Обеспечение земельного правопорядка градостроительно-правовыми средствами

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Автономной Республики Крым (далее Положение) разработано в соответствии с требованиями, 155.4kb.
• Рабочие по обслуживанию здания, 7.27kb.
• Проблема защиты авторских прав в настоящее время актуальна и гораздо серьезнее, чем, 56.82kb.
• Развитие российского законодательства, 922.13kb.
• Обеспечение безопасности жизнедеятельности ребенка в здании и на прилегающей территории, 76.9kb.
• Квалификация: юрист, 95.24kb.
• Курсовые работы по курсу «Теория государства и права», 13.91kb.
• Распоряжение от 25 февраля 2003 г. N 175-р об организации работы студенческих отрядов, 21.21kb.
• Программа курса «Предпринимательское право», 322.12kb.
• Курс 5 2 Семестр 9 3 Всего аудиторных часов, 160.76kb.

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВОПОРЯДКА

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНО-ПРАВОВЫМИ СРЕДСТВАМИ


А.П. Анисимов, доктор юридических наук

Ведущий научный сотрудник НИИ современного права

Волгоградской академии государственной службы


Проблема обеспечения общественного порядка правовыми средствами веками занимала умы выдающихся ученых. Для постсоветской России эти проблемы приобрели особую остроту, поскольку формирование гражданского общества и правового государства, упрочение законности и правопорядка является задачей не отдаленного «светлого будущего», а сегодняшнего дня. Наиболее ярко это видно на примере такой пока еще политизированной сферы общественных отношений, как земельные отношения.

Особую актуальность этому вопросу придает традиционная российская проблема, обозначенная еще выдающимся российским историком Н.М. Карамзиным, о том, что строгость законов российских компенсируется необязательностью их исполнения. Отсюда вытекает типичная для России и непонятная для Европейских стран проблема игнорирования законов в правоприменительной практике. Поэтому, являясь сложной практической и теоретической проблемой, исследование вопросов обеспечения правопорядка должно стать одним из приоритетных направлений юридической науки, причем как общей теории права и государства, так и отдельных отраслевых наук.

На законодательном уровне данная правовая категория получила небольшое, но бессистемное распространение. Например, Конституция России упоминает «правопорядок» лишь однажды (подп. «б» ч. 1 ст. 72), определяя, что «обеспечение законности, правопорядка» находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. ГК РФ предусматривает ничтожность сделки, совершенной с целью, противной основам правопорядка и нравственности. В преамбуле Федерального закона «Об охране окружающей среды» в качестве одной из целей данного закона упоминается укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и т.д.

В рамках юридической доктрины до сих пор нет единства мнений по поводу понимания сущности данной правовой категории, остаются малоисследованными вопросы понятия и структуры правопорядка, критерии его состояния и оценки, способы укрепления и т.д. Не пытаясь пересказывать все аспекты многолетней теоретической дискуссии о различных аспектах правопорядка, заметим, что наиболее, на наш взгляд, удачное определение было сформулировано профессором М.И. Байтиным, отмечавшим, что под правопорядком следует понимать такой порядок в общественных отношениях, регулируемых правом, при котором гарантируется реализация субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений, обеспечиваются их правомерное поведение, осуществление законности.¹

В работах других представителей науки общая теория права и государства обращалось внимание на ряд иных аспектов данной проблемы, представляющих и для нас непосредственный интерес. Так, В.Н. Казаков отмечал, что исходя из современного (широкого) понимания права, необходимо различать правопорядок как результат деятельности государства (государственный правопорядок) и правопорядок как результат массовой, стихийной социальной деятельности людей по установлению правовых взаимоотношений (гражданский правопорядок). Каждый из них устанавливается и поддерживается разными способами.²

В работе М.Л. Репкина обращалось внимание на то, что «правопорядок представляет собой не только общецелевое понятие, но и состоит из частных специальных признаков, что позволяет выделить из государственного правопорядка его особый компонент – местный правопорядок. Местный правопорядок – это государственный правопорядок, сочетающий в себе элементы публичного и частного права, делегированного государством органам местного самоуправления в порядке перераспределения полномочий, и общественные отношения, урегулированные муниципальным правом с учетом местных условий и особенностей конкретного муниципального образования». Главным же условием «и наиболее устойчивым и эффективным фактором успешного решения задач в сфере обеспечения правопорядка во все исторические периоды развития местного самоуправления является участие населения в обеспечении местного правопорядка».³

Разделяя приведенные соображения и отмечая наличие определенного количества общетеоретических работ по данной проблематике, заметим, что отраслевых исследований категории «правопорядок» весьма немного. Применительно к земельным отношениям исследованием правовых категорий «земельный правопорядок» и «экологический правопорядок» наиболее последовательно занимается научная школа Московского государственного университета путей сообщения (МИИТ) в лице ее представителей профессоров Н.А. Духно, Г.В. Чубукова и А.И. Бобылева.

