Развитие губернаторской власти в россии (1708-1917 гг.): Исторический опыт и уроки

Вид материала

Урок

Содержание Ii. структура и основное содержание диссертации Во введении В первой главе Во второй главе В третьей главе Четвертая глава В заключении Iii. научная новизна и обоснование положений, выносимых на защиту На защиту выносятся Обоснование положений, выносимых на защиту Правовые основы Ключевыми реформами и документами 1-го этапа Ключевыми реформами и документами 2-го этапа Механизм губернаторской власти Плотность губернаторской власти Задача губернаторской власти Правительствующий Сенат Главного тюремного управления Механизм отношений губернаторской власти с центром Выводы, сделанные из опыта развития губернаторской власти в России в 1708-1917 гг ... Полное содержание

Подобный материал:

• Историческое значение и уроки Февральской революции 1917 г в России, 228.2kb.
• Историческое значение и уроки Февральской революции 1917 г в России, 6758.94kb.
• Строительство казарменно-жилищного фонда и объектов социальной инфраструктуры для русской, 289.46kb.
• Программа IX конгресса народов России «мы россияне», 44kb.
• Порядок ведения IX конгресса народов России «мы россияне», 70.21kb.
• Обновленчество в пензенской епархии в 1917-1923 гг.: Первые уроки советской власти, 374.78kb.
• Исторический опыт участия России в интеграционных объединениях имеет большое значение., 46.53kb.
• План. Введение. Основная часть: Развитие государства в конце 19 века. Экономическо-социальное, 96.96kb.
• Развитие морского транспорта на европейском севере россии: опыт и проблемы (1917-1991, 853.02kb.
• Положение крестьянства после отмены крепостного права 9 4 Сельское хозяйство в пореформенный, 477.04kb.

II. СТРУКТУРА И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ


Структура диссертации обусловлена целью и основными задачами исследования. Она показывает, на каких главных проблемах автор сконцентрировал свое внимание. Рассматриваемые вопросы объединены во введение, четыре главы и заключение. Диссертация имеет список источников, литературы, условных обозначений и сокращений, 14 приложений.

Во введении дана общая характеристика темы исследования, обоснована ее актуальность, раскрываются причины внимания к ней российских и зарубежных историков, определены степень научной разработанности проблемы в отечественной историографии, научная проблема, объект и предмет исследования. Здесь же формулируются научная новизна, цель и задачи исследования, основные положения, выносимые автором на защиту, теоретико-методологическая и источниковая базы, высказывается мнение о научном и практическом значении диссертации, приводятся сведения о ее апробации.

В первой главе «Историография и источниковая база изучаемой проблемы» рассмотрены основные черты, этапы и тенденции отечественной и зарубежной историографии по проблеме данного исследования, дана общая и частная характеристика использованных в диссертации источников.

В первом параграфе «Анализ опубликованной литературы по теме исследования» показано развитие историографии проблемы, идеологические и политические препятствия на ее пути и результаты последних лет. Раскрыты главные направления исследований ученых по отдельным аспектам данной проблемы. Диссертант сделал общие выводы о состоянии и тенденциях развития отечественной и зарубежной историографии проблемы.

Второй параграф «Источниковая база изучаемой проблемы» посвящен изучению источниковой базы исследования. Соискатель проанализировал основные группы документальных источников, охарактеризовал использованные в диссертации архивные фонды, выделил опубликованные в разных изданиях наиболее интересные документы и материалы органов государственной власти и управления, документальные материалы и мемуары.

Во второй главе «Становление и развитие губернаторской власти в России и механизм ее реализации» рассмотрены теоретические подходы к истории губернаторской власти России; принципы и основные стадии ее развития; влияние на ее изменения ее конкретных представителей; механизм ее реализации, сформирован и изучен понятийно-категориальный комплекс.

В первом параграфе «Губернаторская власть и ее эволюция» диссертант раскрыл сущность понятия губернаторская власть, показал ее роль в управлении местными административно-территориальными единицами в России в XVIII – начале XX вв., исследовал краткую предысторию появления в России института губернаторской власти. Предложена методология для изучения губернаторской власти, достаточно подробно представлено ее развитие в 1708-1917 гг. через анализ документов и эпох.

