Geum.ru

Стукалова О. А. Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Юридические науки

Вид материалаДокументы
Подобный материал:

Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями


Стукалова О.А. Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Юридические науки. - М.: Компания Спутник+, 2006, № 4 (20). - С. 48-60

forma.ru

Понятие «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» (далее по тексту — наделение полномочиями, или просто — наделение) не получило легального определения в федеральном законодательстве и единообразного понимания в научной литературе, что порождает неоднозначное применение юридической терминологии в законотворческой практике и не способствует эффективному регулированию общественных отношений. В рамках настоящей статьи сделана попытка провести теоретическую интерпретацию данного понятия, отграничить от смежных категорий, предложить необходимую дефиницию, выделить и проанализировать его существенные признаки.

В начале 90-х годов прошлого столетия в советском и российском законодательстве о местном самоуправлении использовался термин «наделение компетенцией», под которым понималось установление (определение) собственной компетенции органов местного самоуправления. Так, в Законе СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» закреплялось: «Органы местного самоуправления первичного территориального уровня наделяются настоящим Законом, законами союзных и автономных республик собственной компетенцией. Компетенция устанавливается с учетом возможности ее самостоятельной реализации на данном уровне и не может быть изменена иначе как законом» (пункт 1 статьи 6; выделение мое — О.С.). При этом местным Советам различных уровней предоставлялось право по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия и передавать часть своих полномочий органам территориального общественного самоуправления» (пункт 1 статьи 6).

В Законе Российской Федерации от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Федерации» в пункте 1 главы 7, которая называлась «Принципы определения компетенции органов местного самоуправления», говорилось, что Советы и соответствующие органы управления наделяются настоящим Законом собственной компетенцией. Пунктом 1 статьи 9 Закона (подпункт «д») органам государственной власти предоставлялось право передавать органам местного самоуправления на договорной основе свои отдельные полномочия. Аналогичный подход был закреплен Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советский Федеративной Социалистической Республики», которым предложена новая редакция статьи 138 Конституции РФ 1978 года: «Местные Советы народных депутатов и соответствующие органы управления наделяются собственной компетенцией, которая может быть изменена только законом Российской Федерации».

В Конституции РФ 1993 года заложено иное понимание исследуемого понятия. Согласно части 2 статьи 132 «Органы местного самоуправления могут наделяться в соответствии с законодательством отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» (выделение мое - О.С.). В Конституции закреплена также правовая возможность федеральных и региональных органов исполнительной власти передавать друг другу осуществление части своих полномочий на основе отдельных соглашений (части 2 и 3 Конституции РФ).

Таким образом, появляется иное, правда, неявное понимание наделения как передачи полномочий одного уровня публичной власти другому, которое прослеживается как в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 4 статьи 6), так и в заменившем его Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статьи 19-21). В некоторых региональных законах (Адыгея, Амурская, Оренбургская, Саратовская области) предложена легальная дефиниция наделения как передачи государственных полномочий органам местного самоуправления.

Следует отметить, что для обозначения передачи полномочий в нормотворческой практике, помимо термина «наделение» используется также и термин «делегирование полномочий». В Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ, например, говорится о возможности делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления (пункт 5 статьи 4). Ра­зумеется, что такие терминологические различия можно объяснить тонкостями перевода международного нормативного акта на русский язык. Однако и в российском законодательстве данные термины нередко употребляются как идентичные.

В Концепции федеративной реформы, разработанной Комиссией по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, созданной Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001

года № 741, передача субъектам РФ отдельных федеральных полномочий обозначается как делегирование полномочии.

При внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на основе Концепции федеративной реформы термин «делегирование полномочий»не был использован. Делегирование полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения обозначено как их передача для осуществления органам государственной власти субъектов РФ (пункты 7 и 8 статьи 26 Закона). (В Концепции развития законодательства в области федеративных отношений, разработанной коллективом ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, делегирование полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения названо «возложением на субъекты РФ полномочий, финансируемых за счет субвенций. Делегирование отдельных полномочий

Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации региональным исполнительным органам государственной власти обозначено в указанном Федеральном законе как возложение на субъекты РФ этих полномочий (статья 26 Закона).

