Еся несоответствие сложившейся в стране системы государственного управления общеправовым принципам демократического государства и требованиям рыночной экономики

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• СовременнаЯ теориЯ управлениЯ, 1268.25kb.
• План: Понятие рыночной экономики Необходимость и сферы государственного вмешательства, 81.36kb.
• Ктора экономики и его структурных элементов, выбор основных направлений реформирования, 492.41kb.
• Центр политических технологий партийная система и перспективы политического плюрализма, 771.08kb.
• М. В. Ломоносова факультет государственного управления кафедра политического анализа, 755.43kb.
• Иях рыночной экономики предприятия как самостоятельные социально-экономические системы, 25.03kb.
• Аутсорсинг как форма хозяйственных взаимоотношений (на примере железнодорожной инфраструктуры), 314.33kb.
• Академия управления мвд россии, 472.19kb.
• Государственная Академия Управления имени Серго Орджоникидзе А. Н. Михайлин Международный, 1270.4kb.
• Тема Понятие рыночной системы рыночной экономики, 862.18kb.

А. БАГАНДОВ,

кандидат юридических наук


ЛИЦЕНЗИОННЫЙ КОНТРОЛЬ: ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ


Одной из важнейших причин проводящейся в России административно-правовой реформы стало выявившееся несоответствие сложившейся в стране системы государственного управления общеправовым принципам демократического государства и требованиям рыночной экономики.

Основной целью административной реформы, как это верно формулирует М.В. Усова, является создание эффективной системы государственного управления в интересах гражданского общества, развития демократического, федеративного, социального и правового государства и обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны.¹ Согласно письму Председателя Правительства РФ Президенту РФ от 18 декабря 2003 г. № МК-П26-49 "Об административной реформе",² необходимость проведения такой реформы обусловлена нарастающим разрывом между потребностями современного российского общества и ныне существующим уровнем результативности функционирования исполнительной власти в России. В результате российский премьер констатировал: это обстоятельство все в большей степени сдерживает поступательное развитие общественных отношений в России.

Изначально идея административной реформы концептуально стала оформляться в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию и, так или иначе, реализовываться в принимаемых в развитие их подзаконных актах главы государства и российского правительства. Анализ президентских посланий позволяет говорить о том, что наиболее важными, судьбоносными для административной реформы были послания 1997, 1998, 2002 и 2003 гг. Так, в соответствии с Посланием Президента РФ 1997 г. "Порядок во власти - порядок в стране"³, распоряжением главы государства от 7 мая 1997 г. № 176-рп⁴ была образована Комиссия по разработке проекта Программы государственного строительства в России. Ее создание можно считать началом реального реформирования сферы государственного управления. Наработки комиссии послужили основой для выработки положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию 1998 года "Общими силами - к подъему России"⁵.

Именно в нем впервые разъяснялась необходимость административной реформы, а сама реформа, понималась как цепь последовательных поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости⁶, были намечены ее основные направления и, что особенно важно применительно к теме настоящего исследования, давалась краткая характеристика лицензирования. В частности, отмечалось, что система лицензирования нуждается в упорядочении, а нормативная база по вопросам лицензирования противоречива.

Как подчеркнул Президент России в своем Послании Федеральному Собранию 1997 г., излишнее распространение прямого государственного воздействия на хозяйствующие субъекты неоправданно ограничивает свободу предпринимательской деятельности, создает дополнительные условия для злоупотреблений. Поэтому крайне важно для нормального экономического оборота законодательно определить критерии отбора видов деятельности, подлежащих лицензированию. Роль регулятора лицензирование выполняет лишь в том случае, если получение лицензии в последующем сопровождается государственным контролем. Иначе вся процедура превращается в исключительно фискальную операцию, а в наших условиях становится одним из источников коррупционной опасности.

В развитие положений Послания, касающихся лицензирования, были приняты Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства"⁷ и первый специальный общегосударственный законодательный акт - Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", который при всей его исключительной важности, к сожалению, кардинально так и не решил проблему оптимизации присутствия лицензирования в экономике как метода государственного регулирования предпринимательской деятельности.