Во втором параграфе «История функционального аспекта губернаторской власти» исследована система параметров карьер конкретных представителей губернаторской власти (происхождение, национальность, вероисповедание, образование, семейное положение, пути карьеры, возраст и т.д.), обобщение которых дает представление о субъективной стороне истории губернаторской власти, не отраженной в законодательстве.

Третий параграф «Система губернаторской власти и механизм ее реализации в развитии» посвящен изучению элементов губернаторской власти в исторической динамике (чиновников в ее штате, экономики и т.д.), а также механизма ее реализации в развитии.

В третьей главе «Направления деятельности губернаторской власти России» рассмотрены задачи губернаторской власти (выделенные и систематизированные соискателем) в постоянном развитии с выделением основных (в русле государственной власти) и местных (реализующих нужды регионов).

В первом параграфе «Совершенствование системы задач губернаторской власти» проанализированы двадцать две задачи губернаторской власти в исторической перспективе. В отличающихся друг от друга методологических ключах выстроено несколько разных вариантов построения комплекса задач, представлены примеры пересечения задач.

Во втором параграфе «Основные цели и задачи губернаторской власти и их развитие» внимание сосредоточено на основных задачах (доминанте) губернаторской власти (военная, правоохранительная и пенитенциарная), формировавших прядок и спокойствие в дореволюционном обществе.

В третьем параграфе «Государственная политика в осуществлении задач губернаторской власти» исследованы восемь задач губернаторской власти, являвшиеся отражением государственной власти во власти губернаторской (т.е., предполагавшие законотворческие и контрольные подходы), реализация которых содействовала развитию страны в целом.

Четвертый параграф «Реализация потребностей регионов через задачи губернаторской власти» представляет изучение одиннадцати задач губернаторской власти, реализация которых содействовало развитию регионов.

Четвертая глава «Исторический опыт взаимодействия губернаторской власти с другими ветвями власти» изучает историю связей губернаторской власти с центром (особенно с императором, Сенатом и МВД), местными властями и самоуправлениями.

В первом параграфе «Механизм развивающихся взаимоотношений губернаторской власти с центром» рассмотрена история отношений губернаторской власти с элементами центра (установление системы которых стало одним из этапов исследования).

Во втором параграфе «Историческое место министерства внутренних дел в системе губернаторской власти» исследована в исторической динамике проблема особой роли МВД в системе губернаторской власти в 1802-1917 гг., с учетом того, что назначали, снимали, наказывали, поощряли, руководили и просили о помощи представителей губернаторской власти в МВД постоянно.

В третьем параграфе «Особая роль и эффективность губернаторской власти во взаимосвязи с другими местными властями и самоуправлениями» изучена история взаимосвязей губернаторской власти с другими местными властями (отраслевыми, ведомственными и территориальными), особо с 1802 г.; с местными самоуправлениями разных уровней (городского, уездного и губернского) и сословий (дворянскими, земскими, купеческими).

В заключении диссертации подводятся итоги исследования, делаются основные теоретические выводы о содержании, цели, задачах и результатах деятельности губернаторской власти в России в 1708-1917 гг., оценивается значение ее деятельности для российской внутренней и внешней политики, извлекаются уроки из обобщенного опыта развития губернаторской власти в России, формулируются научно-практические рекомендации.

После основной части исследования приведены список источников и литературы, список условных сокращений и обозначений, 14 приложений, помогающих раскрыть суть элементов диссертационного исследования.


III. НАУЧНАЯ НОВИЗНА И ОБОСНОВАНИЕ ПОЛОЖЕНИЙ, ВЫНОСИМЫХ НА ЗАЩИТУ


Научная новизна исследования вытекает из самой постановки проблемы и из ее содержания, определена недостаточной разработанностью темы в отечественной историографии и обусловлена следующими факторами.

Во-первых, впервые в отечественной исторической науке проведен комплексный анализ политики Российского государства в управлении местными административно-территориальными единицами в XVIII – начале XX вв. По ее итогам построена модель губернаторской власти, на глубоком методологическом уровне выяснена тройственная сущность губернаторской власти при ее подчиненности монархическому государству, обремененному сословными пережитками: губернатор – наместник, чиновник и дворянин.

Во-вторых, на уровне докторской диссертации на основе современных научных достижений и точек зрения, всестороннего и комплексного анализа решена крупная научная проблема по обобщению исторического опыта деятельности Российского государства по созданию и совершенствованию системы губернаторской власти в России в рассматриваемый период, выявлению характерных черт и тенденций этой деятельности, извлечению уроков, формулированию выводов и научно-практических рекомендаций, имеющих важное значение для развития исторической науки.

