Административная ответственность за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории российской федерации

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

На правах рукописи

КАТАЕВА ОЛЬГА ВЛАДИМИРОВНА

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

ЗА НАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕЖИМА ПРЕБЫВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА НА ТЕРРИТОРИИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Воронеж - 2007

Работа выполнена в Белгородском юридическом институте МВД России

Научный руководитель:	доктор юридических наук, профессор Старилов Юрий Николаевич
Официальные оппоненты:	доктор юридических наук, профессор Веремеенко Иван Иванович
	кандидат юридических наук Клепиков Сергей Николаевич
	кандидат юридических наук Клепиков Сергей Николаевич
Ведущая организация:	ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»

Защита состоится «___» декабря 2007 года в «___» часов на заседании диссертационного совета Д.212.038.04 при Воронежском государственном университете по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, 10-А, корпус 9, ауд. 809 (конференц-зал).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета.

Автореферат разослан «____» ноября 2007 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета В.А. Ефанова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В общей структуре противоправных деяний, совершаемых в миграционной сфере, административные правонарушения занимают значительное место. Они характеризуются масштабностью, причинением существенного вреда законным интересам личности, общества и государства. Деликтологическая ситуация в данной области остаётся сложной – растёт количество совершаемых административных правонарушений, углубляется тенденция пренебрежения к нормам права среди должностных и юридических лиц.

В этих условиях чрезвычайно повышается актуальность исследования административно-правовых средств противодействия правонарушениям в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, основу которых составляет административная ответственность.

За совершения правонарушений в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России к административной ответственности привлекаются физические и юридические лица при условии совершения ими противоправного, виновного действия или бездействия, предусмотренного КоАП РФ и соответствующими законами субъектов Российской Федерации.

Административная ответственность за правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации – сложное и многогранное правовое явление, обеспечивающее защиту широкого круга общественных отношений в данной области. Основными задачами этого важного института административной ответственности является защита личности, охрана прав и свобод граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений в регулируемой сфере.

В настоящее время продолжается работа по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Федеральным законом от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)» в составы административных правонарушений, предусмотренных статьями КоАП РФ, внесены изменения, связанные с принятием Федеральных законов от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ и № 110-ФЗ; в законе появились новые составы административных правонарушений в сфере трудовой миграции; за ряд правонарушений увеличены размеры административных штрафов, впервые за данный вид правонарушений введена мера административного наказания – административное приостановление деятельности.

Изменение миграционной ситуации, внесение дополнений в КоАП РФ, установивших новые составы административных правонарушений, связанных с нарушением режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, требуют научного осмысления актуальных вопросов института административной ответственности в общетеоретическом и практически-прикладном плане.

Состояние научной разработанности темы исследования. Содержание и результаты исследования базируются на трудах таких отечественных ученых-административистов, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административной ответственности и административно-процессуального права, как: А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, А.П. Алёхин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, В.П. Беляев, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, А.А. Дёмин, В.В. Денисенко, Г.Д. Денисова, А.С. Дугенец, О.К. Застрожная, О.С. Захарова, А.Б. Зеленцов, В.В. Игнатенко, С.Н. Клепиков, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, Д.А. Липинский, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, С.Н. Махина, А.В. Мельников, А.Ф. Ноздрачев, И.В. Панова, Н.П. Парыгин, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, В.И. Радченко, В.И. Ремнев, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Н.В. Сухарева, А.С. Телегин, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, С.Д. Хазанов, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба.

Существенное влияние на формирование авторской концепции административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России сыграли научные труды С.С. Алексеева, В.Ю. Горбунова, С.С. Маиляна, А.В. Малько, Н.И. Матузова, И.С. Розанова, В.Б. Рушайло. Автором изучались также труды таких учёных, как: С.Н. Братусь, О.Э. Лейст, Н.С. Малеин, М.Н. Марченко, О.С. Иоффе, А.И. Рарог, И.С. Самощенко, М.С. Строгович. Вопросы административно-правового регулирования миграционных процессов рассматривались следующими исследователями: М.С. Аскеров, А.В. Кондаков, Е.Н. Лихолет, Е.А. Мишунина, М.В. Назарова, А.А. Павлинов, С.А. Прудникова, А.Н. Сандугей, И.Ю. Сизов, Н.Н. Сощенко, А.В. Степенко, В.Е. Степенко, М.Л. Тюркин, О.В. Хабибуллина.

Объектом исследования стал комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе установления и применения административной ответственности за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России.

Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты функционирования института административной ответственности за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации в современный период, его содержательная и нормативная основа, целевое назначение, существующие проблемы законотворческой и правоприменительной административно–деликтной деятельности.

Цели и задачи исследования. Основная цель настоящего исследования - анализ теоретических и практических проблем, возникающих в процессе реализации административной ответственности за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, формирование обоснованных предложений, направленных на совершенствование административного законодательства в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Достижение указанной цели обусловило решение следующих задач:

- обобщение научных знаний по вопросу реализации административной ответственности за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ;

определение сущности административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации;
анализ нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации в области миграции, выявление пробелов правового регулирования в сфере рассматриваемых правоотношений;
оценка эффективности организации деятельности Федеральной миграционной службы^¹ и органов внутренних дел^² по реализации административно-правовой ответственности за правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации;
формулировка и обоснование конкретных предложений и рекомендаций, направленных на определение перспектив и тенденций дальнейшего становления и развития системы иммиграционного контроля путём создания новых и совершенствования действующих правовых механизмов реализации государственной миграционной политики;
исследование особенностей производства по делам об административных правонарушениях в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России;
разработка предложений по изменению административно-деликтного законодательства Российской Федерации и её субъектов, а также нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти.

Методологическая основа исследования. Методологической базой диссертации является совокупность общенаучных методов и частных приёмов научного познания. В работе широко применялся диалектический метод, позволяющий рассматривать явления в динамике, исторической взаимосвязи элементов предмета научного осмысления. В ходе решения задач исследования также применялись частно-научные методы: формально-логический, сравнительно-правовой, социологические (статистический анализ, анализ документов, обобщение практики и другие).

Материалы исследования основываются на анализе федеральных законодательных актов и законодательства субъектов Российской Федерации, административно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе соответствующих приказов МВД России. Итоги исследования базируются на общетеоретических положениях, содержащихся в научных публикациях по данной проблеме, на материалах судебной и правоприменительной практики органов внутренних дел, а также федеральной миграционной службы. Особое внимание уделено изучению практической деятельности ФМС, подразделений и служб ОВД, непосредственно выполняющих задачи иммиграционного контроля.

Достоверность выводов обоснована при использовании различных источников получения информации, в том числе статистических баз данных УВД Белгородской области и других субъектов Российской Федерации; в диссертации анализируется материалы периодической печати, опросов и анкетирования служащих государственной правоохранительной службы.

Нормативно-правовую базу исследования составили: международно-правовые документы по правам человека; Конституция Российской Федерации; нормативные акты, регламентирующие правовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц; нормативные акты, устанавливающие административную ответственность за правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России; ведомственные нормативные акты; практика деятельности органов внутренних дел и федеральной миграционной службы в данной области административной юрисдикции.

Эмпирическая база исследования. В диссертации проанализированы и обобщены материалы 147 дел об административных правонарушениях в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации, хранящихся в архивах Свердловского и Октябрьского районных судов г. Белгорода и материалы 114 дел об административных правонарушениях, находящихся в архивах Ленинского и Центрального районных судов г. Воронежа. Основные положения и выводы исследования подтверждены результатами анкетирования 378 сотрудников УФМС России по Белгородской, Курской и Воронежской областям.

Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней предпринята попытка рассмотрения проблем установления и применения административной ответственности за правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации с учётом действия новых норм административно-деликтного законодательства. Новизна работы заключается в формулировании выводов, предложений и рекомендаций по совершенствованию российского законодательства об административных правонарушениях.

На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:

1. Учитывая социальную значимость противодействия административной деликтности в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации, увеличение числа составов административных правонарушений указанной категории, необходимо выделить из главы 18 КоАП РФ отдельную главу 18-1, включающую составы правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации, содержащую в настоящее время следующие составы административных правонарушений: ст. 18.8-18.12, 18.15-18.17 КоАП РФ. Кроме того, законодателем не включена в главу 18 КоАП РФ статья 19.27 «Представление ложных сведений при осуществлении миграционного учета», которая по своему родовому объекту соответствует содержанию главы КоАП РФ, включающей административные правонарушения в сфере режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Данная статья КоАП РФ должна быть объединена с аналогичными по родовому объекту составами административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

2. В целях упорядочения процессов трудовой миграции нужно ввести в санкции норм КоАП РФ, предусматривающие ответственность за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, в качестве альтернативной административному штрафу более строгой меры административного наказания для должностных лиц, а именно - дисквалификацию.

