Механизмы и институты защиты прав военнослужащих в зарубежных странах

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Программа семинара «Международные механизмы защиты прав человека» 06-07 июня 2009 года, 41.65kb.
• Защиты прав человека, 17.03kb.
• Кафедра конституционного (государственного) права зарубежных стран, 50.68kb.
• О статусе военнослужащих, 964.48kb.
• История принятия Конвенции о правах ребенка, 46.56kb.
• Регламентация правового статуса и порядка деятельности партий в зарубежных странах, 43.55kb.
• Примерные вопросы для поступающих в аспирантуру по специальности 12. 00., 21.36kb.
• Зарубежных странах, 645.4kb.
• Медиаобразование в зарубежных странах, 4295.73kb.
• Российская федерация федеральный закон о статусе военнослужащих, 1270.63kb.

Механизмы и институты защиты прав военнослужащих в зарубежных странах

Мигачев Ю.И., кандидат юридических наук, доцент кафедры теории, истории государства и международного права Военного университета


Важное место среди механизмов защиты конституционных прав и законных интересов граждан и военнослужащих от произвола государственных органов и злоупотребления властью со стороны командования занимает институт омбудсмена (парламентского комиссара). Этот институт зародился в самом начале XIX века и получил широкое распространение в ряде зарубежных стран (Дания, Финляндия, Норвегия, Великобритания, ФРГ, Новая Зеландия и др.). В настоящее время в 50 странах мира существует более 150 различных органов и структур, выполняющих функции омбудсмена. Такая популярность и авторитет данного института объясняются многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимостью в системе государственных органов; несменяемостью в течение всей лигистратуры парламента, которым он назначается; правом законодательной инициативы, доступностью и отсутствием формализованных процедур разбирательств жалоб и прошений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д. Все эти принципы и процедуры, на которых основывается деятельность омбудсмена, имеют особое значение для выполнения его функции - защиты прав граждан от злоупотреблений и произвола со стороны государственных органов и должностных лиц. Нельзя не согласиться с высокой оценкой, данной этому институту австрийским омбудсменом, доктором права В.Пиклем относительно того, что его создание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. Сегодня институт омбудсмена по справедливости считается важным фактором укрепления законности и правовой основы в деятельности исполнительной власти¹.

Омбудсмены - это прежде всего должностные лица парламента. Однако, с точки зрения общественного мнения они считаются “народными трибунами”, которые постоянно выявляют недостатки в деятельности органов управления. Одна из наиболее необычных функций прокураторов состоит в защите граждан от властей в случае нарушения их конституционных прав.

В некоторых странах поднадзорные функции омбудсмена распространяются не только на гражданскую сферу отношений, но и на военную. Военные омбудсмены действуют в Швеции, Норвегии, Израиле, ФРГ и других странах. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней с целью защиты прав и законных интересов военнослужащих, которыми наделен омбудсмен, определяют высокий авторитет этого института и его широкое признание общественностью.

Впервые военный омбудсмен появился в 1915 году в Швеции, когда парламент учредил специальную службу по контролю за военными властями.

Омбудсмен юстиции и ранее существовал в Швеции, однако с началом Первой мировой войны возникла острая необходимость отделить функцию контроля за органами военного управления. Военный омбудсмен должен был иметь юридическое образование и выполнял свои функции независимо от законодательной и исполнительной власти. Военный омбудсмен избирался парламентом и его юрисдикция распространялась не только на военнослужащих, но и на должностных лиц гражданского персонала, получающих денежное содержание из бюджета Министерства обороны. Он ежегодно представлял парламенту доклад о своей деятельности, который изучался парламентским комитетом.

Военный омбудсмен мог выносить предостережения, давать рекомендации и преследовать в уголовном порядке должностных лиц. Уголовное преследование осуществлялось в следующих случаях: при халатном обращении служащих с секретными документами на оборонных предприятиях, при оскорблении офицером сержантов и солдат и др. Военный омбудсмен не имел права приказать командиру исправить допущенные нарушения или компенсировать понесенные убытки. Однако, обнаруживая аварийное состояние помещений или сооружений, вызванное недостаточным финансированием, он не ограничивается только указанием командованию, а сам запрашивал необходимые средства у финансовых органов для устранения недостатков.