В-третьих, в научный оборот введено значительное число архивных документов и материалов высших государственно-политических органов России, практически неизвестных ранее научной общественности.

В-четвертых, работа над проблемой открывает новые страницы в биографиях ряда государственных и военных деятелей Российского государства.

В-пятых, проведение исследования дало возможность автору изучить отечественную и зарубежную историографию проблемы, которая до сих пор оставалась вне поля зрения отечественных историков.

В-шестых, разработка диссертационного исследования затронула ряд локальных проблем, ранее не рассматривавшихся отечественными историками, но могущих стать предметом отдельного углубленного изучения.

В-седьмых, в ходе работы по теме исследования подверглись переоценке ряд научных положений и были разрешены некоторые дискуссионные вопросы.

В-восьмых, некоторые выводы и практические рекомендации диссертации позволят по-новому взглянуть на перспективы изучения опыта работы государственных органов Российской империи в области управления местными административно-территориальными единицами в XVIII – начале XX вв., что, несомненно, будет способствовать приращению исторических знаний по вопросам отечественной истории в исследуемый период.

На защиту выносятся:

1. Оценки общего состояния отечественной и зарубежной историографии проблемы, итоговые суждения о ее характерных чертах, особенностях и тенденциях развития, характеристика источниковой базы исследования.

2. Авторская концепция генезиса и эволюции губернаторской власти в России в 1708-1917 гг., результаты комплексного анализа деятельности Российского государства по созданию и совершенствованию системы губернаторской власти в России и ее влияния на развитие Российского государства в рассматриваемый период.

3. Обобщенный исторический опыт реализации губернаторской власти в 1708-1917 гг., общие оценки итогов ее деятельности во внешнеполитической, военно-политической и экономической сферах.

4. Некоторые авторские соображения по наиболее дискуссионным аспектам проблемы, такие, как плотность губернаторской власти, комплексность ее задач и т.д. Заключительные выводы о задачах, характерных особенностях и принципах деятельности губернаторской власти на различных этапах истории их существования.

5. Выводы, уроки и практические рекомендации, имеющие целью ликвидировать «белые пятна» в отечественной истории, совершенствовать процесс накопления исторических знаний по проблеме, использование их в интересах улучшения процесса формирования исторического сознания кадров аппарата местного управления и самоуправления России.


Обоснование положений, выносимых на защиту


Диссертант разработал авторскую концепцию генезиса и эволюции губернаторской власти в России в 1708-1917 гг., исходя из того, что в современной исторической науке она еще не разработана на достаточно глубоком уровне и представлена в настоящий момент эпизодическими работами.

Историографический анализ, проведенный автором, позволил прийти к выводу об отсутствии в практике отечественного изучения местного управления Российской империи единого подхода к понятию губернаторской власти. И такую оценку поддерживают другие специалисты¹. 1-й из синтезированных автором вариантов – власть губернатора, 2-й – центральная власть в губернии. Эти подходы принципиально отличаются друг от друга, что подтверждает ряд исследований. Потому автор счел необходимым синтезировать собственную дефиницию «губернаторская власть». Термин «губернаторская власть» применяют и как власть самого губернатора, и как собирательный образ местного управления. Такая двойственность может привести к убеждению, что губернатор на территории вверенной ему губернии управлял всем. Но это не так. Преодолеть сложившуюся неопределенность в понимании механизмов местной власти в России можно через корректное определение понятия «губернаторская власть». Автор считает, что губернаторская власть – реализация должностным лицом (губернатором) данных ему государством властных полномочий разного характера (законодательных, исполнительных, распорядительных, судебных) на вверенной его контролю административной территории (губернии). Губернаторская власть есть доминирующая часть местной власти в Российской империи при неразрывности составляющих ее элементов:

1. Губернатор как чиновник, исполняющий эту должность; личность; представитель императора, российской бюрократии, дворянства и часто – выразитель интересов местного общества вверенной ему губернии.
   
2. Чиновники, помогающие губернатору в реализации губернаторской власти (вице-губернаторы, сотрудники органов губернаторской власти и подчиненных ей учреждений) и подчиненные ему постоянно или временно, напрямую или оперативно, как исполняющие свои функции представители российской бюрократии и как личности.
   