В частности, представителями данной научной школы были сделаны следующие принципиально значимые, на наш взгляд, выводы:

1) в результате воздействия правовых норм отраслевого законодательства на общественные отношения складывается и присущий им правопорядок. Поэтому можно говорить о существовании земельного, экологического, гражданского, трудового, административного и иного правопорядка.

2) земельный правопорядок можно определить как совокупность сложившихся на идеях и принципах Конституции РФ и земельном законодательстве правомерных поступков субъектов, наделенных земельными правами и обязанностями. Его содержание близко по смыслу, но неоднопорядково с понятием «правовой режим земель».

3) элементами земельного правопорядка, помимо правового режима земель, являются такие земельно-правовые институты, как государственное регулирование земельных отношений, землеустройство, разрешение земельных споров, ответственность за нарушение земельного законодательства.⁴

В рамках отраслевого подхода конструкция «земельного правопорядка» нуждается в специальных исследованиях применительно к отдельным категориям земель, в том числе землям населенных пунктов. Актуальность такого подхода вызвана многообразием общественных отношений, складывающихся на достаточно локальной территории, и особенностями межотраслевого взаимодействия норм различной отраслевой принадлежности и юридической силы, регулирующих эти отношения.

При этом представляется важным выявление не только содержания земельного правопорядка, но и особенностей его соотношения с родственными правовыми категориями, по поводу чего в научной литературе нет убедительной позиции. Так, С.В. Андреев полагает, что в процессе использования земель населенных пунктов для градостроительной деятельности возникают правоотношения, субъекты которых реализуют принадлежащие им в соответствии с законодательством земельные, градостроительные и иные права и исполняют возложенные на них юридические обязанности, возникающие в связи с использованием земель населенных пунктов для градостроительной деятельности. Совокупность этих правоотношений и является земельным правопорядком в области градостроительства.⁵ Рассматривая далее содержание земельного правопорядка, указанный автор делает вывод о невозможности выделения градостроительного правопорядка в землепользовании.⁶

Признавая существование, наряду с земельным, других видов отраслевого правопорядка, включая градостроительный и гражданский, попробуем выявить соотношение указанных категорий. Вне всякого сомнения, предоставление земельного участка для строительства многоквартирного дома по итогам торгов будет являться проявлением земельного правопорядка в области градостроительства. Однако дальнейшие действия лица, связанные с проведением инженерных изысканий, подготовкой проектной документации, получением разрешения на строительство, а также собственно само строительство нормами земельного права не регламентируется. Отсюда следует, что «градостроительного правопорядка в землепользовании» действительно не существует, поскольку градостроительное законодательство не является подотраслью земельного законодательства, а регулирует свои специфические общественные отношения, тесно связанные (но не тождественные) земельным отношениям, обладающим своей качественной спецификой.

Другими словами, существует сфера «чисто» земельных отношений, на которую нормы градостроительного законодательства не распространяются (например, использование сельскохозяйственных угодий); есть сфера отношений, где происходит пересечение сферы действия норм земельного и градостроительного законодательства (предоставление земельных участков для строительства объектов, параметры которых определены градостроительными регламентами); наконец, есть сфера действия норм градостроительного законодательства, напрямую никак не связанная с земельными отношениями (архитектурно-строительное проектирование). Следовательно, реализация гражданами и юридическими лицами таких требований градостроительного законодательства означает, что они становятся субъектами градостроительного правопорядка, реализуя предусмотренные ГрадК РФ права и обязанности и способствуя обеспечению законности в данной сфере отношений.

Специфика же обеспечения земельного правопорядка градостроительно-правовыми средствами заключается в том, что правовой режим земель населенных пунктов определяется нормами десятков федеральных законов, имеющих различную отраслевую принадлежность. Приведение их «к общему знаменателю» осуществляется как раз в порядке, указанном в ГрадК РФ посредством проведения градостроительного зонирования. Например, Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. предусматривает порядок создания различных видов особо охраняемых природных территорий, которые могут находиться как на землях категории особо охраняемых территорий и объектов, так и на землях населенных пунктов. Но как гарантировать соблюдение природоохранного режима дендропарков, памятников природы и иных подобных территорий в городах? Для этого в ходе градостроительного зонирования выделяются специальные рекреационные зоны, градостроительным регламентом для которых запрещается хозяйственный и иной подобный режим их использования, способный повлиять на состояние данных уникальных природных объектов.

Аналогичным образом решается вопрос и при включении, например, части земель лесного фонда в состав населенного пункта. В этом случае такие земли подлежат переводу в разряд городских лесов, причем, как неоднократно подчеркивалось в решениях Высшего арбитражного суда РФ, такой переход не может происходить автоматически. Так, в Определении Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 июня 2008 г. № 16490/07 «О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» было указано, что лесной фонд является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Иное толкование приводило бы к несоразмерному ограничению права собственности Российской Федерации, поскольку означало бы, что прекращение права федеральной собственности на участок лесного фонда в результате автоматического перевода спорного участка из земель лесного фонда в земли населенных пунктов происходит по воле и в интересах муниципального образования и субъекта РФ в отсутствии согласия самого собственника - Российской Федерации и при игнорировании того обстоятельства, что лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода.