Проблема продолжала сохранять актуальность и распоряжением от 26 июля 2000 г. № 1072-р⁸ Правительство РФ в плане своих действий в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг. заметное внимание уделила созданию в стране благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата.⁹ Через три года, в целях реализации Послания Федеральному Собранию РФ 2003 г., Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы"¹⁰ были определены следующие приоритетные направления административной реформы: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставление государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. ¹¹

В 2004 г. в ходе проведения административной реформы наметился важный поворот. Три реформы в сфере государственного управления (реформа государственной службы, административная реформа и бюджетная реформа) были объединены в рамках реформы государственного управления. Важный момент синхронизации этих реформ необходим для понимания дальнейших шагов по совершенствованию государственного управления¹². Обеспечение такой синхронизации потребовало создания на федеральном уровне специальной организационной структуры.

Важным направлением такого государственного управления, разновидностью управленческого контроля в сфере экономики страны является лицензионный контроль, представляющий собой основанную на законе деятельность лицензирующих органов, направленную на выявление допускаемых лицензиатами отклонений от лицензионных требований и условий. Лицензирующие органы обладают следующими контрольными правомочиями:

• проведение проверок деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям;
  
• запрашивание у лицензиата необходимых объяснений и документов при проведении проверок;
  
• составление на основании результатов проверок актов (протоколов) с указанием конкретных нарушений;
  
• вынесение решений, обязывающих лицензиата устранить выявленные нарушения, определение сроков устранения таких нарушений;
  
• вынесение предупреждения лицензиату.¹³
  

Обобщая указанные правомочия, можно представить лицензионный контроль в виде совокупности тесно связанных между собой последовательных действий. Тогда становится очевидным, что в целом лицензионный контроль представляет собой не что иное как административно-правовую процедуру, направленную на предотвращение или выявление возможных составов правонарушений в сфере лицензирования, состоящей из нескольких стадий: а) получения контролирующим субъектом необходимой информации; б) правовой квалификации; в) принятия решения о применении принудительных мер к лицензиату. Таким образом, понятие «лицензионный контроль» характеризуется следующими существенными элементами:

• деятельность лицензирующих органов, направленная на предотвращение или обнаружение возможных составов правонарушений посредством получения информации о действиях лицензиата;
  
• правовая квалификация фактических действий лицензиата со стороны лицензирующего органа;
  
• принятие решения о применении принудительных мер к нарушителю лицензионного законодательства.
  

В качестве объекта правоотношений информационной стадии выступает полная, объективная и достоверная информация о деятельности лицензиата. Сведения, являющиеся объектом правоотношений информационной стадии лицензионного контроля, составляют ту информационную среду, на основе которой формируется объективная картина о состоянии дел лицензиата. Подконтрольный субъект, т.е. лицензиат, являясь элементом экономической системы, представляет собой подсистему с собственными органами управления, которая характеризуется специфическими показателями ее состояния.

Следует особо отметить, что согласно ст. 128 Гражданского кодекса РФ информация является объектом гражданских прав. Следовательно, ограничение права на информацию, например, получение доступа к ней при осуществлении процедуры контроля должно регулироваться с учетом требований норм ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Данное право может быть ограничено только на основании федерального закона и только в соответствии с конституционно значимыми целями.

Отсюда следует, что основные понятия и существенные элементы информационной стадии процедуры лицензионного контроля, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, должны быть установлены не иначе как федеральным законом. При этом контролирующий орган имеет право на получение информации в том объеме, который объективно необходим для контроля конкретной деятельности подконтрольного субъекта. Данное положение, имеющее большое теоретико-практическое значение, зачастую не раскрыто в законодательных положениях, регулирующих порядок прове­дения процедуры контроля.

Если говорить о лицензионном законодательстве, то эту проблему в общем виде можно считать закрытой. Лицензирующий орган имеет право получать информацию о той или иной стороне деятельнос­ти лицензиата только в той части, которая прямо предусмотрена лицензионным законодательством, а конкретнее: Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ст. 6, 12). Как видно из содержания норм закона, посвященных лицензионному контролю, действия контролирующих органов ограничены лицензируемым видом деятельности в той ее части, которая корректируется лицензионными требованиями и условиями, закрепленными положением о лицензировании данного вида деятельности.

