Савюк Л. К. Правоохранительные органы: учебник: / Л. К. Савюк. 2-е изд., перераб и допол
| Вид материала | Учебник |
- Учебник для высших юридических учебных заведений и юридических факультетов Издание, 6908.05kb.
- Примерный перечень вопросов к зачету/экзамену Правоохранительные органы, 36.93kb.
- И основные задачи учебной дисциплины "Правоохранительные органы", 87.81kb.
- Экзаменационные вопросы по курсу «правоохранительные органы», 44.13kb.
- Панин А. В. Философия: Учебник. 3-е изд, 8950.81kb.
- Панин А. В. Философия: Учебник. 3-е изд, 8950.62kb.
- Рабочая программа дисциплины правоохранительные судебные органы 0201 (030503) Правоведение, 233.92kb.
- Курс лекций и практикум. 6-е изд., перераб и доп, 44.04kb.
- Алексеев П. В., Панин А. В. Философия: Учебник. 3-е изд, 8951.23kb.
- Алексеев П. В., Панин А. В. Философия: Учебник. 3-е изд, 9308.43kb.
Глава 11. Правовой статус судей Российской Федерации
§ 1. Cудейский корпус и единство статуса судей
§ 2. Порядок назначения и требования, предъявляемые к судьям и кандидатам на должность судьи
§ 3. Правовой статус судей и его обеспечение
§ 4. Органы судейского сообщества и квалификационные коллегии судей
§ 5. Cтатус присяжных и арбитражных заседателей
РАЗДЕЛ IV. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ОХРАНЫ ПОРЯДКА И БЕЗОПАСНОСТИ
Глава 12. Органы внутренних дел Российской Федерации
§ 1. Понятие, система и основные направления деятельности
органов внутренних дел Российской Федерации
§ 2. Милиция в Российской Федерации, ее задачи, организация и полномочия
§ 3. Иные структурные подразделения Министерства внутренних дел Российской Федерации
§ 4. Основные этапы становления и развития органов внутренних дел в России
Глава 13. Органы обеспечения безопасности в Российской Федерации
§ 1. Общая характеристика, правовые основы безопасности и система органов ее обеспечения
§ 2. Органы федеральной службы безопасности
§ 3. Органы внешней разведки Российской Федерации
§ 4. Федеральные органы государственной охраны
§ 5. Федеральная служба Российской Федерации по контролю за незаконным оборотом наркотиков
Глава 14. Таможенные органы Российской Федерации
§ 1. Понятие таможенной деятельности и ее цели
§ 2. Таможенные органы, их полномочия
Глава 15. Органы юстиции Российской Федерации
§ 1. Министерство юстиции Российской Федерации и его органы: основные функции и организация
§ 2. Основные направления деятельности
§ 3. Федеральная служба судебных приставов. Полномочия и правовой статус судебных приставов
§ 4. Федеральная служба исполнения наказаний: основные направления деятельности и статус сот рудников
§ 5. Федеральная регистрационная служба
Глава 16. Органы дознания и предварительного следствия
§ 1. Понятие и формы предварительного расследования в России
§ 2. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность
§ 3. Понятие, задачи, система и функции органов дознания
§ 4. Понятие, задачи и система органов предварительного следствия
РАЗДЕЛ V. ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 17. Прокурорский надзор, организация и задачи прокуратуры
§ 1. Основные этапы становления и развития органов прокуратуры
§ 2. Система и структура органов прокуратуры
§ 3. Принципы организации и деятельности, компетенция прокуратуры
§ 4. Прокурорский надзор: понятие, основные направления
§ 5. Правовой статус кадров органов и учреждений прокуратуры
РАЗДЕЛ VI. ОРГАНЫ ПО ПРАВОВОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ И ПРАВО-
ВОЙ ПОМОЩИ И НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВООХРАНЫ
Глава 18. Нотариат в Российской Федерации
§ 1. Понятие, задачи и основы организации нотариата
§ 2. Порядок назначения на должность нотариуса. Права и
обязанности нотариуcа
Глава 19. Адвокатура в Российской Федерации
§ 1. Понятие и задачи адвокатуры и адвокатской деятельности
§ 2. Правовой статус адвоката
§ 3. Структура адвокатуры и формы адвокатской деятельности
РАЗДЕЛ VIII. НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ БЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВООХРАНЫ
Глава 20. Частные детективные и охранные службы
§ 1. Понятие, правовая основа и принципы частной правоохранительной деятельности
§ 2. Виды частной правоохранительной деятельности
§ 3. Cубъекты частной детективной и охранной деятельности
Приложение
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
АПК - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
БВС (СССР, РСФСР, РФ) - Бюллетень Верховного Суда (СССР, РСФСР, РФ)
БНА (СССР, РСФСР, РФ) – Бюллютень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
ВВАС - Ведомости Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
Ведомости (СССР, РСФСР, РФ) - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ); Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ
ВКС – Вестник Конституционного Суда Российской Федерации
ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
КоАП - Кодекс РФ об административных правонарушениях Российской Федерации
НК - Налоговый кодекс Российской Федерации
РГ - Российская газета (московский выпуск)
Росрегистрация – Федеральная регистрационная служба
Росфинмониторинг – Федеральная служба по финансовому мониторингу
САПП - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
CЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации
СК - Семейный кодекс Российской Федерации
ТК - Трудовой кодекс Российской Федерации
ТмК РФ - Таможенный кодекс Российской Федерации
УИК - Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации
УК - Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
П Р Е Д И С Л О В И Е
Курс «Правоохранительные органы» - это учебная общепрофессиона ль ная дисциплина, своего рода введение в специальность, в юриспруденцию, пролог в изучение других юридических дисциплин и в этом смысле его значимость трудно переоценить1.
Знания о правоохранительных органах необходимы студенту-правоведу, будущему юристу как для осознанного и глубокого усвоения всего набора учебных дисциплин, так и для будущей профессиональной деятельности.
Цель курса: ознакомление студентов с системой правоохранительных ор ганов РФ, с тем, как они строятся и какие функции; уяснение их места в государственном аппарате. В практической деятельности правоведов нередко воз ни кают затруднения в определении подведомственности тех или иных юридических вопросов, с которыми граждане обращаются в конфликтных, слож ных ситуациях. Настоящий учебник предназначен для оказания выпускникам юридических вузов и факультетов помощи в разрешении таких проблем.
В результате изучения дисциплины студент должен:
пулить представление: о правосудии и его демократических принципах; об истории становления и перспективах развития судебной системы РФ; об истории развития нормативно-правовой базы правосудия;
знать систему правоохранительных органов, их место в государственном аппарате и компетенцию;
уметь анализировать нормы Конституции РФ, законы, подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие организацию и функционирование правоохранительных органов РФ и давать им правовое толкование.
По своему содержанию данный курс один из наиболее насыщенных в информационном отношении. Он касается задач, структур, составов и компе тенции как государственных органов, относящихся к правоохранительным (прокуратуры, органов юстиции, МВД, Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки (СВР), Федеральной таможенной службы (ФТС), Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСНК России) и др.), правового положения должностных лиц, их представляющих, порядка назначения и требований, предъявляемых к судьям, следователям, нотариусам и др.), так и характеристик некоторых негосударственных организаций (адвокатуры, частных нотариусов, частных детективных и охранных служб), поскольку их функции имеют непосредственное отношение к правоохранительной деятельности, обеспечению государством прав и свобод человека и гражданина.
Не преуменьшая роль и значение перечисленных организаций, образуемых для осуществления определенного рода деятельности, повышенное вни мание уделяется судебной власти, одной из трех самостоятельных ветвей государственной власти, наряду с законодательной и исполнительной, призванной осуществлять правосудие и обеспечить законность в жизни общества.
Изучение правоохранительной деятельности сопряжено с определенны ми трудностями, обусловленными динамизмом проиcходящих в этой сфере государственной и общественной жизни преобразований. В первую очередь это связано с судебной реформой, правовыми и организационными мерами по реорганизации других органов правоохранительной системы как необходимых условий обеспечения функционирования демократического правового государства.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 положено начало наиболее масштабной и комплексной административной реформе. Для ее проведения избран структурно-функциональный подход на базе трехзвенной структуры управления. Министерства вырабатывают политику государства в соответствующей области, службы – осуществляют контрольные и надзорные функции, а федеральные агентства – предоставляют от имени государства услуги, управляют имуществом, ведут реестры и пр. Распоряжением правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-Р одобрена «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах»2, существенное место в которой занимает и совершенствование правовой базы.
Развитие российской правовой системы, постоянный процесс обновления законодательства, имеющего отношение к осуществлению правоохрани тельной функции государства, и практики его применения - еще одно обстоя тельство, осложняющее усвоение программного материала. Организация и функционирование правоохранительных органов, уже сейчас регламентиру емая более чем 50 правовыми актами различного уровня, начиная с общепризнанных принципов и норм международного права, Конституции РФ и заканчивая подзаконными актами (приказами, положениями, инструкциями) соответствующих министерств и ведомств.
С целью повышения доступности материала научная полемика при обсуждении тех или иных проблем, вопросов курса сокращена до целесообразного минимума. Из этих же соображений текстуальный материал наиболее значимых тем дополнен схемами, с помощью которых студенты могут не только пополнить знания, но и в условиях дефицита времени быстро повторить пройденный материал перед зачетами и экзаменами.
Кроме того, в настоящий учебник включены материалы для осуществления тестового контроля. Важная особенность тестирования заключается в том, что оно представляет возможность проводить сплошной опрос всех обучающихся за короткое время по различным темам курса. Тесты имеют также познавательное значение и могут использоваться студентами для самостоятельного изучения отдельных вопросов учебной дисциплины "Правоохранительные органы".
При помощи ключей, помещенных в учебнике, преподаватели могут оперативно провести оценку результатов тестирования. Студенты, самостоятельно изучающие настоящий курс, могут использовать ключи для самоконтроля после предварительного выполнения тестов.
О Б Щ А Я Ч А С Т Ь
Раздел I
ВВЕДЕНИЕ В КУРС
«ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ»
Глава 1. Правоохранительная деятельность и общая характеристика органов, ее осуществляющих
§ 1. Понятие правоохранительной деятельности
Повышение роли и значения права, его господство, политический и идеологический плюрализм, обеспечение прав человека суть нерасторжимые слагаемые демократии. Не может быть демократии в отсутствие уважения к правам человека. Очевидно и обратное: утверждение демократии создает условия для обеспечения прав человека.
Одновременно с гармонизацией национального законодательства с международными стандартами прав и свобод человека и гражданина в стране происходит процесс совершенствования институтов их осуществления и защиты.
Конечно, сегодняшнее социально-экономическое положение страны затрудняет полномасштабное формирование демократических институтов. Вместе с тем защита и обеспечение прав человека представляет собой один из ключевых факторов эффективного решения сложных задач переходного периода, создания гарантий демократического развития. В этой ситуации особое значение приобретает правоохранительная деятельность государства.
Правоохранительная деятельность является одним из видов государственной деятельности. Как форма активного и осознанного отношения к окружающему миру всякая деятельность, в том числе и правоохранительная, включает в себя цель, средство, результат и сам процесс деятельности.
Цель (задача) правоохранительной деятельности - охрана самого права.
Право рождено потребностями жизни общества на этапе его раннеклас сового становления как нормативный способ регулирования производящей экономики. Люди поняли, что им лучше отказаться от какой-то части естественных прав и свобод, учредив государство и став его гражданами, тем самым признав, что существует общий для всех интерес, для достижения которого необходимо сознательное самоограничение личности. Государству было доверено ограничение прав отдельных лиц, ставящих свои интересы выше общественных, вплоть до применения к ним мер принуждения (теория общественного договора). Уже с самих ранних стадий его возникновения об наруживается не только социальное предназначение права в экономической, политической и духовной сферах жизни общества, но и его роль как нормативно-классового инструмента регулирования общественных отношений эко номически господствующего класса или всего общества. Право определяет и упорядочивает существующие общественные отношения и порядки, соответствующие интересам граждан, общества и государства.
Выражается ли право в форме нормативных (ГК, например) или право применительных актов (судебное решение - приговор, определение суда), осуществляется в общем (например, в соответствии со ст. 43 УК наказание есть мера государственного принуждения, назначаемая по приговору суда) или конкретных правонарушениях (ч.1 ст. 105 УК - убийство, т. е. умышленное причинение смерти другому человеку), устанавливает ли правовой статус, правосубъектность граждан (например, ч. 1 ст. 13 СК – брачный возраст устанавливается в восемнадцать лет), определяет ли компетенцию государственных органов (раздел III Закона РФ «О милиции» - «Обязанности и права милиции») и юридических лиц (акционерного общества, производственного кооператива и др.) - во всех этих формах проявляется его основное социальное назначение - регулирование общественных отношений.
Вместе с тем с момента своего появления право становится одним из важнейших средств охраны общезначимых, наиболее важных экономических, политических, национальных и иных общественных отношений, их неприкосновенности. Сообразно этому право нацелено на вытеснение, искоренение нежелательных, чуждых обществу отношений1.
