Geum.ru

1 Законодательное обеспечение охраны окружающей среды в России

Вид материалаЗакон
Подобный материал:

1.9. Законодательное обеспечение
охраны окружающей среды в России



XX век стал веком углубляющегося экологического кризиса, веком столкновения природы и ее естественных законов развития с законами цивилизации, которые на сегодняшний день не обеспечивают должной охраны окружающей среды и экологической безопасности. Несмотря на то, что, начиная с 90-х годов в России происходил спад производства, состояние окружающей среды все еще продолжает ухудшаться.

Немалую роль в процессе деградации природной среды и ухудшения здоровья населения играет промышленное производство, и в частности химическая отрасль, которая только по объему сброса загрязненных сточных вод занимает второе место среди промышленных производств. В 2002 году показатели сброса в водные объекты выросли на 119 млн. куб.м. по сравнению с 2001 годом. Более четверти отраслевых выбросов вредных веществ приходится на предприятия, расположенные в Татарстане, Башкортостане, Мурманской и Иркутской областях.

Объем образования твердых токсичных отходов в этой отрасли промышленности за последние семь лет вырос почти в три раза. По данным МПР России объем образовавшихся за 2002 год отходов в целом по отрасли оценивается в 116,4 млн. тонн, из них IV класса опасности - 11,98 млн. тонн, V класса опасности - 102,16 млн. тонн. Наличие в производственном цикле и, следовательно, в выбросах, сбросах и образующихся отходах вредных веществ высокой токсичности является существенной особенностью химического производства. Опасностью для здоровья человека и окружающей среды является также то, что около 75 % из вредных веществ  недостаточно изучены, отсутствует информация об их токсических свойствах. Эти вещества, накопленные в природной среде, проникают в организм человека через воду, воздух и пищу, что естественно приводит к необратимым процессам, происходящим с его здоровьем, причем, существенное влияние эти вещества могут оказать на состояние здоровья будущих поколений.

Именно предприятия химической отрасли во многом определяют высокое содержание токсических веществ в окружающей среде, к которым относятся диоксины и иные диоксиноподобные вещества. Источниками их поступления в окружающую среду являются предприятия по производству химических удобрений, полихлорированных бифинилов и хлорной продукции. Этими веществами особенно загрязнены такие города, как: Уфа, Стерлитамак, Нижнекамск, Новочеркасск, Волгоград, Дзержинск, Пермь, Новгород, Чапаевск и другие. Кроме того, именно химическое производство представляет из себя потенциальный источник техногенных аварий, связанных с  существенным износом основных фондов. С 1999 года число таких аварий увеличилось, а в 2002 году их количество от их общего числа аварий составило почти 40 %.

Особо хотелось бы обратить внимание на существенное негативное воздействие на окружающую среду предприятий горнохимического комплекса, которое связано со взрывными работами и как следствие - со значительным нарушением почвенного покрова и водного баланса территорий, повышением уровня загрязненности атмосферы, изменением естественного ландшафта. Фактически после отработки месторождения образуется территория, на которой полностью отсутствует почвенный покров, растительность и микроорганизмы и которую можно отнести к зоне бедствия.

При этом отсутствие научно-обоснованной концепции  переработки и утилизации токсичных отходов, апробированных наилучших существующих технологий, несовершенство технологических процессов и незавершенность технологических циклов, существенный износ основных фондов (около 70%) приводит к накоплению вредных веществ химического производства в окружающей среде и критическому ухудшению ее состояния.

Развитие химии и применение ее достижений в различных отраслях промышленности обострило проблемы пожаро и взрывоопасности и породило сравнительно новую серьезную проблему технологического терроризма на химически  опасных объектах, токсической и мутагенной химической опасности, что может привести к крупномасштабным катастрофам. В скором времени эти проблемы будут иметь глобальный характер, поскольку не создана система адекватных реальных мер реагирования.

Поэтому вопрос обеспечения экологической безопасности химической отрасли промышленности напрямую связан с вопросом охраны окружающей среды и обеспечением здоровья населения, реализацией конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду. Проведенные исследования доказывают прямую зависимость роста заболеваемости от состояния окружающей среды на территориях, загрязненных химическим производством. 