Военный омбудсмен обладал правом законодательной инициативы, и его предложения неоднократно принимались парламентом. Кроме того, он давал консультации парламенту, в связи с предложениями правительства по реорганизации, финансированию Вооруженных Сил.

Одним из важнейших направлений деятельности омбудсмена было рассмотрение жалоб военнослужащих. Военное командование длительное время считало, что подача жалоб военнослужащих на своих начальников и органы военного управления будет нарушать требования воинской дисциплины и порядка, существующего в Вооруженных Силах. Однако, прошло немного времени и стало ясно, что требования воинской дисциплины не вступают в противоречия с процедурными правилами рассмотрения жалоб военнослужащих омбудсменом, которые защищают их права. Это выразилось в том, что не только новобранцы, но и кадровые военнослужащие посылали жалобы военному омбудсмену.

Например, однажды уоррент-офицер пренебрег обязанностью блюсти честь своего полка, заявив на публичном собрании о том, что статистика неправильно отражает объемы работы, возложенной на уоррент-офицеров. Командир обжаловал его поведение военному омбудсмену. В другом случае полковой командир запросил решение военного омбудсмена по поводу мнений двух медицинских служащих, занявших частично противоположные позиции (по вопросу о том, следует ли подвергнуть новобранца дисциплинарному лишению свободы, принимая во внимание душевное самочувствие солдата). Достоинства института проявляются в том, что жалобы могут быть поданы лицами, находящимися за рамками военной администрации и воинской службы. Чаще всего такие жалобы связаны с нарушением частной собственности: например, рыбак будет возмущен тем, что морское судно уничтожило его сети, фермер - тем, что его лесной участок сгорел вследствие непринятия военным персоналом мер предосторожности во время полевых маневров².

Основная обязанность военного омбудсмена состояла в надзоре за соблюдением ведомствами, другими должностными лицами Конституции, нормативных актов при осуществлении ими функций, относящихся к военной администрации. Конечно, военный омбудсмен был не в состоянии следить за всем, что происходило в сфере национальной обороны, однако, помимо рассмотрения жалоб он нередко проводил проверки архивных документов, записей, отчетов в различных областях военной администрации, что давало основания для проведения расследований.

Таким образом, военный омбудсмен Швеции оставался единственным должностным лицом в стране, имеющим громадный опыт в военно-юридической сфере, и стоял на страже законных интересов и прав военнослужащих и граждан.

В настоящее время омбудсмены могут действовать также по собственной инициативе даже тогда, когда какое-либо частное лицо ничего не предпринимает для охраны своих прав; именно в этих случаях их деятельность, основывающаяся на делегированных парламентом полномочиях, служит эффективным средством парламентского контроля, распространяющегося на все области правительственной активности. Практически это выражается в форме ежегодных докладов, представляемых омбудсменом парламенту. Омбудсмен имеет доступ к любой документации, вправе запрашивать и получать информацию из любых источников. Заключения омбудсмена публикуются в ежегодных докладах парламенту. Институт омбудсменов явно выходит за рамки классической парламентской системы и в тех странах, где он существует, является гибким и оперативным средством осуществления парламентского контроля. С точки зрения института военных омбудсменов, наиболее интересная модель этого института немецкая. Особенностью западногерманского парламента является существование при нем института омбудсмена - уполномоченного бундестага по обороне.

