Государственный финансовый контроль как элемент государственного управления и форма финансовой деятельности государства в сфере денежного обращения

Вид материала

Документы

Содержание Туляй А.Н.

Подобный материал:

• Утверждаю зав кафедрой «Финансов, денежного обращения и кредита», 59.44kb.
• Планирование аудита в соответствии с федеральным аудиторским правилом (стандартом)., 21.14kb.
• Конспект предмет Финансы и кредит Тема: Финансовый контроль. Сущность финансового контроля, 115.97kb.
• «денежный оборот», 29.75kb.
• Курс Темы курсовых работ по курсу «Бюджетная политика и бюджетный процесс» Афанасьев, 102.29kb.
• Тематика курсовых работ для студентов специальности 080105. 65 «Финансы и кредит», 108.17kb.
• М. И. Карасева также говорит о двух самостоятельных институтах: финансово-правовом, 494.05kb.
• Конспект тема : Понятие денежного обращения, 100.89kb.
• Развитие инвестиционной деятельности региональных коммерческих банков, 698.84kb.
• Финансовый контроль, 457.73kb.

Е. ФРОЛОВА,

кандидат юридических наук, доцент,

заведующая кафедрой предпринимательского и финансового права Байкальского государственного университета экономики и права


ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ

КАК ЭЛЕМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

И ФОРМА ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ


Контроль – неотъемлемая часть любого управленческого процесса. Под управлением в общем смысле этого слова понимается специфический вид человеческой деятельности, заключающийся в целенаправленном воздействии субъекта управления на управляемый объект с целью достижения желаемого состояния¹. Сущность управления проявляется в воздействии субъекта управления на объект управления, основанного на подчинении объекта управления его субъекту. Взаимодействие объекта и субъекта управления состоит из отдачи команды, информации о ее исполнении и контроле над исполнением². Схематично структуру любого управленческого отношения можно представить следующим образом:

- субъект управления дает управленческую команду объекту управления;

- объект управления исполняет команду;

- субъект управления контролирует правильность исполнения команды объектом управления.

Управляющее воздействие направлено на достижение результата, который определяет субъект управления. Реализация поставленной цели зависит от точности управленческой команды и от профессионализма исполнителя (объекта управления). Таким образом, ключевые этапы управленческого процесса – это команда и ее исполнение.

Однако, чтобы командная информация была надлежащим образом исполнена объектом управления, субъект управления должен проконтролировать и процесс исполнения, и результат работы³. В связи с этим можно говорить об обеспечивающей роли контрольного этапа управленческого процесса. Контроль не имеет самостоятельного значения в рамках управленческой деятельности, а выполняет лишь функцию обеспечения достижения управленческого результата. Контроль является способом установления обратной связи между объектом и субъектом управления, т.е. посредством использования контрольного механизма субъект управления получает информацию об исполнении управленческой команды.

Контроль не заменяет собой управления, и его нельзя противопоставлять управлению. Будучи функцией управления, контроль не может быть подчинен решению задач, выходящих за рамки управления. Его назначение должно соответствовать целям управления⁴.

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения управленческой команды, как и при несоответствии результата деятельности поставленным целям, к объекту управления применяются установленные санкции в зависимости от наличия вины исполнителя и ее степени⁵.

Ослабление контрольной функции приводит к формализму управления. В свою очередь, от действенности контроля в значительной степени зависит эффективность работы органов управления, а в конечном итоге и эффективность общественного воспроизводства⁶. Данные, полученные в результате проведения контроля, позволяют корректировать принятые ранее решения для наиболее эффективного достижения поставленной управленческой задачи. Именно контроль позволяет на основе информации о фактических ситуациях, явлениях и изменениях своевременно принимать меры к устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц⁷.

Будучи одной из форм управленческого цикла, контроль представляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффектив­ности принимаемых и принятых управленческих решений, выявления степе­ни их реализации, наличия отклонений фактических результатов от задан­ных параметров и нормативных предписаний и принятия решений по их ликвидации⁸.

Очевидно, что государственный контроль отличается наличием государственной власти у его субъекта, т.е. осуществляется государственными органами и должностными лицами в процессе реализации ими функции государственного управления.

Управление финансами – важнейшая сфера управленческой деятельности, представляющая собой процесс выработки цели управления финансами и воздействия на них с помощью методов и рычагов финансового механизма⁹. Государство должно совершенствовать систему отношений, призванных оптимизировать финансовые ресурсы, необходимые для социально-экономического развития общества и осуществлять контроль над рациональным и результативным их использованием. На решение этой задачи направлено государственное управление финансами – сложный процесс, представляющий единство управляемой (объект) и управляющей (субъект) систем. Цель государственного управления финансами заключается в достижении финансовой устойчивости, которая проявляется в макроэкономической сбалансированности, профиците бюджета, снижении государственного долга, твердой национальной валюте, в конечном счете в сочетании экономических интересов государства и всех членов общества¹⁰.

По объекту управленческого воздействия со стороны государства государственное управление финансовыми процессами получило название «финансовая деятельность государства».

Финансовая деятельность государства, как вид управленческой деятельности, заключается в деятельности уполномоченных органов по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях бесперебойного функционирования государства и выполнения поставленных задач на каждом этапе общественного развития¹¹. Посредством финансовой деятельности государство регулирует весьма значительный пласт общественных отношений, аккумулируя денежные средства в фондах и в дальнейшем перераспределяя эти средства и используя их для стимулирования одних или ограничения других сфер социально-производственных отношений. Управление при помощи государственных финансовых ресурсов является одним из наиболее эффективных способов государственного управления.

Необходимо отметить, что содержание категории «финансовая деятельность» детально разработано отечественной финансово-правовой наукой. Понятие и предмет финансового права в современной юриспруденции определяется именно через финансовую деятельность¹². Такая отсылочная формулировка обусловливает необходимость детального изучения содержания категории «финансовая деятельность государства» для отграничения финасово-правовых отношений от всех иных правоотношений, а также для структурирования финансового права как отрасли права.

Некоторые специалисты в области финансового права относят финансовую деятельность к базовой юридической категории, которая позволяет определить отраслевую самостоятельность соответствующего правового образования и свидетельствует об их юридическом своеобразии¹³.

Впервые комплексно концепция финансовой деятельности в отечественном правоведении была сформулирована Е.А. Ровинским¹⁴ и впоследствии получила развитие во многих более поздних работах по финансовому праву¹⁵. Особо следует отметить монографические работы последнего времени М.В. Карасевой¹⁶, Ю.А. Крохиной¹⁷, диссертационные исследования О.Н. Горбуновой¹⁸, А.Н. Туляй¹⁹, Н.Е. Кованевой²⁰, Е.Г. Писаревой²¹.

Деятельность как общефилософская категория представляет собой специфическую форму отношения человека к окружающему миру, а ее содержание составляет целесообразное изменение и преобразование этого мира в интересах людей²². Философский подход к анализу деятельности имеет принципиальное значение для исследования различных аспектов государственной деятельности. Разработанная философами теория деятельности, так называемая праксиология, получает сегодня все большее распространение в общественных науках и начинает активно использоваться наряду с более популярной ранее теорией управления²³. Это объясняется тем, что теория управления представляет собой одно из многочисленных подразделений теории деятельности, поэтому праксиологическая теория позволяет рассмотреть любую деятельность, в том числе, управленческого характера как систему, в то время как теория управления объясняет технологию данной деятельности²⁴.

С методологической точки зрения финансовая деятельность государства наиболее последовательно может быть рассмотрена в русле деятельностного подхода, т.е. праксиологической теории. Наиболее детально понятие, структура финансовой деятельности, ее средства, способы и методы исследованы в работах М.В. Карасевой²⁵.

Будучи разновидностью социальной деятельности, финансовая деятельность государства характеризуется целенаправленностью, предметностью и упорядоченностью²⁶. Однако, в отличие от иных видов государственной деятельности, финансовая деятельность государства полифункциональна. Она призвана обеспечить, гарантировать не одну задачу или функцию государства, а практически все. Очевидно, что реализация любой функции государства требует государственных затрат. В юридической литературе подчеркивается, что «расходы государства как вид финансовой деятельности являются методом осуществления его внутренних экономических, культурно-воспитательных, социальных и внешних функций»²⁷.

В то же время нельзя забывать, что расходованию финансовых ресурсов государства всегда предшествует аккумулирование государственных денежных фондов. Таким образом, любая деятельность государства опосредована его финансовой деятельностью, можно также сделать вывод о первичности финансовой деятельности по отношению ко всем иным видам государственной деятельности и их зависимости от нее. Данный вывод подтверждается формулировкой цели финансовой деятельности государства – покрытие публичных затрат, т.е. таких, которые обеспечивают реализацию публичных интересов²⁸.

Как основополагающая категория финансового права, понятие «финансовая деятельность государства» представляет собой довольно полно исследованную и устоявшуюся дефиницию. Разница в определении финансовой деятельности государства проявляется только в методологическом подходе к данной категории²⁹. Н.И. Химичева рассматривает финансовую деятельность через функциональный подход и определяет ее как осуществление государством функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, а также использования финансовых ресурсов для деятельности государственных органов³⁰. О.Н. Горбунова, Е.А. Ровинский и В.Н. Ульянова раскрывают понятие финансовой деятельности через ее содержание, определяя ее как деятельность государства по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих его бесперебойное функционирование и развитие³¹. Е.Ю. Грачева, М.В. Карасева и В.В. Бесчеревных акцентируют внимание на процессуальной форме финансовой деятельности, определяя ее как процесс планомерного образования, распределения и использования государством и муниципальным образованием финансовых ресурсов через свои денежные фонды для выполнения поставленных задач³².

Нельзя не согласиться с мнением Ю.А. Крохиной, полагающей, что приведенные выше определения не взаимоисключающие категории, а разные акценты единого явления, существование которых обогащает теорию финансового права, позволяет исследовать финансовую деятельность под несколькими углами зрения³³.

С точки зрения автора статьи, все используемые в современной финансово-правовой науке дефиниции финансовой деятельности государства обладают одним и тем же существенным недостатком – необоснованным сужением содержания финансовой деятельности государства. Содержание любой деятельности раскрывается через специфический набор последовательных действий, осуществляемых ее субъектами³⁴. В свою очередь, совокупность взаимосвязанных действий, направленных на решение более или менее обособленных задач в рамках финансовой деятельности государства и муниципальных образований, составляет операцию³⁵.

Все определения финансовой деятельности государства базируются на трехзвенной структуре:

- формирование,

- распределение,

- использование финансовых ресурсов государства.

В то же время есть все основания утверждать, что неотъемлемой частью финансовой деятельности государства является контроль над названными процессами. Характерно, что М.В. Карасева к числу действий и операций, составляющих основу содержания финансовой деятельности государства, помимо установления налогов и сборов (операция в рамках формирования денежных фондов государства), утверждения бюджетов (действие в рамках распределения финансовых ресурсов государства), относит контроль над движением государственных денежных средств, включая его, таким образом, в содержание финансовой деятельности государства³⁶.

Примечательно, что большинство отечественных специалистов в области финансового права выделяют функцию контроля как элемент содержания всей финансовой деятельности государства³⁷, или как одно из основных направлений финансовой деятельности государства, или как одну из функций финансовой деятельности государства³⁸, или как сферу общественных отношений, охватываемых предметом финансового права³⁹. В связи с этим еще более непоследовательно выглядит невключение финансового контроля в структуру финансовой деятельности государства и отсутствие упоминания о нем в соответствующем определении. Следовательно, финансовый контроль – одна из форм финансовой деятельности государства.

Хочется особо подчеркнуть, что формирование, распределение, использование денежных фондов государства и контроль над этими процессами являются не функциями финансовой деятельности государства, а ее формами. Лексическое значение слова «функция» заключается в роли или значении чего-либо⁴⁰. Поэтому функция финансовой деятельности государства – финансирование его расходов – составляет основное назначение и роль данного вида деятельности.

В то же время форма представляет собой способ существования содержания, неотделимый от него и служащий его выражением⁴¹. Поскольку, как отмечалось выше, содержание деятельности – это совокупность последовательных действий или операций, то можно утверждать, что операции по формированию, распределению и использованию денежных фондов государства и контроль над этими операциями являются выражением финансовой деятельности государства, т.е. его формами.

Таким образом, с нашей точки зрения, определение финансовой деятельности государства может выглядеть следующим образом: финансовая деятельность государства – это планомерный процесс по формированию, распределению и использованию государственных фондов денежных средств, а также контролю над названными процессами.