Эта проблема требует особого внимания со стороны всех государственных органов власти, принятия грамотных управленческих решений на всех уровнях государственного управления и местного самоуправления.

 Формирование грамотной, научно-обоснованной государственной политики в этом вопросе является необходимой составляющей государственной политики в области экологической безопасности России. Достичь этого можно путем увязки приоритетов экономической и социальной политики с политикой  экологического развития Российской Федерации, основанной на комплексном учете экологических и природоресурсных факторов в процессе определения направлений и темпов общественного развития. Такое сочетание интересов и действий, позволяющих избежать отклонений в ту или иную сторону, должно базироваться на определенных принципах, необходимых для охраны окружающей среды. Эти принципы должны быть законодательно закреплены в правовых нормах, регламентирующих деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих или способных оказать воздействие этой деятельностью на состояние окружающей среды.

Природные ресурсы и экологически безопасное развитие промышленности служат первоисточником увеличения не только  экономического потенциала страны, но и решения социальных проблем народов России.

Экономическая эффективность и экологическая безопасность осуществления хозяйственной деятельности могут быть достигнуты только при комплексном, системном подходе к регулированию природопользования и охраны окружающей среды с учетом необходимости сохранения природного потенциала России, обеспечения воспроизводства природных ресурсов, развития производства и внедрения наилучших существующих технологий, обеспечения законодательно установленных экономических  стимулов для предприятий, осуществляющих эффективную природоохранную деятельность.  При этом совершенствование законодательной базы необходимо осуществлять с учетом  региональных особенностей территорий, международного опыта в этих вопросах и соблюдения международных требований.

Рыночные реформы и экономические кризисы в России за последние годы привели к разбалансированию процессов управления и контроля в сфере охраны окружающей среды, способствовали противопоставлению экономических и экологических интересов. И, к сожалению, при решении хозяйственных вопросов преобладают именно экономические интересы.

Учитывая значительную инерционность экологических процессов, ситуация требует немедленного и эффективного вмешательства путем формирования действенного экологического законодательства, основанного на принципах системного подхода, повышения результативности правоприменительной практики.

В Российской Федерации законодательство в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности развивается  на протяжении многих лет. Основной закон в этой области, принятый еще в 1991 году, требовал переработки в связи с принятием новой Конституции Российской Федерации и развитием других отраслей законодательства. Поэтому основной задачей Комитета Государственной Думы по экологии была разработка и принятие нового Федерального закона "Об охране окружающей среды" - базового нормативного правого акта в этой сфере, который призван обеспечить реализацию права каждого человека на благоприятную окружающую среду путем определения правовых основ государственной политики в области охраны окружающей среды.

В 2002 году этот закон был подписан Президентом Российской Федерации. В настоящее время именно этот закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, в частности той деятельности, которую мы с вами сегодня обсуждаем.

Хотелось бы остановиться на новеллах закона. 

1. Законом введены новые принципы охраны окружающей среды такие, как:

 презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности, которая дает основание для реализации принципов обязательности проведения оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, а также для запрещения хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды;

 обязанность использования наилучших существующих технологий (НСТ), имеющих природоохранный эффект, что позволит обеспечить с одной стороны прогресс в области развития технологий, а с другой стороны - снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду;

 ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности, а также принцип независимости экологического контроля;

 платность природопользования и обязанность возмещения вреда окружающей среде.

2. Более четко и конкретно урегулированы вопросы разграничения полномочий органов государственной власти в области охраны окружающей среды, что является крайне актуальным в связи с постоянными реорганизациями государственных органов власти, отвечающих за охрану окружающей среды на федеральном уровне.

3. Отдельно разработана глава об экологическом контроле, в которой предусматривается наличие контрольного органа государственной власти в области государственного экологического контроля, при этом запрещается совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Дополнительно предоставлены полномочия в области экологического контроля муниципальным органам власти.