Применение этой меры административной ответственности возможно за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 18.15 КоАП РФ «Незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства».

3. Целесообразно внести изменения в Федеральный закон от 15 августа 2006 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», обязав въезжающих в Российскую Федерацию иностранцев вносить на депозитные счета средства, позволяющие в случае необходимости оплачивать расходы, связанные с их принудительным выдворением, предусмотрев возврат этих денежных средств иностранным гражданам при выезде из Российской Федерации. Данные изменения в законодательстве позволят сократить количество правонарушений в исследуемой сфере и ущерб, наносимый государству в связи с расходами на осуществление административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

4. Необходимо изменить санкции ч. 1, 2 ст. 18.8, ст. 18.10, ч. 1 ст. 18.11, ч. 2 ст. 18.17, ч. 1 ст. 19.27 КоАП РФ, устанавливающие административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушения режима пребывания на территории России, предусмотрев альтернативно административному штрафу административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ в качестве основного наказания, применяемого по решению суда в зависимости от конкретных обстоятельств дела.

5. К лицам, совершившим административное правонарушение в сфере обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, впервые, с неосторожной формой вины целесообразно применение такой меры административного наказания как предупреждение. Поэтому следует внести изменения в санкции ч. 1, ч. 2 ст. 18.8 и ч. 1 ст. 18.11 КоАП РФ, предусмотрев за указанные административные правонарушения данный вид административного наказания.

6. Необходимо внести изменения в содержание ст. 23.3 КоАП РФ, наделив при этом органы внутренних дел полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 18.8, 18.9 КоАП РФ. Законодатель устанавливает за должностным лицом органов внутренних дел полномочия по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях данного вида, но к субъектам рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, органы внутренних дел не относит. Такая ограниченная компетенция деятельности ОВД по реализации административно-деликтного законодательства в данной сфере снижает заинтересованность сотрудников органов внутренних дел как в выявлении правонарушений данного вида, так и в качественном и полном оформлении протоколов по делам об административных правонарушениях в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, относящихся к компетенции ОВД.

7. Целесообразно исключить из числа полномочий должностных лиц органов внутренних дел составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.12 и ст. 18.14 КоАП РФ, как не отвечающие характеру и объему компетенции ОВД, оставив эти полномочия соответственно за должностными лицами ФМС и пограничной службы ФСБ Российской Федерации.

8. Штатная численность постов иммиграционного контроля может быть увеличена и профессионально улучшена при включении в неё аттестованных сотрудников федеральной миграционной службы. В настоящее время штатная численность постов иммиграционного контроля не включает аттестованных сотрудников ФМС. Деятельность по регулированию миграции в постах иммиграционного контроля, в соответствии с установленной ФМС штатной численностью, осуществляют гражданские государственные служащие. КоАП РФ не причисляет государственных служащих ФМС к должностным лицам, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. ст. 28.3, 23.67 КоАП РФ), вследствие чего в случае выявления ими административного правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, сотрудники постов иммиграционного контроля вынуждены приглашать для составления протокола об административном правонарушении уполномоченных должностных лиц ФМС или ОВД. Это требует определённых временных затрат и создаёт дополнительные сложности в работе постов иммиграционного контроля по выполнению норм административного законодательства в сфере обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

9. В целях сужения сферы административного усмотрения должностных лиц при рассмотрении дел об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также восполнения пробелов в российском административном законодательстве в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, необходимо разработать методические рекомендации для сотрудников ФМС, регламентирующие основания передачи материалов дел об административных правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства для рассмотрения в суд.

10. Обосновывается предложение о включении в структуру территориальных органов ФМС приграничных регионов штатные должностные единицы переводчиков, владеющих знаниями языков государств, граничащих с территорией обслуживания данных органов. Эта мера будет направлена на обеспечение полноценной защиты интересов иностранных граждан и лиц без гражданства в ходе производства по делам об административных правонарушениях, а также будет способствовать решению сложной проблемы поиска переводчика для участия в производстве по делу и оплаты его труда.

11. Для обеспечения всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, обеспечения исполнения вынесенного постановления, а также выявления причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, необходимо внести изменения в содержание ч. 3 статьи 25.1 КоАП РФ, изложив её в следующей редакции:

«Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие при рассмотрении дела лица, в отношении которого ведется производство по делу, а также его защитника либо законного представителя.

При рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без гражданства, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, а также его защитника либо законного представителя, является обязательным».

