Институт чрезвычайного положения в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
| Вид материала | Автореферат |
- Концепция национальной безопасности Российской Федерации Закон Российской Федерации, 29.31kb.
- Темы рефератов Основные направления обеспечения национальной безопасности Российской, 80.62kb.
- Решение задач укрепления экономической безопасности, как указывается в Концепции национальной, 120.05kb.
- Мвд россии в системе обеспечения национальной безопасности российской федерации, 769.03kb.
- Государственное правовое регулирование малого предпринимательства в целях обеспечения, 325.4kb.
- Российская академия государственной службы при президенте российской федерации, 5750.94kb.
- Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: ежегодно представлять доклад, 456.59kb.
- Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: ежегодно представлять доклад, 478.3kb.
- Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: ежегодно представлять доклад, 468.47kb.
- Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации: ежегодно представлять доклад, 473.33kb.
На правах рукописи
Ухов Владимир Юрьевич
Институт чрезвычайного положения в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
Специальность 12.00.14 -
административное право, финансовое право,
информационное право
А В Т О Р Е Ф Е Р А Т
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва - 2008
Работа выполнена в Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел
Российской Федерации
Научный консультант – | доктор юридических наук, профессор Старостин Сергей Алексеевич доктор юридических наук, профессор Веремеенко Иван Иванович; доктор юридических наук, профессор Гончаров Игорь Владимирович; |
Ведущая организация – | Центр стратегических исследований МЧС России. |
Защита состоится «___» ________ 200_ г. в _____ часов на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России» по адресу: 123995, г. Москва, Г–69 ГСП–5, ул. Поварская, д. 25.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России.
Автореферат разослан «___» __________ 200_ года.
| Ученый секретарь диссертационного совета | Кулешов Р.В. |
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ
Актуальность темы исследования. Проблема обеспечения национальной безопасности Российской Федерации всегда была актуальной, но наиболее остро она обозначилась в последние годы. Об этом можно судить по содержанию важнейшего политического документа государства – Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. В отличие от прошлых посланий, где речь шла о необходимости укрепления государства, ответственности его властных структур, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2007 г. дана оценка ситуации в стране и ее положения в мире, определены долгосрочные приоритеты, в социальной сфере, в экономике и внешней и внутренней политике. Отмечено, что ситуация в России начала меняться к лучшему, что страна не только преодолела длительный спад производства, но и вошла в десятку крупнейших экономик мира. За период с 2000 года более чем в два раза увеличились реальные доходы населения, почти вдвое сократились масштабы бедности в России.
Но Россия только тогда займет достойное положение в мире и сможет сохранить государственность и суверенитет – если ее граждане будут уверены в том, что все усилия государства направлены на защиту их кровных интересов: на улучшение их жизни, повышение их благосостояния и их безопасности.
Но не только ситуация в стране актуализировала проблему обеспечения национальной безопасности. Во многом это связано с формированием государственности, новых общественных отношений, которые обозначились сразу после принятия в 1997 г. Концепции национальной безопасности Российской Федерации. Важнейшими факторами, которые обусловили и усугубили проблему, являются несовершенство законодательства России в сфере обеспечения национальной безопасности и уровень преступности в стране.
За прошедшие годы Концепция национальной безопасности дважды подверглась существенной редакции (2002 и 2005 гг.), неоднократно вносились изменения в Закон Российской Федерации «О безопасности». Вступили в силу многочисленные нормативные правовые акты, предметом регулирования которых являются вопросы обеспечения национальной безопасности России.
Тем не менее, многие проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации остались неразрешенными. Теоретически их следует разделить на три блока.
Во-первых, проблемы толкования термина «национальная безопасность». Данная проблема действительно актуальна, поскольку различные трактовки термина, оценки содержания понятия приводят к неоднозначному пониманию проблемы, а на практике - к принятию несогласованных управленческих решений. Проблема усугубляется еще и тем, что единое толкование понятийного аппарата не установилось не то, что на законодательном, но даже и на исследовательском уровне.
Во-вторых, проблемы соответствия национального и международного законодательства (например, организация борьбы с финансированием терроризма, создании и разработка механизма социальной поддержки жертв терроризма и т.д.), не разрешены в полной мере, что затрудняет международное сотрудничество в сфере безопасности.
В-третьих, проблемы, связанные с закреплением положений Концепции национальной безопасности в законодательстве Российской Федерации и ведомственных нормативных правовых актах. Анализ законодательства в области национальной безопасности выявил многочисленные несоответствия среди правовых актов всех выше перечисленных уровней. Достаточно только сказать, что существующие Доктрины, (военная, образования, информационной безопасности), Концепции (внешней политики РФ, регулирования миграционных процессов и т.д.) в значительной степени и шире раскрывают угрозы национальной безопасности в соответствующих сферах, чем это сделано в Концепции национальной безопасности.
Вместе с тем, системно организованного, четко иерархически выстроенного законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности до настоящего времени нет. Одним из многочисленных примеров, подтверждающим данное утверждение является активная работа по формированию регламентов в рамках административной реформы в Российской Федерации.