В соответствии со ст.45 Конституции ФРГ этот пост создан “для охраны основных прав и в качестве вспомогательного органа бундестага при осуществлении им парламентского контроля”. Закон о военном уполномоченном от 26 июня 1957 года сейчас действует в редакции от 16 июня 1982 года³. Этот закон закрепляет, что уполномоченный (который избирается сроком на 5 лет бундестагом и подчиняется только парламенту) начинает разбирательство конкретных дел об ущемлении конституционных прав военнослужащих по представлению членов парламента или в результате жалоб, поступающих от самих военнослужащих. Он привлекается к проверке состояния дел в бундесвере по указанию парламента, имеет право требовать от министра обороны и всех подчиненных ему лиц и учреждений предоставления информации по интересующему вопросу, имеет право без предварительного уведомления в любое время посещать войска, штабы, административно-хозяйственные органы бундесвера и объекты. Справочник офицера Бундесвера содержит следующее примечание на этот счет. Уполномоченный бундестага по прибытии в часть обязан предъявить удостоверение личности на КПП, а дежурная смена должна немедленно известить командира части о его приходе и пропустить омбудсмена⁴.

Уполномоченный рассматривает жалобы военнослужащих, а также другие сведения, позволяющие сделать заключение о нарушении прав личного состава. Проводит специальные проверки. Он имеет право требовать от министра обороны всеобъемлющего доклада о дисциплинарной практике в вооруженных силах, а от федерального министра юстиции и министров земель - уголовной статистики по бундесверу. Уполномоченный вправе присутствовать на любых судебных разбирательствах (в том числе и закрытых) по вопросам, входящим в сферу его компетенции. Он имеет право назначить специальную комиссию для рассмотрения жалоб, может передать дело на рассмотрение компетентного органа, занимающегося разбором уголовных и дисциплинарных проступков. Органы федерации, земель и общин должны оказывать уполномоченному необходимую помощь при проведении расследований. Каждый военнослужащий бундесвера имеет право обратиться с жалобой непосредственного, в том числе право конфиденциального обращения к уполномоченному, минуя все инстанции. Однако справочник для офицера бундесвера поясняет, что в случае обращения военнослужащего непосредственно к уполномоченному по военным вопросам, минуя обычный порядок обжалования, военнослужащий в большинстве случаев теряет право на обжалование в установленном законом порядке. Возможность непосредственного обращения к уполномоченному по военным вопросам, минуя установленный порядок, законодатель предоставляет военнослужащим лишь в качестве дополнительного средства. Для того чтобы правильно использовать этот механизм защиты военнослужащий должен представлять себе место и роль омбудсмена в государственной системе. При обжаловании неправомерных действий согласно установленному для военнослужащего порядку, он обращается сначала к своему начальнику, а затем в независимый суд (военно-дисциплинарный). В случае же обращения к уполномоченному по военным вопросам происходит подмена судебной власти законодательной. И, если начальник или суд имеют возможность непосредственного влияния на воинские правоотношения путем рассмотрения жалобы отменой приказа, то уполномоченный не располагает такой возможностью. Несмотря на то, что во многих случаях факт его выступления может повлиять на положительное решение вопроса, определенные административные рычаги все же находятся в его распоряжении. В случае, если командование части или федеральный министр обороны не внемлют его рекомендациям и пожеланиям, уполномоченный по военным вопросам может обращаться непосредственно в Бундестаг. Он способствует устранению нарушений прав военнослужащих в войсках, а о результатах своей проверки информирует бундестаг отчетами о каждом расследовании или общим отчетом по вооруженным силам в целом. Описанные выше процедуры имеют большое значение как для парламентов, которые в законодательном порядке могут решать вопросы о гарантиях правового статуса военнослужащих, так и для тех военнослужащих и членов их семей, которые в своих отношениях с исполнительной властью сталкиваются с нарушениями их конституционных прав.

Одним из вариантов при обсуждении различных механизмов реализации и обеспечения прав военнослужащих, на наш взгляд, является идея создания института военного омбудсмена в нашей стране. Однако, реализация ее, дающая возможность результативно функционировать этому органу, возможна лишь при четко отлаженной деятельности других институтов: конституционного суда, системы военных судов и других органов защиты правового статуса военнослужащих.

Рассматривая опыт других стран, необходимо остановиться еще на одном институте защиты прав военнослужащих, который действует в большинстве европейских стран – это военные профсоюзы.