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования определяется актуальностью и новизной рассматриваемых положений, которые расширяют сферу научных знаний об особенностях механизма реализации административной ответственности за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. В работе уточняется содержание основных понятий и терминов, используемых в правоотношениях, возникающих в связи с реализацией административной ответственности за нарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, даются комментарии норм нового российского законодательства, регламентирующего отношения в миграционной сфере.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы нашли отражение в четырех научных статьях, научно-практическом пособии «Административная деятельность ОВД по обеспечению миграционной политики в приграничном регионе»; результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях по проблемам реализации административного законодательства в деятельности ОВД, которые проводились в Белгородском юридическом институте МВД России 30 июня 2006 г. и 22 июля 2007 года, а также на проходившей 29-31 мая 2006 г. в Белгородском государственном университете международной научно-практической конференции «Социально-технологическая культура как феномен ХХI века». Рекомендации по теме исследования внедрены в деятельность подразделений УВД по Белгородской области. По результатам диссертационного исследования подготовлены методические рекомендации и учебные материалы, которые используются при проведении лекционных, семинарских и практических занятий в Белгородском юридическом институте МВД России.

Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Она состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, перечня нормативных правовых актов и списка специальной литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, её теоретическая и практическая значимость, раскрывается степень научной разработанности поставленных проблем, формулируются цели и основные задачи работы, её научная новизна, раскрывается методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, проводится информация об апробации результатов работы.

Первая глава - «Миграционная политика и институт административной ответственности в системе мер правового обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации» состоит из трёх параграфов. В первом параграфе первой главы «Миграционная политика Российской Федерации: проблемы и перспективы формирования» анализируется состояние и перспективы формирования государственной миграционной политики Российской Федерации.

На основе анализа действующего законодательства в сфере рассматриваемых правоотношений, научных публикаций, официальных источников средств массовой информации, автором делается вывод о том, что в настоящее время со стороны государства принимаются активные действия по упорядочению миграционных процессов и стабилизации миграционной ситуации. Ведётся соответствующая законопроектная работа, осуществлено реформирование Федеральной миграционной службы Российской Федерации. Однако, несмотря на предпринимаемые меры, до настоящего времени в стране не разработаны стандарты эффективной государственной миграционной политики.

Приходится констатировать, что условия и факторы, обусловливающие современные миграционные процессы (правовые, социальные, экономические, административные, идеологические, информационно-аналитические), окончательно не сформированы и в полной мере не осуществлены. Поэтому и отсутствует необходимое влияние на формирование эффективной миграционной политики государства. Современная российская миграционная правовая политика постепенно должна трансформироваться в политику активных действий, обеспечивающую не только предсказуемость миграционных процессов, но и формирование полезных для административной практики правовых средств её проведения.

Подытоживая исследование вопроса о состоянии современной государственной миграционной политики, делается вывод о том, что Россия сегодня нуждается не просто в миграционной политике, а в чётко сформулированной административно-правовой миграционной политике, охватывающей всю административно-правовую систему регулирования миграционных процессов. Административно-правовая миграционная политика подразумевает основанное на системном подходе обеспечение слаженного действия правотворческих и правоприменительных органов, выработку доктрины демографического развития, подготовку кадров юристов высшей квалификации для работы с мигрантами, а также активную информационную деятельность.

Во втором параграфе «Понятие и сущность административно-правового режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации» формулируется определение административно-правового режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации как специального административно-правового режима, предназначенного для обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, представляющего собой совокупность закреплённых в правовых нормах общеобязательных правил поведения в сфере обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, граждан России, должностных и юридических лиц (как российских, так и иностранных), а также статус указанных субъектов, механизм взаимодействия между ними и государством, и деятельность специально создаваемых органов (служб) государственной власти по охране и обеспечению указанного режима.

Поскольку административно-правовой режим пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации представляет собой сложноструктурированную категорию, включающую широкий круг правоотношений, автором рассматриваются его основные составляющие: регулятивный, контрольно-надзорный и правоохранительный элементы.

Содержание правоохранительной составляющей административно-правового режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации состоит в том, что уполномоченные государственные органы имеют право применять к физическим и юридическим лицам меры государственного (административного правового) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы миграционного законодательства. В диссертации отмечается, что важным юридическим средством обеспечения соблюдения административно-правового режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации и отдельных режимных мероприятий является установление ответственности за их нарушение. В зависимости от характера и общественной опасности нарушений российское законодательство предусматривает наступление уголовной, административной и дисциплинарной ответственности.