В соответствии с Концепцией административной реформы разработка административных регламентом должна быть закончена в 2007 г. Но мы видим, что их разработчики порой забывают, что регламенты не могут быть самостоятельными и оторванными от российского законодательства, они должны быть встроены в общегосударственную правовую систему. Эту систему должны составить: Конституция – законы – регламенты (как и многие другие подзаконные акты). Нельзя забывать также и то, что подзаконные акты есть лишь средство реализации законов, которые, в свою очередь есть средство реализации положений Конституции РФ.
Что касается криминальной ситуации в стране, то в последние годы уровень преступности остается на достаточно высоком уровне. Проведенные исследования структуры преступности, предпосылок воздействия на нее социально-экономических факторов говорят о том, что в настоящее время меняется сам характер преступности, ее мотивация, социальная направленность. Усилилась девиантность поведения многих неустойчивых групп населения. На фоне противоречий и несовпадений интересов различных социальных слоев населения формируются такие противоречия, которые получают отражение в преступных формах поведения.
Все чаще стали возникать чрезвычайные ситуации различного характера, когда для нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности населения требуются необычные, особые, высокоэффективные способы борьбы с ними: введение определенных чрезвычайных мер правового, организационного и иного характера, в том числе и временные меры, ограничивающие отдельные права и свободы граждан.
Но не только объективная ситуация в стране и несовершенство законодательства значительно изменили взгляды на национальную безопасность. Зарубежный опыт, позиция политиков и ученых также повлияли на это – появился даже термин «общечеловеческая безопасность». Такое новое понимание национальной безопасности на первый план защиты ставит интересы личности: материальное благосостояние, качество окружающей среды, права человека и т.п.
Правовой режим чрезвычайного положения, являясь важным элементом государственно-правовой системы Российской Федерации, обязательный компонент системы обеспечения национальной безопасности государства. Он, будучи средством и гарантом нейтрализации и дальнейшей эскалации чрезвычайных ситуаций социального, природного, техногенного и иного характера, являясь инструментом насилия, в то же время защищает политические, экономические и социальные права и свободы граждан в период введения необходимых запретов и временных ограничений.
Под чрезвычайным положением мы понимаем законодательно установленные нормы, которые регулируют деятельность органов государственной власти в чрезвычайном, но в урегулированном законом порядке. Соответственно, институт чрезвычайного положения представляет собой систему согласованных правовых норм определяющих: обстоятельства введения режима чрезвычайного положения; государственный орган (или органы) уполномоченный вводить чрезвычайное положение; порядок введения чрезвычайного положения; временные и пространственные границы действия; особый режим деятельности органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, допускающий ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, и возложение на них дополнительных обязанностей.
Кроме того, для России, федеративного государства с его региональными особенностями, важнейшим условием эффективного обеспечения чрезвычайного положения являются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органов власти субъектов федерации.
Содержание чрезвычайного положения весьма противоречиво. С одной стороны, поскольку возникновение чрезвычайных ситуаций невозможно предусмотреть в деталях и они требуют немедленных и решительных действий, не оставляя времени для тщательного юридического анализа, подчиненного строгой юридической процедуре, то часто приходится предоставлять исполнительной власти весьма широкие и недостаточно определенные полномочия. С другой стороны, такое недостаточно четко определенное расширение полномочий исполнительной власти крайне опасно, поскольку у нее естественно возникает искушение немедленно, быстро положить конец чрезвычайной ситуации силовыми, а не правовыми методами.
Важнейшим признаком уровня политико-правового развития общества в целом и степени защищенности прав и свобод граждан в частности является то, что основные элементы чрезвычайного положения регулируются нормами конституционного права, федеральным законодательством, а не судебными прецедентами или подзаконными актами.
Но правоотношения в период чрезвычайного положения должны быть урегулированы не только федеральным, но и региональным законодательством. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, защита прав и свобод человека и гражданина находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Но достаточно много примеров, когда региональные законодатели просто переписывают положения федерального законодательства. Это утверждение касается и норм, регулирующих чрезвычайное положение.
С другой стороны, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не должны быть стеснены в возможности быстрого реагирования на меняющуюся ситуацию, федеральные же органы власти должны иметь необходимые возможности жестко влиять на ситуацию, в том числе и ограничивая методы такого реагирования. В противном случае, как подтвердила практика, органы государственной власти обречены на бездействие и нерешительность именно тогда, когда требуются срочные действия по обеспечению безопасности людей, защите общественного порядка или конституционного строя.
Научная цель исследования. Научной целью диссертации является комплексное исследование места и значения чрезвычайного положения в общегосударственной системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, разработка конкретных рекомендаций по совершенствованию правового регулирования и деятельности органов государственной власти, в том числе МВД России в условиях чрезвычайного положения.
Цель исследования обусловила постановку следующих исследовательских задач.