Объектом стадий правовой квалификации и принятия решения о применения мер принуждения к подконтрольному субъекту является законность деяний лицензиата (соискателя лицензии). На стадии правовой квалификации опреде­ляется состав правонарушения, а в ходе стадии принятия решения о применении мер принуждения определяется та мера государственного принуждения, которая должна быть применена к правонарушителю. Помимо деления лицензионного контроля на различные стадии в качестве управленческой процедуры, можно также подразделить контроль на различные виды в зависимости от времени и цели его проведения. Осуществляется лицензионный контроль предварительный, текущий или последующий лицензионный контроль.¹⁴

При нарушении порядка получения лицензии в отношении заинтересованного лица в рамках лицензионного механизма могут быть применены меры принуждения только предупредительного характера, а именно: лицензирующий орган вправе отказать соискателю лицензии в ее выдаче. Следует отметить, что меры принуждения в административном праве традиционно подразделяют на предупредительные меры, пресекательные меры и меры ответственности.

Меры предупреждения направлены на предотвращение возможных правонарушений в сфере государственного управления, недопущение иных негативных для режима общественной безопасности явлений. По существу, под предупредительными мерами понимаются определенные принудительные меры, осуществляемые уполномоченным государственным органом в связи с совершением деяний, не являющихся правонарушениями.¹⁵

При осуществлении текущего контроля лицензирующий орган акцентирует внимание на фактических действиях субъекта, которому выдана лицензия на осуществление определенного вида деятельности. Текущий лицензионный контроль осуществляется как в предупредительных, так и в пресекательных целях и имеет своим результатом применения к лицензиату принудительных мер различного характера. По итогам проведения процедур текущего лицензионного контроля к нарушителю лицензионных требований и условий могут быть применены меры пресекательные (например, в виде приостановления действия лицензии), а также меры юридической (административной, уголовной, гражданско-правовой) ответственности.

Последующий контроль осуществляется лицензирующим органом с целью проверки выполнения лицензиатом требований лицензионного органа об устранении нарушений лицензионных требований и условий в процессе осуществления лицензируемого вида деятельности.

В качестве правовых форм лицензионного контроля, осуществляемого лицензирующими органами, выступают:

1. Истребование документов и осуществление их правовой экспертизы на стадии предварительного контроля при принятии решения о выдаче лицензии или об отказе в выдаче таковой. При этом в некоторых положениях о лицензировании отдельных видов деятельности содержатся нормы, предусматривающие при осуществлении лицензирования возможность проведения проверки соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям,¹⁶ а также запроса у соискателя лицензии сведений, подтверждающих возможность соблюдения таких требований и условий.¹⁷

2. Ведение реестров лицензий. В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирующие органы ведут реестры лицензий на виды деятельности, лицензирование которых они осуществляют. Информация, содержащаяся в реестре лицензий, является открытой для ознакомления с ней физических и юридических лиц. Такая информация, содержащаяся в реестре лицензий, в виде выписок о конкретных лицензиатах и предоставляется заинтересованным физическим и юридическим лицам за плату. Плата за предоставление информации, содержащейся в реестре лицензий, зачисляется в соответствующий бюджет. Органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе получать такую информацию бесплатно.

Срок предоставления информации из реестра лицензий не может превышать три дня со дня поступления соответствующего заявления.

3. Проверка представленной информации о показателях деятельности лицензиата. Это правовая форма установления достоверности, полноты, объективности представленной информации и соответствия ее требованиям законодательства. Можно разделить: документальные, фактические, полные (сплошные), выборочные, плановые, внеплановые, камеральные и выездные проверки. Данная форма контроля нашла широкое применение на практике и может использоваться как при текущем, так и при последующем контроле. Во многих положениях о лицензировании конкретных видов деятельности предусмотрено проведение плановых и внеплановых проверок.¹⁸ Как правило, плановые проверки проводятся с периодичностью 1-2 года.

Внеплановая проверка, как правило, проводится в случае обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушение их прав и законных интересов в результате действий (бездействия) лицензиата, а также невыполнения лицензиатом лицензионных требований и условий, либо в случае получения лицензирующим органом от органов государственной власти информации о нарушении лицензиатом лицензионных требований и условий.

При проведении проверки лицензиат обязан предоставлять документы, сведения и объяснения, необходимые для ее проведения, а также беспрепятственный доступ проверяющих к необходимой документации по лицензируемой деятельности, объектам, на которых или с помощью которых осуществляется лицензируемая деятельность, документации на эти объекты, обеспечить условия проведения проверки и присутствие соответствующих должностных лиц. По результатам проверки составляется акт в двух экземплярах, один из которых передается лицензиату.

В случае выявления при проведении проверки нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий лицензирующий орган направляет лицензиату предупреждение с указанием выявленных нарушений и срока их устранения. Лицензиат уведомляет лицензирующий орган об устранении нарушений лицензионных требований и условий в установленный лицензирующим органом срок.