В диссертационной работе предлагается определение административной ответственности за нарушение режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации как особого вида юридической ответственности, выражающейся в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение в области обеспечения пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Режим пребывания иностранных граждан в России состоит из ряда своеобразных взаимосвязанных институтов, нацеленных на установление оптимальных, с точки зрения государства, отношений в конкретной, сравнительно узкой, но жизненно важной сфере, обеспечивающей безопасность личности, общества и государства. Среди таких институтов необходимо выделить следующие:

въезда-выезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию и за её пределы;
миграционного учёта иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства;
обеспечения принимающей стороной соблюдения правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России;
привлечения и использования иностранной рабочей силы в России;
соблюдения иммиграционных правил;
проживания в России беженцев и вынужденных переселенцев;
ограничений на осуществление отдельных видов деятельности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций.

Современное состояние различных институтов административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации анализируется с учётом новой нормативно-правовой базы в сфере исследуемых правоотношений. В диссертации рассматривается содержание уведомительного порядка миграционного учёта иностранных граждан или лиц без гражданства на территории России, исследуются составы административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России с учётом изменений и дополнений, внесённых в КоАП РФ Федеральным законом от 5 ноября 2006 г. «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)». На основе проведённого исследования делается вывод о том, что современная система иммиграционного контроля нуждается в дальнейшем совершенствовании.

В третьем параграфе первой главы диссертации «Административная ответственность за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации: содержание и специфика» в качестве особенностей норм КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность за нарушения режима пребывания на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, прежде всего рассматривается то, что кроме общего субъекта административного правонарушения (вменяемое лицо, достигшее 16-ти лет) для ряда составов административных правонарушений характерно наличие специальных субъектов правонарушений: иностранных граждан и лиц без гражданства (ч. 1, ч. 2 ст. 18.8 КоАП РФ, ст. 18.10 КоАП РФ, ч. 1 ст. 18.11 КоАП РФ, ч. 2 ст. 18.17 КоАП РФ, ч. 1 ст. 19.27 КоАП РФ); российских должностных лиц и юридических лиц (ч. 1,ч. 3, ч. 4 ст. 18.9 КоАП РФ, ч. 2 ст. 18.11 КоАП РФ, ч. 1, ч. 2, ч. 3 18.15 КоАП РФ, ч. 1, ч. 2 ст. 18.16 КоАП РФ, ч. 1 ст. 18.17 КоАП РФ, ч. 2 ст. 19.27 КоАП РФ); иностранных юридических лиц (ч. 3 ст. 18.17 КоАП РФ). Вопрос привлечения специальных субъектов к административной ответственности решается с учётом соответствующих положений КоАП РФ.

Административная ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства, не обладающих дипломатической неприкосновенностью, имеет некоторые особенности, отличающие её от административной ответственности российских граждан. Особенности административной ответственности иностранных граждан заключаются в том, что они подлежат ответственности за нарушения специальных правил режима их пребывания на территории России, не распространяющихся на граждан России, а также в возможности применения к ним специальных мер государственного принуждения в связи с нарушением установленных требований.

Юридические лица, так же, как и должностные лица, несут ответственность за различные нарушения правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушение иммиграционных правил, незаконное привлечение иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности.

За административные правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации КоАП РФ предусмотрено только три вида административных наказаний, а именно: административный штраф, административное выдворение, административное приостановление деятельности.

В ходе исследования проблем реализации административной ответственности за правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации делается вывод о том, что в целях индивидуализации подхода к выбору административного наказания необходимо увеличить число санкций норм КоАП РФ, предусматривающих ответственность за нарушения в данной области, дополнив его дисквалификацией как достаточно эффективной мерой административной ответственности в отношении должностных лиц.

Вторая глава «Административные правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации: система, юридический состав, проблемы производства по делам об административных правонарушениях» состоит из трёх параграфов. В первом параграфе «Квалификация административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации» рассматриваются проблемы квалификации административных правонарушений в исследуемой сфере отношений как неотъемлемая часть деятельности правоохранительных органов по применению законодательства об административных правонарушениях в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Данная деятельность заключается в сопоставлении признаков совершённого деяния с признаками, включёнными законодателем в конструкцию определённого состава.

Статьи, предусматривающие административную ответственность за нарушение правил миграционного режима, содержатся в главе 18 КоАП РФ «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации». Большинство из статей имеют сложные правовые конструкции, предусматривающих ответственность за нарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России как российских граждан, должностных и юридических лиц, так и иностранцев и лиц без гражданства, иностранных юридических лиц.

