Н. Н. Шувалова кандидат философских наук

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Учебное пособие для высших учебных заведений, 3487.39kb.
• Учебно-методический комплекс по дисциплине гсэ ф. 05 «Философия» для студентов всех, 591.55kb.
• Члеи-корреспондент ан усср в. //. Шинкарук (председатель) доктор философских наук, 5551.52kb.
• Член-корреспондент ан усср в. И. Шинкарук (председатель) Доктор философских наук, 6039.28kb.
• Источник: sexology narod ru konigor hypermart net, 3807.87kb.
• Игорь Семенович Кон. Любовь небесного цвета, 4312.68kb.
• Сороковикова валентина Ивановна кандидат философских наук, доцент Академии хорового, 328.69kb.
• Любовь небесного цвета, 3369.93kb.
• Автор программы: кандидат философских наук, профессор кафедры общей социологии Филиппов, 178.82kb.
• Ученого Совета Уральского государственного университета имени А. М. Горького программа, 481.82kb.

В
Н.Н. Шувалова


кандидат философских наук,

доцент кафедры государственной службы

и кадровой политики РАГС при Президенте РФ


ПРАВОВЫЕ И НРАВСТВЕННЫЕ РЕГУЛЯТОРЫ СЛУЖЕБНОГО ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

условиях моральной эрозии, поразившей сегодня все слои российского общества, именно государственная служба в силу своей организованности, корпоративной сплоченности, высокого профессионализма и компетентности может стать фактором стабилизации и духовно-нравственного оздоровления общества, гарантом успехов в построении действительно демократического социального правового государства, но при условии ее нравственного самоочищения и осознания своей миссии служения обществу.

Этим обусловлено особое внимание к нравственным аспектам деятельности государственных служащих. Актуальность проблемы преодоления нравственного дефицита в рядах кадрового корпуса гражданских служащих подтверждена указами Президента РФ от 12.08.2002
№ 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»¹ и от 19.11.2002 № 1336 «О федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (20032005 годы)”» (в ред. от 15.11.2004)².

Одним из основных принципов функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих является «этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ» (выделено автором — Н.Ш.), а в число принципов, на основе которых должно осуществляться взаимодействие государственной службы и структур гражданского общества, включены требования подконтрольности системы государственной службы государству и гражданскому обществу, беспристрастности государственных служащих при исполнении должностных (служебных) обязанностей, а также соблюдения ими этических норм и правил поведения.

Общие направления развития государственной службы сегодня постепенно приобретают все более ясные очертания по мере принятия и вступления в силу федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также пакета нормативных документов, утвержденных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Так, в ряд статей Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» включены требования к служебному поведению гражданских служащих, что само по себе является новацией: впервые в российском законодательстве установлены правовые нормы должного служебного поведения государственных служащих. В служебных регламентах также предусматривается закрепление ряда норм нравственного характера.

Закон принципиально изменил, по сравнению с Законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», порядок разрешения этической коллизии, связанной с получением неправомерного распоряжения руководства. Статья 15 Закона гласит, что гражданский служащий «не вправе (выделено мной — Н.Ш.) исполнять данное ему неправомерное поручение» и должен нести дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность за исполнение такого поручения наравне с отдавшим его руководителем.

Внесены уточнения и в вопрос, связанный с вознаграждениями гражданских служащих от юридических и физических лиц. В статье 17 «Запреты, связанные с гражданской службой» не только устанавливается запрет на получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц, но и предусмотрен конкретный механизм решения этой проблемы.

И все же остается вопрос: достаточно ли полно представлены в Законе положения в отношении нравственного аспекта деятельности гражданских служащих и не остались ли за его пределами проблемы, без решения которых не удастся реализовать программные цели — кардинальное повышение эффективности государственной службы «в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации».

Анализ соответствующих статей Закона позволяет ответить на этот вопрос, высветить вновь возникшие и сделать ряд выводов.

