Международного центра тюремных исследований, по численности заключенных на 100 тысяч человек наша республика переместилась с четвертого места в мире в 2000 году на девятнадцатое место в позапрошлом году [7]. Это приветствуется мировым сообществом.

В ноябре 2004 года на 47 заседании оргкомитета Международной ассоциации судей (МАС) Союз судей Республики Казахстан стал его нештатным членом. Единогласно утвержденная Центральным Советом МАС 17 ноября 1999 г. Всеобщая Хартия судей [8] (далее – Хартия) практически целиком посвящена вопросам обеспечения независимости судебной власти. В Хартии особый статус судебной власти во взаимоотношениях с другими ветвями государственной власти подчеркнут положением статьи 14 о том, что “другие ветви государственной власти должны обеспечивать судебную власть средствами, необходимыми для адекватного ее оснащения в выполнении своих функций”. В то же время судебная власть должна быть от них независима. В первую очередь это связано с тем, что “независимость судьи является обязательной для беспристрастного отправления правосудия согласно закону. Она неделима. Все институты и органы власти, как национальные, так и международные, должны уважать и защищать эту независимость”. Статья вторая Хартии закрепляет положение о том, что судебная независимость должна быть обеспечена законом, создающим и защищающим суд, который является независимым от других ветвей государственной власти и о том, что судья должен быть в состоянии осуществлять судебную власть, будучи свободным от социального, политического и экономического давления и независимо от других судей или администрации судов.

Положение Хартии о том, что “при исполнении судейских обязанностей судья подчиняется только закону и должен руководствоваться только законом” требует комментария. Это связано с тем, что, как мы уже выяснили, судьи применяют в своей деятельности не только законы, но действующее в стране право в целом. Однако формулировка нормы, содержащаяся в Хартии, не противоречит практике применения судами действующего права, т.к. это требование к судам изложено в Основном законе страны, в соответствии с которым наше государство “утверждает себя правовым”, что предполагает верховенство права, нормы которого содержатся не только в законах.

В Хартию введено понятие “личная автономия судьи”, которая включает в себя запрет кому бы то ни было давать или пытаться давать судье любые приказы или инструкции, которые могут повлиять на судебные решения судьи, за исключением отдельных случаев, где мнения высказываются по апелляции судом более высокой инстанции.

Независимость судьи обеспечивается не только исключением влияния извне, она, в соответствии с Хартией, во многом зависит и от самого судьи, от которого требуется беспристрастность и сдержанность при исполнении своих обязанностей; исполнение своих обязанностей с вниманием и уважением к суду и ко всем лицам, вовлеченным в процесс; прилежное и эффективное исполнение своих обязанностей без каких-либо неправомерных проявлений, а также соответствующее поведение вне суда: судья не должен выполнять какую-либо другую функцию, публичную или частную, оплачиваемую или неоплачиваемую, которая несовместима с обязанностями и статусом судьи.

Согласно Хартии, одной из гарантий независимости судьи является его назначение на должность пожизненно или на такой другой период и таких условиях, при которых не создается угроза независимости судьи. При этом любое изменение возрастного ценза, обязательного для судьи, обратной силы не имеет.

В Казахстане ст. 100 Конституции 1993 года определяла срок полномочий судей Республики Казахстан - десять лет. Конституция РК 1995 г. сроки пребывания судей в должности установила на уровне норм международного права. В соответствии со ст. 79 г. “суды состоят из постоянных судей, независимость которых защищается Конституцией и законом”.

Постановлением Конституционного Совета Республики Казахстан от 23 июня 2004 года дано толкование данной нормы Конституции. В мотивировочной части постановления установлено, что “Основной Закон не содержит положений о пожизненной принадлежности судье его статуса. Не вытекают из норм Конституции и право судьи занимать свою должность и осуществлять свои полномочия пожизненно, а также обязанность государства предоставить ему для этого конституционно-правовые гарантии. Установление предельного возраста для нахождения на должности судьи обусловлено спецификой его профессиональной деятельности, задачами и принципами функционирования судебной власти. Оно не может оцениваться как ограничение конституционного принципа независимости судьи, поскольку судья, освобожденный от должности по достижении пенсионного возраста, в дальнейшем не осуществляет полномочий по отправлению правосудия”. В результате Конституционный Совет постановил: “Норму пункта 1 статьи 79 Конституции Республики Казахстан в части “суды состоят из постоянных судей...” следует понимать так, что судьи являются профессиональными должностными лицами государства, наделенными полномочиями по осуществлению правосудия от его имени на неопределенный срок. Они несменяемы в течение всего времени пребывания на должности судьи до прекращения полномочий по основаниям и в порядке, предусматриваемым конституционным законом и иными законами” [9].