4. Проверка исполнения вынесенных уполномоченным государственным органом решений. Такая правовая форма контроля, применяется в качестве обеспечительной меры (например, при контроле за выполнением требований лицензирующего органа об устранении нарушений лицензионных требований и условий). Эта форма контроля широко используется при осуществлении последующего лицензионного контроля.

5. Своеобразной формой лицензионного контроля является проводимое лицензирующими органами обязательное переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии. Статья 11 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусматривает, что в случае преобразования юридического лица, изменения его наименования или места его нахождения, либо изменения имени или места жительства индивидуального предпринимателя, либо утраты документа, подтверждающего наличие лицензии, а также в иных предусмотренных федеральными законами случаях, лицензиат - юридическое лицо (его правопреемник) или индивидуальный предприниматель - обязан не позднее чем через пятнадцать дней подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, с приложением документов, подтверждающих указанные изменения или утрату документа, подтверждающего наличие лицензии.

При переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, лицензирующий орган вносит соответствующие изменения в реестр лицензий. Переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, осуществляется в течение десяти дней со дня получения лицензирующим органом соответствующего заявления.

Анализ действующих правовых актов в рассматриваемой сфере свидетельствует о том, что есть проблемы в сфере правового регулирования лицензионного контроля. В этой связи, выработка научно-обоснованной и последовательной стратегии дальнейшего регулирования указанных общественных отношений требует решения следующих существенных проблем: а) структуризации самого понятия лицензирования и его соотношения с иными категориями и явлениями; б) выделении значимых и системообразующих законов концептуального характера; в) выявлении "пробелов", несоответствий в законодательстве; г) обеспечении целостного восприятия законов, а через них - системы управления и ответственности в данной сфере; д) преемственности и взаимоотношений между отраслями российского права. Это разрешение могло бы найти в разработке нового законодательного акта – Лицензионного кодекса Российской Федерации, о чем подробнее будет сказано ниже. Этот акт должен иметь кодифицированный характер в данной сфере отношений и быть рассчитанным на длительное применение.

В целом, преимущества данного предложения выражаются в том, что данный основополагающий закон позволит:

- сконцентрировать правовое обеспечение в государственной политике и стратегии в этой области;

- придать необходимый статус государственным органам системы лицензирования в Российской Федерации;

- конкретизировать обязанности и ответственность лиц в сфере лицензирования;

- сформулировать основные принципы правового и экономического регулирования системы лицензирования, на которых будут базироваться остальные нормативные акты.

Таким образом, разработка и принятие Лицензионного кодекса РФ данного закона позволит более точно определить границы правосубъектности в сфере лицензирования.

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусматривает возможность, в зависимости от специ­фики деятельности, включение в положении о лицензировании конкретного вида деятельности представление иных документов, подтверждающих соот­ветствие соискателя лицензии установленным лицензионным требованиям и условиям. Это положение закона не вызывает принципиальных возражений: перечень дополнительных документов, как правило, действительно обусловлен спецификой лицензируемого вида деятельности и условий ее осуществления. Вместе с тем, очевидна расплывчатость форму­лировки этой части ст. 9 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», что нередко открывает про­стор для излишнего «правотворчества» лицензирующих органов, ставящего ненужные препоны соискателю лицензии.

Думается, законодатель должен был хотя бы оговорить пример­ный содержательный круг дополнительных документов, а также установить, представление каких дополнительных документов требовать нельзя. Разумеется, это не простая задача, но ее нерешенность свидетельствует о технико-юридических недостатках рассматриваемого законодательного акта.¹⁹ За этой констатацией нам видится три взаимосвязанных принципиальных момента: во-первых, необходимость ограничения объема правотворческой деятельно­сти органов исполнительной власти, о чем постоянно упоминается в юриди­ческой литературе;²⁰ во-вторых, необходимость введения в законодательство о лицензировании такого понятия, как «гарантии надлежащего осуществле­ния лицензированных видов деятельности»²¹ в-третьих, более полное исполь­зование богатого лицензионного опыта западных стран. На последней про­блеме считаем необходимым остановиться более подробно.