3. Органы губернаторской власти (губернское правление и канцелярия губернатора) и подчиненные ей временно или постоянно, напрямую или оперативно учреждения (комитеты, присутствия, комиссии, отраслевые учреждения), через которые шла реализация губернаторской власти;
   
4. Постоянно и динамично развивающаяся система задач, предполагавших различные направления деятельности.
   
5. Субъективные инициативы представителей губернаторской власти, воспринимавшиеся местным обществом как продолжение деятельностных задач.
   
6. Система взаимоотношений с императором, центральными ведомствами, собственным МВД, другими местными властями и самоуправлениями.
   
7. Плотность губернаторской власти, учитывая разную ее значимость в губерниях с разными масштабами территории и объемами населения.
   
8. Экономика (включавшую финансовую сферу полномочий, расходы на саму губернаторскую власть, банковско-инкассаторское хранение денег и влияние на бюджет губернии).
   
9. Механизм реализации губернаторской власти (в совокупности ее элементов с учетом влияния неофициальных и субъективных факторов).
   
10. Постоянная динамика, связанная с внутренними трансформациями и с изменениями в стране (особенно реформами и их подготовкой).
    
11. Неотрывность от региона (невозможно изучение губернаторской власти возможно вообще, в целом по стране без примеров с мест, без учета особенностей тех или иных регионов).
    
12. Неотрывность от системы власти в Российской империи (исследование губернаторской власти в отрыве от системы власти в России влечет за собой массу ошибок).
    
13. Правовые основы (динамично развивавшаяся система нормативно-правовых актов, формировавших деятельность губернаторской власти).
    

Только совокупное динамичное представление об этих элементах дает полное и масштабное понимание губернаторской власти, которая в XVIII, XIX и начале XX вв. были, по сути, абсолютно разными понятиями.

Губернский вариант административного устройства – целиком заимствованная из-за рубежа идея, соответствовавшая главной мечте Петра I, но «генетически» петровские губернаторы «вышли» из института воевод, введенного Иваном Грозным вместо наместников. Смысл губернской реформы Петра I – в создании «правильной» административной системы¹. Дефиниции губерния и губернатор произошли от латинского gubernius – «правитель».

Множество исследователей сходятся во мнении, что основной причиной создания губернаторской власти Петром I были военные нужды страны.

Одним из ключевых для понимания губернаторской власти является вопрос о ее двойственности или тройственности. Многие дореволюционные исследователи (например, И. Блинов) выступали за двойственную роль губернаторов как личных представителей императора на местах и местных чиновников одновременно. Р. Роббинс расширил представление о положении губернатора от двойственного до тройственного. Но, если выделение им первого положения (наместника обожествляемого монарха) не вызывает сомнений, то различие позиций губернатора как «государственного служащего» и «главного губернского агента МВД»² представляется малозначимым, т.к. роль МВД в системе российской власти, особенно в вопросах управления губерниями, была домининантной. Но губернатор действительно «играл» 3 различных роли, зачастую весьма противоречивые – синтезированная диссертантом 3-я роль (как представителя дворянства) в известных работах по исследуемой теме не выделена. Итак, начальник губернии назначался государем и лично ему подчинялся (в силу чего обладал обширными полномочиями в отношении всех правительственных учреждений в губернии). С другой стороны, губернатор постепенно превратился в чиновника МВД и находился в фактическом подчинении министру. С 3-й стороны, на него сильно влияла его корпоративная дворянская среда. Лишь трудно определяемое в динамике и пропорции (и, видимо, часто субъективное) наличие этих 3 факторов и делало чиновников истинными российскими губернаторами.

В 1708-1917 гг. суть губернаторской власти качественно изменялась незначительно, а количественные изменения относились к внутренним (отдельные параметры сферы полномочий) и были вызваны политическим, экономическими и социальными изменениями в истории России. Но можно выделить 2 основных этапа: 1) «территориальный» – под руководством Правительствующего Сената (1708-1802 гг.) и 2) «отраслевой» – под руководством МВД (1802-1917 гг.).

Ключевыми реформами и документами 1-го этапа стали: 1) 1708 г. (губернская реформа Петра I) – создание губернаторской власти; 2) «провинциальная» реформа 1719 г., введшая внутреннее деление губерний (и, соответственно, губернаторской власти); 3) «Наказ губернаторам и воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать» Петра II от 30 августа 1728 г. (первый сводный регламентирующий документ губернаторской власти); 4) Наставление (Наказ) губернаторам Екатерины II от 21 апреля 1764 г.; 5) «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. Екатерины II – первый сводный регламентирующий документ с принципами существования и развития губерний, на деле приведший к фактической ликвидации губернской системы; 6) Указы императора Павла I от 12 и 31 декабря 1796 г., вернувшие систему регионов Российской империи в русло «губернаторской власти»; 7) введение в 1801 г. должностей военных губернаторов, означавшее разумный компромисс между спорившими при Екатерине II губернаторской и генерал-губернаторской властями.

Ключевыми реформами и документами 2-го этапа стали: 1) Манифест о создании министерств 8 сентября 1802 г.¹, по которому губернаторская власть вошла в систему МВД; 2) Общий наказ гражданским губернаторам Николая I от 3 июня 1837 г.², строго регламентировавший все нюансы реализации губернаторской власти и учитывавший все «веяния времени»; 3) «Учреждение губернских правлений» 1845 г., изменившее структуру губернаторской власти и конкретику ее реализации на местах; 4) в 1857 г. должности военных губернаторов отделили от постов гражданских губернаторов, разделив между ними сферы деятельности и объемы полномочий; 5) изменения сферы влияния и задач губернаторской власти с введением крестьянской реформы 1861 г.; 6) изменения сферы влияния и задач губернаторской власти с началом полицейской реформы 1862 г.; 7) изменения сферы влияния и задач губернаторской власти с проведением судебной и земской реформ 1864 г.; 8) в 1869 г. упразднили должности военных губернаторов; 9) изменения сферы влияния и задач губернаторской власти с реализацией городской реформы 1870 г.; 10) изменения сферы влияния и задач губернаторской власти с проведением военной реформы 1874 г.; 11) в 1876 г. комитет министров разрешил губернаторам издавать обязательные постановления, имеющие силу закона; 12) изменения сферы влияния и задач губернаторской власти с тюремной реформой 1879 г.; 13) убийство императора Александра II привело к принятию 14 августа 1881 г. Положения о чрезвычайной и усиленной охране, расширившей полномочия губернаторской власти; 14) Положение «Об участковых земских начальниках» от 12 июля 1889 г., раздвинувшее границы полномочий губернаторской власти; 15) Положение «Об губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 г., увеличившее полномочия губернаторской власти; 16) Городовое Положение от 1 июня 1892 г., усилившее полномочия губернаторской власти; 17) революционные события 1905-1907 гг., расширившие полномочия губернаторской власти.

Характер губернаторской власти неразрывно связан с субъектами – ее носителями, личностные особенности которых заметно влияли на реализацию губернаторской власти, например: происхождение (в подавляющем большинстве случаев – дворянское); национальность (чаще всего – русская, но нередко – немцы или из старых родов татарского и польского происхождений); вероисповедание (чаще всего православное, изредка – римско-католическое или евангелистско-лютеранское); недвижимость (обычно – крупные землевладельцы, родовые имения, пусть небольшие, – почти у всех); образование (наиболее эффективным было высшее, особенно юридическое, в идеале – Санкт-Петербургское императорское училище правоведения, наименее эффективное – военное, особо среднее); возраст (оптимален по подсчетам соискателя – 41-45 лет для губернатора и 31-35 – для вице-губернаторов); семейное положение (в подавляющем большинстве случаев – семья, но детей, в отличие от всей остальной России, у носителей губернаторской власти было немного – мешали частые переезды по службе); служебный опыт (наличие жесткой привязки к Табели о рангах, в основном – VI – III чинов, гражданская или военная с переходом в гражданскую карьера); количество раз пребывания в одном регионе (почти всегда – не более одного, в редчайших исключениях – по два); средняя длительность пребывания на посту (подсчитана Лысенко¹ для губернаторов как 4,29 года); местное или иногороднее происхождение (чаще – иногороднее, реже – местное, сильно влившее на качество исполнения службы). В России стороннее воздействие на карьеру также было заметным фактором и в конкретике губернаторской власти. Назначение на пост или снятие с него было вариативным, но все возможности строго оговаривали законы или традиции. Соискатель подсчитал 4 варианта назначения губернатора на пост и 7 вариантов его оставления.