4. Определена система природоохранных нормативов, которая включает:

 установление нормативов качества окружающей среды по химическим, физическим, биологическим показателям состояния компонентов природной среды и природных объектов с учетом природных особенностей территорий и акваторий и их целевого использования;

 нормативов воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

 технологических нормативов на допустимые выбросы и сбросы.

5. Установлены правовые нормы, предусматривающие осуществление экологического страхования, экологического аудита и экологической сертификации на соответствие природоохранных требований с целью обеспечения экологически безопасного ведения хозяйственной деятельности.

6. Впервые установлены правовые нормы по осуществлению оценки воздействия на окружающую среду.

7. Введены новые природоохранные требования к осуществлению хозяйственной деятельности:

  при строительстве и эксплуатации объектов нефтегазового комплекса; 

  при обращении с отходами производства и потребления, включая опасные и радиоактивные, при этом законом однозначно запрещен ввоз радиоактивных отходов на территорию Российской Федерации в целях их захоронения и обезвреживания;

 при производстве, обращении и обезвреживании потенциально опасных химических веществ.

 8. Определено понятие вреда окружающей среде от хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды и установлен порядок его компенсации.

Таким образом, новый закон направлен на гармонизацию Российского природоохранительного законодательства с международными нормами, принципами и правилами в области охраны окружающей среды. Он является основным законом, призванным обеспечить снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, и фактически является прообразом природоохранного кодекса.

Экологические проблемы приобрели особую остроту и актуальность не только в нашей стране. В развитых странах уже давно осознали  важность и необходимость охраны окружающей среды, сохранения природных ресурсов, их рационального и неистощительного использования, а также обеспечения развития производства на базе внедрения наилучших природоохранных технологий. Мы также идем этим путем, к чему нас обязывает и принятие Федерального закона «О техническом регулировании», составляющего основу для развития промышленности наряду с обеспечением экологической безопасности. Именно этот закон предусматривает переход России на международные стандарты, которые должны законодательно устанавливаться федеральным законами о технических регламентах. 

Первостепенной задачей в настоящее время является нормативное обеспечение экологически безопасного производства, в том числе и в химической промышленности. Ведь действующая система нормирования, как показывает многолетняя практика, основанная на ПДК, не способствует решению проблемы. В этой области нам надо быстрее приближаться к международным стандартам и правилам.

Как отмечалось выше, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» предусматривает новую систему природоохранных нормативов, основанную на применении принципа наилучших существующих технологий (принцип НСТ или ВАТ в системе стандартов ЕС). В ряде регионов уже приступили к реализации норм закона в части внедрения технологического нормирования, основанного на принципах НСТ. Положительным примером в этой области является опыт Архангельской области и Санкт-Петербурга. На федеральном уровне в этом направлении предстоит огромная работа не только законодательным и исполнительным органам власти, но также и научным кругам.

Какими видятся основные направления дальнейших действий по законодательному обеспечению экологической безопасности в стране, учитывая сложившуюся экологическую ситуацию в России, стоящие перед государством проблемы и внимание к этим проблемам со стороны Президента Российской Федерации в современной политической ситуации.

 В настоящее время Комитетом по экологии ведется работа более чем над 30-ю законопроектами в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, которые проходят различные стадии законодательного процесса в Государственной Думе.

Установление принципов, механизмов и условий обеспечения экологической безопасности в целях реализации конституционного права каждого проживающего на территории Российской Федерации на здоровую окружающую среду – вот те основные задачи, которые должны быть решены в процессе формирования российского экологического законодательства, в том числе в разрабатываемом в настоящее время в Комитете по экологии федеральном законе «Об обеспечении экологической безопасности». 

Одним из таких механизмов являются платежи за загрязнение окружающей среды. В настоящее время существует серьезная проблема, связанная с реорганизацией действующей системы платежей за загрязнение и приведение ее в соответствие с требованиями нового закона «Об охране окружающей среды». Существующая система платежей не решает должным образом стоящие перед государством задачи охраны окружающей среды. Кроме этого необходимо обеспечить законодательное урегулирование эффективного внебюджетного механизма, например, предоставление налоговых льгот тем хозяйствующим субъектам, которые внедряют наилучшие существующие технологии и в процессе производства оказывают наименьшее негативное воздействие на окружающую среду. Эти экономические механизмы охраны окружающей среды предусмотрены в проекте федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», разработанном в нашем Комитете, и, который, к сожалению, не поддерживается Правительством, в связи, с чем уже более года мы не можем его принять даже в первом чтении.