1. Принцип этичности поведения государственного служащего, который должен быть включен в ст. 4 «Принципы гражданской службы», в Законе не упоминается.

Не нашел места в Законе и вопрос, касающийся взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества, одним из условий обеспечения которого названо следование принципу соблюдения государственными служащими этических норм и правил поведения.

2. Впервые введенный Законом в научный понятийный аппарат термин «служебное поведение» не уточнен, хотя в Законе есть ст. 1 «Основные термины», где это понятие должно было бы найти себе место, поскольку в специальных словарях его нет. Не помогли с определением этого термина и авторы Комментария к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Попытка дать на этот счет пояснение свелась в нем к выяснению понятия «требование служебного поведения на гражданской службе».

3. Статья 18 Закона «Требования к служебному поведению гражданского служащего» начинается словами «Гражданский служащий обязан:...» Но тут же возникает вопрос: почему обязанности в отношении служебного поведения выделены в отдельную статью, а не включены в ст. 15, которая так и называется «Основные обязанности гражданского служащего». Или обязанности гражданского служащего выполнять свою работу «добросовестно, на высоком профессиональном уровне» (п. 1), «не оказывать предпочтения каким-либо группам, организациям и гражданам» (п. 4), «не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей» (п. 5), «не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство» (п. 8), «проявлять корректность в обращении с гражданами» (п. 9), «проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации» (п. 11) и «учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп» (п. 12) не входят в число основных обязанностей государственного служащего, определяющих уровень его гражданской, нравственной и профессиональной зрелости, способность отвечать за качество своей профессиональной деятельности и ее социальные последствия?

4. Законом сделан шаг назад, с нашей точки зрения, и в сравнении с его проектом на стадии разработки, в котором вопросам профессиональной этики гражданских служащих было уделено значительное внимание:

 взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы Российской Федерации характеризовалась единством правовых основ, в числе которых называлось соблюдение правил служебного поведения (про-фессиональной этики), разрешение конфликта интересов и служебных споров (ст. 6);

— в число общих принципов законодательного регулирования были включены правила служебного поведения (профессиональной этики) на гражданской и муниципальной службе (ст. 7);

 в ряду принципов, соблюдение которых должно обеспечивать взаимодействие гражданской службы и гражданского общества, был назван принцип «соблюдения гражданскими служащими правил служебного поведения (профессиональной этики)» (ст. 8);

 обязанность «соблюдать ограничения, правила служебного поведения (профессиональной этики)» признавалась одной из основных обязанностей гражданского служащего (ст. 14), а потому гражданин не мог «быть принят и находиться на гражданской службе в случае... несоблюдения правил служебного поведения (норм профессиональной этики)». Это требование, в числе других, предусматривалось включать в административный регламент государственного органа, положение о служебном распорядке государственного органа, должностной регламент и служебный контракт гражданского служащего, а его соблюдение должно было учитываться при подготовке отзыва или рекомендации о прохождении им гражданской службы, проведении конкурса, аттестации или квалификационного экзамена, назначении на должность гражданской службы (ст. 15, 42, 43);

 правила служебного поведения (профессиональной этики) признавались существенными условиями служебного контракта (ст. 22), их соблюдение гражданским служащим должно было учитываться при назначении на должность гражданской службы (ст. 23), а совершение гражданским служащим проступка, не совместимого с правилами служебного поведения (профессиональной этики), признавалось одним из оснований для расторжения служебного контракта, освобождения гражданского служащего от замещаемой должности или увольнения с гражданской службы (ст. 31);

 сведения о конфликте интересов и нарушениях правил служебного поведения (профессиональной этики) и принятые по ним решения предусматривалось приобщать к личному делу гражданского служащего (ст. 35).

5. Из триады критериев оценки государственного служащего по профессиональным, деловым и нравственным качествам в Законе выпала нравственная составляющая, которая сегодня в условиях растущей коррупции, размытой ответственности и деформации профессиональных ценностей у значительной части государственных служащих, напротив, должна стать одним из важнейших критериев оценки и показателей уровня их профессиональной пригодности.

6. Требования к служебному поведению государственного служащего рассеяны по разным статьям Закона, не систематизированы по степени их значимости, исходя из реальной картины состояния нравственности на государственной службе. В таком виде их вряд ли можно использовать в качестве системы критериев оценки нравственной составляющей профессионализма государственного служащего в процедурах отбора, аттестации, квалификационного экзамена, конкурса и иных составляющих процесса прохождения государственной службы, да в них и не предусмотрены критерии нравственной оценки претендентов на должность государственной гражданской службы и гражданских служащих.

7. «Рамочный» характер, свойственный Закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», в разрешении этических аспектов государственной службы остался не преодоленным, так как новый Закон не содержит конкретных механизмов реализации требований к служебному поведению государственных служащих. Единственный механизм преодоления моральных аномалий на государственной службе, представленный в Законе,  комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Но и эта процедура пока не обеспечена необходимыми технологическими решениями.

Таким образом, приходится констатировать, что этический аспект не нашел исчерпывающего отражения и тем более развития в Законе, постепенно ускользая из поля внимания его разработчиков в процессе работы над его проектом.

Невыясненными остаются многие дискуссионные проблемы. Что такое «служебное поведение гражданского служащего» и как соотнести это понятие с понятиями «организационное поведение», «деловое поведение», уже утвердившимися в научной литературе? Только ли правовыми нормами регулируется служебное поведение гражданского служащего, а если не только ими, то какими еще? И если моральные нормы также являются одним из важнейших регуляторов служебного поведения, то в какой форме они должны быть представлены? Как реализуется задача законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих, включенная в число задач Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (20022005 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 19.11.2002 № 1336? В полной ли мере Закон использовал механизмы, обеспечивающие его выполнение и неотвратимость наказания за нарушение его требований?

Все эти вопросы нуждаются в широком обсуждении, уточнении и неотложном практическом решении еще и потому, что сегодня приходит осознание «прямой зависимости между нравственным авторитетом власти, доверием к ней народа и стабильностью государственных устоев»¹, причем моральный авторитет власти напрямую связывается с уровнем нравственности кадрового корпуса проводников ее политики  гражданских служащих, актуализируя потребность в анализе содержательного аспекта служебного поведения гражданских служащих.

Исходя из этимологии слова «поведение», служебное поведение можно определить как совокупность поступков и действий должностного лица или группы лиц, осуществляемых в пределах установленных законом полномочий, в процессе взаимодействия между собой и с внешней средой по поводу выполнения ими своих должностных обязанностей. Поскольку под внешней средой понимаются общество, граждане, работники других организаций, природа и т.д., с которыми взаимодействует гражданский служащий, осуществляя свои профессиональные функции, понятие «служебное поведение» представляется более широким, чем организационное и деловое поведение, которые рассматриваются как «внутрифирменное»², или корпоративное.

Широкий социальный смысл понятия «служебное поведение» вытекает и из содержания ст. 18 Закона. Включенные в нее требования к служебному поведению гражданских служащих определяют не только корпоративное поведение должностных лиц в своей профессиональной среде и их отношение к своему служебному долгу, предписывая добросовестное исполнение должностных обязанностей на высоком профессиональном уровне, соблюдение установленных Законом ограничений и предостерегая от совершения поступков, порочащих честь и достоинство гражданского служащего, и возникновения конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа.

Прежде всего ст. 18 Закона устанавливает характер взаимоотношений с гражданами, признание, соблюдение и защита прав и свобод которых определяют смысл и содержание профессиональной деятельности госслужащих. Исходя из этого ведущего принципа гражданский служащий, согласно требованиям Закона, обязан проявлять корректность в обращении с гражданами, уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию, соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную деятельность решений политических партий, других общественных объединений и иных организаций.

