Geum.ru

Теоретические основы аграрной политики

Вид материалаДокументы

Содержание


Глава 1. позитивный теоретический анализ аграрной политики
1.2. Позитивные теории государственного регулирования
1.3. Роль экономической науки в совершенствовании
Подобный материал:

РАЗДЕЛ 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ


Теоретические основы аграрной политики развиваются в двух направлениях. Первое представлено позитивными теориями, которые призваны объяснить, почему реализуется та или иная экономическая политика и какая политика будет проводиться в будущем. Позитивная экономическая наука имеет дело с объяснением объективного функционирования экономики, с тем, что есть или может быть.

Второе направление связано с нормативным подходом, в рамках которого пытаются определить, когда и как правительство должно вмешиваться в рыночные механизмы распределения ресурсов, доходов и богатства и каковы последствия такого вмешательства. Нормативная наука предлагает экономические рецепты, основанные на субъективных оценочных суждениях, имеет дело с тем, что должно быть.

Разработка эффективной аграрной политики предполагает учет обоих научных направлений.

ГЛАВА 1. ПОЗИТИВНЫЙ ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ

АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ


1.1. Позитивные теории экономической политики

Позитивный анализ экономической политики основывается на понимании того, что политический выбор в экономике определяется усилиями групп давления (лоббирования), политиков, политических партий, индивидов, администраторов-исполнителей по достижению собственных интересов. Такое понимание не совпадает со свойственным нормативному подходу взглядом на правительство как всезнающую и радеющую только об общественных интересах структуру и подвергает сомнению целесообразность корректировки государством рыночных несовершенств. Правительство в позитивных теориях – не более чем собирательный образ законодательных и исполнительных институтов, обладающих властью и преследующих собственные цели.

Позитивными аналитиками рассматриваются причины, из-за которых рецепты, предлагаемые экономической наукой, не достигают цели, а итогом деятельности органов государственной власти являются зачастую противоположные планируемым экономические результаты. Вместо проблемы неудач рынка на первый план выдвигается проблема неудач правительства при осуществлении им микроэкономического регулирования. Для понимания причин расхождения предложений экономистов-теоретиков и результатов деятельности практиков, считает чешский экономист и политик В. Клаус, вместо нормативной теории планирования необходимо создать «позитивную теорию поведения плановика». Опыт социалистического планирования дает основание для сомнений в целесообразности существования управленцев-плановиков как таковых, их гипотетической «коллективной» рациональности, нейтральности интересов, полной информированности. (Клаус В. Экономическая теория и реальность трансформационных подходов //Проблемы теории и практики управления. 1995. № 6. С.11 – 12.)

Значительное методологическое влияние на позитивный анализ экономической политики оказали работы Э. Даунса, Дж. Бьюкенена, Г. Таллока, М. Ольсона.

Э. Даунсом выдвинуты две гипотезы, которые в той или иной степени были использованы позднее многими авторами. (Downs A. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper and Row, 1957.) Первая гипотеза: граждане ведут себя в политике рационально, т.е. преследуют прежде всего личную выгоду. Они, выступая в роли избирателей, делают выбор политической партии или кандидата после оценки всех предложений участников предвыборной гонки, останавливаясь на самом выгодном для себя варианте. Вторая гипотеза Э. Даунса: политики (и политические партии) создают свои политические программы с целью максимизировать голоса избирателей, видят в них только средство остаться у власти или прийти к власти. Предположение личной выгоды в политике не принимается Э. Даунсом как постулат применительно к любому конкретному человеку и в каждом случае. Он допускает, что у некоторых политиков, администраторов или избирателей в какие-то периоды могут проявиться альтруистские побуждения, но только как исключение из правила.

На основе своих гипотез Э. Даунс выдвигает ряд предположений о воздействии партий и индивидов на экономическую политику. Эти предположения сделали возможным моделирование взаимодействия избирателей, политиков и политических партий в политическом процессе принятия экономических решений.

Теория общественного выбора Дж. Бьюкенена и Г. Таллока основывается на трех важнейших методологических положениях. (Buchanan J., Tullock G. The Calculus of Consent. Michigan: University of Michigan Press, 1962.) Во-первых, ее авторы согласны с Э. Даунсом, что индивиды в любой политической роли ведут себя рационально. Во-вторых, Дж. Бьюкенен и Г. Таллок отрицают существование коллективной рациональности. Ни законодательные, ни исполнительные органы власти не бывают сориентированы только на одну цель – заботу об общественном благополучии. Депутаты представительных органов власти и администраторы заинтересованы в общественном благополучии в той же степени, что и избиратели, и не больше.

И в-третьих, процесс принятия политических решений можно анализировать, считая его разновидностью рыночных отношений. Если на рынке люди меняют яблоки на апельсины, то в политике соглашаются платить налоги в обмен на блага, необходимые всем и каждому (от пожарной охраны до суда). (Бьюкенен Дж. Минимальная политика рыночной системы //Вопросы экономики. 1990. № 12. С.11 – 12.)

В то же время механизмы выработки государственных решений во многом отличны от процесса принятия решений в частном секторе.

Первое. В частном секторе люди выражают свое мнение о производстве тех или иных благ индивидуально, покупая или не покупая эти блага. В общественном секторе демократических государств решения принимаются коллективно, когда избиратели голосуют прямо за конкретные общегосударственные программы или за своих представителей в органах власти, а последние определяют направления расходования средств государственного бюджета.

Второе. Существенной особенностью рыночного обмена является и то, что в большинстве случаев (если сделка является добровольной для каждой из сторон) он не позволяет одному лицу вмешиваться в деятельность другого. Потребителей и продавцов ограждает от принуждения наличие других продавцов или потребителей, с которыми они могут вступить в сделку. Рынок позволяет им взаимодействовать без вмешательства всякой центральной власти. (Фридман и Хайек о свободе. Минск, 1990. С.14 – 16.) В практике политического обмена государство имеет тенденцию переступать приемлемые для индивидов границы вмешательства в экономику, т.е. условия добровольности и взаимной выгоды для участников политической сделки не соблюдаются.

Наиболее ярко это проявляется, например, в необоснованном расширении государственного сектора. Государственные предприятия, в отличие от частных, недостаточно самостоятельны и не несут полной ответственности за результаты своей деятельности. Их судьба во многом зависит от решений государственных чиновников, а интересы последних не обязательно совпадают с интересами экономического развития страны. Руководители государственных предприятий не являются их владельцами, привилегированные условия хозяйствования (налоговые льготы, дотации, право бесплатного пользования научно-технической информацией и др.) снижают стимулы повышения эффективности производства на государственных предприятиях. Большие издержки производства, невысокое качество продукции, ее несоответствие требованиям потребителей вынуждают правительства перераспределять в пользу государственного сектора все большую часть общественных ресурсов. Это противоречит интересам налогоплательщиков, но совпадает, в соответствии с теорией общественного выбора, с интересами политиков, стремящихся расширить свое влияние.

Далее. Правительственное регулирование государственного сектора и экономики в целом требует значительных затрат. Это и непосредственные административные издержки (прямые бюджетные расходы), и дополнительные издержки частных фирм как следствие государственного вмешательства, так называемые побочные эффекты. Побочные эффекты государственного регулирования вызваны тем, что, вмешиваясь в экономические процессы, государство нарушает рыночное равновесие и существенно влияет на решения, принимаемые производителями и потребителями. В результате такого вмешательства размещение и использование ресурсов могут стать менее эффективными, чем до него. Такие последствия государственного регулирования дают повод сторонникам теории общественного выбора заключить, что целесообразность вмешательства государства в рыночную экономику можно определить, сравнивая издержки государственного регулирования и экономические выгоды от него.

Можно ли добиться, чтобы политический обмен приносил только выгоду всем и каждому? Дж. Бьюкенен дает ответ на этот вопрос с позиций разработанной им теории конституционного контракта. Он не отрицает, что политическое действие необходимо для установления и поддержки экономических систем, но оно должно быть сведено до минимума и четко конституционно ограничено. Политические рамки функционирования экономики необходимо установить и поддерживать путем «единогласного коллективного выбора». (Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики //Вопросы экономики. 1994. № 6. С.104 – 113.) Дж. Бьюкенен считает, что основными элементами эффективной экономики, которые необходимо конституционно узаконить, являются «децентрализованная частная собственность и государственные гарантии соблюдения контрактов». Но проблема, по мнению Дж. Бьюкенена, заключается в том, что «институты мажоритарной демократии вряд ли будут соблюдать конституционно установленные границы, если эти границы прямо противоречат интересам политических групп. Ведь установленные конституционно либо узаконенные каким-либо иным образом программы трансфертов должны осуществляться с помощью обычных политических институтов, и нереально ожидать, что кто-то безоговорочно согласится с конституционными границами применения трансфертных программ, даже если эти границы определены достаточно четко». (Бьюкенен Дж. Политическая экономия государства благосостояния //МЭиМО. 1996. № 5. С. 50.)

Дж. Бьюкенен и Г. Таллок обращают внимание также на более высокую эффективность коллективных действий объединенных в коалиции товаропроизводителей в лоббировании своих интересов по сравнению с индивидуальными действиями не организованных в группы товаропроизводителей. М. Ольсон в дальнейшем развил теорию коллективных действий, связав их эффективность прежде всего с затратами по организации групп давления. (Olson M. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Massachusetts: Harvard University Press, 1965.)

Изложенные методологические подходы лежат в основе различных теоретических моделей политического процесса принятия экономических решений, участниками которого являются индивиды (избиратели), законодатели, группы с особыми интересами и исполнители (см. схему на рис. 1.1).

Модели голосования акцентируют внимание на особенностях политической системы, влияющих на принятие общественных решений в сфере экономики. Утверждается, что в условиях диктатуры доминируют предпочтения диктатора. В демократической политической системе решающим становится процесс голосования, при этом важно, существует прямая или представительная демократия. В условиях прямой демократии, когда решения принимаются большинством голосов избирателей, предпочтения медианного (среднего) участника голосования являются определяющими.

Модель с медианным участником голосования широко применяется как в теоретических, так и в эмпирических исследованиях. Медианный избиратель – это тот, который делит электорат на две половины, одна из которых предпочитает, чтобы государство тратило на реализацию определенной программы меньше, а другая хочет обратного. Равновесная величина государственных расходов в модели медианного избирателя точно соответствует предпочтениям среднего избирателя. Но равновесие при мажоритарном голосовании (один человек – один голос) может и не наступить, поскольку предпочтения избирателей могут не иметь единственного максимума. Скажем, пусть существуют три альтернативы – А, В, С, при этом А может быть для большинства предпочтительнее, чем В, В – предпочтительнее, чем С, а С предпочитается большинством в сравнении с А. В этом случае единственного оптимального решения не существует, и порядок голосования определяет результаты этого голосования. Проницательные индивиды, используя данную особенность голосования по принципу большинства, могут манипулировать голосованием в целях получения желаемого исхода, изменяя порядок голосования. Возникает вопрос, существуют ли механизмы принятия общественных решений (способы агрегирования индивидуальных предпочтений), невосприимчивые к такого рода манипуляциям?

Теорема невозможности К. Эрроу утверждает, что невозможно найти политический механизм, который обеспечивал бы равновесие при голосовании по принципу большинства голосов (агрегирование индивидуальных предпочтений в одно общественное предпочтение) и одновременно удовлетворял некоторым весьма нестрогим условиям. К условиям, которым должен удовлетворять механизм принятия общественных решений, К. Эрроу относит следующие требования:

при любом данном наборе совершенно упорядоченных, рефлексивных и транзитивных индивидуальных предпочтений механизм принятия общественных решений должен в результате давать общественные предпочтения, обладающие указанными свойствами. (Упорядоченность, или сравнимость предполагает, что любые две альтернативы можно сравнить между собою и что индивид из двух альтернатив способен выбрать одну. Рефлексивность означает, что любая альтернатива по крайней мере не хуже себя самой, столь же хороша, как и идентичная ей альтернатива. Транзитивность означает, что если индивид считает, что альтернатива Х по крайней мере не хуже альтернативы Y, а альтернатива Y по крайней мере не хуже альтернативы Z, то, значит, он считает, что альтернатива Х по крайней мере не хуже альтернативы Z);

если каждый предпочитает альтернативу Х альтернативе Y, то и общественные предпочтения должны приписывать альтернативе X более высокий ранг, чем альтернативе Y;

предпочтения в отношении X и Y должны зависеть только от того, как люди ранжируют X и Y, но не от того, как они ранжируют другие альтернативы.

По Эрроу, единственной моделью, которая может гарантировать существование равновесия при всех возможных формах выражения индивидуальных предпочтений (удовлетворяет этим трем условиям), является диктаторская. Оказывается, что сформулированные К. Эрроу три совершенно приемлемые и желательные черты политического механизма принятия общественных решений несовместимы с демократией.

В условиях представительной демократии на результатах голосования сказываются мотивы и поведение участников голосования, партий и законодателей. Среди факторов, которые могут быть отмечены как особо важные, – издержки избирателей на получение информации и интересы политических партий в предоставлении им информации. Суть проблемы в том, что для избирателей зачастую выгоднее не получать информацию по многим пунктам (гипотеза Э. Даунса о неведении рациональных избирателей), так как затраты на ее сбор превышают выгоды от ее получения. С этим связан важный канал влияния политических партий на избирателей.

Среди моделей голосования в условиях представительной демократии выделяется модель межпартийной конкуренции (рис. 1.2), которая основана на предположении, что избиратели находятся на определенных идеологических позициях в пределах от ультраправой до ультралевой точки политического спектра и голосуют за партию (или ее кандидата), предлагающую программу, наиболее близкую к их идеологической позиции. Другое предположение – большинство избирателей находится на позиции центризма и лишь относительно немногие из них выступают с крайних идеологических позиций. Кривая на рис.1.2 отражает плотность различных идеологических предпочтений, т.е. число избирателей, имеющих ту или иную идеологическую позицию. Допустим, имеются две партии, Л и П, выступающие с противоположных идеологических позиций. Половина избирателей проголосует за партию Л, половина – за партию П, разделяющая их линия проходит через позицию медианного избирателя (точку М). Чтобы выиграть выборы, партия Л должна сместить свои крайние идеологические предпочтения к позиции медианного избирателя, и тем самым увеличить свой электорат за счет партии П. Поскольку все политические партии могут совершать такие же движения, избиратели или откажутся участвовать в голосовании, так как программы различных партий не будут иметь существенных различий, или будут голосовать, основываясь на иных критериях (например, на отношении той или иной партии к проблеме абортов, высшей мере наказания и т.п.).

Поведение бюрократии, на которую обычно возлагается исполнение законов, явилось предметом научных изысканий В.Нискейнена, А.Бретона и других экономистов. (Niskanen W. Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine, 1971; Breton A. The Economic Theory of Representative Government. London: Macmillan, 1974.) В бюрократических моделях придается особое значение ограниченному контролю избирателей над процессом принятия экономических решений, а также целям тех, кто определяет государственную политику.

Индивиды в любой политической роли действуют в соответствии с собственными интересами. В чем интересы бюрократии? В. Нискейнен, например, считает, что бюрократы стремятся увеличить размер своего ведомства. Они заинтересованы в зарплате, привилегиях, благоприятном общественном мнении, покровительстве, которые связаны прежде всего с размером ведомства. Бюрократы стремятся увеличить деятельность своей организации теми же способами, что и частные фирмы. Они конкурируют между собою за выделяемые государством средства. Вместе с тем существует тенденция все большей централизации внутри бюрократии, которая является следствием стремления государства «рационализировать» бюрократию, с тем, чтобы два ведомства не дублировали друг друга. В результате сокращается «бюрократическая» конкуренция, и интересы бюрократии и общества расходятся более отчетливо. Стремление бюрократов увеличить размер своего бюджета объясняет многие аспекты бюрократического поведения. Но есть и другие существенные особенности деятельности бюрократии, например, нерасположенность к риску, особенно в инновационных вопросах.

В последние три десятилетия усилиями Дж. Стиглера, С. Пельцмана, Р. Познера, М. Ольсона, Г. Беккера разработаны модели групп со специальными интересами, или групп давления.

Политикам, политическим партиям и избирателям в этих моделях уделяется мало внимания, поскольку они рассматриваются главным образом как звенья передачи давления активных групп. Индивиды принадлежат к различным группам по роду занятий, возрасту, местам проживания и т.д. Эти группы используют свое политическое влияние для увеличения благополучия их членов.

Существует по крайней мере четыре механизма, с помощью которых группы давления могут реализовать свои интересы. Во-первых, люди имеют мало стимулов голосовать или получать информацию о программах кандидатов или партий. Группы со специальными интересами могут снизить издержки на голосование и получение информации, особенно для тех избирателей, которые, вероятнее всего, их поддержат. Во-вторых, группы давления стремятся обеспечить информацией и политиков, так как имеют доступ к источникам информации. Именно благодаря предоставлению политикам информации они реализуют свое влияние. Третий механизм – прямой или косвенный подкуп политиков. Группы давления обеспечивают финансовую и иную поддержку политиков, которые представляют их интересы. В-четвертых, организованные группы могут достигать своих целей в рамках политического процесса с помощью так называемого логроллинга – уступки политикам своих голосов, т.е. через взаимную поддержку различных групп и партий. При выборе простым большинством голосов маленькая группа избирателей имеет значительный стимул для торговли своими голосами, чтобы реализовать собственные интересы.

Следуя теории М. Ольсона о коллективном действии, модели групп давления значительный акцент делают на организационных издержках и «эффекте безбилетников». Последний состоит в том, что некоторые члены группы давления не хотят вкладывать средства в поддержку группы, но хотят пользоваться благами от ее лоббистской деятельности.

Наиболее известной моделью групп давления является теория конкуренции среди групп давления Г. Беккера. (Becker G. A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence //Quarterly Journal of Economics. 1983. Vol.XCVIII. P.371 – 400).

Эта модель, как считает ее автор, позволяет определить равновесную структуру налогов, субсидий и других форм государственного вмешательства в экономику.

Эффективность группы определяется в конкуренции с другими группами. Политическое влияние не устанавливается раз и навсегда политическим процессом, оно определяется затратами времени и денег на кампании содействия, политическую рекламу и другими способами политического давления. Политическое равновесие зависит от относительной эффективности (силы давления) каждой группы, эффективности дополнительного давления, проявляющегося в росте политического влияния групп, числа их членов и чистых общественных издержек. Последние вызваны искажениями в размещении ресурсов из-за налогов и субсидий. Политическое равновесие имеет свойство, что все группы максимизируют свои выгоды, расходуя оптимальное количество средств на политическое давление.

Равновесные величины налогов и субсидий Г. Беккер определяет исходя из предположения о тождественности доходов и расходов: общая сумма доходов, увеличивающаяся от налогов, включая скрытые налоги типа инфляции, равна общей сумме расходов, идущих на субсидии, включая скрытые субсидии типа рестрикций. Это бюджетное уравнение означает, что влияние некоторой группы на размеры ее налогов и субсидий будет также влиять на субсидии и налоги других групп. Следовательно, группы не могут полностью выиграть или проиграть в конкуренции за политическое влияние, поскольку даже облагаемые непомерными налогами группы могут увеличить влияние и снижать эти налоги, сделав дополнительные расходы на политическую деятельность.

Искажения в размещении ресурсов, как следствие налогообложения и субсидирования, называют чистыми издержками (deadweight cost). Они стимулируют попытки налогооблагаемых групп снизить налоги, но обесценивают попытки субсидируемых групп повысить субсидии. Это создает налогооблагаемым группам существенные преимущества в конкуренции за политическое влияние, которое предположительно выступает противовесом преимуществ групп, получающих большие субсидии.

Основной вывод Г. Беккера заключается в том, что расходы групп со специфическими интересами на политическое давление усиливают их политическое влияние и определяют величины налогов и субсидий. Группы конкурируют в пределах правил, воплощенных в конституциях или других политических процедурах.

Давление групп со специальными интересами свойственно всем политическим системам, как диктаторским, так и демократическим. Группы давления стараются использовать влияние для увеличения благосостояния своих членов. В странах, где существует больший контроль над ресурсами со стороны государства, прежде всего это социалистические страны, у групп давления есть сильные стимулы быть более активными.

Достоверного способа проверки обоснованности позитивных моделей государственного регулирования экономики экономическая наука еще не открыла. Но есть достаточные основания полагать, что и группы давления, и избиратели, и политики, и администраторы оказывают значительное влияние на политический процесс принятия экономических решений. Степень этого влияния зависит от многих политических, экономических, социальных факторов. Поэтому необходимо анализировать все стороны политического процесса, в рамках которого происходит согласование интересов избирателей, бюрократов, политиков (политических партий) и групп давления.

1.2. Позитивные теории государственного регулирования

сельского хозяйства

При изучении аграрной политики первым был использован так называемый этноцентрический подход, разработанный американскими экономистами. Его авторы утверждали, что протекционистские тенденции специфичны для американской сельскохозяйственной политики, что обусловлено уникальностью американской культуры, истории и институционального устройства. Например, конституционно закрепленным разделением властей объяснялись значительные возможности фермеров через аграрное лобби воздействовать на политические процессы. Утверждалось также, что американская политика сельскохозяйственного протекционизма обусловлена особенностями национальной американской идеологии, и прежде всего незыблемой верой американцев в уникальную добродетель семейных фермерских хозяйств.

Если бы Соединенные Штаты были единственной страной в мире, оказывающей государственную поддержку фермерам, этноцентрическая теория, несмотря на ее наивность, могла бы выглядеть сколь либо убедительной. Но государственное регулирование сельского хозяйства с целью защиты своих сельскохозяйственных товаропроизводителей характерно почти для всех развитых стран. Существует общая тенденция, не связанная с культурными, историческими, географическими или другими особенностями стран, к дискриминации сельскохозяйственных товаропроизводителей в развивающихся странах и к их поддержке в промышленно развитых.


Таблица 1.1. Уровень государственной поддержки сельского хозяйства (эквивалент субсидий производителю) в отдельных странах Организации экономического сотрудничества и развития, 1994 г.

Сельскохозяйственные культуры
Австралия
Канада
ЕС
Япония
Новая Зеландия
США
ОЭСР

Пшеница
1,10
1,20
1,57
1,99
1,04
1,42
1,48

Кормовое зерно
1,09
1,22
1,62
1,95
1,01
1,19
1,36

Рис
1,10
нет данных
1,57
1,89
нет данных
1,47
1,86

Сахар
1,06
1,18
1,59
1,69
нет данных
1,42
1,48

Молоко
1,30
1,68
1,63
1,90
1,02
1,54
1,62

Говядина и телятина
1,05
1,15
1,60
1,43
1,02
1,05
1,35

Свинина
1,04
1,15
1,10
1,77
1,01
1,05
1,22

Домашняя птица
1,03
1,21
1,23
1,12
1,47
1,06
1,14

Шерсть
1,06
нет данных
нет данных
нет данных
1,03
1,74
1,10

Яйца
1,04
1,49
1,49
1,19
1,15
1,15
1,14

В среднем
1,10
1,27
1,50
1,74
1,03
1,21
1,43

Источник: Agricultural Policies, Markets and Trade: Monitoring and Outlook. OECD, 1995.

Данные табл. 1.1 свидетельствуют о высоком уровне государственной поддержки аграрных секторов экономики в развитых странах, исключения составляют Австралия и Новая Зеландия. Методика расчета эквивалента субсидий производителю рассматривается в параграфе 3.4.1. Объяснением этой тенденции главным образом и различаются существующие позитивные теории аграрной политики.

Из современных исследователей аграрной политики выделяется М. Ольсон. Этот автор активно участвует в дискуссиях о причинах аграрного протекционизма в развитых странах. С позиций своей теории групп давления он доказывает, что поворот от дискриминации к поддержке сельского хозяйства в ходе экономического развития многих стран связан прежде всего с уменьшением проблем в организации коллективных действий фермеров, уменьшением организационных издержек и более успешным решением проблемы «безбилетников». Сокращение количества фермеров делает их политическую организацию более эффективной в сравнении с организацией рассредоточенных и разобщенных многочисленных потребителей или промышленных товаропроизводителей. Кроме того, по мере развития транспорта, коммуникационной инфраструктуры в сельской местности, а также системы образования увеличивается эффективность усилий по организации фермеров и уменьшается сложность их коллективных действий.

Б. Гарднер попытался подтвердить эмпирически гипотезы М. Ольсона, используя данные программ ценовой поддержки сельского хозяйства в США начиная с 30-х годов. Он согласен с М. Ольсоном в том, что политическая сила производителей различных товаров в значительной степени определяется издержками по организации, решением проблемы «безбилетников» и силой оппозиции. Издержки по организации зависят от числа производителей товара, их географической рассредоточенности, важности товара в формировании дохода производителя и др. Анализ Б. Гарднера подтверждает гипотезы М. Ольсона и Г. Беккера о том, что издержки производителей на оказание политического давления, а также чистые общественные издержки являются наиболее важными факторами государственного вмешательства на сельскохозяйственных рынках США. (Gardner B. Causes of US Farm Commodity Programs // Journal of Рolitical Еconomy 1987. Vol.95. P.290 – 310.)

Подход М. Ольсона и Б. Гарднера, объясняющий обратную зависимость между издержками организации и политической силой различных групп давления при определении аграрной политики, подвергается критике в трех направлениях. Во-первых, за игнорирование роли политиков в формировании аграрной политики. Во-вторых, отдельные экономисты усматривают несоответствие между их теоретическими положениями и эмпирическими данными. И в-третьих, некоторые авторы считают, что сдвиги в аграрном протекционизме определяются не столько изменениями в организационных издержках, сколько, и в большей степени многими другими факторами.

Обвинение в игнорировании роли политиков связано с попытками отдельных авторов соединить взгляды М. Ольсона на формирование групп давления с моделями взаимодействия политиков и избирателей, в которых политики максимизируют целевую функцию политической поддержки, а избиратели – функцию индивидуального благосостояния.

Второе направление критики акцентирует внимание на одном из положений теории групп давления – большой размер группы снижает эффективность ее деятельности. Это, по мнению некоторых авторов, противоречит фактам, когда большие сельскохозяйственные группы оказываются более эффективными, нежели маленькие. Такие факты, например, феномен Великобритании, имеющей относительно небольшое количество фермерских хозяйств и низкий уровень их государственной поддержки, сторонники модели групп давления не отрицают. Они объясняют эффективность групп давления влиянием ряда взаимосвязанных факторов, среди которых фактор величины групп хотя и очень важен, но не является единственным.

Если большие группы давления смогут безболезненно решить проблему «безбилетников», они будут более эффективными, поскольку большая группа имеет больше голосов и других лоббистских ресурсов. Можно говорить об оптимальном размере группы, достаточно большом, чтобы группа была политически эффективной, но довольно небольшой, чтобы контролировать дисциплину и «безбилетников». К сожалению, нельзя определить этот оптимальный размер, так как некоторые группы независимо от размеров могут решать проблему «безбилетников» легче, чем другие. Трудности в определении оптимального размера группы давления делают невозможной проверку теорий групп давления (как, впрочем, и других позитивных теорий аграрной политики). Эти теории есть, считает Р. Познер, не более чем принципы анализа процесса организации групп давления и повышения их эффективности, набор критериев, позволяющих делать прогнозы, получит ли сельское хозяйство благоприятное законодательство или нет.

Третье направление критики М. Ольсона связано с исследованием взаимосвязанных экономических факторов, влияющих на направления и степень государственного регулирования сельского хозяйства (в рамках моделей групп давления). Ряд экономистов объясняет сдвиг государственной политики от защиты промышленности к защите сельского хозяйства тем, что по мере индустриализации и урбанизации сельское хозяйство постепенно теряет сравнительные преимущества, и акценты общественной защиты неизбежно должны смещаться от промышленности к сельскому хозяйству. Целью эконометрического анализа К. Андерсоном, Й. Хайями и М. Хонмой данных 15 промышленных стран за 1955-80 гг. было подтвердить эту гипотезу. По мнению этих авторов, гипотеза неизбежности смещения акцентов защиты от промышленности к сельскому хозяйству позволяет предсказать с достаточной точностью средний уровень государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и различия в степени защиты производителей различных видов сельскохозяйственной продукции.

К. Андерсон, М. Хонма и Й. Хайями раскрыли политический механизм, лежащий в основе этого экономического процесса. Фермеры в промышленно развитых странах имеют мотивацию и способность организовываться для эффективного политического действия, поскольку производительность труда в промышленности быстро растет, и сельскохозяйственный сектор теряет свои сравнительные преимущества относительно промышленности. Многие из тех, кто работает на фермах, будут испытывать относительное снижение дохода. Это заставляет их активно искать средства для эффективной защиты, а городские потребители и налогоплательщики ищут средства сопротивляться этим требованиям. Но мотивация к сопротивлению у последних слабее, поскольку они становятся все более многочисленнее и относительно более богатыми. Общее налоговое бремя, ассоциирующееся с субсидиями фермерам, становится меньше, поскольку в индустриальных странах общее число фермеров все время уменьшается. Кроме того, и возможности городских жителей противодействовать требованиям фермеров о выделении субсидий также будут, в соответствии с логикой коллективного действия, уменьшаться, так как их количество больше.

С другой стороны, в развивающихся странах спрос на сельскохозяйственную защиту небольшой, поскольку доходы от лоббирования законопроектов, устанавливающих более высокие цены, незначительны, так как относительно малая доля продукции фермеров продается на рынке, а другие группы, заинтересованные в лоббировании сельскохозяйственного производства (например, промышленники, производящие технику для сельского хозяйства) просто не существуют. Более того, политика уменьшения сельскохозяйственных цен поощряет промышленную деятельность опосредованным влиянием низких цен на продовольствие на уровень заработной платы промышленных рабочих. Издержки на промышленную рабочую силу уменьшаются также в результате снижения спроса на труд в сельской местности и роста предложения труда в городах.

Позже К. Андерсон попытался формализовать эти аргументы с помощью модели общего равновесия. Он анализирует, как структурные особенности индустриально развитых и развивающихся стран (различия в удельном весе сельского хозяйства в общем объеме валового внутреннего продукта и занятости, особенности потребительских систем, различия в использовании приобретаемого сырья, специфика внешнеэкономической политики, различия в налоговых системах) влияют на доходы и убытки различных групп. Полученные им результаты свидетельствуют о том, что по мере индустриального развития экономики правительство усиливает субсидирование сельского хозяйства и, соответственно, увеличивает налогообложение потребителей его продукции, поскольку в расчете на душу населения терпящие от субсидий убыток теряют меньше доходов, нежели пользующиеся льготами получают.

Й. Свиннен, Г. де Гортер и другие авторы анализируют аграрную политику, основываясь на модели взаимодействия избирателей и политических деятелей. Они получают схожие с моделью групп давления результаты влияния экономического развития и сокращения сельского населения на уровень защиты сельского хозяйства. (Swinner, J. A Positive Theory of Agricultural Protection //American Journal of Agricultural Economics. 1994.Vol.76. Р.1 – 14.) Так, утверждается, что уменьшение доходов фермеров относительно доходов товаропроизводителей в других отраслях экономики детерминирует рост аграрной защиты, позволяет политикам увеличивать свое влияние, перераспределяя часть национального дохода через государственные трансферты фермерам.

На относительное снижение доходов на душу населения в сельском хозяйстве по сравнению с другими отраслями как фактор государственного вмешательства в аграрную экономику ссылаются также Дж. Стиглер, С. Пельцман, Г. Беккер в теории групп давления. Так, Г. Беккер доказывает, что когда чистые потери (связанные с перераспределением доходов) начинают повышаться по мере роста размеров трансфертов, фермеры теряют политическое влияние, поскольку их относительные доходы начинают расти. При этом необходимо учитывать следующее. Во-первых, с помощью фактора относительного дохода нельзя объяснить различия в уровнях защиты внутри аграрного сектора. И во-вторых, пока группы, испытывающие уменьшение дохода, имеют больший стимул требовать политической защиты, они не имеют для этого необходимых средств. Эта проблема анализируется в теории поиска ренты. (Krueger A. The Political Economy of the Rent-seeking Society //American Economic Review. 1974. Vol.64. P.291 – 303.)

Ряд исследователей использует модель бюрократии в анализе формирования аграрной политики. Р.Мессерлин считает, что исполнительная власть может быть в большей мере заинтересована в проведении политики аграрного протекционизма, нежели избираемые населением законодатели.

Поскольку благополучие бюрократов (администраторов) непосредственно не связано с результатами выборов, их целью является максимизация собственной власти и влияния, что выражается в стремлении увеличить размер бюджетных средств, получаемых их ведомством. (Messerlin P. Bureaucracies and the Political Economy of Protection: Reflections of a Continental European. World Bank Staff Working Paper No. 568. Washington, 1983.) Поэтому сельскохозяйственные министерства разных стран никак не заинтересованы в сокращении размеров аграрного сектора и обычно пытаются содействовать его росту относительно других секторов экономики, добиваясь создания и последующего развития систем государственной поддержки сельского хозяйства. При этом администраторы в значительной степени полагаются на информацию, поставляемую группами давления. Отсюда перспектива, что сельскохозяйственные группы давления вместе с другими будут участвовать в процессе принятия решений. А поскольку сельскохозяйственные группы давления организованы более эффективно, происходят адекватные изменения в правительстве и усиление поддержки аграрного сектора.