Юридическая наука и практика давно и успешно используют сравнитель­ное правоведение для достижения своих целей. Тем самым глубже постига­ются процессы и явления в правовой сфере, удается лучше понять объем и характер «внешнего» правового влияния, масштабы и формы использования зарубежного правового опыта. И, напротив, игнорирование и недооценка бо­гатого потенциала сравнительного правоведения в современных условиях недопустимо. Это ведет к искусственной изоляции и замкнутости правовых систем и даже их противопоставлению, в меньшей степени используется об­щеправовая информация, порождаются не только юридические, но и невер­ные политические и экономические решения.²² В этой связи обратимся к краткому анализу опыта ряда зарубежных стран при лицензировании практи­ки в области туристской деятельности.

В Италии для образования товариществ, уставная деятельность которых ориентирована на туристский бизнес, наряду с общей информацией, изло­женной в специальной анкете (аналог нашего заявления в лицензирующий орган), должно быть приложено удостоверение, подтверждающее, что пре­тендент на руководство организуемого товарищества ранее также занимался туристским бизнесом, занимал ответственные посты и проработал в туризме не менее пяти лет. В обязательном порядке необходимо предъявить соответ­ствующее письменное подтверждение, что гражданин - соискатель руково­дящей должности в товариществе «говорит и пишет правильно», по меньшей мере, на двух основных европейских языках, не считая итальянского, который является обязательным.²³

Регулирование туристской деятельности в Испании осуществляется в ос­новном на региональном уровне. По итогам общенациональной конферен­ции по туризму от 7 октября 1987 г. были выработаны наиболее общие тре­бования к туристской деятельности. Результатом конференции стало Поста­новление Министерства транспорта, туризма и коммуникации от 14 апреля 1988 г.²⁴ Туристские фирмы обязаны предоставить финансовую гарантию управомоченному государственному органу по туризму. Гарантия может быть выдана наличными, например в виде банковской гарантии либо страхо­вого полиса, или в качестве депозита - вложением денег в государственные ценные бумаги. Закон устанавливает два вида гарантий: индивидуальная или коллектив­ная.²⁵

Согласно французскому законодательству деятельность в туристском биз­несе в качестве туроператора или турагента подлежит специальному регули­рованию. Невозможно просто открыть «туристский магазин» и начать свою деятельность. Существует определений минимум требований для получения лицензии на туризм. Деятельность без лицензии является уголовно наказуе­мым деянием и может быть прекращена по Приказу уголовного суда. Для осуществления деятельности в качестве туроператора или турагента необхо­димо получение лицензии в местной Префектуре.²⁶

Рассматривая положения зарубежного законодательства, можно прийти к выводу, что российская нормативно-правовая основа лицензионного производства в целом восприняла многие его положения, касающиеся лицензион­ных требований и условий. К сожалению, в российском законодательстве не учтены в полной мере положения зарубежного законодательства, касающие­ся требований к социальному статусу соискателя лицензии и финансовых гарантий надлежащего осуществления лицензируемого вида деятельности.²⁷

Социальные требования к соискателю лицензии фактически установлены лишь применительно к частным охранникам и детективам. В соответствии со ст. 6 Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»²⁸ лицензия не выдается: гражданам, не достигшим двадцати од­ного года; гражданам, состоящим на учете в органах здравоохранения по по­воду психического заболевания, алкоголизма или наркомании; 3) гражданам, имеющим судимость за совершение умышленного преступления; 4) гражда­нам, которым предъявлено обвинение в совершении преступления (до раз­решения вопроса об их виновности в установленном законом порядке); 5) гражданам, уволенным с государственной службы, из судебных, прокурор­ских и иных правоохранительных органов по компрометирующим их осно­ваниям; 6) бывшим работникам правоохранительных органов, осуществляв­шим контроль за частной детективной и охранной деятельностью, если со дня их увольнения не прошел год. Между тем очевидно, что многие виды деятельности, подлежащих лицен­зированию, должны осуществляться безупречными в социальном отношении лицами.

Учитывая вышеизложенное, лицензионный контроль, осуществляемый уполномоченными государственными органами, следует рассматривать как неотъемлемую (составную) часть разрешительной системы (правовой инструмент ее осуществления), представляющую собой специфический административно-правовой метод государственно-управленческой деятельности и государственного регулирования.

лицензионный контроль представляет собой административно-правовую процедуру, направленную на предотвращение или выявление возможных составов правонарушений в сфере лицензирования, состоящую из стадии получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии правовой квалификации и стадии принятия решения о применении принудительных мер к лицензиату.