Вопрос о возрастных рамках деятельности судьи имеет большое значение. Член Высшего судебного совета, депутат Парламента РК К. Ахметов считает, что “теперь всю мощь судебно-правовой реформы следует обратить к личности судьи, обеспечению нравственного аспекта правосудия… Именно сами судьи должны стать центральным объектом проводимой судебно-правовой реформы. Все остальные преобразования будут исходить из этого” [10]. И это действительно так. Подготовка высококлассного судьи является длительным процессом, опыт и обширные знания приходят с годами непрерывного самосовершенствования. На наш взгляд, следует согласиться с мнением председателя Северо-Казахстанского областного суда Б. Тургараева о том, что разумным представляется поднять возрастную планку вступления в должность судьи с 25 до 30 лет. Причем стаж работы претендента в сфере юриспруденции должен составлять не менее пяти лет. Кроме того, оставляя за судьями право выхода на пенсию наравне с другими государственными служащими в 63 года, одновременно необходимо дать им возможность трудиться до предельного возраста 68—70 лет при достаточной работоспособности [11].

Судья не должен быть субъектом назначения извне без его согласия; он не может быть переведен, временно отстранен или смещен с должности, если это не предусмотрено законом или решением дисциплинарной процедуры. В Казахстане наряду с укреплением статуса судей постоянно повышаются требования к уровню их работы, к дисциплине. По сообщению председателя Верховного Суда К. А. Мами, в 2001 году по отрицательным мотивам были прекращены полномочия всего двух судей, в 2002 году уже 24 судей, в 2003 – 25. За 2004 год были представлены к освобождению от должности свыше 80 судей, по несоответствию требованиям, предъявляемым к должности судьи, освобождено 11 судей. В 2005 году из 36 отстраненных от полномочий судей 14 освобождены по отрицательным мотивам [12].

Независимость судьи, как закреплено в Хартии, обеспечивается и тем, что судья должен получать достаточную заработную плату для обеспечения реальной экономической независимости. Эта заработная плата не должна зависеть от результатов работы судьи и не должна быть уменьшена в течение его судейской службы. Надо заметить, что выполнение этого важного положения не всегда возможно государствами переходного типа. Но в Казахстане этот вопрос последовательно решается, заработная плата судей постоянно увеличивается.

Укрепление независимости судьи от какого-либо внешнего вмешательства и подчинение его только действующему праву свидетельствует о последовательной государственной политике построения правового государства, в котором будет защищен каждый живущий в нем человек.


1. Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов. Приняты седьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшимся в Милане с 26 августа по 6 сентября 1985 года, и одобрены резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН 40/32  от 29 ноября 1985 года и 40/146 от 13 декабря 1985 года// org.ua/21_inter_law/op_nzso.htm

2. Халиков К. Х. Выступление на конференции “Обеспечение судебной власти в деятельности районного суда: современное состояние и некоторые направления совершенствования” //Тураби, 2004, N 2, с. 8-17.

3. Выступление Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева на IV съезде судей Республики Казахстан (г. Астана, 3 июня 2005 года) //За»гер. 2005 N 6. С. 3-7.

4. Книпер Р. Этапы правовой и судебной реформ в Казахстане //.kz/php3/sud/full.php?id=265

5. Рогов И. И. Работы будет много...//.kz/magazine/ archive.asp

6. Выступление председателя Верховного Суда РК К. Мами на расширенном совещании судейского корпуса республики по итогам работы за 2004 год. //За»гер. 2005 N 3. С. 7-10.

7. Мами К. А. Условия для успешного завершения реформ созданы //За»гер. 2005 N 6. С. 8-11.

8. Вiснiк Центру суддiвсiких студiй. 2004 N 1. С. 23-25. Справочная система законодательства “Юрист”.

9. Справочная система законодательства “Юрист”.

10. Ахметов К. Нравственный аспект правосудия //Зангер. 2004 N 4. С. 4-6.

11. ТЅр№араев Б. Іуатты сот - ёлеуметтiк те»дiк пен тЅраєтылыєты» кепiлi //За»гер. 2005 N 6. 12-17 б.

12. Континент // 2005 N 13 (140), 29 июня - 12 июля 2005 г.