Конституции зарубежных стран гарантируют свободные объединения работников на предприятиях в профессиональные союзы. Немецкие законодатели при построении новых демократических отношений в вооруженных силах Германии не отказались от этого положения.

По мнению западногерманских специалистов, это связано с необходимостью разрешения конфликтных ситуаций между командованием и военнослужащими, защитой их статуса, чтобы в дальнейшем конституционный каталог прав и свобод и законодательные акты о правах военнослужащих подлежали большей гарантированности и специальной регламентации, а также могли использоваться в качестве вспомогательной процедуры⁵. Так, в законодательных актах многих зарубежных стран закреплено положение, что военнослужащие имеют равные права с остальными гражданами, которые "могут ограничиваться только в рамках необходимого, в соответствии с требованиями службы и на строго законном основании" (ст. 6 Закона о правовом положении военнослужащих бундесвера)⁶. Западногерманские ученые считают, что если солдат имеет равные права с другими гражданами и эти права могут быть ограничены только в рамках службы, то принцип защиты, провозглашенный основным законом, должен распространяться и на военнослужащих.

Для того, чтобы определить роль и место военных профсоюзов в зарубежных странах, необходимо сделать небольшой экскурс в историю этого вопроса. В ФРГ органы защиты военнослужащих создавались длительное время; одним из наиболее важных органов стал военный профсоюз. Во Франции профсоюзная деятельность солдат законодательно запрещена. Показательно, что европейский парламент в апреле 1984 года абсолютным большинством голосов принял решение, в соответствии с которым “все страны, входящие в Европейское сообщество в мирное время должны представить военнослужащим права, основанные на соблюдении социальных интересов профсоюзов, а также должны присоединиться к странам, имеющим военные профсоюзы, которые должны играть все более активную роль в защите прав военнослужащих”⁷. В обоснование данного положения Европарламент высказал мнение, что "солдаты, призванные на военную службу на длительное время, не должны быть изолированы от гражданского демократического общества, и должны защищать демократию пока живы".

Резолюция Европейского парламента - это успех длительной работы Евромила. Евромил - это Ассоциация военных профсоюзов стран НАТО, который основан в 1972 году по инициативе бельгийского военного профсоюза. В эту организацию входят профессиональные союзы Бельгии, Дании, Ирландии, Нидерландов, ФРГ, Италии. Коалиция представляет интересы двух миллионов военнослужащих Европы. Евромил в первую очередь поставил целью представлять интересы солдат, находящихся на действительной службе, учитывая организационную свободу и коалиционное право. Упомянутое решение Европарламента 1984 года значительно продвинуло это дело. В большинстве западноевропейских стран существуют профессиональные объединения военнослужащих. В Бельгии военнослужащие согласно закону о профсоюзах 1975 года имеют право входить как в состав государственных организаций, так и профсоюзных объединений для военного персонала. Бельгийские профсоюзы привлекаются правительством для консультаций при разработке законодательных проектов, основополагающих и правовых норм в рамках особенностей профессиональной занятости. Представительствами являются АЦМС (центральное генеральное объединение военнослужащих) и независимые группы военнослужащих в составе либерального профсоюзного объединения ФСОА. Они представляют интересы примерно трети служащих по контракту военнослужащих всех категорий. Несколько тысяч солдат объединяются в христианские и социальные организации. Три объединения профсоюзов связаны в Бельгии с традиционными политическими партиями и представлены в национальном рабочем свете, в котором среди других обсуждаются вопросы тарификации службы. У военнообязанных существуют организации ФФДМ и СОЛАК, которые не признаны министерством. В вооруженных силах Нидерландов существуют профессиональные объединения, отдельно для офицеров, сержантов, ефрейторов, рядовых и военнообязанных; некоторые из них существуют с 1890 года. Зарегистрированные союзы должны быть оповещены, если при изменении законодательных актов, затрагиваются вопросы правового положения военного персонала. Для этой цели создан централизованный консультативный комитет, председателем которого является государственный секретарь Министерства обороны. Комитет созывается дважды в месяц. Имеются также подкомитеты, занимающиеся специфическими вопросами видов вооруженных сил. Собирающиеся ежемесячно Союзы военнослужащих прилагают усилия к укреплению своего влияния, посредством членства в объединениях служащих или гражданских профсоюзов. Так, например, АКОМ (объединенная христианская организация военнослужащих) является членом христианского профсоюза (СНФ: АКОМ и ОНС БЕЛАНГ представляют интересы большинства военнослужащих сухопутных войск и военно-морских сил). Примерно половина военнообязанных объединяется в союзах АФНМ и ФДМ. Профессиональные представительства офицеров и унтер-офицеров существуют и в Люксембурге. Они находятся в тесном взаимодействии с различными представительствами гражданской службы. Во Франции законом запрещена профсоюзная деятельность военнослужащих. Закон об общем статусе военнослужащих 1972 года объявляет существование профессиональных объединений военнослужащих, а также членство военнослужащих, находящихся в различных профессиональных объединениях, несовместимым с требованиями воинской дисциплины. На национальном уровне существует высший совет, в котором избранные военнослужащие могут представлять свои интересы. Только бывшие военнослужащие могут объединяться по профессиональному принципу. Так возникли некоторые союзы бывших военнослужащих, так как, например, АНФА и СОАФ, определяющие свою деятельность в координационном комитете и представляющие в нем свои интересы. В Италии законом №382 "О порядке прохождения военной службы" от 1978 года военнослужащим запрещено создание профессиональных объединений и членство в других профсоюзах. Во Франции есть определенная система представительства, в которые выбираются военнослужащие.