Интересной и перспективной может быть введение экологической ренты, в основу которой могут быть положены расчеты ущерба, нанесенного России при трансграничном перемещении отходов за период либерализации торговли со странами мирового сообщества, а также «вклада» отдельных государств и регионов в выбросы парниковых газов, озоноразрушающих веществ и т.п. Это могло бы стать основанием для пересмотра внешних долговых обязательств России с учетом принятой в мировой практике процедуры экологического зачета и получения компенсации, адекватной величине экологического ущерба. Россия также может востребовать компенсацию за вклад в сохранение устойчивости биосферы Земли. Вопрос о введении экологической ренты в начале октября обсуждался в Российской Академии Наук научными кругами на «круглом столе».

 Одним из эффективных экономических внебюджетных рычагов механизма обеспечения экологической безопасности страны является экологическое страхование, которое, выполняя превентивную, контролирующую, социальную, компенсаторную и инвестиционную функции, может создать реальную защиту территорий и населения от угроз его жизненно важным интересам.

Экологическое страхование в обязательной форме не имеет законодательной базы нигде в мире. Отсюда – трудности разработки закона. В настоящее время в Комитете по экологии начата работа над законопроектом «Об обязательном экологическом страховании". Экологическое страхование может обеспечить не только защиту жизненно важных интересов граждан, но и позволит сформировать ресурсосберегающую стратегию рационального природопользования – новую доминанту в обществе, когда экономически невыгодно станет загрязнять, а экологически чистое производство станет экономически выгодно и ресурсосбережение начнет приносить прибыль.

Наряду с другими механизмами, тем не менее, нельзя недооценивать роль ежегодного бюджетного финансирования. Поэтому Комитет по экологии ежегодно пытается увеличить расходы федерального бюджета на охрану окружающей среды. Например, в проекте бюджета на 2004 год предусмотрено увеличение этих расходов в среднем на 16%, что больше заложенного в бюджете процента инфляции. Этому предшествовала большая работа с Правительством депутатов нашего Комитета.

Обеспечение экологической безопасности, в том числе в химической и нефтехимической отраслях промышленности, невозможно без формирования в обществе экологической культуры. Только экологически грамотный государственный деятель любого ранга сможет принять правильные управленческие решения в порученной ему сфере, не наносящие вреда здоровью человека и окружающей среде. Это относится и к представительным органам власти, формирующим правовое поле страны. Нужно сознательно перевести вектор общественного и личного сознания на выполнение конституционной обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду. Поэтому в Комитете продолжается работа над законопроектом «Об экологической культуре».

Дальнейшие наши усилия должны быть также направлены  как на развитие, так и на совершенствование правовой базы путем заполнения пробелов в действующем законодательстве, ликвидации противоречий, гармонизации российского и международного законодательства, а также на обеспечение реализации законодательных норм федерального законодательства и законодательства субъектов подзаконными актами в необходимом объеме.

В ближайшей перспективе Комитету по экологии предстоит подготовить к принятию также законопроекты, которые в разной степени будут регулировать отношения, возникающие, в том числе, при осуществлении хозяйственной деятельности в химическом, нефтехимическом и нефтегазовом комплексе, к ним относятся: "Об экологическом аудите", "Об охране почв", "Об обеспечении экологической безопасности автомобильного транспорта», "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории", "Об обращении с радиоактивными отходами" и другие.

При поддержке Президента и Правительства в подготовке перечисленных выше законопроектов природоохранной направленности будет создана система правового регулирования экологической безопасности страны и ее граждан, что будет способствовать устойчивому развитию и позволит держать экологическую ситуацию в стране под эффективным контролем государства и общества.
    