1. На основе исследования концептуальных основ обеспечения национальной безопасности Российской Федерации разработать понятийный аппарат института чрезвычайного положения.
2. Проанализировать комплекс национальных интересов России, соотнести их со стратегическими угрозами государству. Определить значение и возможности правового режима чрезвычайного положения в защите национальных интересов Российской Федерации.
3. Уточнить понятие и содержание чрезвычайного положения, его место и роль в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
4. Проанализировать правовую базу обеспечения чрезвычайного положения и выработать положения, которым должно соответствовать законодательство о чрезвычайном положении.
5. Рассмотреть чрезвычайное положение в системе административно-правовых режимов. В зависимости от этого классифицировать меры и временные ограничения, вводимые в условиях чрезвычайного положения, а также полномочия органов государственной власти.
6. В зависимости от степени общественной опасности угроз сформулировать компетенцию Президента Российской Федерации, Федерального Собрания, органов государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке к введению чрезвычайного положения и при его обеспечении.
7. Рассмотреть меры и временные ограничения, используемые при введении чрезвычайного положения и определить, насколько они обоснованно и адекватно ограничивают права и свободы человека.
8. Проанализировать зарубежный опыт обеспечения чрезвычайного положения, определив возможности его использования в Российской Федерации.
9. Исследовать правовые и организационные проблемы деятельности МВД России, в том числе его специальных временных структур, создаваемых при введении чрезвычайного положения.
10. Разработать проект Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении».
Объектом исследования являются общественные отношения, обеспечивающие безопасность личности, общества и государства при введении режима чрезвычайного положения.
В качестве предмета исследования выступает совокупность теоретических, правовых и организационных проблем, связанных с определением места и роли чрезвычайного положения в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; а также проблем деятельности МВД России как одного из основных субъектов обеспечения чрезвычайного положения.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологические основы исследования составили: диалектический подход к сущности и содержанию национальной безопасности Российской Федерации, института чрезвычайного положения в их взаимосвязи и взаимообусловленности; общенаучные подходы – системный, структурно-функциональный, прогностический, комплексный, конкретно-научные подходы – историко-правовой, сравнительно-правовой, географический, демографический, социологический, экономический; принципы – объективности, единства исторического и логического, теоретического и эмпирического.
В процессе решения исследовательских задач для достижения цели работы применялась комплексная методика на базе эмпирических и теоретических методов. Эмпирические методы составили: опросы (анкетирование, интервью), изучение и обобщение накопленного опыта, отзывы и отчеты о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов России, экспериментальные методы, методы статистической обработки данных и др. Среди теоретических методов преобладали: анализ, синтез, индукция, дедукция, обобщение, историко-правовой, сравнительно-правовой, терминологический, проектирование, моделирование, абстрагирование, логический и другие методы исследования.
Нормативная база диссертационного исследования представлена международными и национальными нормативными актами, в сфере обеспечения национальной безопасности, регулирующими введение и обеспечение чрезвычайного положения, а также ориентированными на защиту прав и свобод личности в этих условиях. Диссертация основана на действующем в РФ законодательстве. В целях исследования историко-правовых и сравнительно-правовых аспектов темы было изучено уголовное законодательство России X – XX веков, а также законодательство ряда зарубежных стран (Болгарии, Германии, Италии, Польши, США, Турции, Франции, Японии и др.).
Степень научной разработанности проблемы. В отечественной и зарубежной юридической литературе проблема места и роли института чрезвычайного положения рассматривалась многими учеными. Формирование стратегии национальной безопасности, проблемы обеспечения прав человека и гражданина, защиты личности, общества и государства глубоко исследовали Р.А. Александров, Н.Н. Арзамаскин, Ю.А. Бойченко, А.В. Возжеников, И.В. Гончаров, В.Н. Григорьев, С.В. Гущин, И.Б. Кардашова, А.Ю. Кирьянов, О.А. Колобов, Л.С. Корж, В.А. Митрохин, В.Л. Манилов, В.М Мирошниченко, А.А. Прохожев, С.В. Пчелинцев, Ю.Д. Рогов, С.В. Степашин, М.Р. Чарыев и другие ученые.
Среди ученых административистов следует особо отметить труды Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, В.В. Гущина, Л.М. Колодкина, С.С. Маиляна, А.В. Милехина, Л.Л. Попова, В.Д Резвых, В.Б. Рушайло, И.А. Склярова, Г.А. Туманова и др.
В диссертационном исследовании использовались базовые положения теории управления, изложенные в трудах российских ученых Г.В. Атаманчука, Д.М. Гвишиани, В.З. Веселого, С.Е. Вицина, А.П. Ипакяна, Б.П. Курашвили, В.Д. Малкова, А.Х. Миндагулова, Б.Н. Порфирьева, М.М. Рассолова, а также зарубежных авторов: В. Блинденбахера, Д. Гарнера, Д.К. Гэлбрейта, Р. Джонсона, Л. Козера, И. Лесерфа, Х.-П. Лудвига, Э. Паркера, Р. Рогена, К. Салливана, М. Стюарта, П. Ходкинсона, Г. Шнайдера и других.