Губернаторы относились к чиновничьей страте (бюрократии) российского общества, потому важнейшим личностным элементом ментальности губернаторской власти являлись узы, соединявшие их с этой стратой.

Супруги губернаторов и вице-губернаторов также влияли на карьеру и положение супругов. Они занимались в большинстве своем благотворительностью, помогая мужьям.

Ряд российских административно-территориальных единиц в силу своей специфики предоставляли сотрудникам своей губернаторской власти особые возможности, полномочия, льготы и отличия.

Механизм губернаторской власти, динамичный и постоянно изменяющийся, состоит из элементов: должностей, учреждений и отношений между ними и элементами других структур. Важные элементы губернаторской власти – губернское правление, канцелярия губернатора и чиновники на официальной или заштатной службе у губернатора. Деловые отношения между ними позволяли работать механизму.

Реализовывать губернаторскую власть губернаторам помогали вице-губернаторы. На этих постах они на практике знакомились с механизмом и конкретикой реализации губернаторской власти, исполняя губернаторскую власть полностью, частью – временно.

Важным элементом механизма являлись канцелярии губернатора. Сперва они были самостоятельными, с 1728 г. становятся частью губернаторской власти, обеспечивая переписку губернаторской власти, подготовку ряда документов. Они даже отвечали за дела, не относящиеся к ним¹.

Не менее важным элементом механизма реализации с 1713 г.² стали губернские правления. Ряд исследователей ошибочно указывает, что губернские правления – весь комплекс чиновников губернии, либо высшие административные или административно-полицейские учреждения в губернии. Решаемый ими круг вопросов был шире административных и полицейских.

Многие конкретные параметры губернаторской власти формировали чиновники из окружения губернатора. По реформе 1708-1710 гг. правителям в руководстве губернией помогали ландрихтеры (чиновники, занимавшиеся судебными делами), ландраты, воеводы, разные комиссары. В 1719 г. ввели должности губернских камериров, комиссаров, рентмейстеров. У появившихся в 1801 г. военных губернаторов были стандартные для военных помощники – адъютанты, роль которых исполняли офицеры. По указу Сената от 31 мая 1827 г. стали определять к гражданским губернаторам чиновников для особых поручений. В середине XIX в. на важные места в окружении губернатора вышли секретари и столоначальники.

Экономика губернаторской власти, на взгляд диссертанта, состоит из 4 основных элементов: финансовой сферы полномочий (ориентированной на организацию сбора налогов и контроль за ним), расходов на саму губернаторскую власть (выплаты чиновникам и расходы на здания под губернаторскую власть, мероприятия от имени губернаторской власти), банковско-инкассаторское хранение денег и неофициальное влияние губернаторской власти на бюджет губернии.

Плотность губернаторской власти (дефиниция автора), связанная с плотностью населения подчиненной губернатору губернии, влияла на регион (дробление губерний с ростом плотности населения на их территории) и параметры губернаторской власти. Под «территорией» губернаторской власти соискатель предлагает считать территорию губерний. Плотность – понятие малоизученное, и соискатель не претендует на возможность в данном исследовании представить готовый комплекс по работе с ним, но полученные экспериментальные материалы позволяют с уверенностью утверждать, что:

а) плотность губернаторской власти есть отношение количества населения в стране к количеству регионов, управляемых губернаторской властью – губерний и областей;

б) этот показатель тяготеет к стабильному показателю, оптимальному в диапазонах 0,91 млн. человек на 1 губернатора (или управляемую им губернию или область) до 1,45 млн.;

в) отклонения от оптимального показателя совпадают с кризисными для страны (или самой губернаторской власти) периодами развития;

г) этот показатель показывает степень эффективности политики государя или государства по отношению к губернаторской власти по всей стране.

Плотность губернаторской власти влияла на ее официальный (генерал-губернаторская, губернаторская, военная, гражданская), и неофициальный (отношение в центре, граждан) статусы¹.