Статьей 17 Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» определено, что полномочия Российской Федерации по государственной регистрации актов гражданского состояния передаются органам государственной власти субъектов РФ с возможностью делегирования органам местного самоуправления.

В ряде региональных законов понятия «наделение полномочиями» и «делегирование полномочий»рассматриваются как тождественные. В Законе Республики Алтай от 23 сентября 2002 года № 6-4 «О делегировании отдельных полномочий органами государственной власти Республики Алтай органам местного самоуправления» вместо термина «наделение полномочиями» используется термин «делегирование полномочий». Законом Псковской области от 25 декабря 1997 года 48-оз «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» (статья 3) установлено, что наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями осуществляется в форме делегирования, которое определяется как разовое, на определенный или неопределенный срок, предоставление отдельных государственных полномочий для реализации органами местного самоуправления.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 года № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных норм Кодекса торгового мореплавания РФ и Постановления Правительства РФ от 17 июля 2001 года № 538 делегирование федеральным законодателем нормотворческих полномочий Правительству РФ рассматривается в значении «установление (определение) полномочий» Правительства РФ.

В федеральном законодательстве термин «наделение полномочиями»используется иногда в ином значении — как «назначение на должность». Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации», например, в статье 13 установлен порядок наделения полномочиями судей, под которым понимается порядок их назначения на должность.

Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Феде­ральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»введен новый порядок замещения должности руководителя субъекта РФ путем наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (новая редакция пункта 1 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ). В постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П по делу о проверке конституционности этих законодательных норм отмечено, что Конституция «допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органов и должностных лиц публичной власти». Тем самым понятие «наделение полномочиями» рассматривается как формирование государственных органов и замещение государственной должности.

По нашему мнению, применение в Конституции РФ 1993 года термина «наделение полномочиями» является не вполне удачным. В силу его многозначности и различного понимания на различных этапах развития Российского государства представляется обоснованным использовать устоявшийся в юридических науках термин «делегирование полномочий». Близкая точка зрения высказана И.И. Овчинниковым: «Конституция РФ (ст. 132), Федеральный закон от 28 августа 1995 г. используют лишь понятия «наделение полномочиями» и «переданные полномочия». Понятие «делегированные полномочия» ни в Конституции РФ, ни в федеральном законодательстве нет. Правильнее говорить о делегировании как устоявшемся в юридической литературе обобщенном понятии любого наделения (передачи) полномочий — это правовая форма делегирования. Именно такой вывод можно сделать из анализа действующего законодательства». В дальнейшем термины «наделение полномочиями» и «делегирование полномочий»рассматриваются как идентичные по своему содержанию и объему.

Делегирование полномочий находит широкое применение в административном праве. Так, Б.М. Лазарев рассматривал делегирование в сфере государственного управления как специфический способ наделения полномочий, «при котором один орган управления возлагает на другой обязанность и предоставляет ему на один раз право решить вопрос, отнесенный к компетенции первого органа». Делегирование отграничивалось от наделения полномочиями, понимаемого как установление собственной компетенции. Выделялось два вида делегирования. В первом, наиболее распространенном варианте принявшая полномочия сторона действует от своего имени, хотя и на основе специального поручения. Во втором варианте данный орган действует не от своего лица, а от имени другого, вышестоящего органа. Так, например, награждение медалью «За отличие в охране государственной границы СССР производилось Комитетом государственной безопасности при Совете Министров СССР, но от имени Президиума Верховного Совета СССР, а медалью «За спасение утопающих» — Президиумами Верховных Советов союзных и автономных республик и исполкомами местных Советов (не ниже областного звена) и также от имени Президиума Верховного Совета СССР. При этом делегированные полномочия предавались не в разовом порядке, а на заранее неопределенный срок, причем орган, реализуя эти полномочия, выступал не от своего имени, а от имени другого, делегирующего полномочия органа. По мнению Б.М. Лазарева, «к делегации полномочий необходим очень осторожный подход, так как она таит в себе опасность частичной подмены одних органов другими и создает очень сложные с юридической точки зрения ситуации».

Ю.А. Тихомиров, наоборот, считает, что данный правовой механизм дает расширение партнерства и более гибкое выполнение функций с учетом конкретной обстановки и ее быстрых изменений. Делегирование определяется как уполномочивание субъектом другого лица или органа (организации) выполнять некоторые его полномочия. Делегировать полномочия может лишь тот субъект, который является их первичным обладателем по закону. В процессе делегирования требуется согласие сторон, поскольку объем прав и обязанностей уменьшается у одной стороны и увеличивается у другой. Оправданным считается ограниченный срок делегирования полномочий, хотя не исключаются и другие варианты. Исполнители делегированных полномочий лучше стимулируются и чувствуют свою ответственность. В конституционном праве большое внимание уделялось делегированию полномочий федеральных органов государственной власти по предметам ведения Российской Федерации (А.Н. Кокотов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева). По мнению А.Н.Кокотова, «без расширенного использования института делегирования федеральных полномочий не обойтись и в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов». Д.Н. Козак, Т.Я. Хабриева считают необходимым и целесообразным замену разграничения отдельных полномочий по предметам совместного ведения их передачей органам государственной власти субъектов РФ.

В муниципальном праве наделение полномочиями нередко определяется посредством термина «делегирование полномочий». Так, А.С. Саломаткин рассматривает наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями как вид делегирования полномочий, однако без раскрытия существенных признаков определяющего понятия «делегирование полномочий», что противоречит логическим правилам определения понятий.

В модельном Законе субъекта РФ «О делегировании части полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления», разработанным В.И.Васильевым и А.Е.Постниковым, термин «наделение государственными полномочиями» вообще не используется. Вместо него употребляется термин «делегирование государственных полномочий», который определяется как предоставление государственным органом принадлежащих ему полномочий иному органу, в том числе и органу местного самоуправления. Данная дефиниция представляется спорной. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П при проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области сформулирована правовая позиция о том, что передача государственных полномочий органам местного самоуправления может осуществляться только в форме закона, а не решениями других органов государственной власти, чьи полномочия переходят к органам местного самоуправления.

Некоторые авторы (И.Г.Мачульская, Т.Н. Михеева, В.В.Пылин и др.) не предлагая явной дефиниции исследуемого понятия, используют его в одинаковом значении с понятиями «деле­гирование полномочий», «передача полномочий», научная интерпретация которых при этом не производится.

Многие ученые (Н.А. Дитятковский, Н.А. Игнатюк, А.Н. Кубарков, Л.А.Окуньков, Н.И.Соломка, Е.С. Шугрина), формулируя явные определения, включают в них различные способы перераспределения компетенции. Так, в Комментарии к Конституции РФ, подготовленном коллективом ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, под наделением понимается передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, которая может быть реализована в двух формах - передача и делегирование. При передаче полномочий они исключаются из компетенции государственных органов и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При делегировании принадлежащее государственному органу право предоставляется органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Н.А. Дитятковский, А.Н. Кубарков, Е.С. Шугрина придерживаются аналогичных или близких точек зрения. Н.И.Соломка ограничивает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями передачей отдельных (некоторых) государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления с исключением этих полномочии из компетенции государственных органов.

Данные дефиниции, по нашему мнению, страдают логической ошибкой слишком широкого определения; к наделению полномочиями относят разнородные правовые явления, которые шире объема определяемого понятия. Рассмотрим, к примеру, перераспределение компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления путем законодательного расширения перечня вопросов местного значения. В данном случае, согласно вышеуказанной позиции происходит передача полномочий, считавшихся государственными: они исключаются из компетенции государственных органов и включаются в компетенцию органов местного самоуправления. Однако данный способ перераспределения компетенции не относится к наделению полномочиями.

Кроме того, данная точка зрения противоречит конституционным нормам. На самом деле, если наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в форме их передачи осуществляется путем включения этих полномочий в состав вопросов местного значения, то, согласно части 2 статьи 132 Конституции РФ, данные полномочия остаются подконтрольными государству. «Государство, передавая или делегируя свои собственные полномочия, тем самым не освобождается от ответственности за их выполнение, а поэтому обязано осуществлять контроль в данной сфере,— утверждает А.Н. Кубарков, — Далеко не всегда можно легко разграничить государственное и местное значение, деление это во многом относительно, поскольку местные проблемы не безразличны государству, также как и государственные не обходят стороной местную жизнь». Анализ перечня вопросов местного значения, закрепленный статьями 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показывает, что многие из них имеют государственную составляющую, например, организация охраны общественного порядка; опека и попечительство; организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения; организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного), общего образования и др. Получается, что эти и многие другие собственные полномочия органов местного самоуправления должны осуществляться под административным государственным контролем, вопреки статье 12 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Вместе с тем статья 12 Конституции РФ относится к Основам конституционного строя, которым не могут противоречить другие положения Конституции РФ, не говоря уже о федеральном и региональном законодательстве.

При исключении тех или иных государственных полномочий из компетенции субъектов РФ и включении их в компетенцию муниципального образования происходит не передача, не наделение, а разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти, т.е. нормативное установление (определение, закрепление) собственных полномочий органов местного самоуправления.

По мнению Н.А. Игнатюк, «передача полномочий органам исполнительной власти может осуществляться в виде наделения или делегирования. Наделение полномочиями означает установление (правовое закрепление) полномочий за определенными органами власти, а делегирование означает их передачу». В предложенной дефиниции отождествляются понятия «наделение полномочиями» и «разграничение полномочий», а делегирование полномочий необоснованно исключается из объема исследуемого понятия и сводится к административно-правовым поручениям органов государственной власти субъектов РФ органам местного самоуправления.

Более четкую позицию занимает В.С. Мокрый: «При делегировании государственными органами своих полномочий органам местного самоуправления сами вопросы продолжают оставаться в ведении государства. Государство в лице своих органов сохраняет за собой право не только определять порядок реализации этих полномочий, осуществлять контроль, но и в любой момент отозвать эти полномочия обратно, изъяв их из компетенции органов местного самоуправления. При передаче же полномочий государственных органов вместе с вопросами ведения государство теряет возможности воздействия на соответствующие сферы управления, за исключением тех случаев, которые связаны с нарушением органами местного самоуправления действующего законодательства». С таким подходом можно согласиться при некоторой корректировке используемой терминологии. Во-первых, делегирование и наделение полномочиями — тождественные понятия. Во-вторых, передача полномочий, в понимании В.С. Мокрого, есть не что иное, как их разграничение между органами государственной власти и местного самоуправления.

В теории компетенции, разработанной Ю.А. Тихомировым, обоснованно разграничиваются два различных по своей сути компетенционных процесса: установление и перераспределение компетенции. Под установлением компетенции понимается нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей, а под перераспределением компетенции - изменение установленной компетенции. При этом выделяются три способа перераспределения компетенции: делегирование полномочий, передача объектов управления из ведения одного субъекта компетенции другому и наделение государственными полномочиями. Делегирование рассматривается как согласованная взаимная передача полномочий органам разных уровней. Термин «наделение государственными полномочиями» в явном виде не определяется и используется как тождественный термину «делегирование полномочии».

По нашему мнению, исходя из обозначенных положений теории компетенции, необходимо выделить два основных компетенционных процесса: «разграничение полномочий»и «перераспределение полномочий». Под разграничением (в отличие от перераспределения) полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления следует понимать нормативное установление (определение, закрепление) их собственных полномочий. Такое понимание данного термина, хотя и в неявной форме, закреплено Федеральным законом от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В главе IV Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ), которая устанавливает общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, речь идет именно об определении полномочий органами государственной власти субъекта РФ (статья 26).

Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»осуществлено разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Установлен исчерпывающий перечень собственных полномочий органов местного самоуправления, который не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон. Собственные полномочия обеспечены доходными источниками, которые на постоянной основе закреплены за местными бюджетами. Определены правовые механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Перераспределение установленных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления может быть осуществлено лишь двумя законными способами: изменением перечня собственных полномочий посредством корректировки Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посредством принятия федеральных законов или законов субъектов РФ. В отличие от утратившего силу Федерального закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»перечень вопросов местного значения не может быть расширен субъектом РФ. Теперь это правомочен делать только федеральный законодатель. Региональному законодателю оставлен один возможный способ перераспределения компетенции, а именно: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (делегирование полномочий).

Следует отметить, что делегирование полномочий (в отличие от разграничения) заключается в передаче уже разграниченных полномочий. Таким образом, делегирование полномочий является вторичным правовым механизмом перераспределения полномочий, которые ранее были первично разграничены между органами государственной власти и органами местного самоуправления. (Близкая точка зрения применительно к правоотношениям между Российской Федерацией и ее субъектами высказана В.А.Черепановым.) В соответствии с изложенным представляется возможным предложить следующее определение. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями — это способ перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, который заключается в законодательной передаче муниципальным образованиям для осуществления под контролем государства отдельных государственных полномо­чий не на постоянной основе с необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.

Предложенная дефиниция представляет собой наиболее распространенный способ определения через ближайший род и видовое отличие и содержит, по нашему мнению, существенные признаки исследуемого понятия. Остановимся подробнее на каждом из них.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями — это способ перераспределения полномочий. Данное суждение подводит определяемое понятие (наделение полномочиями) под более широкое родовое понятие (способ перераспределения полномочий), указывает ближайший род, к которому относится определяемое понятие. По данному родовому признаку наделение полномочиями отличается от разграничения полномочий, под которым, как отмечалось, понимается нормативное установление (определение, закрепление) собственных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.

Наделение полномочиями заключается в их передаче от государственных к муниципальным органам публичной власти. Очевидно, что компетенция органов местного самоуправления при этом расширяется и включает помимо собственных также делегированные государственные полномочия. При переходе в местную компетенцию эти полномочия не утрачивают свою государственную природу и остаются государственными полномочиями. Только теперь они исполняются не государственными органами, а муниципальными образованиями.

Компетенция органов государственной власти при этом временно сокращается на объем переданных полномочий. Однако, по нашему мнению, эти полномочия, оставаясь государственными, не исключаются из компетенции государственных органов, как считают некоторые авторы, мнение которых приводилось выше.

Возьмем, к примеру, такие полномочия, как оказание мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, чаще всего делегируемые муниципальным образованиям. Эти полномочия, закрепленные за субъектами РФ подпунктом 24 пункта 2 статьи 26 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», при их передаче органам местного самоуправления продолжают оставаться собственными полномочиями органов государственной власти субъекта РФ, обеспечиваются путем определения собственных доходных источников и правовым механизмом выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Субъект РФ обеспечивает исполнение этих важнейших социальных полномочий и несет ответственность за их реализацию.

3.             Наделение государственными полномочиями заключается в их передаче муниципальным образованиям, а не отдельным органам местного самоуправления. В региональной законотворческой практике встречаются случаи наделения государственными полномочиями конкретных органов местного самоуправления. В Законе Амурской области от 31 декабря
1998 года № 121-03 «О порядке наделения органов местного самоуправления Амурской области отдельными государственными полномочиями области» специально закреплено, что Закон области о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должен содержать указание на орган (органы) местного самоуправления, которому передаются государственные полномочия (статья 8).

Чаще всего конкретные полномочия делегируются исполнительно-распорядительным органам местного самоуправления (местным администрациям) — Амурская, Ленинградская, Ростовская, Тамбовская области. Законом Нижегородской области от 24 апреля 1996 года № 28-3 «О наделении представительных органов местного самоуправления государствен­ными полномочиями на право устанавливать дополнительные льготы по уплате государственной пошлины для отдельных плательщиков»отдельные государственные полномочия делегированы представительным органам местного самоуправления.

В научной литературе (М.Ю. Дитятковский, В.В. Пылин, Е.С. Шугрина и др.) широкое распространение получила точка зрения о том, что такие положения региональных законов нарушают конституционную самостоятельность муниципальных образований. Обоснованно считается, что поскольку структура органов местного самоуправления, а, следовательно, и их компетенция, определяется населением самостоятельно либо представительным органом местного самоуправления, полномочия должны передаваться не конкретно определенному органу местного самоуправления, а муниципальному образованию в целом. А.А.Уваров, рассматривая данную позицию как противоречащую части 2 статьи 132 Конституции РФ о наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления, вынужден все-таки признать, что указание в делегирующем законе конкретных органов местного самоуправления ограничивает конституционное право муниципального образования на изменение структуры своих органов.

По мнению В.В. Лылина, которое разделяется в настоящей статье, наделять государственными полномочиями следует само муниципальное образование, представительный орган которого своим решением поручал бы их исполнение конкретному органу управления или должностному лицу местной администрации, устанавливал порядок использования финансовых и материальных ресурсов, переданных для осуществления государственных полномочий.

Наделение полномочиями осуществляется исключительно в законодательной форме. Это конституционное положение с учетом его толкования Конституционным Судом РФ по «курскому делу», приведенного выше, не позволяет осуществлять делегирование государственных полномочий как договорным путем, так и решениями других органов государственной власти.

Наделение полномочиями заключается в передаче отдельных государственных полномочий. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П по делу о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республики Коми»сформулирована правовая позиция о том, что не допускается передача органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочии без их конкретизации в законе.

Наделение полномочиями осуществляется не на постоянной основе. Делегирование полномочий может осуществляться на неограниченный или ограниченный сроки, но не на постоянной основе. По этому видовому признаку наделение полномочиями отличается от изменения перечня собственных полномочий, который является другим способом перераспределения полномочий.

Делегированные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления под контролем государства. Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» обозначены пределы государственного контроля в этой сфере: осуществление государственного контроля за переданными полномочиями может осуществляться с точки зрения законности, но не целесообразности. Данное положение, которое согласно статье 87 Федерального конституционного закона от 24 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» обязательно для всех субъектов РФ, нередко игнорируется на практике. В результате посредством административного контроля ограничивается конституционная самостоятельность местного самоуправления.

Достаточно привести пример широкомасштабной проверки администрации города Ставрополя, проведенной Правительством Ставропольского края в период с 20 марта по 20 апреля 2006 года. Под предлогом контроля за выполнением делегированных полномочий проведено инспектирование всей деятельности городской администрации, в том числе и реа­лизации собственных полномочий муниципального образования. При изучении выполнения непосредственно государственных полномочий основное внимание уделено целесообразности принятия тех или иных властных решении органов местного самоуправления.

Так, для осуществления государственных мер социальной поддержки ветеранам труда по оплате проезда на автомобильном транспорте общего пользования из краевого бюджета в 2005 году были выделены средства в размере 7 млн. 291,9 тыс. рублей на погашение задолженности перед транспортными организациями за предоставленные льготы, установленные Федеральным законом «О ветеранах». Приказом Министерства финансов Ставропольского края было определено, что эти средства в полном объеме направляются автотранспортному предприятию ОАО «Предприятие 1564». Однако администрация города погасила задолженность данному предприятию в сумме 5 млн. 314,1 тыс. рублей, а оставшиеся средства направила на погашение задолженности другим автотранспортным предприятиям города за предоставленные ветеранам льготы по проезду на автомобильном транспорте общего пользования. «В результате несоблюдения требований вышеуказанного приказа, как отмечено в справке, администрацией города было допущено неэффективное использование целевых бюджетных средств в сумме 1млн. 977,8 тыс. рублей». Очевидно, что в приведенном примере налицо нарушение пределов административного контроля. Органы государственной власти Ставропольского края не вправе вмешиваться в организацию исполнения делегированных полномочий, они правомочны лишь осуществлять контроль за законностью мер, принимаемых органами местного самоуправления в данной сфере. 8. И, наконец, наделение полномочиями органов местного самоуправления осуществляется с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. Порядок реализации этого конституционного положения закреплен законодательно (статья 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П по делу о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республики Коми» подчеркнута недопустимость передачи полномочий без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечи­вающих их исполнение. Тем самым усилены гарантии материальной и финансовой . обеспеченности делегируемых полномочий.

Несмотря на очевидность данного требования, в региональной практике до сих пор сохранились случаи наделения органов местного самоуправления необеспеченными государственными полномочиями, а также несвоевременного и неполного их финансирования.

Так, на выполнение государственных полномочий Ставропольского края по формированию, содержанию и использованию краевого архивного фонда городу Ставрополю в 2005 году выделено 574 тысячи рублей субвенций, что составило 52% от общей суммы расходов городского архивного отдела. Однако на выполнение указанных государственных полномочий потрачено 72% от общего объема расходов. Таким образом, 20% средств на реализацию краевых полномочий город Ставрополь был вынужден изыскивать из собственных финансов. Аналогичная ситуация сложилась с финансированием краевых детских домов № 1 и 12. Погашение кредиторской задолженности по капитальному ремонту в сумме 222 тысяч рублей, проведение аварийных работ на сумму 500 тысяч рублей, установка пожарной сигнализации на сумму 200 тысяч рублей, приобретение детской мебели на сумму 262 тысячи рублей осуществлено за счет бюджета города Ставрополя. Финансовые средства нередко передаются не до начала исполнения соответствующих государственных полномочий, а со значительным опозданием. По тем же детским садам краевые субвенции 2006 года выделены городу Ставрополю лишь в апреле месяце.

Две группы полномочий органов государственной власти Ставропольского края переданы муниципальным образованиям без необходимого финансового и материального обеспечения. Законом Ставропольского края от 15 июля 2002 года № 31-кз «О порядке образования административных комиссий в Ставропольском крае» органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями по организации и обеспечению деятельности административных комиссий муниципальных образований (без специальной оговорки о том, что этим законом осуществлено наделение государственными полномочиями), которые «работают на общественных началах» (пункт 1 статьи 1 Закона). Законом Ставропольского края от 8 ноября 2005 года № 51-кз «О порядке образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ставропольском крае»государственные полномочия по организации и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в муниципальных районах и городских округах делегированы соответствующим муниципальным образованиям без передачи каких-либо материальных и финансовых ресурсов.

Проведенный анализ показывает, что в процессе развития местного самоуправления в Российской Федерации сложилась однородная по своему содержанию группа общественных отношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по наделению последних отдельными государственными полномочиями. Сформировался целостный комплекс правовых норм, регулирующих эти общественные отношения. Достаточно отметить, что помимо соответствующих норм Конституции РФ и федеральных законов принято значительное число законов субъектов РФ, регулирующих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочия ми. По нашему мнению, в этой связи имеются необходимые и достаточные основания для выделения такой совокупности норм в качестве самостоятельного комплексного правового института, который состоит из следующих основных компонентов:

конституционные нормы, устанавливающие самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статья 12 Конституции РФ) и правовую возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (часть вторая статьи 132 Конституции РФ);

нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления (статья 6), вопросы местного значения и принципы их регулирования (статьи 14-18), а также правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными государствен­ными полномочиями (статьи 19-21);

нормы Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», устанавливающие полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения и ограничения по их делегированию органам местного самоуправления (статья 26);

законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, устанавливающие принципы и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также регулирующие делегирование муниципальным образованиям конкретных групп полномочий органов государственной власти субъектов РФ;

договоры и соглашения между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по сотрудничеству и взаимодействию при осуществлении делегированных государственных полномочий;

муниципальные нормативные правовые акты, определяющие организацию и порядок реализации муниципальными образованиями переданных государственных полномочий.

Выделенная совокупность правовых норм, составляющая комплексный правовой институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требует детального системного анализа, что является задачей дальнейших научных исследований в этой области.