Анализ института чрезвычайного положения, современные проблемы правоприменительной практики позволяют признать, что степень изученности и научной проработки данного аспекта проблемы крайне недостаточна. Наиболее значимой работой, посвященной общей теории чрезвычайного положения остается монография В.М. Гессена «Исключительное положение», изданная в Петербурге в 1908 году. В послеоктябрьский период данная проблема в общетеоретическом плане не исследовалась. Современные исследования начались в середине прошлого века и были значительно активизированы с принятием в 1990 г. закона СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения».
В основу диссертации легли труды ученых, исследовавших проблемы организации деятельности органов государственной власти, органов внутренних дел при введении чрезвычайного положения: И.И. Василишина, А.Х. Габдуллина, М.А. Громова, М. Давитадзе, Б.И. Дерюжинского, В.Б. Дмитрина, А.А. Жижко, С.В. Иванеева, Н.В. Караханова, М.П. Киреева, В.В. Князева, И.Е. Кривошеева, И.Е. Ложкина, В.В. Лозбинева, А.Ф. Майдыкова, А.А. Москальца, В.В. Овчинникова, Ф.С. Разоренова, В.Н. Соглаева, С.А. Старостина, В.И. Фризко, Ю.Г. Шпаковского и др.
В своих научных работах указанные авторы исследовали актуальные вопросы, но связанные в основном с конкретными направлениями деятельности государственных органов, органов внутренних дел в том числе в сфере обеспечения общественной безопасности и правопорядка при введении чрезвычайного положения. Однако комплексного анализа чрезвычайного положения в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации до настоящего времени не проводилось и этот вопрос не являлся ранее предметом научных исследований.
Эмпирической базой диссертационного исследования являются статистические данные ГИАЦ МВД РФ, МВД, ГУВД, УВД России; отчеты, справки, материалы группировок сил и средств, обеспечивающих чрезвычайное положение. В работе использованы материалы опубликованной практики обеспечения чрезвычайного положения.
Обоснованность и достоверность полученных результатов базируется на личном опыте автора, приобретенном в ходе служебных командировок в районы межнациональных конфликтов, и подтверждается обширной информационной базой исследования, в том числе данными, полученными при социологических опросах руководителей органов государственной власти, органов внутренних дел, внутренних войск, специальных подразделений ОВД (всего более 600 человек).
В исследовании использованы также опросы руководителей – командиров специальных подразделений МВД России (25 человек), руководителей частей и подразделений внутренних войск МВД России (76 человек), а также сотрудников ОВД, принимавших участие в проведении контртеррористической операции на Северном Кавказе (54 человек).
При подготовке диссертации также использовались результаты исследований, проводимых другими авторами.
Научная новизна исследования. В работе впервые комплексно рассмотрено чрезвычайное положение с точки зрения его места в общегосударственной системе обеспечения национальной безопасности, доказана необходимость дифференциации административно-правовых режимов в зависимости от условий их применения.
Оригинальным и вполне обоснованным является вывод о необходимости формирования Концепции национальной безопасности Российской Федерации не только на основе современных и динамично изменяющихся угроз, а, в первую очередь, на основе национальных интересов России, поскольку именно они в значительной степени стабильны и не подвержены влиянию различных факторов, в том числе и внешних.
Новизна исследования определяется также тем, что оно проведено на основе анализа современного административного, уголовного, гражданского законодательства. В работе обобщена и проанализирована правовая база деятельности МВД России по обеспечению чрезвычайного положения, выявлены ее пробелы, намечены пути совершенствования. Обоснована также необходимость разработки и принятия новых нормативных правовых актов, разработаны их проекты, в определенной степени устраняющие существующий пробел в нормативном регулировании интересующей нас деятельности, предложена Концепция качественно новой общероссийской системы обеспечения чрезвычайного положения, определены место и роль в ней органов и служб МВД России.
Научная новизна диссертации определяется еще и тем, что она является комплексной монографической работой теоретико-прикладного характера, посвященной решению крупной научной проблемы. Полученные научные результаты в определенной мере восполнят существующие пробелы в указанной области знаний.
Новизна исследования и в том, что основные ее положения ориентированы на совершенствование практической деятельности органов государственной власти, в том числе и МВД Российской Федерации при чрезвычайном положении.
По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. Чрезвычайное положение в системе обеспечения национальной безопасности является одним из наиболее эффективных механизмов обеспечения социально приемлемого уровня безопасности личности и общества, защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя Российской Федерации, а также устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения.
Введение чрезвычайного положения меняет вектор правового регулирования в сторону повышения запретительного его способа, ограничений прав и свобод физических и юридических лиц в целях своевременной и эффективной защиты национальных интересов.
2. Авторский вывод о том, что законодательство о чрезвычайном положении, предоставляющее чрезвычайные полномочия органам государственной власти должно соответствовать следующим положениям: чрезвычайные полномочия должны быть предоставлены только при наличии чрезвычайных обстоятельств; перечень чрезвычайных обстоятельств введения чрезвычайного положения должен быть исчерпывающим, введение чрезвычайного положения по обстоятельствам, не указанным в законе не допускается; полномочия предоставляемые органам государственной власти должны соответствовать степени угрозы.
3. Уточненная содержательная характеристика Концепции национальной безопасности Российской Федерации, основу которой должны составить, прежде всего, национальные интересы России, а затем угрозы национальной безопасности.
4. Авторский вариант Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», включающий в себя не только положения, процедуры и т.д. введения чрезвычайного положения, но и механизм введения особого профилактического, промежуточного режима – особого положения.
5. Предложения по перераспределению полномочий по введению чрезвычайного положения с учетом федеративного устройства Российской Федерации. Право вводить чрезвычайное положение на территории всей страны или отдельной ее части должно быть предоставлено как Президенту Российской Федерации, так и органам государственной власти субъектов Российской Федерации (на своей территории) и быть обусловлено исключительно обстоятельствами, по которым оно вводится.
Президент Российской Федерации вводит чрезвычайное положение на территории всей страны, либо отдельной ее части по обстоятельствам социального, природного, техногенного, либо иного характера.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вводят чрезвычайное положение на своей территории, либо ее части исключительно по обстоятельствам природного или техногенного характера.
6. Авторская классификация мер и временных ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения: а) при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам социального характера; б) при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам природного, техногенного, либо иного характера. Особую группу составляют меры и временные ограничения, применяемые исключительно в условиях чрезвычайного положения и которые невозможно применять в обычных условиях либо при введении других режимов (военного положения, особого положения и т.п.).
7. Вывод о целесообразности введения нового вида административно-правового режима – особого положения. Особое положение – временный, правовой режим деятельности органов государственной власти, вводимый на определенной территории в целях принятия неотложных мер по недопущению возникновения чрезвычайных обстоятельств введения чрезвычайного положения, предусматривающий ограничение отдельных прав и свобод граждан, а также возложения на них дополнительных обязанностей. Данный режим должен предшествовать введению чрезвычайного положения и является более «мягким» по сравнению с ним.
8. Авторское предложение о необходимости правовой регламентации оснований и порядка отмены чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение – сложное, динамичное, правовое образование, развитие которого проходит три стадии: установление, обеспечение и отмену. Действующее законодательство регулирует только две первые стадии. В связи с этим предлагается ввести следующие процедуры отмены чрезвычайного положения.
Президент Российской Федерации полностью отменяет чрезвычайное положение на территории всей страны, либо отдельной ее части, введенное по обстоятельствам, изложенным в п.п. а) и б) ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении». Президент Российской Федерации вправе частично отменить чрезвычайное положение на территории всей страны, либо отдельной ее части, введенное по обстоятельствам, изложенным в п. б) ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении».
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации полностью либо частично отменяют свое решение о введении чрезвычайного положения на своей территории, либо отдельной ее части.
Полная отмена чрезвычайного положения возможна при устранении обстоятельств, представлявших непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации. Полная отмена чрезвычайного положения влечет за собой отмену всех использованных мер и временных ограничений прав и свобод граждан.
Частичная отмена чрезвычайного положения означает отмену отдельных прав и временных ограничений свобод граждан, а также освобождение их от дополнительных обязанностей. При полном устранении обстоятельств, послуживших основаниями введения чрезвычайного положения, оно отменяется полностью.
9. Авторские проекты положений «О временном специальном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение», «О федеральном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение».
10. Авторская редакция ч. 1 ст. 20 Федерального закона 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»:
1. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В случае введения Указом Президента Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации чрезвычайного положения может вводиться особое управление этой территорией путем создания временного специального органа управления или федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Полномочия Высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть полностью или частично приостановлены.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключаются в научном анализе и обосновании содержательных характеристик понятия чрезвычайного положения, места и компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов внутренних дел в общегосударственной системе обеспечения национальной безопасности, действий по обеспечению режима чрезвычайного положения, разработке ряда организационно-правовых, тактических и методических мер, направленных на их совершенствование.
Изложенные в диссертации положения, выводы и рекомендации могут быть использованы:
в законотворчестве для совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей меры по обеспечению национальной безопасности, а также в условиях чрезвычайного положения;
в практической деятельности органов внутренних дел, при подготовке личного состава к действиям в условиях ЧП;
в информационно-аналитической работе специальных подразделений, временных специальных органов по подготовке формализованных документов, проектов решений, вариантов проведения специальных операций;
в процессе преподавания в образовательных учреждениях системы МВД России, связанных с изучением деятельности органов внутренних дел при ЧП;
в научно-исследовательской деятельности при дальнейшей разработке проблем, касающихся как института чрезвычайного положения, так и национальной безопасности в целом.
Апробация работы. Основные положения, выводы и предложения диссертации были изложены автором в двух монографиях, пяти учебных пособиях, трех лекциях и научных статьях общим объемом более 50 п.л., докладывались на международных, межотраслевых и ведомственных научных конференциях. Подготовленные на основе диссертационного исследования проекты нормативных правовых актов, аналитических материалов были направлены в Межпарламентскую Ассамблею СНГ, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательное собрание г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области, в Департамент правового обеспечения МВД России и территориальные органы внутренних дел МВД России, где получили положительную оценку заказчиков и экспертов.
Материалы диссертации используются в учебном процессе Санкт-Петербургского Университета МВД России, Академии экономической безопасности МВД России.
Структура работы. Диссертация состоит: из введения; четырех глав, включающих и 11 параграфов; заключения; списка использованной литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновываются выбор темы, ее актуальность, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая и теоретическая база, формулируются положения, выносимые на защиту, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость, апробация результатов проведенного исследования.
В первой главе анализируются понятие и содержание чрезвычайного положения, органы государственной власти, в том числе временные органы, обеспечивающие чрезвычайное положение, зарубежный опыт и возможность его использования в отечественном законодательстве и правоприменительной практике.
Институт чрезвычайного положения важнейший, необходимый и обязательный элемент системы обеспечения национальной безопасности любого государства, защиты населения и конституционного строя. Он имеет свою богатую историю.
В Римской республике в критической ситуации Сенат издавал senatus consultum ultimuum (s.c.u.), который уполномочивал высших магистров прибегать к любым средствам, в том числе и неконституционным, чтобы овладеть ситуацией и сохранить соответствующий политический режим.
Ссылаясь на опыт Римской империи, Никколо Макиавелли (1469 -1527 гг.) заключал: «Те республики, которые при неминуемой угрозе не прибегают ни к диктатуре, ни к другой форме власти, ей аналогичной, будут всегда разрушены, когда злой рок падет на них».
Джон Локк (1632-1704 гг.) в своем основополагающем труде «Два трактата о правлении» писал о возможности возникновения таких ситуаций, для преодоления которых исполнительная власть должна обладать широким набором полномочий, не имеющихся в распоряжении власти законодательной. По его мнению, достаточным основанием для реализации чрезвычайных полномочий могло быть стремление способствовать общественному благу.
Шарль Луи Монтескье (1689-1755 гг.) отмечал: «Опыт народов самых свободных заставляет признать, что бывают обстоятельства, когда необходимо на некоторое время набросить покров на свободу, как некогда его набрасывали на статуи богов»1.
Не менее богата история становления и развития института чрезвычайного положения и в России. Судебник 1497 г. предусматривал наказание за выступления крестьянства и городской бедноты, бунты, восстания. В соответствии со ст. 284 «Уложения о наказаниях уголовных и исправительных» от 15 августа 1845 г. предусматривалась уголовная ответственность за «явное против властей, правительством установленных, вооруженное восстание», сопровождаемое насилием и беспорядками.
В 1881 г. во время царствования Императора Александра III вышло «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», которое пересмотрело временные законы, касающиеся мер к охранению государственного порядка. В ст. 5 Положения говорится, что объявление местности в исключительном положении влечет за собой: «1) расширение круга обязанностей и пределов власти существующих административных установлений по охранению государственного порядка и общественной безопасности или возложение сих чрезвычайных обязанностей и представление сей власти временно для сего учреждаемым правительственным органом; 2) усиление ответственности как частных лиц, так и административных властей»2.
В какой то степени данное Положение явилось основой, прообразом будущих современных законов о чрезвычайном положении. В диссертации проведен сравнительный анализ Положения с действующим законом.
После революции 1917 г. институт чрезвычайного положения получил свое законодательное закрепление. В 1925 г. Постановлением ЦИК и СНК Союза ССР было введено в действие Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка. Данным нормативным актом чрезвычайные меры вводились в формах исключительного и военного положения. Этим документом предусматривался четкий перечень обстоятельств введения исключительного положения. Его введение было отнесено к компетенции союзной республики.
Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 10 мая 1926 г. было утверждено «Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка», в соответствии с которым в случаях контрреволюционных посягательств, выступлений против рабоче-крестьянской власти или ее отдельных представителей, стихийных бедствий вводилось исключительное положение. Оно могло быть введено и как мера перехода местности, бывшей ранее на военном положении.
В современном понимании чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
В Конституциях СССР 1936 и 1977 гг. институт чрезвычайного положения не нашел своего законодательного закрепления. Однако в стране достаточно часто возникали обстоятельства, требовавшие использования особых, чрезвычайных способов борьбы с ними. Практически данный правовой режим вводился в отдельных местностях, но ввиду отсутствия четкого правового регулирования данного вопроса меры носили половинчатый характер, противоречили положениям Конституции СССР. Указанные события обусловили внесение соответствующих дополнений в Конституцию СССР, которые определили содержание чрезвычайного положения и процедуру его введения, в соответствии с которой право вводить чрезвычайное положение предоставлялось Президиуму Верховного Совета СССР.
Первым, наиболее важным шагом на пути создания правовой базы института чрезвычайного положения явилось принятие 3 апреля 1990 г. закона СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения». Это был первый в истории советского законодательства комплексный нормативный правовой акт, который вместил в себя не только практический опыт, но и научные разработки того времени. Принятие этого закона стало существенным вкладом в формирование основ правового государства.
Закон 1990 г. просуществовал ровно один год и даже за столь короткое время проявились не только его достоинства, но и существенные недостатки. Закон не дал определения понятию «чрезвычайное положение», не в полной степени и не достаточно точно сформулировал основания введения чрезвычайного положения. Значительные нарекания вызывала конструкция ст. 2 закона, которая определяла субъектов введения чрезвычайного положения и порядок его введения. Не были определены и силы, обеспечивающие соблюдение режима чрезвычайного положения, не оговорен правовой статус органов внутренних дел.
В мае 1991 г. был принят новый, более совершенный закон «О чрезвычайном положении», устранивший многие недостатки и противоречия предыдущего.
Прежде всего, он стал более четко структурирован, в нем появилось шесть разделов, которые включали в себя общие положения; условия, основания и порядок введения чрезвычайного положения; формы государственного управления; меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения; гарантии прав и ответственность граждан и должностных лиц; заключительные положения.
Но не только внешне закон стал совсем иным, его содержание претерпело важнейшие изменения. Так, чрезвычайное положение было названо особым правовым режимом деятельности органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, допускающим ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Изменилась цель введения чрезвычайного положения: это скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.
В закон была введена важнейшая статья, которая определила основания и порядок введения чрезвычайного положения. Основаниями введения чрезвычайного положения были разделены на две части – криминальные, природные и техногенные.
Существенным прогрессом нового закона стало введение процедуры его принятия и определение сроков действия. Чрезвычайное положение на всей территории РСФСР или в отдельных ее местностях могло быть введено указом Президента РСФСР с немедленным уведомлением Президиума Верховного Совета РСФСР или указом Президиума Верховного Совета РСФСР с немедленным уведомлением Президента РСФСР.
Интересна и очень прогрессивно была сконструирована ст. 6 закона. В случае если чрезвычайное положение вводилось только на территории одной из республик, требовалось предварительное согласие Президиума Верховного Совета этой республики. Введение же чрезвычайного положения без такого согласия допускалось лишь с целью пресечения массовых беспорядков, сопровождающихся насилием.
Если же обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, затрагивали территорию только одной республики, чрезвычайное положение в этой республике могло быть введено указом Президиума Верховного Совета этой республики с уведомлением Президента РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР.
Мы обращаем особое внимание на данную статью, поскольку элементы демократии и доверия к органам власти субъекта России со стороны федерального центра сочетались с возможностью реагирования центра на вероятное превышение их полномочий. Следует однако заметить, что процедура такого реагирования в законе не была прописана. И, тем не менее, мы считаем данное положение существенным достижением законодателя.
Наряду с достоинствами закона, в особенности в последние годы возникло значительное количество проблем и противоречий. В диссертации приведены примеры коллизии норм закона 1991 г. и действующего законодательства, в том числе и субъектов России.
В диссертации дан анализ действующего Федерального конституционного закона 2001 г. «О чрезвычайном положении», его положительные и отрицательные моменты. В нем иначе сформулированы цели введения чрезвычайного положения. В законе 1991 г. (ст. 2) называлась следующая цель: скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи. Определяя цели введения чрезвычайного положения в новом законе, законодатель упростил формулировку, дав ее в более обобщенном виде: устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.
Иначе сформулированы обстоятельства введения чрезвычайного положения. Структура статьи 4 закона 1991 г. осталась прежней (статья 3 нового закона): первая ее часть перечисляет обстоятельства криминального характера, вторая – природного и техногенного. Однако в законе 2001 г. они принципиально отличаются: они стали более точными, расширился их перечень. Тем не менее, конструкция статьи вызывает серьезные возражения.
В диссертации предложено обстоятельства введения чрезвычайного положения структурировать в соответствии с классификацией чрезвычайных ситуаций, имея в виду критерии чрезвычайности ситуации. Чрезвычайное положение на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится при чрезвычайных ситуациях социального, природного, техногенного и комбинированного характера. Чрезвычайное положение на территории субъекта Российской Федерации или отдельной ее части вводится при чрезвычайных ситуациях природного, техногенного и комбинированного характера.
Что касается процедуры введения чрезвычайного положения, то, на наш взгляд, в новый закон не было включено прогрессивное положение закона 1991 г., которое позволяло органами власти субъекта России вводить чрезвычайное положение на своей территории.
В диссертации анализируется еще одна проблема – проблема введения некого промежуточного режима, который бы позволял правоохранительным органам раньше вмешиваться в ситуацию, не допускать эскалации конфликта. На наш взгляд, органы власти субъекта Российской Федерации могли бы иметь право вводить на своей территории этот режим по основаниям социального характера, когда еще нет явной угрозы свержения законной власти данного субъекта, изменения конституционного строя, посягательства на территориальную целостность и суверенитет страны в целом.
Нами предложен промежуточный режим, который являлся бы предупреждающим, но это не режим чрезвычайного положения с его жесткими запретительными, ограничительными и другими мерами. Вводимые при этом режиме меры могли бы носить профилактический, предупредительный характер, влекли бы за собой юридические последствия, но были бы более мягкими.
В связи с этим, на наш взгляд, целесообразно вводить чрезвычайное положение в два этапа. Срок действия промежуточного режима мог бы быть гораздо более длительный, чем в обычном случае.
В диссертационном исследовании достаточно подробно рассмотрены силы и средства обеспечения режима чрезвычайного положения: органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
В работе дан анализ органов управления, обеспечивающих чрезвычайное положение. Это комендант территории, на которой введено чрезвычайное положении, объединенный оперативный штаб, временный специальный орган управления и федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Заключительная часть первой главы посвящена анализу зарубежного законодательства, высказано мнение о возможности его использования в Российской Федерации.
Во второй главе рассмотрены методологические основы теории национальной безопасности, проанализирована с функциональной точки зрения государственная система обеспечения национальной безопасности, определены национальные интересы Российской Федерации, выявлены стратегические угрозы национальной безопасности Российской Федерации. Проанализированы административно-правовые режимы, выявлены особенности их правового регулирования, определено место среди них режима чрезвычайного положения.
В диссертационном исследовании отмечено, что методологические проблемы теории национальной безопасности в настоящее время приобрели особое значение в силу ряда обстоятельств. За время, прошедшее после принятия первой редакции Концепции национальной безопасности Российской Федерации, существенно изменились общественные отношения, накоплены определенные знания о безопасности как социальном явлении, сформулированы в научном плане и закреплены законодательно основные понятия в исследуемой сфере, в целом сформирована система обеспечения национальной безопасности.
Тем не менее, говорить о том, что методологические проблемы глубоко и в достаточной степени изучены, не представляется возможным, поскольку, как показал анализ научной литературы, многие аспекты либо не исследованы вообще, либо исследованы крайне слабо. Если управленческие проблемы: структура системы национальной безопасности, ее функциональная составляющая, включая составляющие элементы, силы и средства обеспечения и т.д. достаточно широко освещены в научной литературе, то такие проблемы, как организация государственно-административного управления, механизм правового, в том числе административно-правового регулирования, в условиях возникновения угроз национальной безопасности требуют более глубокого исследования.
В последние годы процесс исследования различных аспектов обеспечения национальной безопасности протекает достаточно интенсивно. В качестве одного из основных методов исследования используется системный анализ, предполагающий рассмотрение безопасности как совокупности взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов, имеющих устойчивую внутреннюю структуру, во взаимосвязи с внешней средой.
Система «национальная безопасность» имеет свои как общие черты и закономерности функционирования, так и свои особенности. Объекты, субъекты обеспечения национальной безопасности, силы, средства, ресурсы определяют специфику системы. Национальная безопасность – специфическая, динамично развивающаяся социальная система со своими специфическими структурными и функциональными компонентами.
По аналогии с функциями системы безопасности, изложенными в законе Российской Федерации «О безопасности» можно сформулировать основные функции системы национальной безопасности. Это выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз объектам национальной безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации; создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения национальной безопасности; управление силами и средствами обеспечения в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях и др.
Для России цель системы национальной безопасности – защита национальных интересов от внутренних и внешних угроз. В общем плане национальные интересы России есть совокупность жизненно важных интересов личности, общества и государства как совокупности основных социальных ценностей.
Анализ задач органов государственной власти в области обеспечения национальной безопасности показал, что среди них не только отсутствуют многие задачи, которые предписаны им федеральным законодательством, но и часть задач дублируется, не соответствует их целям и т.д. В качестве примера можно привести важнейшую задачу – анализ и прогноз развития общественных отношений в целях выявления новых угроз жизненно важных интересов личности, общества и государства. В такой постановке среди задач большинства правоохранительных органов России, такой задачи не ставится. Исключением является ФСБ России, для решения основных задач которой предусмотрена функция выработки на основе прогнозов развития политической, социально-экономической и криминогенной обстановки в стране предложений по предупреждению и нейтрализации угроз безопасности Российской Федерации.
В диссертации проведен ретроспективный анализ формирования Концепции национальной безопасности, которая за прошедшие десять лет подверглась существенной редакции. В 2000 г. в нее были внесены значительные изменения, которые не коснулись ее структуры, но дополнили в содержательном плане.
В отличие от первой редакции нынешняя Концепция уже не только политический документ, отражающий совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологического, информационного и иного характера с учетом имеющихся ресурсов и возможностей.
Современная Концепция национальной безопасности Российской Федерации – это система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. Но в ней сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации.