Geum.ru

Методика экспертизы нормативных правовых актов томской области и их проектов на коррупциогенность I. Общие положения

Вид материалаДокументы

Содержание


Vi. ненадлежащее определение функций, обязанностей
Подобный материал:
1   2   3   4   5

5.1. Коррупциогенным фактором является отсутствие в правовом акте, регулирующем реализацию субъективных прав и юридических обязанностей граждан и организаций, конкурсных (аукционных) процедур либо наличие дефектов установленной конкурсной (аукционной) процедуры, способных создать условия для совершения коррупционных действий или возникновения коррупционных отношений.

5.2. Конкурсные (аукционные) процедуры применяются для регулирования общественных отношений, связанных с предоставлением, распределением, выделением бюджетных средств, производственных, природных ресурсов, имущества или имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, гражданам.

5.3. Предметом антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты, регулирующие:

предоставление в собственность или иное титульное владение имущества, земельных участков;

распределение квот на использование природных ресурсов, объектов животного мира;

размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

иные правовые акты, регулирующие общественные отношения, связанные с предоставлением гражданам и организациям специальных прав, статусов, преимуществ.

5.4. Конкурсные (аукционные) процедуры обладают следующими характеристиками, значительно снижающими коррупционные риски:

1) возможность выбора из нескольких предложений для заключения договора (контракта) на наиболее выгодных условиях (заинтересованность участников конкурса (аукциона) в заключении договора является стимулом к его заключению на наиболее выгодных для организатора конкурса (аукциона) условиях);

2) возможность привлечения максимального количества предложений по заключению договора;

3) максимальная открытость принятия решений, позволяющая снизить коррупционные риски (непосредственный контроль других участников конкурса (аукциона), заинтересованных в защите своих прав, а также средств массовой информации способен существенно снизить вероятность заключения договора на невыгодных для организатора конкурса (аукциона) условиях).

5.5. Условиями для применения института конкурсной (аукционной) процедуры являются:

1) прямое указание федерального законодательства или законодательства Томской области;

2) обязанность органов государственной власти Томской области обеспечить равный доступ граждан и организаций к государственным ресурсам;

3) обязанность органов государственной власти Томской области предоставить гражданам и организациям равные возможности для реализации конституционных прав и свобод, в том числе права на участие в управлении делами государства;

4) необходимость снизить риск принятия управленческих решений, не являющихся наиболее целесообразными и эффективными с точки зрения общественных интересов;

5) необходимость обеспечить максимальную открытость, публичность и гласность при принятии решений, имеющих важное государственное и общественное значение.

5.6. Определение структуры конкурсной (аукционной) процедуры призвано помочь специалисту выявить основные дефекты процедуры, способные оказать влияние на возникновение коррупционных отношений. В структуре конкурсной (аукционной) процедуры выделяются следующие элементы:

1) поводы и основания для принятия решения о проведении конкурса.

Решение о проведении конкурса должно содержать:

а) указание на нормативный правовой акт, предусматривающий применение подобного рода процедур;

б) указание на ответственный за проведение конкурса государственный орган, учреждение, их структурное подразделение. Если для проведения конкурса (аукциона) создается специальный орган (комиссия), то вместе с актом о проведении конкурса (аукциона) должены быть утверждены порядок его формирования или поименный состав, а также регламент работы;

в) основные условия проведения конкурса (аукциона), в том числе предмет конкурса (аукциона), форма (конкурс или аукцион) процедуры, открытый или закрытый характер конкурса (аукциона), иные условия, на которых должен будет основываться ответственный за проведение конкурса (аукциона) орган, учреждение или их структурное подразделение при разработке порядка проведения конкурса (включая порядок определения победителей), требований к участникам;

2) утверждение порядка проведения конкурса (аукциона) уполномоченным органом или учреждением.

Порядок проведения разрабатывается на основе акта о проведении конкурса (аукциона) с учетом требований нормативных правовых актов в данной сфере и должен включать в себя:

а) общие условия проведения конкурса (аукциона) (место, время проведения, его форму, предмет, требования к участникам, условия договора, который будет заключен с победителем);

б) определение стоимости имущества или имущественных прав, выставляемых на конкурс (аукцион), а также определение дополнительных условий, подлежащих выполнению победителем (в случае проведения конкурса);

в) извещение о проведении конкурса или аукциона (дата извещения, форма (формы), в которой извещение осуществляется, содержание, включающее в себя общие условия проведения конкурса, основания его проведения, наименование ответственного за проведение органа, учреждения, организации);

г) порядок отбора (при наличии) и регистрации участников, подавших заявки на участие в конкурсе (аукционе);

д) порядок проведения конкурса (аукциона), включая порядок и правила определения победителя;

е) порядок заключения договора (контракта) с победителем конкурса (аукциона);

3) определение стоимости имущества или имущественных прав и дополнительных условий, подлежащих выполнению победителем;

4) извещение участников конкурса (аукциона);

5) проведение конкурса (аукциона) и определение его победителя;

6) заключение договора (контракта) с победителем конкурса (аукциона) или иного правового акта, отражающего результаты конкурса.


Критерии и способы оценки коррупциогенного фактора


5.7. В структуре закрепленных правовым актом конкурсных (аукционных) процедур могут содержаться положения, способные создать условия для возникновения коррупционных отношений.

К коррупционным дефектам правового регулирования конкурсных (аукционных) процедур можно отнести:

1) отсутствие юридических, организационных и информационных гарантий, обеспечивающих правильное определение стоимости имущества или имущественного права, выставляемого на конкурс или торги (как правило, оценка стоимости должна быть получена на принципах беспристрастной и независимой экспертной оценки);

2) отсутствие механизмов обеспечения участия в процедуре надлежащего количества участников, что приводит к сокращению числа предложений и, соответственно, невозможности сделать полноценный выбор. Это может произойти из-за:

а) низкой информированности потенциальных участников о проведении конкурса (аукциона) в силу использования недостаточно эффективных средств распространения информации или неполноты распространенной информации;

б) недостаточности промежутка времени между извещением и окончанием срока подачи заявок на участие в конкурсе (аукционе), для осуществления соответствующих действий;

в) необоснованного применения закрытого порядка проведения конкурса (аукциона);

г) завышенных требований к потенциальным участникам конкурса (аукциона);

3) отсутствие внешнего контроля за проведением конкурса (аукциона), что создает почву для злоупотреблений на всех стадиях процедуры и нивелирует ее преимущества перед иными видами процедур. Это может произойти из-за того, что:

а) установлены необоснованные ограничения на участие в проведении конкурса (аукциона) независимых наблюдателей, включая средства массовой информации;

б) в процедуре проведения конкурса (аукциона) не предусмотрено раскрытие информации об участниках конкурса и составе конкурсной комиссии;

4) отсутствуют в правовом акте формальные, поддающиеся внешней независимой проверке критерии выбора наилучшего предложения участников конкурса (аукциона).

5.8. Оценивая степень коррупционности отсутствия конкурсных (аукционных) процедур либо дефектов закрепленной процедуры, способных создать условия для возникновения коррупционных отношений, специалист руководствуется критериями и способами оценки, содержащимися в пунктах 4.9, 4.11, 4.12, 4.13 настоящей Методики.

5.9. Оценивая степень коррупционности дефектов конкурсных (аукционных) процедур, специалист должен учитывать размер получаемых победителем конкурса материальных благ. Если итогом конкурса является только присвоение почетного звания или статуса, то следует проверить, не установлены ли иными нормативными правовыми актами преимущества для лиц, обладающих таким статусом.


Способы ликвидации или нейтрализации

коррупциогенного фактора


5.10. Введение механизмов объективного определения стоимости передаваемого по результатам конкурса имущества или имущественных прав.

Стоимость выставляемого на торги имущества или имущественного права должна определяться на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности. Может быть предусмотрена процедура переоценки имущества, если торги не состоялись несколько раз в результате того, что все предложения были ниже начальной цены.

5.11. Обеспечение надлежащего информирования о проведении конкурса (аукциона).

Поскольку суть конкурсной (аукционной) процедуры заключается в привлечении наибольшего числа участников для создания конкуренции и получения наиболее выгодного предложения, то организаторами конкурса (аукциона) должен использоваться максимально возможный набор средств оповещения потенциальных участников. Средствами информирования являются:

публикация информации в официальном периодическом печатном издании органов государственной власти Томской области;

размещение информации на официальном сайте Администрации Томской области, сайтах иных органов государственной власти Томской области, подведомственных им учреждений и организаций, ответственных за проведение конкурса (аукциона);

персональная рассылка информации юридическим и физическим лицам, которые ранее участвовали в конкурсах (аукционах). Для этого целесообразно предусмотреть возможность заполнения на официальных сайтах потенциальными участниками анкет, из которых может быть получена информация об их контактных данных и сферах деятельности, в которых они специализируются;

для наиболее крупных конкурсов (аукционов) возможным является размещение информации об их проведении в рекламных объявлениях в деловой прессе и рекламных блоках на местном телевидении.

Вопрос о полноте информации должен решаться в зависимости от средства информирования. Если распространяется информация только о факте проведения конкурса (аукциона), включая предмет и сроки, то должна даваться ссылка на источник, в котором содержится полная информация. Информация в полном объеме может быть размещена на сайте или в официальном периодическом печатном издании органов государственной власти Томской области, распространяться посредством рассылок потенциальным участникам.

5.12. Обеспечение равного процессуального статуса участников конкурсной (аукционной) процедуры.

Конкурсные (аукционные) процедуры основываются на принципе равенства участников, который выражается в том, что ни к одному из них не должны предъявляться требования, не предъявляемые к иным участникам, и ни одному из них не должны предоставляться права, не предоставляемые другим участникам. На участника конкурса не могут быть возложены требования по предоставлению дополнительной информации так же, как ему не может быть предоставлено соответствующее право.

Принимаемое по итогам конкурса или аукциона решение должно основываться на представленных документах и пояснениях участников конкурса, если таковые предусмотрены. Истребование дополнительных сведений организатором конкурса по собственной инициативе может способствовать созданию более благоприятных или менее благоприятных условий для того или иного участника конкурса.

5.13. Изменение формы проведения конкурса (аукциона).

В публично-правовых отношениях закрытый порядок проведения конкурса может использоваться только в качестве исключения в случаях, установленных федеральным законодательством. Решение о проведении закрытого конкурса должно быть мотивировано. Общим же правилом является проведение открытого конкурса.

5.14. Исключение завышенных требований.

Оценивая то или иное требование на предмет его завышенности, специалист должен учитывать, направлено ли оно на повышение качества работ, оказываемых услуг или эффективность деятельности. Требование, исключающее всех участников конкурса, кроме одного, либо строго определенное число участников и не связанное непосредственно с качеством работ, оказываемых услуг или эффективностью деятельности, будет завышенным.

На стадии подачи заявки на участие в конкурсе могут быть установлены в качестве условий допуска только требования, являющиеся обязательным условием осуществления соответствующего вида деятельности, или требования, предусмотренные вышестоящим нормативным правовым актом.

5.15. Доступ или раскрытие информации обо всех участниках конкурса (аукциона) и его результатах.

Предоставляемая о конкурсе информация должна быть достаточной для того, чтобы установить заинтересованность членов конкурсной комиссии или иного лица, ответственного за проведение конкурса, в принятии определенного решения. Должны быть предусмотрены процедуры отвода лиц, участвующих в определении победителя и заинтересованных в исходе результатов конкурса.

Информация о результатах конкурса (аукциона) должна публиковаться в официальном печатном издании органов государственной власти Томской области и размещаться на официальном сайте в развернутом виде, включая мотивировку оснований выбора победителя конкурса и оценку заявок каждого из участников конкурса.

5.16. Введение формализованных критериев определения победителя конкурса (аукциона).

Одним из самых эффективных средств формализации выбора является введение балльной системы оценки параметров, имеющих значение при выборе победителя. При этом различные параметры в зависимости от степени их важности могут иметь различные максимальные и минимальные значения, а также различную внутреннюю числовую дифференциацию.


VI. НЕНАДЛЕЖАЩЕЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ ФУНКЦИЙ, ОБЯЗАННОСТЕЙ,

ПРАВ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ

КАК КОРРУПЦИОГЕННЫЙ ФАКТОР


Понятие коррупциогенного фактора и

способы его выявления


6.1. Коррупциогенным фактором является ненадлежащее определение в нормативном правовом акте функций, обязанностей, прав и ответственности гражданских служащих, позволяющее им злоупотреблять предоставленными им полномочиями, ненадлежащим образом исполнять возложенные на них обязанности, неправомерным образом разрешать возникший конфликт интересов.

6.2. Предметом антикоррупционной экспертизы на наличие или отсутствие данного фактора являются:

проекты законов и законы Томской области, регулирующие функции, обязанности, права, ответственность гражданских служащих Томской области;

административные регламенты выполнения государственных функций исполнительными органами государственной власти Томской области и их проекты;

административные регламенты оказания государственных услуг исполнительными органами государственной власти Томской области и их проекты;

регламенты внутренней организации деятельности исполнительных органов государственной власти Томской области и их проекты;

должностные регламенты гражданских служащих Томской области и их проекты;

иные правовые акты, регулирующие правовой статус и деятельность гражданских служащих.

6.3. Ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности гражданского служащего может выражаться в следующих признаках (индикаторы коррупциогенного фактора):

1) из содержания правового акта невозможно установить ответственного гражданского служащего, обязанного осуществлять ту или иную функцию, исполнять закрепленные актом обязанности и права (конкретизация ответственного гражданского служащего возможна несколькими способами: путем указания на государственную должность, путем указания на выполняемую функцию);

2) отсутствуют специализированные под выполняемую функцию ограничения, запреты, обязывания - например, запрет передавать принятие управленческого решения другому государственному служащему, разглашать ставшие известными сведения и т.п.;

3) не определены или недостаточно четко определены критерии оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности;

4) не определен или недостаточно точно определен объем служебной деятельности гражданского служащего, в том числе разрешаемые им виды и категории дел, степень самостоятельности при принятии управленческих и иных решений, объем подлежащих выполнению должностных полномочий (должностных обязанностей и прав);

5) не установлен порядок служебного взаимодействия гражданского служащего с гражданскими служащими других структурных подразделений, других государственных органов при исполнении должностных полномочий;

6) не установлена персональная ответственность гражданского служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей;

7) не определена процедура вневедомственного контроля за исполнением гражданским служащим должностных обязанностей;

8) перед гражданским служащим не ставится обязанность исходить при исполнении своих должностных полномочий из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

9) допускается возможность при исполнении служебных обязанностей реализации личных, имущественных (финансовых) и иных интересов гражданского служащего, не связанных с интересами государственной службы.

6.4. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего устанавливаются в целях определения степени его соответствия занимаемой должности, возможностей его должностного роста и являются основаниями применения к нему мер поощрения и ответственности.

Полный перечень показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего должен быть установлен в должностном регламенте, который принимается в отношении каждого гражданского служащего.

Антикоррупционное значение имеют следующие показатели (критерии) эффективности и результативности государственно-служебной деятельности:

а) внедрение современных методик делопроизводства;

б) количество поступивших и рассмотренных обращений граждан и организаций;

в) количество жалоб от граждан и организаций по поводу соблюдения гражданским служащим сроков рассмотрения обращений, а также качества принятых по обращениям управленческих и иных решений;

г) количество отмененных в судебном порядке действий и решений, которые были приняты гражданским служащим или в подготовке которых он принимал участие;

д) сроки и качество устранения допущенных служебных ошибок;

е) самостоятельная теоретическая подготовка гражданского служащего, в том числе изучение зарубежного опыта;

ж) результаты аттестации, государственного квалификационного экзамена, переподготовки, стажировки и т.п.;

з) наличие поощрений и награждений за эффективную и безупречную государственную службу;

и) наличие дисциплинарных взысканий.

В целях мотивации гражданского служащего и снижения степени коррупциогенности показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего должны учитываться при определении размера его денежного содержания.

6.5. Порядок служебного взаимодействия гражданского служащего с гражданскими служащими других структурных подразделений или государственных органов Томской области в связи с исполнением должностных полномочий должен включать в себя определение:

перечня структурных подразделений государственного органа и иных государственных органов, с которыми гражданский служащий осуществляет взаимодействие;

перечня вопросов, по которым осуществляется взаимодействие;

перечня информации и документов, которые гражданский служащий обязан представлять и вправе получать от иных гражданских служащих;

особенностей взаимодействия гражданского служащего с вышестоящими, равностоящими и нижестоящими должностными лицами;

процедуры доклада или иного порядка сообщения вышестоящим должностным лицам о реализации своих властных полномочий в отношении граждан и организаций.

6.6. В большинстве правовых актов отсутствуют специальные нормы об ответственности гражданских служащих. В должностном регламенте гражданского служащего должна быть закреплена его персональная ответственность с определением точных оснований ее применения.

6.7. Вневедомственный контроль за исполнением гражданским служащим должностных обязанностей в процессе выполнения той или иной функции должны осуществлять специально уполномоченные государственные органы в рамках установленной компетенции. Возможность проведения вневедомственного контроля должна быть закреплена в тексте представленного на экспертизу правового акта.

В качестве дополнительного элемента, снижающего степень коррупциогенности, может выступать введение форм общественного контроля за исполнением гражданским служащим должностных обязанностей (гласность в деятельности государственного органа, отчетность перед населением, возможность общественных проверок и т.п.).