Geum.ru

Проект Указа Президента РФ "О мерах по сохранению и развитию наукоградов России". В 1997  по заказу Миннауки РФ был подготовлен научный доклад

Вид материалаДоклад
Подобный материал:

Правительственные решения по наукоградам - помощь или новые проблемы?


Никитина Н.К., Фабриков И.С., Алексеева Е.А.

Статья в журнале «Муниципальный мир», 2000

Впервые проблемы сохранения и развития городов - научных, технологических и образовательных центров были поставлены в 1991 г. при исследовании кризисного состояния г. Жуковского и поиске возможных путей выхода из него. Тогда же были введены термин и понятие «наукоград», образован Союз развития наукоградов России. В 1993 г. разработаны Основы государственной политики сохранения и развития наукоградов, в 1994 г. подготовлен первый Проект Указа Президента РФ "О мерах по сохранению и развитию наукоградов России".

В 1997  по заказу Миннауки РФ был подготовлен научный доклад, содержащий анализ состояния наукоградов России, предложения по перспективам их развития и основы обновленной государственной политики в отношении наукоградов. В том же году после трехлетней проработки этого вопроса вышел Указ Президента РФ «О мерах по развитию наукоградов как городов науки и высоких технологий», значительно сокращенный по сравнению с первоначально предложенным в 1994 г. проектом.

В настоящее время деятельность в области сохранения и развития наукоградов России регулируется тремя основными нормативными документами:
  • Указом Президента Российской Федерации от 07.11.97 г. № 1171 «О мерах по развитию наукоградов как городов науки и высоких технологий»;
  • Федеральным законом от 07.04.99 г. № 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации";
  • Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.09.99 г. № 1072 "Об утверждении критериев присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращении такого статуса".

Кроме того, в 1998 г., а затем в 1999 г. Академией народного хозяйства при Правительстве РФ выпущены Методические рекомендации по разработке проектов программ развития наукоградов и проектов соглашений между Правительством Российской Федерации и администрациями соответствующих областей и наукоградов по реализации программ развития этих городов.

В этих документах переопределены понятие «наукоград», критерии, которым должно удовлетворять муниципальное образование, чтобы ему мог быть присвоен статус наукограда России, порядок присвоения и прекращения статуса.

Несмотря на почти десятилетний срок формирования политики в области наукоградов при участии структур различных уровней - от федеральных до общественных, ряд положений, принятых в нормативных документах, требует дальнейшего уточнения и развития. Так, например, в соответствии с Федеральным законом наукоград - муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом. Т.е. территория, не являющаяся муниципальным образованием, не может претендовать на статус наукограда.

Тем не менее, существует ряд населенных пунктов, таких как п. Оболенск, входящий в Серпуховский район Московской области, г. Зеленоград, включенный в состав г. Москвы, Академгородок Новосибирского района Новосибирской области и др., которые не имеют статуса муниципального образования, но по качественным признакам являются типичными наукоградами. Они создавались для решения определенной государственной задачи, вследствие чего ориентированы на развитие определенных н/х отраслей, их собственное развитие - производственной, жилищно-коммунальной, социальной и др. сфер - обеспечивалось через взаимодействие с курирующими министерствами и ведомствами.

Эти города до сих пор не утратили своего государственного значения, но в соответствии с Федеральным законом не могут быть признаны наукоградами до тех пор, пока не получат статус муниципального образования, что само по себе является достаточно длительной и сложной задачей.

Не обсуждая правомерность этого требования по существу, надо отметить, что отсутствие статуса муниципального образования откладывает на неопределенно далекий срок присвоение статуса наукограда, а значит все более сокращает возможности этого самого наукограда в решении государственной задачи, для выполнения которой он закладывался и служит до сих пор. В конечном итоге, присвоение статуса это - не столько выход для наукограда как города науки - в крайнем случае, он может переориентироваться на менее затратные и более доходные отрасли народного хозяйства, сколько возможность интенсивного экономического развития государства.

Ряд требований Постановления от 22.09.99 г. № 1072 также оказывается серьезным препятствием для многих городов, по сути являющихся наукоградами, на пути получения соответствующего их фактическому положению статуса. Некоторые из них просто неадекватны самой истории возникновения и развития таких городов и, в конечном итоге, ситуации, сложившейся в них. Вследствие этого, многие из наукоградов и их предприятий не могут им соответствовать. Попробуем провести краткий анализ этих критериев.