Ряд авторов на примере Единой сельскохозяйственной политики в странах ЕС показывает, каким образом министры сельского хозяйства каждой страны продвигают интересы собственных стран, используя для этого любые лазейки. Отсюда, например, хронические излишки молока в странах ЕС, несмотря на соглашения по квотам его производства.

Объяснения причин аграрного протекционизма в моделях групп давления, взаимодействия политиков и избирателей, бюрократии во многом схожи. Решения политических деятелей в модели взаимодействия политиков и избирателей отражают баланс политических давлений, что вполне согласуется с подходом теории групп давления. Отличие состоит лишь в том, что политические агенты, которые предъявляют спрос на государственную поддержку, – чаще отдельные избиратели, нежели организованные группы давления. То есть модель взаимодействия политиков и избирателей дополняет, а не противоречит модели групп давления. Бюрократия для воздействия на аграрную политику использует те же механизмы, что и группы давления, и политики.

1.3. Роль экономической науки в совершенствовании

аграрной политики

Позитивные теории государственного регулирования сельского хозяйства исключают саму возможность для правительства действовать не под принуждением участников политического процесса, а исходя из собственных автономных общественно-политических предпочтений. Положение усугубляется развитием, по образному выражению Дж. Рауча, демосклероза – прогрессирующей потери способности правительства приспосабливаться к новой экономической ситуации. (Batie S., Schweikhardt D. Demosclerosis: Implications for Environmental and Agricultural Policy Analysis // American Journal of Agricultural Economics. 1995. Vol.77. P.1126 – 1127.) Группы давления, увеличиваясь в числе и повышая свою эффективность, по сути «закупоривают артерии» правительства. Первопричина этого – склонность групп развиваться и организовываться способами, наиболее совместимыми с институциональной структурой правительства. Будучи однажды принятыми, правительственные программы трудноизменяемы. Фундаментальные изменения политики почти невозможны. Сельскохозяйственная политика в различных странах используется как основной пример для доказательства этого тезиса.

В конце концов итогом такого положения является политический тупик, падение эффективности всех групп давления, паралич политического процесса. Группы давления уже не способны достигнуть желаемых целей, поскольку взаимно блокируют требования друг друга и набор возможных политических решений крайне ограничен. Экономисты признают увеличившееся число политических ограничений, с которыми сталкиваются политики.

Решить эту проблему невозможно путем запрещения формирования и деятельности групп давления, ликвидации бюрократии и объявления вне закона конкуренции политиков за голоса избирателей. Дж. Бьюкенен видит выход в сведении до минимума числа экономических решений, принимаемых правительством от имени общества. Последнее достижимо при переходе к экономике, организованной на рыночных принципах и реализации минимальной политики рыночной системы. Вместе с тем представляется нереалистичной (практически нереализуемой) возможность конституционного оформления принципа минимального вмешательства государства в экономику.

Более реалистичным в ограничении негативного влияния политического процесса на экономику представляется усиление влияния экономической науки на процесс выработки экономической политики. Научный анализ политики – обязательная часть любого усилия, направленного на изменение политики. Результаты такого анализа, правда, зачастую не нейтральны (а значит, и неэффективны), поскольку могут обслуживать интересы каких-либо групп давления. Если объективный и эффективный с позиций общества научный анализ экономической политики вообще возможен, то он, чтобы влиять на политику, должен основываться на следующих принципах:

объективной сравнительной оценке политических целей и результатов различных программ поддержки аграрного сектора. Цели должны рассматриваться всесторонне, во взаимосвязи друг с другом, а действия по их реализации анализироваться в терминах затрат и выгод для сельского хозяйства и общества в целом. Такой анализ важен для политиков и администраторов-исполнителей, которые желают устранить причины неудач аграрной политики и установить общественно значимые приоритеты;

сосредоточение научных исследований аграрных программ на проблемах сектора в целом. Анализировать необходимо все аспекты проблемы, делая акцент на наиболее существенных. Это увеличит значение информации, предоставляемой экономистами, по сравнению с предвзято выборочной информацией, предоставляемой группами давления;

определение стандартных показателей эффективности программ, и оценкой всех программ, как принятых, так и предлагаемых, на основе таких стандартов;

по форме аналитические материалы должны быть легко воспринимаемыми и корректными, чтобы не потерять доверие политиков, поскольку без него экономист-аналитик не сможет влиять на процесс выработки политики. Результаты исследований должны попадать в те учреждения, где принимаются политические решения. Не лишнее, если политики усмотрят в аналитических разработках и возможные выгоды с точки зрения своих краткосрочных и долгосрочных политических интересов;

анализ должен быть междисциплинарным и проводиться группами исследователей. Такие усилия могут обеспечить политиков всесторонней информацией, когда принятые на ее основе решения будут содействовать экономическому росту и общественному процветанию;

финансирование исследований не должно носить ведомственного характера.

Теоретической основой научного анализа экономической политики выступает экономическая теория благосостояния.