По своему государственному устройству Российская Федерация суверенное, целостное, федеративное государство[1]

Вид материала

Подобный материал:

С. А. Фрейвальд,

Кольский филиал Петрозаводского государственного университета

О некоторых аспектах взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Федерации - регионов Русского Севера.

По своему государственному устройству Российская Федерация - суверенное, целостное, федеративное государство[1]. Оно состоит из равноправных субъектов: это республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Федеративное устройство Российского государства, его состав закреплены Конституцией РФ.

Федерация – это конституционно закрепленная форма государственного устройства, подразумевающая формирование государства из территорий его субъектов, обладающих особым статусом и набором прав, собственной правовой системой, а также возможностью участия в принятии ключевых общегосударственных решений на федеральном уровне.

Федерализм - понятие более широкое, нежели федерация. Он определяется как принцип, концепция, парадигма государственного устройства, позволяющая обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне; как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве[4].

Децентрализация государства стала важнейшей тенденцией мирового развития во второй половине 20 века: не менее половины всех федеративных государств были созданы после Второй мировой войны. Тенденция эта сохраняется и по сей день: несмотря на преобладание в мире унитарных государств, страны идут по пути все большей регионализации и расширения самостоятельности структурных единиц государства.

Тематика федерализма в последнее время не пользуется особой популярностью в среде российской политики. Бытует мнение о неактуальности федерализма для нашей страны. Все чаще высказываются предложения о своеобразной «реорганизации» Российской Федерации в унитарное государство. Эти предложения мотивируются, в частности, необходимостью гарантировать равноправие субъектов РФ, облегчить управление территориями страны. Представляется, что подобные настроения связаны с тем, что пока настоящий федерализм в России не построен, подлинное равенство и самостоятельность субъектов не обеспечены. Однако это не повод отказываться от федерализма вообще. Учитывая размеры территории нашей страны, климатические, экономические, культурные особенности каждого региона, можно с уверенностью сказать, что построение в России унитарного государства не только невозможно, но и ненужно, бессмысленно. В особенности это касается северных регионов России.

Одним из основополагающих принципов федеративного устройства является единство системы государственной власти. Субъекты Федерации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. Вне пределов компетенции Российской Федерации эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и Федерацией, верховенство федеральных Конституции и законов, исполнять их.

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов обусловливает определенные в перечне вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями.

Есть и обширная сфера предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам[1].

По вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий Федерации по предметам совместного ведения, субъекты обладают полнотой власти.

К сожалению, тенденцией последнего времени стало все большее ограничение полномочий субъектов РФ. Ответом на это может стать нарастание в регионах оппозиционности к центру, формирование негативного отношения субъектов к политике Федерации, неготовность идти на компромисс.

Существенной проблемой развития России как федеративного государства является асимметрия ее субъектов, как правовая, так и фактическая. И если правовая асимметрия может и должна быть искоренена, то фактическую асимметрию субъектов Федерации необходимо учитывать при реализации государственной власти в России[5].

Ярким примером фактической асимметрии является численность жителей субъектов Российской Федерации. Значительные различия существуют в экономическом потенциале субъектов Федерации, развитии инфраструктуры, климате и т.д. Какие-то отличия можно нивелировать за счет правовых механизмов, но глобальная несоразмерность масштабов и потенциала территорий субъектов Федерации, несоответствие их фактического положения нивелировать невозможно, да и не нужно.

«Лекарством» от «болезни» асимметрии, как нам представляется, должна стать правовая эмансипация регионов, расширение полномочий субъектов Федерации, усиление их ответственности. Это приведет (и, как показывает практика зарубежных государств, действительно приводит) к тому, что территории получают от центра более высокий уровень автономии - в обмен на отказ от сецессии, на сохранение государственного единства и общих правил политической игры.

Мы считаем, что с учетом огромной протяженности нашего государства, исключительного разнообразия природно-климатических, ресурсных, демографических, этнических, структурных и других особенностей ее регионов, специфики федеративного государственного устройства России нужна сильная государственная региональная политика как важнейшая составная часть общегосударственной политики страны. Нужен переход на новые принципы федеральной поддержки регионов, отказ от практики государственного протекционизма, порождающей опасную тенденцию в регионах, суть которой заключается в том, что «бедным быть выгодно».

Такая новая политика потребует крупномасштабного перераспределения государственных ресурсов на новых принципах возвратности, конкурсности, адресности, тщательного контроля и мониторинга за использованием выделенных средств, федерального и регионального софинансирования инвестиционных программ. Наряду с необходимостью федеральной поддержки наиболее кризисных территорий, целесообразно осуществить маневр по стимулированию саморазвития субъектов Федерации, городов и административных районов на основе поддержки региональных «точек роста».

Повторимся, что такой подход особенно необходим для северных регионов России, учитывая их климатическую специфику и потенциалы экономического роста.

Суть различий в подходах к реализации межправительственных отношений в других странах и в России состоит в том, что в нашей стране эти отношения строятся по иерархической линии простого соподчинения, в развитых федерациях суть межправительственных отношений состоит в согласовании интересов всех сторон на основе реализации договорных согласительных процедур.

Можно констатировать, что в России пока очень слаба практика «межправительственных отношений» в каноническом понимании, а именно согласование интересов и организация взаимодействий центра, регионов и муниципалитетов. Не проработаны конкретные и установленные законом механизмы согласительных процедур, их юридические формы (например, использование права вето и т.д.). Между тем, в других странах четко оформлены институциональные формы межправительственных отношений и соответствующих переговорных процессов. Например, в Канаде эффективно функционируют различные федерально-провинциальные комитеты, для решения конкретных проблем организуются специальные учреждения, создаваемые федеральным правительством и правительствами провинций, двусторонние и многосторонние соглашения, конференции премьер-министров провинций и т.п. К этому нужно добавить, что практика межправительственных отношений в разных странах в существенной степени опирается на неформальные (т.е. не оговоренные четко законодательными и иными нормами и правилами) механизмы. Однако эти неформальные механизмы находятся в строгом соответствии с законом и никогда не ущемляют интересы других сторон[6].

В России в практике межправительственных отношений пока, к сожалению, проявляется следующая тенденция: когда выявляется особая сложность в организации переговорных процессов и взаимодействия Центра и регионов, то эта сфера вообще выводится из поля совместного ведения. Особенно ярко это проявилось на примере разграничения предметов совместного ведения в сфере недропользования. Это особенно актуально для развития Мурманской области – как одного из самых богатых полезными ископаемыми регионов России.

Спецификой Российской Федерации является наличие на ее территории регионов, богатых природными ресурсами федеральной и мировой значимости («сырьевых регионов»). Все эти регионы имеют, как правило, большую протяженность и расположены в северной части страны. Сочетание факторов исключительной ценности и народнохозяйственной значимости добываемых в них ресурсов и сложных условий их добычи и эксплуатации, а также условий жизни населения ставят сложную задачу государственного регулирования развития сырьевых территорий и формирования адекватной системы недропользования с учетом особенностей федеративного государственного устройства России. Важна и проблема государственной поддержки коренных народов Севера, на территории компактного проживания которых организуется крупномасштабная добыча природных ресурсов[7].

В сфере недропользования полномочия субъектов (на территории которых и расположены месторождения) весьма ограничены; полномочия же федерального центра необоснованно расширены. Кроме того, нет четкого распределения доходов, полученных от платежей недропользователей; по каким-то странным причинам большая часть этих доходов направляется в федеральный бюджет, а вовсе не в региональный, что было бы и справедливо, и логично.

Серьезной проблемой является также и широко обсуждаемая в последние года концепция природной ренты, сущность которой заключается в дополнительном налогообложении ресурсодобывающих компаний. Эти доходы, по нашему мнению, должны иметь строго целевой характер их использования с ориентацией, в том числе, на поддержку сырьевых (в т.ч. северных) регионов страны.

Изъятие природной ренты означает диспропорциональное налогообложение секторов, связанных с добычей сырья. В разных странах существуют разные механизмы изъятия природной ренты. Например, на Ближнем Востоке нефтяные компании фактически принадлежат главам государств – монархам или диктаторам. Поэтому природная рента используется в целях увеличения их активов, а также на покрытие текущих нужд населения (образование, здравоохранение, инфраструктура). В Дании, Малайзии, Нигерии государство получает свою долю через аукционную систему лицензирования: компания платит аванс, чтобы арендовать у правительства участок и использовать найденные и добытые углеводороды по собственному усмотрению, без дополнительных платежей. В Норвегии, Великобритании, Венесуэле, Мексике природная рента изымается в пользу федерального и местных бюджетов. На начальной стадии разработки месторождений государство создает мягкие налоговые и лицензионные условия для привлечения своих и иностранных инвесторов. Впоследствии, если рентабельность нефтедобычи оказывается выше среднего показателя, вводится специальный отраслевой налог. В Норвегии этот налог составляет 50% от прибыли, помимо этого взимается общий налог на прибыль - 28%.

Несмотря на различия в системе налогообложения разных стран (кроме Ближнего Востока, где вся рента достается государствам в лице их глав), доля государства в доходах от добычи нефти составляет: в Объединенных Арабских Эмиратах - 89,5%, в Норвегии - 82%, в Великобритании - 80%, в Малайзии - 81--86%, Нигерии - 82--90%, в России - 62--64%.

Во всех ведущих нефтеэкспортирующих странах внешними поставками занимаются национализированные государственные компании, кроме «Бритиш петролеум» в Великобритании. [6] В России поставками на внешние рынки занимаются частные компании.

Мы считаем, что сохранение такой ситуации в России недопустимо: необходимо дополнительное налогообложение добывающих компаний. Однако это должно быть не бездумное увеличение налогового бремени: механизм ренты следует разработать таким образом, чтобы выгодно было всем: и гражданам (в первую очередь!), и государству, и бизнесу.

Рентный доход должен делиться между федеральным Центром, субъектами Федерации и компаниями-недропользователями, причем, не в равной пропорции – большая часть должна оставаться в субъекте Федерации. Обоснованием этому служит следующее:

• основные сырьевые регионы России расположены в суровых северных условиях и нуждаются в сильной системе государственной поддержки, которая бы нейтрализовала или ослабила неблагоприятные природно-климатические условия и удаленность от основных развитых экономических и культурных центров страны. Существующие масштабы и формы такой поддержки при этом явно недостаточны;

• в северных и восточных районах России накопился огромный массив проблем и противоречий как в социальной сфере, так и в производственной (в том числе – отсутствие финансовых ресурсов для перехода на инновационный путь развития). Одним из возможных вариантов финансового обеспечения этих проблем могло бы быть аккумулирование на уровне федеральных округов части доходов рентного характера и их дальнейшее целевое использование на конкурсной основе на решение указанных проблем (например, на основе создания окружных «Фондов регионального развития», формируемых, наряду с другими источниками, за счет межрегионального перераспределения ренты). В этом случае «территориальная привязка» ренты была бы не только к месту производства сырьевых ресурсов, но и распространялась бы на более широкие ареалы (федеральные округа), формируя тем самым реальные финансовые ресурсы региональной политики макрорегионов России[8];

• другим направлением использование доходов рентного характера, учитывающим, например, интересы как северных (ресурсных), так и центральных и южных районов Сибири. могло бы быть их целевое использование на осуществление программ переселения населения из «выработавших свой ресурс» отдельных северных территорий в более комфортабельные для проживания южные районы; на формирование в южных районах производственных «тыловых баз» северных территорий; на модернизацию производственных мощностей ряда машиностроительных предприятий центральных и южных регионов с их ориентацией на выпуск техники и оборудования для Севера; на формирование рекреационных зон в южных районах для северян и т.д.

Такой подход в большей мере был бы ориентирован при решении вопроса о «дележе» природной ренты на реализацию политики социальной ответственности и партнерства крупного бизнеса с учетом интересов населения сырьевых и восточных районов страны. Простое дополнительное изъятие рентных доходов в федеральный бюджет будет означать для крупных компаний простое повышение налогового бремени и будет стимулировать их к роли «временщиков» на территориях, на которых они осуществляют разработку природных ресурсов. Их политика освоения богатств Сибири, Дальнего Востока и севера европейской части России в узкокорпоративных интересах будет только усилена. Если же эти средства повернуть на четко сформулированные цели и нужды регионального развития, обеспечить вовлечение институтов гражданского общества в систему контроля за их справедливым распределением, начать отработку согласительных процедур, механизмов взаимодействия власти, бизнеса и населения – только в этом случае можно рассчитывать, что управление недропользованием в России в контексте эффективной региональной политики и федеративных отношений будет развиваться в нужном направлении.

ЛИТЕРАТУРА:

Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (Ред. от 03.06.2006) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
Закон Российской Федерации «О недрах» от 21 февраля 1992 года N 2395-1 (в ред. от 15.04.2006)
Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995.
Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001.
King P. Federalism and Federation. Baltimor, 1982.
Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8. С. 2.
Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., Юристъ, 2005.

Blog

По своему государственному устройству Российская Федерация суверенное, целостное, федеративное государство[1]