В Великобритании запрещается королевским законом создание военных профсоюзов. Однако военнослужащие могут в конце службы с тем, чтобы создать мостик для перехода к гражданской деятельности, вступать в гражданские профсоюзы по своим профессиональным направлениям.

В скандинавских странах существуют профессиональные объединения военнослужащих, представляющие их экономические и социальные интересы. Отличие от профсоюза Германии заключается в том, что эти союзы действуют для определенной категории военнослужащих или видов вооруженных сил. Такие союзы, как центральное объединение военного персонала в Дании, обладают правами вести переговоры. Они заключают договоры с соответствующими министерствами по вопросам обеспечения и продолжительности времени службы военнослужащими. Шведские офицеры объединены преимущественно в САКО. САКО - это объединение преподавателей-ученых. Интересы унтер-офицеров представлены в ДИО - центральный союз военнослужащих. В Финляндии для выражения интересов военнослужащих, касающихся отношений службы, союзы созданы в относительно аналогичных условиях, как и для всех служащих. Все договора заключаются централизованно. Унтер-офицерский союз входит в центральное объединение служащих, а офицерский союз в центральный орган Финской академической организации. Эти примеры, связанные с деятельностью в вооруженных силах зарубежных стран профессиональных объединений, можно было бы продолжить. Однако профсоюзы военнослужащих не могут существовать, если они занимаются политической деятельностью и без официально зарегистрированного Устава. В настоящее время прослеживается тенденция на создание сильных профессиональных представительств и углублению совместной деятельности профсоюзов за рубежом. В странах, где существуют профессиональные армии, в США, Канаде, Великобритании и ряде других, военных профсоюзов нет. Да они там, наверное, и не нужны, так как все военнослужащие находятся на контракте, а все ограничения прав материально компенсируются.

Спорные вопросы с контрактами разрешают военные юристы, например, военно-юридическая служба США. Вместе с тем, закон Конгресса 1979 года запрещает военнослужащим объединяться в военные союзы, ставящие своей целью выдвижение и удовлетворение требований военнослужащих путем переговоров с командованием. Деятельность таких союзов и ведение агитации за вступление в них считается незаконной. Это не противоречит нормам международного права. Так, ст.22 Международного пакта о гражданских и политических правах не препятствует введению законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции.

(продолжение следует)