Полиморфность понятия «служебное поведение» проявляется в многообразии форм, в котором оно выступает:

служебное поведение работника в системе управления является индивидуальным, личностным и в то же время сопряженным: каждый работник не только отвечает за результат своего труда и за свои поступки, но и участвует в совокупном труде, соотнося свои задачи с общими, а свое поведение  с установленными в организации нормами и требованиями общества, которому он служит;

функциональная определенность, очерченная кругом функциональных обязанностей и ответственности, сочетается в служебном поведении с мотивационной автономностью, так как личные интересы отдельного работника могут совпадать с интересами общества, организации (мотивационная гармония), а могут вступать с ними в противоречие (межролевой конфликт);

служебное поведение может быть предсказуемым, если требования профессиональной этики не только известны служащему, но и восприняты им, определяя характер его поступков и действий в ситуации морального выбора, и непредсказуемым в случаях отклонения от правил поведения, принятых в данной организации, в конкретной ситуации;

управляемость служебного поведения с помощью действующих в государстве, обществе, данной организации правовых, моральных и иных социальных норм сочетается с его самоорганизацией, так как представляет собой личную программу деятельности, поступков в рамках общей организующей программы;

в зависимости от того, какими именно нормами направляется, регулируется, контролируется и оценивается служебное поведение, оно может быть социально ожидаемым, приемлемым и неприемлемым, противоречащим принятым в обществе, организации или признаваемым законом, правилами поведения, стереотипами, установками, ценностями¹.

Полифоничностью понятия «служебное поведение» должностного лица оправдывается и то многообразие средств, которые используются для того, чтобы направлять, регулировать, контролировать и оценивать его. В их числе:

1) закрепленные законом правовые нормы;

2) моральные нормы:

нормы общественной морали;

принципы, нормы и правила профессиональной этики;

групповые нормы;

личностные нормы, выступающие в качестве интегративной характеристики субъективного мира человека, подструктур его сознания (знаний, убеждений, чувств, привычек);

3) правила общепринятого и делового этикета.

Правовые основы служебного поведения гражданского служащего закреплены Законом, их действие обеспечено законодательно установленными мерами ответственности, предусматривающими дисциплинарные взыскания за совершение должностного проступка, выразившегося в неисполнении или ненадлежащем исполнении им или по его вине возложенных на него должностных обязанностей, за несоблюдение предусмотренных Законом ограничений и запретов.

Что же касается нравственного аспекта служебного поведения должностных лиц, то, в отличие от других стран, где в течение уже многих лет проблемы профессиональной этики вообще и этики государственной службы в частности привлекают самое серьезное внимание и специалистов, и общественности, где разработаны и активно действуют этические кодексы служебного поведения государственных служащих, в нашей стране эта проблема пока остается на периферии внимания научной общественности и политиков.

Реализация нравственных принципов деятельности государственных служащих настоятельно требует решения ряда неотложных и взаимосвязанных задач.

1. Необходимо принятие Кодекса профессиональной этики государственных гражданских служащих как моральной основы служебного поведения чиновников, как системы критериев нравственного компонента оценки профессионального уровня гражданских служащих, инструмента отбора, аттестации, конкурса и иных процедур прохождения государственной службы.

В основе Кодекса как систематизированного перечня основополагающих принципов, в наиболее общей форме выражающих требования общества к нравственному смыслу и социальному назначению профессиональной деятельности гражданских служащих, должна быть заложена идея общественного служения, вытекающая из положений Конституции РФ о социальном характере российского государства.

Являясь инструментом реализации политики государства и его обязательств перед обществом и, таким образом, выполняя миссию общественного служения, кадровый корпус гражданских служащих должен отвечать требованиям и социальным ожиданиям граждан-налогоплательщиков, которые оплачивают их труд и вправе требовать от них честного и добросовестного выполнения своего гражданского и служебного долга. Следование принципу общественного служения предполагает способность гражданского служащего постоянно держать в поле зрения социальный смысл своей деятельности, предупреждая развитие «синдрома самодостаточности».