Отсюда следует наличие тесной взаимосвязи земельного, градостроительного и экологического правопорядка, не являющихся тождественными правовыми категориями. Наибольший интерес при этом представляет выявление соотношения земельного и экологического правопорядка применительно к категории земель населенных пунктов. Для этого рассмотрим взаимосвязь «права на благоприятную окружающую среду» и «права на благоприятные условия жизнедеятельности человека», предусмотренные, соответственно, Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. и ГрадК РФ от 29 декабря 2004 г.

Согласно ст.1 ГрадК РФ, под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Констатируя, что градостроительное законодательство не содержит дефиниции «благоприятные условия жизнедеятельности человека», А.В. Фокин предлагает следующие выводы о содержании данного права и пересечении его сферы действия с экологическими правами человека:

Во-первых, Градостроительный кодекс Российской Федерации предполагает определение посредством разработки схем территориального планирования и документов градостроительного зонирования территориальной сферы размещения различных экологически опасных объектов (промышленных предприятий, объектов энергетики и т.д.) либо планируемое придание статуса особо охраняемых природных территорий (зон экологического бедствия) соответствующим природным комплексам.

Во-вторых, органам местного самоуправления и населению предоставлена возможность с учетом конкретных местных условий уточнять содержание факторов «благоприятных условий жизнедеятельности». При этом население может использовать как предусмотренные ГрадК РФ механизмы (публичные слушания), так и возможности, закрепленные экологическим законодательством (процедура ОВОС). В последнем случае у населения появляется возможность участия в принятии некоторых решений об осуществлении экологически опасной деятельности, связанной, например, с размещением линейных объектов, мест размещения опасных отходов, создании особо охраняемых природных территорий местного значения и т.д.

В свою очередь, органы публичной власти субъектов РФ и муниципальных образований могут посредством разработки региональных и местных нормативов градостроительного проектирования с учетом экологической емкости территории уточнять возможность размещения определенных экологически значимых объектов на своей территории.

Следовательно, ГрадК РФ регламентирует внешнюю, пространственно-территориальную сторону защиты экологических прав граждан, оставляя внутреннюю сторону (содержание) во многом на усмотрение граждан, проживающих на соответствующих территориях. При принятии конкретных решений о строительстве или размещении экологически опасных объектов действуют нормы экологического и иных отраслей законодательства.

Исходя из этого А.В. Фокин делает правильный и разделяемый нами вывод о том, что право человека на благоприятные условия жизнедеятельности не является составной неотъемлемой частью права человека на благоприятную окружающую среду. Кроме того, нельзя сказать, что право человека на благоприятные условия жизнедеятельности, о котором идет речь в ГрадК РФ - это право на нормальное (благоприятное) состояние природной среды отдельно взятого населенного пункта или его части. Дело как раз заключается в том, что «природная» составляющая в праве человека на благоприятные условия жизнедеятельности невелика, и не является непосредственной целью территориального планирования и градостроительного зонирования.⁷

Вместе с тем, признавая автономность рассматриваемых правовых категорий, подчеркнем и наличие между ними диалектической взаимосвязи. Существует множество «точек пересечения» сферы действия права на благоприятную окружающую среду и права на благоприятную среду жизнедеятельности. Например, о таком взаимодействии можно говорить в случае признания населенного пункта или его части зоной экологического бедствия либо особо охраняемой природной территорией. Это будет обусловливать содержание градостроительной документации и нормативов градостроительного проектирования, вызванное экологической спецификой муниципалитета.

Таким образом, важнейшим средством обеспечения земельного правопорядка градостроительно-правовыми средствами является разработка на федеральном, региональном и муниципальном уровне документов территориального планирования, определяющих взаимосогласованную стратегию социально-экономического, экологического и иного развития соответствующих публично-правовых образований. Тактические вопросы реализации указанных целей и задач решаются посредством принятия Правил землепользования и застройки – муниципального правового акта, определяющего посредством градостроительного зонирования территории муниципального образования и установления для выделенных территориальных зон градостроительных регламентов параметры и виды использования соответствующих территорий для строительства либо целей, не связанных со строительством.

Формирование надлежащего земельного правопорядка в населенных пунктах во многом обусловлено наличием утвержденных муниципальными правовыми актами градостроительной документации, а значит, во многом зависит от действий органов местной власти. Отсюда следует, что тормозом на пути реализации антикоррупционной стратегии обеспечения земельного правопорядка градостроительно-правовыми средствами остается пассивность должностных лиц органов местного самоуправления, обусловленная в большинстве случаев субъективными причинами, и заключающаяся в саботаже исполнения требований градостроительного законодательства. В условиях отсутствия сформированного гражданского общества это затрудняет реализацию норм ГрадК РФ, направленную на обеспечение земельного и градостроительного правопорядка.


Аграрное и земельное право. – 2009. - № 4. – С. 10-14.