Первый критерий гласит, что весь градообразующий научно-производственный комплекс (НПК) должен быть расположен в границах муниципального образования, претендующего на статус наукограда. В Протвино протонный синхрофазотрон крупнейшего градообразующего предприятия - Института физики высоких энергий - выходит не только за границы Протвино, но и за границы Московской области. Следовательно, Протвино не может претендовать на статус наукограда?

Есть наукограды, в которых до сих пор не определены границы муниципального образования или они являются спорными и постоянно уточняются.

Второй критерий определяет градообразующее значение НПК: основные фонды НПК должны составлять не менее 50 % общего объема основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории наукограда, либо объем научно-технической продукции НПК должен составлять более 50 % общего объема продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории наукограда.

Здесь, прежде всего, встает вопрос: исходя из чего было установлено именно 50 %? Почему не 40 % и не 30 %? Если же принять во внимание основные тенденции последнего десятилетия, которые ознаменовались сильнейшим разрушением наукоградов, вырисовывается следующая ситуация. С одной стороны, появление большого числа коммерческих компаний, которые дают значительный вклад в объемы производства города. С другой - падение объемов опытных производств и НИОКРов, и переоценка амортизируемых основных фондов научных градообразующих предприятий. Таким образом, многим типичным наукоградам довольно трудно соответствовать данному критерию.

Также спорными являются критерии, на основе которых организации могут быть включены в состав НПК наукограда, благодаря чему в будущем они смогут воспользоваться различными мерами государственной поддержки.

Во-первых, юридическое лицо, претендующее на включение в состав НПК, должно быть зарегистрировано на территории наукограда.

В противовес этому критерию выступают ситуации в следующих наукоградах. Институт ядерных исследований РАН и филиал Физического института РАН в г. Троицке - научные организации, аккредитованные Миннауки РФ, как требует того Постановление. Это - ведущие институты не только в России, но и в мире. Однако они, по историческим причинам много лет назад зарегистрированы в Москве, хотя расположены в Троицке, зарегистрированы в налоговой инспекции г. Троицка, платят налоги в соответствии с законодательством в местный бюджет г. Троицка. В этих институтах работает значительная часть местного населения. Однако, в силу того, что они зарегистрированы в г. Москве, они не могут попасть в состав НПК наукограда Троицка и воспользоваться установленными мерами государственной поддержки.

Красноармейский филиал ГНПП "Базальт" - одно из градообразующих предприятий города Красноармейска, крупнейшая организация по выпуску наукоемкой оборонной продукции; головное предприятие этого филиала находится в Москве. 12-е отделение Московского института теплотехники - закрытое режимное научно-производственное предприятие Красноармейска - официально зарегистрировано в Москве.

Можно привести еще ряд примеров. Все они являются следствием целенаправленной политики, проводимой советским руководством. Она была направлена на обеспечение режима секретности и безопасности наиболее передовых предприятий и научных школ и состояла в том, что в наукоградах исторически создавались «дочерние» организации и подразделения ведущих институтов Москвы.

Таким образом, в соответствии с данным критерием филиалы и отделения ведущих институтов страны, расположенные в наукоградах, не могут быть включены в состав НПК. Это значит, что они не могут претендовать на поддержку со стороны Федерации и Московской области, а типичные наукограды, опять-таки не могут удовлетворить второму критерию.

Выход из положения состоит в пересмотре Постановления и уточнении критерия таким образом, чтобы независимо от того, где зарегистрировано юридическое лицо, сама организация или ее филиалы, расположенные на территории наукограда, стоящие на учете в налоговой инспекции наукограда и платящие в соответствии с законодательством местные налоги, могли считаться членами НПК.

Во-вторых, научная организация может войти в состав НПК, если она имеет научную аккредитацию.

Несостоятельность этого критерия в полной мере иллюстрирует Объединенный институт ядерных исследований (ОИЯИ), г. Дубна. Кстати, институт в г. Дубна не зарегистрирован. ОИЯИ - крупнейший международный Центр, но пройти научную аккредитацию он не может, так как для международных организаций это не предусмотрено. Соответственно, основные фонды и объемы научно-технической продукции ОИЯИ не могут быть учтены в НПК города, и г. Дубна, - типичный наукоград - по второму критерию не может считаться наукоградом.

В-третьих, членом НПК может быть промышленная организация при условии, что она производит не менее 50 % наукоемкой продукции от общего объема производства.

Проблема практического использования этого критерия состоит в том, что определение понятия "наукоемкая продукция" отсутствует. Что считать наукоемкой продукцией? Продукцию, которой предшествовали научные исследования? - Когда? Продукцию, перед производством которой были проведены НИОКРы? - Кем? - Организацией, выпускающей эту продукцию, или по ее заказу другой организацией? Может быть, продукцию, в создание которой положены новые научные результаты? - Какой новизны? Продукцию, выпускаемую на основе нового технологического принципа, или продукцию, выпускаемую на новом технологическом оборудовании? Можно ли считать наукоемкой продукцию, выпускаемую по зарубежным технологиям, или только выпускаемую по отечественным технологиям? Если по отечественным, то каким образом установить отечественный приоритет? По сроку выдачи патента, тогда где граница, устанавливающая крайний срок?

Установление в Правительственном документе критерия, опирающегося на неизвестное, ни в одном документе не определенное понятие фактически исключает участие промышленных организаций в НПК наукограда и их возможную государственную поддержку, таким образом обрывая научно-инновационно-производственный цикл, не доводя его до производства и сбыта готовой продукции, которые собственно и дают наибольшую налогооблагаемую базу и вклад в доходную часть бюджета наукограда.

В-четвертых, в состав НПК может быть включена инновационная организация при условии, что работы, выполняемые по договорам с научными организациями наукограда, составляют не менее 50 % от объемов основной деятельности этой организации.

При этом, хорошо известно, что градообразующие предприятия наукоградов не имеют не только лишних резервных средств, но и основных, чтобы оплачивать труд своих сотрудников и нормально проводить научные исследования. Откуда у них появятся средства на договора с инновационными организациями? Все Программы развития наукоградов построены на привлеченных инвестиционных и кредитных ресурсах, т.е. финансовые средства приходят извне.

В соответствии с данным критерием ни один инновационный центр, технопарк или малое инновационное предприятие в связи с неплатежеспособностью крупных научных организаций не может претендовать на включение в НПК. Кроме того, развитие инновационной деятельности в большинстве наукоградов находится на начальной стадии, новые инновационные структуры только создаются, и история их договорной деятельности пока отсутствует.

Вышеприведенные рассуждения свидетельствуют о том, что критерии, определенные в Постановлении Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1072, по-существу не способствуют развитию наукоградов и их профильных организаций, а только выставляют необоснованные препоны на этом пути. Инстанции, разработавшие их и, в конечном итоге, утвердившие, подошли к этому вопросу с формальной, а не с сущностной точки зрения. В результате и Постановление, и Федеральный Закон необходимо в ближайшее время пересматривать, исходя из анализа допущенных очевидных ошибок, практического опыта наукоградов и реальной экономической ситуации в научно-технической сфере страны.

Совершенствование действующей законодательной базы по наукоградам должно осуществляться централизованно. Но, во-первых, вопросы разработки и внесения поправок в нормативные документы находятся в компетенции нескольких федеральных и областных инстанций, а не сосредоточены в одной. Во-вторых, проведение этой работы силами администраций отдельных городов или общественных организаций, таких как Союз развития наукоградов России, не под силу. В связи с этим наиболее целесообразным является создание Комитета по вопросам развития наукоградов в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. В регионах, где сосредоточено большое количество наукоградов, таких как Московская, Свердловская, Челябинская и Новосибирская области, также целесообразно создание Комитетов в областных органах законодательной власти. Задачами Комитетов станут совершенствование действующего законодательства, регламентирующего меры и формы государственной поддержки процессов развития наукоградов и присвоения официального статуса, и, в первую очередь, в части корректировки критериев отнесения к наукоградам, сквозное внесение изменений в действующее законодательство, а также разработка новых законопроектов федерального и регионального уровней.

Отсутствие комплексного системного организационного механизма государственного уровня, определяющего и регулирующего реализацию политики в области развития наукоградов, приводит к тому, что работа, начатая 9 лет назад, имеет в качестве результата неадекватные стоящим перед государством и наукоградами проблемам решения, закрепленные в нормативно-правовых документах, скорее препятствующие, нежели способствующие развитию городов высокой науки и технологий. Вследствие этого срок согласования программ развития наукоградов достигает года, а у первого официально признанного наукограда - Обнинска он составил три года. Откладывание присвоения статуса, во-первых, делает многие решения, закладываемые в Программу, неадекватными новой ситуации, а, во-вторых, приводит к продлению кризисного состояния города и усугублению его проблем.

Сейчас ситуация усугубилась тем, что в новой структуре Правительства РФ не предусмотрена Правительственная комиссия по научно-инновационной политике, в то время как ей в действующем порядке присвоения статуса наукограда РФ отведена ключевая роль в рассмотрении комплекта документов. Отсутствие отлаженного государственного механизма в такой ситуации может привести к еще большему продлению процесса для следующих за Обнинском наукоградов: Троицка, Королева, Реутова, Кольцово, Черноголовки, Дубны, Красноармейска, Жуковского и др.

Описанные здесь проблемы и ряд других, характерных для всех наукоградов, находятся на стыке интересов муниципальных образований, регионов и федерации в целом. Их решение невозможно в рамках какого-либо отдельного министерства или ведомства. В связи с этим, необходимым шагом в сторону комплексной поддержки и создания необходимых условий для развития наукоградов является создание Межведомственного координационного Совета по проблемам наукоградов при Президенте РФ. Задачи Совета могут включать:
  • формирование нормативно-правовой базы в области развития наукоградов, подготовка предложений, согласование и внесение изменений в действующее законодательство;
  • согласование программ развития городов в качестве наукоградов в министерствах и ведомствах РФ, подготовка к утверждению и выходу законодательных актов о присвоении статуса наукограда;
  • создание целостной организационной системы по исполнению Закона "О статусе наукограда РФ" и реализации утвержденных Программ развития наукоградов;
  • поддержка крупных комплексных проектов, поддержка в создании, освоении и развитии новых форм инновационной деятельности;
  • создание образовательной системы по подготовке сотрудников Администраций наукоградов в области управления развитием городов; специалистов в сфере инновационной деятельности; специалистов интеллектуально-промышленных холдингов;
  • решение методологических и методических вопросов по формированию политики и стратегических направлений развития наукоградов;
  • решение пограничных межведомственных вопросов в сферах развития науки, инновационной деятельности и образования в наукоградах.

В состав Межведомственного совета могут войти представители Минпромнауки РФ, РАН, Министерства экономического развития и торговли РФ, Минфина РФ, Минюста РФ, Минатома РФ, Минобороны РФ, Министерства имущественных отношений РФ, Миннаца РФ, Минтруда РФ, Губернаторы регионов, на территории которых расположены наукограды, главы Администраций наукоградов, представители Союза развития наукоградов России. Возглавить работу совета может Минпромнауки РФ, обеспечив, тем самым, преемственность ведущей роли Миннауки РФ в вопросах наукоградов. Лидирующая роль министерства обусловлена и тем, что в его ведении будут находиться промышленные отрасли, являющиеся областями приложения результатов, достигнутых в наукоградах.

Важным шагом в данной области явилось бы начало работы Рабочей группы для рассмотрения проблем развития наукоградов Российской Федерации, созданной при Миннауки РФ в соответствии с Приказом от 03.03.2000 г. № 46.

В качестве основных направлений деятельности рабочей группы были определены:
  • рассмотрение практических вопросов разработки программ развития муниципальных образований в качестве наукоградов;
  • предварительный анализ проектов подготовленных документов по присвоению муниципальным образованиям статуса наукограда РФ;
  • анализ и обобщение результатов реализации программ развития наукоградов;
  • подготовка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы в части, касающейся наукоградов.

Наряду с перечисленными задачами рабочей группы могут стать выработка и утверждение рекомендаций по разработке программ развития наукоградов и трехсторонних соглашений по их реализации, подготовка проектов нормативно-правовых документов и пр.

Предлагаемые органы управления - Межведомственный координационный совет, комитеты в государственных органах представительной власти и Рабочая группа при Минпромнауки РФ - станут составляющими единой комплексной государственной системы, формирующей и реализующей единую политику развития наукоградов, которые являются мощнейшей силой, способной обусловить социально-экономическое развитие не только отдельных регионов, но и страны в целом.