Важнейшее предназначение правоохранительной деятельности – обес печение в демократическом обществе режима законности – неукоснительного соблюдения и исполнения всех юридических норм, прежде всего тех, которые содержатся в законах (отсюда ее название - «законность»), всех правовых предписаний гражданами, их объединениями, должностными лицами, государственными органами. Результат действия режима законности, выражающий степень осуществления ее требований - незыблемый правопорядок. По определению, правопорядок – общественный порядок, существующий в сфере правового регулирования, закрепленный нормами права. Он включает: законопорядок в сфере публичного права, подчиняющий осуществление государственной власти, деятельность государственных органов и должностных лиц требованию «все, что не разрешено правом, запрещено» и порядок частно-правовых отношений, объективно складывающийся в результате самостоятельной активности свободных, автономных субъектов, руководствую щихся принципом «все, что не запрещено правом, разрешено»1.
Действия специальных учреждений по предупреждению правонарушений, их расследованию, привлечению к ответственности виновных - правоох ранительная деятельность по охране права как величайшего достижения человеческой культуры является материальной гарантией соблюдения требований права, поскольку это действие не самого права, а внешнего по отношению к нему фактора.
Выражая государственную волю в системе общеобязательных правил поведения, право - близкий, «родственный» институт государству, важнейший фактор реализации его власти. Государство располагает специальными органами и способно делать свои веления обязательными для всего населения. Через правотворчество, свои законодательные органы государство оснащает необходимыми полномочиями и надлежащими средствами воздействия правоохранительные учреждения, органы юрисдикции2, правосудия.
Правоохранительная деятельность как средство достижения указанной выше цели - это деятельность по надзору и контролю за соблюдением законов, привлечению виновных лиц к юридической ответственности, рассмотре нию дел в судах, других юрисдикционных органах, исполнению решений юрисдикционных органов, проведению в жизнь карательных и правовосстановительных мер.
Когда говорят о правоохранительной деятельности как процессе, имеют в виду ее планирование, координацию, осуществление принятых решений и контроль за их выполнением (управленческий аспект).
Итак, правоохранительная деятельность - это властно-организующая деятельность компетентных органов и лиц, направленная на охрану прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка в обществе1.
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст.2 Конституции РФ). Конституционным провозглашением прав и свобод человека как высшей ценности Россия признала требования де мократического международного сообщества, таких общепризнанных актов международного права, как Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Международный пакт об эко номических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах. Оба пакта были приняты Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. Вступление России в Совет Европы связано с подписанием и ратификацией федеральными законами ряда европейск их конвенций2. Наиболее важной из них является Конвенция о защите челове ка и основных свобод и Протоколы к ней, которые ратифицированы Феде ра льным законом от 30 марта 1998 г. и имеют обязательную силу для России1.
Конкретный перечень прав и свобод содержится в ст. 6, 7, 13, 15 гл. 1 и гл. 2 Конституции РФ. Их нынешний перечень - самый обширный из извест ных праву не только России, но и большинства других стран мира. Ими обладают не только граждане России, но и иные находящиеся на ее территории лица. Среди последних наиболее значительные следующие категории: иностранцы, лица без гражданства, беженцы, а также лица, получившие политическое убежище в России. Иностранные граждане, в частности, пользуются в России правами и несут ответственность наравне с гражданами РФ, за изъятиями, установленными Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»2.
Государство обязывает все свои органы, учреждения, должностных лиц уважать и соблюдать законные права и свободы всех граждан, проживающих на его территории. Это позволяет говорить о правоохранительной деятельности в широком и узком смысле слова.
В широком смысле - это деятельность всех государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти), обеспечивающих соблюдение прав и свобод человека и гражданина, их реализацию, законность и правопорядок. Действуя в режиме законности, обеспечивая реализацию прав гражданами, отстаивая законные государственные интересы, они тем самым косвенно участвуют в правоохранительной деятельности, т.е. способствуют охране права от нарушений. Хотя это важная, но далеко не единственная сторона деятельности большинства государственных органов. У них на первом плане другие задачи - хозяйственные, культурные, социальные, для решения которых они и создаются. Некоторые правоохранитель ные функции они выполняют наряду с осуществлением своих основных задач.
В узком смысле правоохранительная деятельность - это деятельность специально управомоченных (компетентных) органов обеспечения законности и правопорядка, которые существуют только или главным образом для выполнения таких задач, как выявление, пресечение и предупреждение правонарушений, применение различных санкций к правонарушителям и реализация мер воздействия (наказания).
Важно отметить, что сфера охраны права не ограничивается контролем над наиболее общественно опасными деяниями – преступлениями или адми нистративными правонарушениями. Объявив государство правовым, Консти туция РФ (ч.1 ст. 1) поставила его в зависимость от закона. По меньшей мере это проявляется в том, что права и свободы человека и гражданина обязательны для государства, и не только граждане, их объединения, но и органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. В правовом государстве должен неукоснительно соблюдаться конституционный принцип недопустимости злонамеренного осуществления прав (злоупотребления правом) в различных правовых отношениях, регулируемых отдельными отраслями пра ва (конституционного, гражданского, административного, уголовного, налогового и т.п.). Поэтому не менее решительно должны пресекаться не только преступления, но и любые иные проявления противоправности, ущемления или умаления любых прав и законных интересов, кому бы они ни принадлежали. Так, в соответствии с ч.1 ст. 27 Конституции РФ каждый имеет право свободно передвигаться и выбирать место своего пребывания и жительства. Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»1 отменил прописку, заменив ее регистрацией. Принципиальное различие состоит в том, что прописка - это мера принудительного учета и регистрации, а наличие или отсутствие прописки автоматически влекло наличие или отсутствие прав (напри мер, без прописки человек не мог устроиться на работу, его дети не могли посещать школу и т.п.). Что касается регистрации, то в соответствии со ст. 3 вышеупомянутого Закона граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах России, однако регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ и законами субъектов Федерации.
Регистрация – не разрешительная, а уведомительная система. Она имеет две функции. Первая состоит в том, что местная власть обязана знать, что за люди, и в каком количестве находятся на ее территории (хотя бы для того, чтобы всех обеспечить жизненно необходимым – хлебом и другими продуктами, перевезти на транспорте, обеспечить их безопасность и т. д.). Вторая - контроль за использованием рабочей силы (если речь идет о трудовой миг рации ).
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иност ранных граждан в Российской Федерации» (в ред. от 2 ноября 2004 г.)2 определяет три правовых режима пребывания иностранных граждан в нашей стране: временное пребывание, временное проживание, постоянное проживание. На его основе вырабатываются согласованные управленческие решения по регулированию внешних миграционных потоков и противодействию незаконной иммиграции в Россию.
Естественно, для решения этих и подобных им вопросов, направленных на защиту прав и свобод российских граждан, иностранцев, лиц без гражданства и нужна деятельность, именуемая правоохранительной в широком смы сле этого слова.
В правовом государстве признается и право каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (например, жизнь или здоровье, собственность путем реализации своего права на необходимую оборону (ст. 37 УК) от преступного посягательства на эти важнейшие ценности, естественные блага личности), активно добиваться вы полнения государственными органами возложенных на них полномочий, содействовать им в этом. А если иметь в виду, что Россия провозгласила себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, то становится очевидной значимость правоохранительной деятельности в его создании.
В юридической литературе указывается на ряд существенных признаков1 правоохранительной деятельности как вида государственной деятельности2.
Во-первых, такая деятельность реализуется в определенном порядке, установленном законом: контроль за соблюдением прав и свобод граждан и ор ганизаций, предупреждение, пресечение и выявление нарушений этих прав, принятие мер к устранению нарушений и их последствий, применение к виновным мер воздействия.
Во-вторых, такая деятельность может осуществляться не любым способом, а лишь с помощью применения юридических мер воздействия. К ним принято относить меры государственного принуждения и взыскания, регламентируемые законом. В уголовном процессе, в частности, таким государст венным принуждением являются меры процессуального принуждения – задержание подозреваемого (ст. 91 УПК), личный обыск подозреваемого (ст. 93 УПК) и меры пресечения, например, подписка о невыезде (ст. 102 УПК), личное поручительство (ст. 103 УПК), залог (ст. 106 УПК), заключение под стражу (ст. 108 УПК) и другие меры пресечения, применяемые для недопущения попыток обвиняемого скрыться от дознания, предварительного следствия или суда, продолжать заниматься преступной деятельностью, угрожать свидетелю, иным участникам уголовного судопроизводства, уничтожить доказательства либо иным путем воспрепятствовать производству по уголовному делу; в качестве меры административного наказания граждане за совер шение соответствующего административного правонарушения могут быть лишены специальных прав - права управления транспортным средством - в случае вождения автомобиля в нетрезвом состоянии (ст. 12.8 КоАП ) или превышения установленной скорости движения транспортного средства на величину более 60 км/час (ч. 4 ст. 12.9 КоАП), права охоты - в случае осуществления ее без надлежащего на то разрешения или в запрещенных местах либо в запрещенные сроки, запрещенными орудиями или способами (ст.8.37 КоАП).
Важное место среди мер юридического воздействия занимают и меры превентивного характера, направленные на предупреждение антисоциального и противоправного поведения, допускаемые лишь в установленных законом пределах. К ним относятся в уголовном законодательстве, например, нормы о добровольном отказе от преступления и деятельном раскаянии, о применении принудительных мер медицинского характера к лицам, совершившим преступление и страдающим психическими расстройствами, не исключающими вменяемости или признанным нуждающимися в лечении от алкоголизма или наркомании.
В-третьих, атрибутивным признаком правоохранительной деятельности является установленный законом исчерпывающий характер применяемых в процессе ее осуществления юридических мер воздействия, т.е. - они должны строго соответствовать предписаниям закона. Например, ст. 44 УК устанавливает обязательный для суда перечень видов наказаний, расположенных в определенном порядке с учетом их характера и сравнительной тяжести (от менее строгого к более строгому) и классифицируемых по определенным принципам (система наказаний). Суд в правоприменительной деятельности обязан неукоснительно строго придерживаться только этого перечня и не может выйти за пределы данной системы, произвольно изменив основания, условия или порядок назначения того или иного вида наказания, вида исправительного учреждения. Статистические показатели свидетельствуют о тенденции роста преступности в процессе демократических преобразований в стране, однако, нельзя допустить, чтобы ответной реакцией было ограничение прав человека, в том числе и совершившего преступление. В то же время указанные в законе виды наказаний позволяют суду на основе закона и с учетом опыта судебной практики эффективно использовать различные меры воздействия на подсудимого, сочетая имущественные лишения, ограничения собственных личных неимущественных неотъемлемых прав и интересов, воз действия на психологическую структуру личности, ограничения возможностей профессионального и иного поведения в будущем1.
В-четвертых, не менее значимым является и тот признак, что право охранительная деятельность реализуется в установленном законом порядке, с соблюдением определенных процедур. Например, ст. 240 УПК установлено требование непосредственности и устности исследования судом доказательств, подлежащее обязательному исполнению. Нарушение установленных законом конкретных правил и процедур может повлечь отмену судебного решения.
Так, отменяя приговор Архангельского областного суда в отношении Чернорицкого, осужденного по п. «в» ч. 3 ст. 131 УК за изнасилование лица, не достигшего 14-летнего возраста, Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ указала, что в нарушение требований ст. 240 УПК о непосредственном исследовании доказательств суд ограничился лишь допросом подсудимого, не признавшего свою вину в содеянном. Потерпевшая и свидетели в судебном заседании не допрашивались, вопрос о невозможности их явки в суд надлежащим образом не обсуждался. Основанием для оглашения показаний указанных лиц стала телеграмма следователя прокуратуры о том, что потерпевшая и свидетели не могут явиться в суд из-за отсутствия средств.
Или еще пример: известно, что после окончания судебных прений пред седательствующий предоставляет подсудимому последнее слово (ст.293 УПК); в соответствии со ст. 233 УПК рассмотрение уголовного дела в судеб ном заседании не может быть начато ранее семи суток со дня вручения обвиняемому копии обвинительного заключения или обвинительного акта. Несоблюдение указанных процедур и сроков является существенным нарушени ем права на защиту и также может повлечь за собой признание судебного ре шения незаконным и недействительным. Иначе говоря, отступление от предписаний закона даже с самыми благородными помыслами есть не что иное, как беззаконие, несовместимое с охраной прав и свобод человека и гражданина.
Следственная и судебная практика постсоветского периода свидетельствует о преобладании тенденции усиления контроля над преступностью, с одной стороны, и ослабления в уголовном судопроизводстве гарантий прав личности, с другой. В целях исключения подобной тенденции ч. 3 ст. 7 УПК, конкретизируя проявление принципа законности при производстве по уголовному делу, устанавливает: «Нарушение норм настоящего Кодекса судом, прокурором, следователем, органом дознания или дознавателем в ходе уголовного судопроизводства влечет за собой признание недопустимыми полученных таким путем доказательств».
Даже преступник не может быть лишен прав человека. Кроме того, обвиняемый (подсудимый) считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и не установлена вступившим в законную силу приговором суда (презумпция невиновности - ст. 49 Конституции РФ, ст. 14 УПК). Иначе говоря, речь можно ве сти только об ограничении прав человека, обвиняемого в совершении прест упления, и то в минимально необходимых пределах, на основе закона и при строгом соблюдении установленной им процедуры. Ее нарушения, кроме прочего, как свидетельствуют и обращения граждан и социологические опросы, влечет недоверие к правоохранительным органам.
Важным признаком правоохранительной деятельности является и то, как уже отмечалось, что ее реализация возлагается прежде всего на специально уполномоченные государственные органы - правоохранительные органы, наделенные властными полномочиями, исполнение которых обеспечивается принудительной силой государства. Правоохранительную деятельность могут осуществлять только лица, состоящие на службе в правоохранительных органах1. Присвоение другими лицами права осуществлять правоохранительную деятельность является недопустимым и при определенных условиях может квалифицироваться как преступление (ст. 288, 330 УК).
Являясь структурным элементом государственного аппарата, право – ох ранительные органы в своей деятельности в большей части реализуют меры специального характера, которые прямо и непосредственно воздействуют на правонарушителей. Когда неуважение к правам и свободам граждан связано с нарушением конкретных правовых норм о юридической ответственности (например, административной или уголовной), когда возникает необходимость пресечения таких действий, раскрытия преступлений, изобличения ви новных и т.д., это могут осуществить соответствующим образом подготовленные сотрудники, по большей части юристы, а также специалисты, облада ющие познаниями в других отраслях науки и практики.
Эти меры связаны с деятельностью правоохранительных органов и иных организаций, осуществляющих контроль над правонарушениями (преступностью). Конечно, значительным потенциалом социального контроля над преступностью, в охране прав и свобод граждан обладают и предупредительные меры общесоциального характера - крупномасштабные меры, реализующие поступательное развитие общества, преследующие гораздо более обширные цели, нежели воздействие на преступность. Но как бы попутно эти меры (экономические, политические, идеологические, социально-психологические, правовые и др.) воздействуют и на детерминанты (причины и условия) преступности, как и на их проявления в ситуациях конкретных преступлений1.
Наконец, существенны и такие признаки правоохранительной деятельности, как обязательность решений и действий правоохранительных органов, их должностных лиц, принятых в пределах их компетенции и в соответствии с законом, для граждан, органов и организаций, которым они адресованы; возможность беспрепятственно обжаловать эти решения в устано вленном за коном порядке, в том числе и в суде, а также установленная зако ном ответственность должностных лиц правоохранительных органов за вред, причиненный гражданам или организациям своими неправомерными действиями, и компенсация причиненного ущерба (ст. 52 Конституции РФ, ч. 4 ст. 11 УПК).
Близки к понятию «правоохранительная деятельность» такие понятия, как правоприменительная деятельность, применение права (закона). Приня то считать, что правоприменительная деятельность - это организационное выражение применения права, представляющее собой систему разнородных правоприменительных действий основного и вспомогательного характера, выраженных в правоприменительных актах2. Применение норм права - это форма их реализации (использование, соблюдение и исполнение), осуществляемая государством в лице своих органов применительно к конкретным случаям жизни. Применение права (закона) - это особая деятельность, необходимость в которой возникает в случаях, когда закон или другой норматив ный правовой акт должен действовать с учетом тех или иных конкретных обстоятельств, требующих установления факта и контроля (например, выдача водительского удостоверения, регистрация актов гражданского состояния, признание гражданина безвестно отсутствующим или объявление его умершим; когда есть спор о праве, правах и обязанностях; в случаях, когда не исполняются обязанности, имеются препятствия в осуществлении прав и совершаются правонарушения). Право применяют все юридические и физические лица. Хотя к правоприменительным органам принято относить лишь государственные органы, включая и правоохранительные, к рассмотрению которых мы и переходим.
§2. Понятие, система и общая характеристика
правоохранительных органов Российской Федерации
Существенным условием обеспечения прав и свобод человека и граж данина является создание четко скоординированной системы правовых механизмов и процедур их реализации. Ныне существующие институты защиты прав граждан, включающие в себя судебную защиту, оказание юридичес кой помощи, деятельность несудебных государственных и негосударственных учреждений и неправительственных правозащитных организаций, составляют в целом систему правоохранительных органов.
В российском законодательстве нет дефинитивной нормы, содержащей определение правоохранительных органов, как, впрочем, отсутствует и законодательное определение понятия «правоохранительная деятельность», что в определенной мере предопределяет разнобой и в перечне государственных или негосударственных органов, которые обоснованно можно было бы относить к правоохранительным. Отчасти этот пробел восполнен дефинитивной нормой ст. 7 Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государствен ной службы Российской Федерации» (в ред. от 11 ноября 2003 г.)1 определяю щей, что правоохранительная служба – это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граж дан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, служба в учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.
Сами эти словосочетания давно широко используются юриспруденцией - практикой (в том числе и юридическими актами), наукой. Так, в соответствии со ст. 8 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Таким образом, ведомственная принадлежность перечисленных органов приобрела законодательное закрепление. В таком контексте данная формулировка используется и в ряде других нормативных актов и официальных документов ненормативного характера.
Правовую защиту граждан и организаций осуществляют, как отмечалось, органы государства всех ветвей власти: представительной – законодате льные учреждения, местные органы власти и самоуправления, принимая справедливые законы и подзаконные нормативные акты; исполнительной - глава государства, глава Правительства, министерства, федеральные службы, федеральные агентства, местные исполнительные органы, неукоснительно их при меняя; судебной - Конституционный Суд, система органов правосудия, осуществляя высшую юрисдикционную деятельность по разрешению правовых конфликтов от имени государства на основании Конституции, действующего законодательства, что позволяет отнести их к субъектам правоохранительной деятельности.
Вместе с тем обязанность государства соблюдать права и свободы пре допределяет его активную деятельность не только по созданию условий для их реализации, но и специальных учреждений по охране прав и свобод. Пос леднее обстоятельство очень важно иметь в виду, поскольку есть, как отмеча лось, достаточно широкая сфера государственной деятельности – правоохра нительная, где во имя интересов общества приходится прибегать к некоторо му ограничению основных прав и свобод личности (ч.3 ст. 55 Конституцией РФ). Это область социального (правового) контроля над преступностью, в процессе которого правоохранительным органам предоставлено право в установленном законом порядке вызывать любое лицо для допроса (ст.188 УПК), производить опознания (ст.193 УПК), осмотры (ст. 176-178 УПК), обы ски (ст. 182 УПК), в том числе и личный обыск (ст. 184 УПК), выемки (ст. 183 УПК), освидетельствования (ст. 179 УПК), другие следственные действия. Должностные лица указанных органов вправе заключать под стражу (ст. 108, 109 УПК), производить привод (ст.113 УПК), задержания (ст. 91, 92 УПК), применять другие меры уголовно-процессуального принуждения. Опе ративно-розыскные подразделения МВД, ФСБ, СВР, ФСО и других спецслужб обладают правом еще до возбуждения уголовного дела, на основании судебного решения, принимаемого в порядке, установленном ст. 165 УПК РФ, в отношении лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших преступление, прослушивать телефонные и иные переговоры граждан1, контр олировать частную переписку, тайно входить в жилище и устанавливать там звуко-, кино-, видеозаписывающую аппаратуру, проводить другие оперативно-розыскные действия, ограничивающие конституционные права граждан.
Законодательный пробел в четком определении исчерпывающего переч ня государственных органов, занимающихся правоохранительной деятельностью, восполняется юридической наукой и практикой. Ими выработан ряд критериев, находящихся в органической связи с признаками право охранительной деятельности, которым должен соответствовать государственный орган для того, чтобы его можно было отнести к право охранительным:
правоохранительный орган уполномочивается законом для осуществления этой деятельности; чаще всего это закон, специально посвященный задачам, организации и компетенции этого органа; правоохранительный орган осуществляет свою деятельность не в произвольной форме, а с соблюдением установленных законом правил и процедур, за нарушение которых в отношении должностных лиц их допустивших, установлена юридическая (материальная, дисциплинарная, административная или уголовная) ответственность. Статья 53 Конституции РФ гарантирует потерпевшим от преступлений и злоупотреблений властью компенсацию причиненного ущерба;
в процессе своей деятельности правоохранительные органы, используя властные полномочия, имеют право применять государственное принуждение;
законные и обоснованные решения правоохранительных органов подлежат обязательному исполнению; их неисполнение влечет дополнительную юридическую ответственность.
Сообразно с указанными критериями, из числа государственных органов к правоохранительным должны быть отнесены: суд, прокуратура, органы внутренних дел, органы обеспечения безопасности, органы налоговой службы, таможенные органы, органы предварительного расследования, органы юстиции, государственный нотариат (схема 1).
Схема 1. Субъекты правоохранительной деятельности
Государственные правоох Негосударственные субъекты ранительные органы правоохранительные деятельности
Президент РФ Гражданское общество