В диссертации проведён подробный анализ признаков составов административных правонарушений, связанных с обеспечением режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации; делаются выводы о наиболее значимых для квалификации признаках.

Во втором параграфе второй главы «Деятельность органов внутренних дел по обеспечению режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации: содержание, подведомственность дел и проблемы административной практики» автором отмечается, что органам внутренних дел отводится значительная роль по контролю за соблюдением режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России.

В соответствии с принятым Федеральным законом от 18 июля 2006 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции» Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (п. 17 ст. 10) обязывает органы внутренних дел осуществлять контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, пребывания в Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальными органами.

Федеральным законом от 18 июля 2006 г. внесены изменения в п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, в соответствии с которыми из компетенции должностных лиц органов внутренних дел переданы в ФМС полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.10 КоАП РФ. В редакции указанного Федерального закона п. 1 ч. 2 статьи 28.3 КоАП РФ наделяет должностные лица органов внутренних дел правом составлять протоколы об административных правонарушениях по ст. 18.8, 18.9, 18.11, 18.12, 18.14 КоАП РФ. В диссертации детально рассматриваются наиболее часто встречающиеся в административной практике составы административных правонарушений этой группы, формулируются выводы и предложения по улучшению административно-процессуальной деятельности.

Третий параграф «Особенности производства по делам об административных правонарушениях в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации» посвящён вопросам производства по делам об административных правонарушениях в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, как осуществляемого в определённом процессуальном порядке разбирательства по делу об административном правонарушении, правовую основу которого составляют нормы КоАП РФ.

Административное производство по делам о правонарушениях в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации наряду с общими правилами имеет ряд особенностей, обусловленных тем, что кроме общего субъекта административного правонарушения ряд административно-правовых норм в указанной сфере предполагают наличие специальных субъектов, обладающих особым административно-правовым статусом (это, во-первых, иностранные граждане и лица без гражданства а также иностранные юридические лица, а, во-вторых - российские должностные и юридические лица).

В ходе рассмотрения различных стадий производства по делам об административных правонарушениях в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России делается вывод о том, что каждая стадия производства имеет свои задачи, характерные особенности, которые обусловливают как специфику, так и практические проблемы осуществления административного производства. В этой связи приоритетным направлением проведённого исследования стало изучение и систематизация правоприменительного опыта в данной сфере правоотношений.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные теоретические и практические выводы, предложения по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации; рассматриваются различные варианты решений проблем, возникающих в ходе реализации института административной ответственности за указанные правонарушения.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:

Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК

Министерства образования и науки Российской Федерации:

Катаева О.В. Проблемы применения административной ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации / О.В. Катаева // «Чёрные дыры» в Российском законодательстве. – 2007. - № 3. – С. 485-486 (0,3 п.л.).

Статьи, опубликованные в научно-практических изданиях:

Катаева О.В. Административная деятельность ОВД по обеспечению миграционной политики в приграничном регионе: научно-практическое пособие / Ю.Н. Канибер, О.В. Катаева. – Белгород : БелЮИ МВД России, 2007. – 64 с. (3,9 п.л.).
Катаева О.В. Технологии обеспечения социальной безопасности региона в сфере борьбы с нелегальной миграцией / О.В. Катаева // Социально-технологическая культура как феномен XXI века : материалы Междунар. науч.-практ. конф. (г. Белгород, 29-30 мая 2006 г.) : в 2-х ч. / отв. ред. д-р социол. наук, проф. Л.Я. Дятченко. – Белгород: Изд-во БелГУ, 2006. – Ч. II – С. 47-51 (0,3 п.л.).
Катаева О.В. Функциональные противоречия системы миграционного контроля в Российской Федерации / О.В. Катаева // Проблемы реализации административного законодательства в деятельности органов внутренних дел: Сборник материалов региональной научно-практической конференции от 30 июня 2006 г. – Белгород: ООНИ и РИД БелЮИ МВД России, 2006. – С. 161-163 (0,2 п.л.).
Катаева О.В. Проблемы реализации административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства / О.В. Катаева // Административная ответственность : теоретические аспекты и вопросы реализации : Сборник научных статей / отв. ред. Ю.Н. Мильшин, Ю.В. Помогалова. – Саратов, 2007. – С. 107-113 (0,4 п.л.).

1 Далее по тексту – ФМС.

2 Далее по тексту – ОВД.

Blog

Содержание

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук