Кабінет міністрів україни

Розпорядження

від 2004 р. №

Київ

Про запровадження стратегічного планування

в практику роботи Кабінету Міністрів України, центральних і

місцевих органів виконавчої влади та визначення основ розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку як головних елементів системи стратегічного планування

Затвердити Концепцію системи стратегічного планування (додається).
Мінекономіки разом з Мінфіном, Мін’юстом, іншими зацікавленими центральними органами виконавчої влади за участю Національного банку України (за згодою) у тримісячний строк підготувати проект Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України”.
Мінекономіки разом з Мінфіном, Мін’юстом підготувати проект методичних рекомендацій з розроблення стратегічних та оперативних планів діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та внести його на розгляд Кабінету Міністрів України у серпні 2004 р. після узгодження з міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади.
Рекомендувати Національній академії державного управління при Президентові України розглянути можливість започаткування у 2004 р. навчального модуля із стратегічного планування в рамках системи підвищення кваліфікації державних службовців.

Прем’єр-міністр України В. Янукович

ЗАТВЕРДЖЕНО

розпорядженням Кабінету Міністрів України

від №

КОНЦЕПЦІЯ

системи стратегічного планування

Загальна частина

Існуюча система прогнозних та програмних документів реґламентується Законом України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України” (далі – Закон), Бюджетним кодексом України, Законом України “Про Національний банк України”, а також постановою Кабінету Міністрів України “Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту Державного бюджету України”.

Основною проблемою є невідповідність між нормативно затвердженим переліком прогнозних і програмних документів та новими вимогами, що висуваються на сучасному етапі розвитку економіки України щодо посилення спроможності Уряду ефективно здійснювати економічну і соціальну політику.

Суттєві фактори, які впливають на формування системи
стратегічного планування

Згідно зі статтею 4 чинного Закону система прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку складається з:

прогнозів економічного і соціального розвитку України на середньо- та короткостроковий періоди;

Державної програми економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період;

прогнозів економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, районів та міст на середньостроковий період;

програм економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, районів та міст на короткостроковий період;

прогнозів розвитку окремих галузей економіки на середньостроковий період;

програм розвитку окремих галузей економіки.

За останні роки після прийняття Закону України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України” в економіці країни відбулися суттєві зміни, які диктують нові вимоги як до системи прогнозування та планування в цілому, так і до координації роботи з окремими її документами. За цей час було прийнято низку нормативно-правових актів, що реґламентують розроблення прогнозних та програмних документів, а саме: Бюджетний кодекс України, Закон України “Про Національний банк України”, а також постанову Кабінету Міністрів України “Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту Державного бюджету України” (від 26 квітня 2003 року №621). Ці нормативно-правові акти не вирішили всіх проблем та не забезпечили створення цілісної системи.

2.2. Проблеми, що потребують вирішення

На сьогодні перелік документів, що розробляється, є ширшим, ніж визначено в Законі. Тобто існує невідповідність між нормативно затвердженою системою прогнозних і програмних документів та документів, розроблення яких є актуальним відповідно до сучасного стану трансформації економіки. Так, на даний час розробляються або прийняті – Стратегія економічного і соціального розвитку України до 2015 року; Державна стратегія регіонального розвитку; регіональні стратегії розвитку Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, районів, міст; низка галузевих програм на довгостроковий період, зокрема Державна програма розвитку промисловості на 2003–2011 роки, державні цільові програми тощо. Тому довгострокове економічне програмування – запорука спадкоємності державної політики в довгостроковій перспективі і відповідності стратегічних документів національним стратегічним цілям та завданням.
Законодавчо на початку року не реґламентовано розроблення документа, який би визначив основні цілі та завдання Уряду на наступний рік. Так, Послання Президента України до Верховної Ради України (як річні, середньострокові, так і позачергові) оголошуються в різний час (не раніше березня-квітня) і поряд з розгорнутим аналізом соціально-економічної ситуації містять завдання поточного року. Крім того, оскільки на цей момент стратегічні урядові документи річного циклу вже затверджені та знаходяться у процесі реалізації, у тому числі Державний бюджет України, може постати питання невідповідності завдань, визначених Президентом України, політиці, яка впроваджується, та передбаченому затвердженим державним бюджетом розподілу фінансових ресурсів.
Програма діяльності Кабінету Міністрів України не завжди схвалюється Верховною Радою України і може бути зовсім відсутня протягом певного часу. Відсутність Закону України “Про Кабінет Міністрів України” негативно впливає на статус цього документа і порядок його розроблення.
Проект Державної програми економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період (далі – Державна програма) жодного разу протягом останніх п’яти років не був прийнятий, хоча і розглядається в комітетах Верховної Ради України. Це викликано тим, що:

практика одночасного подання до Верховної Ради Державної програми і Державного бюджету не забезпечує розкриття Державною програмою інструментів реалізації урядової політики, які підкріплюються фінансовими ресурсами Державного бюджету. Фактично показники Державної програми уточнюються з урахуванням показників проекту бюджету. Більше того, під час обговорення у Верховній Раді України проект Державного бюджету України суттєво змінюється, що викликає поглиблення розриву між показниками Державної програми і Державного бюджету. Отже, Державна програма перестає бути актуальною як для депутатів, так і для органів виконавчої влади, і сприймається як додатковий аналітичний матеріал, а через її громіздкість використовується лише окремими експертами;
не визначено статус документа, яким схвалюється Державна програма у Верховній Раді України (Законом чи постановою Верховної Ради України) на відміну від Державного бюджету України. Відповідно відсутні чіткі процедури і терміни проходження цього документа у Верховній Раді та відповідальність за його виконання;
проект Державної програми в існуючому форматі не сприймається народними депутатами України як проект законодавчого акта.

При розгляді законопроекту Про Державний бюджет України у комітетах Верховної Ради України народними депутатами України висуваються вимоги щодо існування документа, у якому буде обґрунтовуватися економічна політика та відповідне використання бюджетних коштів. Через відсутність такого документа в Україні бюджетний процес розпочинається без заздалегідь визначених та узгоджених Урядом і Верховною Радою України пріоритетів економічного розвитку, що ставить під сумнів достатню аргументованість та ефективність розподілу коштів під час формування проекту Державного бюджету України і в подальшому послаблює аргументації Уряду у Верховній Раді України під час його розгляду.
Відсутнє розмежування між галузевими програмами і державними цільовими програмами. Так, чинним Законом передбачено розроблення прогнозів і програм розвитку окремих галузей економіки. Більшість існуючих на сьогодні програм визначають перспективи (напрями) розвитку окремих галузей і сфер діяльності і не мають системного впливу на розвиток відповідної галузі через відсутність або частковість їх фінансування. Концентрація фінансових, матеріально-технічних, інших ресурсів, спрямованих на розв’язання комплексних проблем розвитку держави, регіону та галузі, забезпечується за допомогою державних цільових програм, порядок розроблення, реалізації та контролю за виконанням яких буде законодавчо закріплено Законом України “Про державні цільові програми” (прийнято Верховною Радою України у першому читанні, реєстраційний № 2036).
Відсутні стандарти і механізми стратегічного та оперативного (річного) планування діяльності центральних органів виконавчої влади, а неефективність існуючих процедур розроблення, моніторингу, взаємоузгодження вже чинних програмних документів призводить до зростання кількості стратегічних документів різного рівня при зниженні ефективності їх виконання центральними органами виконавчої влади. Таким чином, плани діяльності центральних органів виконавчої влади фактично відображають перелік завдань програмних документів вищого рівня, тобто плани не є основним інструментом роботи центральних органів виконавчої влади.
Відповідно до Закону на Кабінет Міністрів України покладені повноваження як організація підготовки, визначення структури, строків і порядку розроблення прогнозних і програмних документів, так і їх схвалення. При цьому методичну роботу і безпосереднє розроблення, обговорення і погодження стратегічних документів здійснює Мінекономіки. Така ситуація відволікає Кабінет Міністрів України від виконання функцій стратегічного характеру, завантажуючи його питаннями другорядного порядку. Як свідчить досвід Франції, Сполучених Штатів Америки та інших провідних країн світу, прогнози економічного і соціального розвитку країни не затверджуються рішенням Уряду, а готуються відповідним міністерством (організацією) і в подальшому використовуються урядовими та неурядовими інституціями.

3. Удосконалення системи стратегічного планування

У цій Концепції наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:

стратегічне планування економіки країни – це визначення цілей та пріоритетних напрямів розвитку відповідно до очікуваних змін зовнішніх умов розвитку та структури економіки, які втілюються в системі документів (у вигляді прогнозів, програм, планів тощо). Зміст стратегічного планування розкривають його процедури: прогнозування (прогнози), програмування (програми), планування (плани);

концепція – основні положення, ідеї, що визначають напрями вирішення конкретної проблеми;

стратегія – довгострокова узагальнена сукупність взаємозалежних рішень, що визначають пріоритетні напрями розвитку економіки, галузі, регіону тощо;

програма – окреслює основні напрями діяльності в певній сфері та сукупність взаємопов’язаних заходів, спрямованих на вирішення окремих завдань;

прогноз – розширене представлення та обґрунтування результатів вірогідного уявлення про перспективи, можливий стан економіки в майбутньому та альтернативні шляхи розвитку;

план – документ планування діяльності, який спрямований на виконання конкретних завдань і передбачає низку конкретних заходів.

3.1. Довгостроковий період

Для цілісного представлення системи стратегічного планування пропонується додатково ввести в систему стратегічного планування наступні документи на довгостроковий період:

Стратегію економічного та соціального розвитку України;

Державну стратегію регіонального розвитку;

Регіональні стратегії розвитку Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, районів, міст;

Стратегію реформування та розвитку галузі.

Складовою всіх стратегій є прогноз розвитку на довгостроковий період.

Державна стратегія регіонального розвитку і регіональні стратегії розвитку Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, районів, міст коригуються один раз на 5 років.

З урахуванням стратегій реформування та розвитку галузей, які коригуватимуться один раз на 5 років, розробляються державні цільові програми.

У разі потреби можуть розроблятися стратегічні документи, спрямовані на комплексне розв’язання окремих проблем, у тому числі визначені міжнародними договорами України та її участю в міжнародних організаціях (Цілі розвитку тисячоліття, Стратегія сталого розвитку, Стратегія переходу до економіки знань, Стратегія міжнародної технічної допомоги, Стратегія співпраці з міжнародними фінансовими організаціями тощо).

3.2. Середньостроковий період

Пропонується додатково ввести в систему стратегічного планування наступні документи:

Послання Президента України до Верховної Ради України;

Програму діяльності Кабінету Міністрів України;

стратегічний план міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади;

державні цільові програми.

Пропонується вилучити із системи прогнозних і програмних документів:

прогнози розвитку окремих галузей економіки;
прогнози економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, районів та міст на середньостроковий період.

Вилучення прогнозів і програм розвитку окремих галузей викликане тим, що їх альтернативою є державні цільові програми, які являють собою комплекс взаємопов’язаних завдань і заходів, спрямованих на розв’язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць. Крім того, стратегії реформування та розвитку галузі, складовою яких є прогнози, коригуватимуться один раз на 5 років. Тобто існування поряд з державними цільовими програмами і стратегіями реформування та розвитку галузі окремо прогнозів і програм стає зайвою ланкою в системі прогнозних і програмних документів.

Стратегічний план міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади визначає головну мету діяльності відповідного міністерства або іншого центрального органу виконавчої влади, цілі, завдання, плани дій та очікувані результати в середньостроковій перспективі відповідно до визначених пріоритетів Уряду, які розкриваються у програмних документах. Стратегічний план діяльності міністерства або іншого центрального органу виконавчої влади є основою для середньострокового бюджетного планування його діяльності.

3.3. Короткостроковий період

Пропонується додатково ввести в систему стратегічного планування наступні документи:

Послання Президента України до Верховної Ради України;

Основні прогнозні макропоказники на відповідний рік та три наступні роки;

Заходи економічної політики Кабінету Міністрів України;

річний план міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади.

Пропонується вилучити із системи прогнозних і програмних документів:

Програми розвитку окремих галузей.

3.4. Послідовність і взаємозв’язок документів у короткостроковому періоді

Першим програмним документом у річному циклі, на якому необхідно базувати політику Уряду, є щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України, яке визначає цілі та завдання соціально-економічного розвитку країни на наступний (плановий) рік.

Економічна політика Уряду розкривається в Державній програмі економічного і соціального розвитку України – основному програмному документі Кабінету Міністрів України на плановий рік, який визначає цілі Уряду і пріоритетні напрями розвитку країни на наступний рік на основі аналізу виконання основних положень Послань Президента України та Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Державна програма містить короткий аналіз впливу очікуваних змін зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної ситуації на економіку країни, цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку, основні заходи та перелік основних державних цільових програм, що матимуть пріоритет у наступному році та напрями використання бюджетних коштів у разі перевищення дохідної частини Державного бюджету України над видатковою. Документ приймається постановою Кабінету Міністрів України (до 1 травня року, що передує плановому) і Верховною Радою України (до 20 травня року, що передує плановому) та на його положеннях формуються Основні напрями бюджетної політики. Фінансове забезпечення реалізації Державної програми закріплюється в Основних напрямах бюджетної політики, а наразі – в Державному бюджеті України.

Разом з Державною програмою подається до Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України Прогноз економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період, включаючи основні баланси національної економіки. Прогноз економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період схвалюється рішенням колегії центрального органу виконавчої влади з питань економічної політики.

Після прийняття Державної програми Уряд розробляє Основні напрями бюджетної політики – документ, що визначає принципи формування доходів і здійснення витрат державного і місцевих бюджетів на наступний бюджетний період. Основні напрями бюджетної політики схвалюються до 15 травня року, що передує плановому, Кабінетом Міністрів України і до 1 червня року, що передує плановому, Верховною Радою України згідно з Бюджетним кодексом України.

Основні засади грошово-кредитної політики України розробляються відповідно до вимог діючого законодавства.

Документ Основні прогнозні макропоказники на відповідний рік та три наступні роки містить уточнені макропоказники прогнозу економічного та соціального розвитку, що подавався разом з Державною програмою у травні і слугує базою формування Державного бюджету України. Приймається постановою Кабінету Міністрів України до 15 серпня року, що передує плановому. Офіційне уточнення Основних прогнозних макропоказників на відповідний рік та три наступні роки (у разі потреби) можливо в період між першим та другим читанням проекту Закону “Про Державний бюджет України”.

Проект Державного бюджету України розробляється в існуючому форматі.

Після прийняття Закону України “Про Державний бюджет України” у місячний термін готується документ Заходи економічної політики Кабінету Міністрів України, який комплексно поєднує перелік дій, що планує здійснювати Уряд з метою забезпечення реалізації Державної програми. Заходи економічної політики Кабінету Міністрів України містять окремі додатки – перелік державних цільових програм, що фінансуватимуться в наступному році за рахунок коштів Державного бюджету України; показники державного замовлення; обсяги державних капітальних вкладень; показники розвитку державного сектору економіки тощо. Цей документ затверджується Кабінетом Міністрів України.

Річний (оперативний) план міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади розробляється на основі стратегічного плану та Державної програми строком на один рік і містить перелік завдань та заходів, що виконуються для реалізації стратегічного плану протягом відповідного року, а також критеріїв їх результативності. Річний план діяльності затверджується міністром (керівником іншого центрального органу виконавчої влади) і є основою для формування проекту кошторису та бюджетного запиту міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади (головного розпорядника бюджетних коштів) на відповідний рік. Порядок і строки розроблення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади річних (оперативних) планів визначатимуться в методичних рекомендаціях з розроблення стратегічних та оперативних планів діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

У двотижневий термін після офіційного опублікування Закону України Про Державний бюджет України розробляються бюджети і програми економічного і соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць.

3.5. Урегулювання повноважень

Пропонується зняти з Кабінету Міністрів України повноваження в частині організації підготовки програмних та прогнозних документів, а також щодо схвалення прогнозів економічного і соціального розвитку України на середньо- та короткостроковий періоди та передати їх центральному органу виконавчої влади з питань економічної політики.

4. Наслідки впровадження запропонованих пропозицій

Негативні – збільшення кількості документів, що включаються до системи стратегічного планування, та необхідність розроблення окремого розгорнутого порядку організації розроблення, взаємоузгодження та моніторингу їх впровадження.

Позитивні – формування цілісної системи прогнозних і програмних документів, яка відповідатиме логіці стратегічного планування від визначення цілей та пріоритетів економічного розвитку до інструментів фіскальної та монетарної політики та ресурсів для досягнення цілей; забезпечення прозорості та економічної доцільності розподілу ресурсів бюджету на чітко визначені пріоритети розвитку; формування проекту Державного бюджету України на основі завдань і цілей, визначених Урядом і попередньо підтриманих Верховною Радою України; скорочення не властивих Кабінету Міністрів України повноважень; наближення до міжнародних стандартів розроблення прогнозних і програмних документів.

Урегулювання існуючих вузьких місць у процесі стратегічного планування та запровадження чітких стандартів підготовки документів на всіх рівнях планування сприятиме підвищенню передбачуваності.

5. Впровадження:

Для впровадження запропонованої системи необхідно:

1. Мінекономіки разом з Мінфіном, Мін’юстом за участю Національного банку України (за згодою) у тримісячний строк підготувати проект Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України”, внести його на розгляд Кабінету Міністрів України.

2. Мінекономіки:

до червня 2004 р. разом з Мінфіном та Мін’юстом розробити проект методичних рекомендацій з розроблення стратегічних і оперативних планів діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади;

у серпні 2004 р. внести на розгляд Кабінету Міністрів України проект методичних рекомендацій та порядок запровадження розроблення стратегічних і оперативних планів після узгодження з міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади.

3. Рекомендувати Національній Академії державного управління при Президентові України розглянути можливість започаткування у 2004 р. навчального модуля із стратегічного планування, прийнятого в країнах ЄС, у рамках системи підвищення кваліфікації державних службовців.

Державна система стратегічного планування

Довгостроковий період ( ≥ 10 років)	Середньостроковий період ( ≥ 2 років)	Короткостроковий період (1 рік)
Стратегія економічного та соціального розвитку України	Послання Президента України до Верховної Ради України	Послання Президента України до Верховної Ради України
Державна стратегія регіонального розвитку	Прогноз економічного і соціального розвитку України	Державна програма економічного і соціального розвитку України разом з Прогнозом економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період
Регіональні стратегії розвитку Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, районів, міст	Програма діяльності Кабінету Міністрів України	Основні напрями бюджетної політики
Стратегія реформування та розвитку галузі	Державні цільові програми	Основні засади грошово-кредитної політики України
	Стратегічний план міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади	Річний план міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади
		Основні прогнозні макропоказники на відповідний рік та три наступні роки
		Державний бюджет України
		Заходи економічної політики Кабінету Міністрів України
		Бюджети та програми економічного і соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць

Blog

Кабінет міністрів україни

Содержание