Приоритет принципа общественного слу-жения становится особенно очевидным в контексте полученных в ходе социологических исследований данных, характеризующих состояние системы государственного управления и оценку его населением: 87,9% опрошенных отмечают рост недоверия к государственной власти, 61%  бесправность гражданина¹. Отрицательная динамика отмечается даже в тех и ранее нелестных оценках, которые давали респонденты государственным служащим. Если в 2001 г. только 7,2% опрошенных, обратившихся в государственные учреждения, ответили, что к ним отнеслись доброжелательно и реально помогли, то в 2003 г. таких оказалось еще меньше — 6,8%.

На вопрос «Чьи интересы в первую очередь защищают сегодня госслужащие?» лишь 11% респондентов ответили: «интересы граждан», зато 68,5% опрошенных граждан считают, что чиновники защищают в первую очередь свои интересы, 34,5% — интересы своего начальства, 30% — своего ведомства и только 14% — государства². А это означает, что значительная часть гражданских служащих не осознает смысл и нравственную цену своей деятельности, а потому не готова сегодня к исполнению миссии, предназначенной российской гражданской службе, что говорит об их непрофессионализме.

Да и сами государственные служащие в подавляющей массе не считают себя «слугами народа»³, а призывы обратиться к интересам граждан носят декларативный характер и в большинстве своем не реализуются в практике работы органов власти.

Категория доверия сегодня все явственнее выступает в качестве организационно-ценностной доминанты гражданской службы, предполагая в числе важнейших и необходимых характеристик профессионального портрета гражданского служащего честность, порядочность, добросовестность и ответственность в исполнении своего гражданского и служебного долга, воплощаемые в убеждениях и в поведении.

Одним из важнейших этических принципов деятельности гражданских служащих выступает принцип законности. «Человек, имеющий здоровое правосознание, есть свободный субъект прав, — писал русский философ И.А. Ильин, — он имеет волю к лояльности (законопослушанию), он умеет блюсти свои и чужие полномочия, обязанности и запретности; он есть живая опора правопорядка самоуправления, армии и государства. Человек, лишенный правосознания, подобен зверю и ведет себя как волк. Человек, способный только к повиновению из страха, превращается в волка, как только отпадает страх»⁴.

Нравственный аспект принципа законности состоит в том, что в ситуации морального выбора чиновник осознанно и добровольно остается законопослушным, верным своему гражданскому и служебному долгу, осуществляя решительное и мужественное противостояние любому антиконституционному, противозаконному акту или действию даже тогда, когда над ним не довлеет принудительная сила закона и угроза санкций. Верность Конституции РФ обязывает гражданских служащих к патриотическому служению отечеству, к культивированию в себе нравственных качеств, которые профессионально значимы в контексте культуры современной демократии.

Из конституционных требований и содержания принципов общественного служения и законности, предопределяющих обязанность гражданского служащего обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан, вытекают:

принцип гуманизма, выраженный в требовании уважения к человеку, веры в него, признания суверенитета и достоинства личности;

принцип беспристрастности и независимости, значение которого актуализируется особенно там, где не созданы необходимые условия для того, чтобы постоянно напоминать чиновнику о социальной цене его служебной деятельности и ее нравственном смысле;

принцип ответственности как совокупности правового, социального и морального отношения гражданского служащего к обществу и государству, государственным органам и государственной службе как организации, к своей профессиональной среде, которые определяют его поведение, возлагают на него обязательства по выполнению его служебного долга и предусматривают его способность предвидеть результаты управленческих действий, поступков и готовность отвечать за их последствия, обеспечивая социальную стабильность в обществе. Действующим началом моральной ответственности выступают собственная совесть, чувство долга или неформальный суд людей в форме выражения общественного мнения, осуждения;

принцип справедливости, реализующий себя в законном и рациональном использовании государственно-властных полномочий, в действенной защите прав граждан (а не в имитации ее), в удовлетворении социальных ожиданий как важнейшем критерии оценки эффективности государственной службы. Удовлетворение общественной потребности в справедливости — самое важное из моральных ожиданий общества не только в общем социальном плане, но и по отношению к каждому человеку в конкретной ситуации. «Для русского человека, — писал Н.А. Бердяев,  несчастье — не просто бедность, нехватка денег, а нарушение справедливости, триумф людей без стыда»;

принцип лояльности, понимаемый, однако, не как формальная, внешняя, показная приверженность объекту лояльности, а как верность, преданность, благожелательное отношение, предполагающие установку на внутреннее приятие объекта или идеи, убежденность в правильности своей позиции, решимость и готовность поддерживать этот объект или следовать этой идее. В соответствии с таким пониманием принципа лояльности предписания и запреты гражданским служащим, определяющие их должное поведение на службе, закрепляются не только в Кодексе и общественном сознании профессиональной среды, но и в личностном осознании этих кодексов, в отношении к ним, в убеждениях, сформулированных на их основе, т.е. в содержании психики и внутреннего мира личности гражданского служащего¹. Только в таком понимании принцип лояльности как один из важнейших этических императивов может способствовать становлению государственной службы как института общественного служения, вносящего свой вклад в достижение конституционных положений.

Система данных принципов, составляющих стержень Кодекса профессиональной этики гражданских служащих, нравственную основу и фундамент их служебной деятельности, может служить действенным инструментом кадровой политики государства и полезным ориентиром и критерием в оценке моральных коллизий, возникающих в процессе деятельности государственного служащего, и его профессионально-нравственных качеств.

2. Решение задачи законодательного регулирования профессиональной этики гражданских служащих, предусмотренной Федеральной программой реформирования государственной службы, требует правового закрепления Кодекса в форме закона, как это сделано, например, в США, где еще в 1978 г. был принят конгрессом и подписан президентом Закон о правительственной этике.

3. Реализация этого закона должна обеспечиваться системой механизмов, включающих:

государственный контроль в виде специального государственного органа, обеспечивающего наблюдение и контроль за состоянием нравственности кадрового корпуса государственной службы, по примеру Бюро правительственной этики в США;

служебный контроль в виде штата государственных служащих, наделенных функциями служебного контроля за этичностью поведения гражданских служащих, как это практикуется во многих странах;

гражданский контроль в виде независимых общественных организаций, осуществляющих контроль за выполнением гражданскими служащими требований утвержденного законом Кодекса профессиональной этики гражданских служащих.

4. Поскольку этические нормы становятся внутренним регулятором поведения человека лишь при условии их интериоризации, необходимо включить курсы этики и культуры поведения в учебные планы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, как и в систему общего образования в целом.

5. Воспитание необходимых сегодня российскому чиновнику нравственных качеств — гражданственности, патриотизма, честности и порядочности, неподкупности и социальной ответственности — предполагает социальную и государственную востребованность этих качеств и всемерную их поддержку со стороны государства — и правовую, и моральную. Государственный служащий должен чувствовать себя защищенным и от произвола начальства, и от коррумпированного давления неформальных групп и группировок, объединенных узковедомственными или личными целями, вступающими в противоречие с интересами общества и государства.

Формирование положительной мотивации государственного служащего к добросовестному, честному служению общественному и государственному интересу, выполнению своего гражданского и служебного долга не может быть успешным, если его обязанности не будут уравновешены обязанностями государства по обеспечению условий и стабильности его труда, правовой защиты и достойного уровня жизни его и его семьи. На фоне перманентной неудовлетворенности уровнем социальной защищенности мотивационный компонент профессиональной этики гражданского служащего приобретает материально-прагматическую направленность, что создает благоприятный фон для деформаций профессиональных ценностей, нарушений норм служебного поведения и развития конфликтов интересов.