Задача губернаторской власти – направление деятельности ее исполнителей по отраслевому принципу, определенное законом или самостоятельно на себя взятое, не противоречащее законам России. Документов в петровское время по статусу губернаторов и их задачам не было, только по военным задачам. Да и в более позднем законодательстве в системе задач губернаторской власти существовало немало пробелов. Диссертант выделил 22 задачи: правоохранительная (самая важная с точки зрения соискателя, – участие губернаторской власти в охране правопорядке на территории губернии); военная (реализация задач военного характера – набор и содержание войск, вопросы участия региона в войнах и военных событиях на территории губернии); финансовая (сборы податей налогов и контроль за ними, решение финансовых и бюджетных проблем региона на его территории во взаимосвязи с центром); судебная (контроль за судопроизводством, судебными решениями на территории губернии); административная (издание распоряжений, исполняемых местными органами власти и самоуправления, организационный контроль за административными учреждениями на территории региона); пенитенциарная (исполнение наказаний на территории губернии, ее многие исследователи ошибочно присоединяют к полицейской – в 1895-1917 гг. губернаторы и тюремная система даже подчинялись разным ведомствам – МВД и МЮ); противопожарная (централизация управления противопожарными силами на уровне региона); здравоохранительная (антиэпидемические мероприятия); повинностная (руководство осуществлением повинностей населения региона, позже быстро утратившая злободневность и оставшаяся в рамках губернаторской власти, скорее больше по традиции, чем по необходимости); правотворческая (в рамках которой представителей губернаторской власти привлекали к работе комиссий и комитетов по выработке новых законов и корректировке старых, кодификации и осуждению направлений возможных реформ); строительно-благоустройственная (работа строительного отделения губернского правления, инициативы представителей губернаторской власти по благоустройству вверенных им регионов); призревательная (организация благотворительных акций, мероприятий и организаций, участие в ней чаще было инициативным по характеру, не только на территории контролируемого региона, но и нередко в соседних); продовольственная (организация питания бедствующего населения региона); почтовая (организация почтового сообщения); развития путей сообщений и кораблестроения (надзор за путевыми дистанциями и контролем за развитием частного транспорта на территории губернии); торгово-производственная (контроль за развитием торговли и промышленности на территории губернии); товарно-бытовая 1-й необходимости (поддержание «материального прожиточного минимума» для жителей региона, особенно в период катаклизмов); таможенно-пограничная (только в регионах на границах с зарубежьем и с таможенными учреждениями); цензурная (контроль за печатью на территории губернии); управления народностями и конфессиями (управление развитием народностей и конфессий на территории региона); общественная (контроль на территории губернии за общественными организациями); культурная (инициативная, реализуемая по желаниям сотрудников губернаторской власти по развитию культуры в регионе).

Их структуризация предполагает 6 вариантов, выстроенных на разных подходах к их формированию: 1) по хронологии; 2) характеру; 3) предмету, 4) степени важности их выполнения; 5) отраслевой принадлежности к разным министерствам и ведомствам; 6) значимости. 14 задач (63,6%) появились у губернаторской власти сразу (в 1708-1710 гг.), остальные 8 (26,4%) – в течение оставшегося времени. Нередко задачи пересекались меж собой.

Адекватное восприятие губернаторской власти невозможно без анализа системы ее взаимоотношений¹. При этом необходимо четко разделять внешние (межрегиональные) и внутренние (внутрирегиональные, с субрегионами) отношения губернаторской власти, что улучшит понимание всей системы в целом. Основой механизма взаимоотношений губернаторской власти с другими властями и самоуправлениями была переписка (письма с распоряжениями, информацией и просьбами). Этой работой занимался коллектив канцелярий губернатора и губернских правлений.

Сотрудников губернаторской власти назначали, переводили, снимали, наказывали, предлагали и заставляли участвовать в разных мероприятиях. Они должны были прекрасно ориентироваться: кто имел право отдавать им указания, кому отдавали распоряжения они. Но основным в этой сложной системе взаимоотношений было их общение с центром.

Доминантой правового мировоззрения россиян являлось представление, что каждый орган или чиновник есть представители монарха, а границы властных полномочий определяли не право и закон, а воля государя¹.

Центральная проблема системы управления – разграничение предметов ведения и полномочий. Оно было возможно по горизонтали (меж разными ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной) и по вертикали (меж разными территориальными уровнями каждой из этих ветвей (центр – генерал-губернаторство – губерния – уезд – волость).

Большинство исследователей видит в отношениях губернаторской власти с государственной некий «центр», меньшинство дифференцирует этот конгломерат²: император и представители его окружения, имевшие право интерпретировать монаршую волю (в 1708-1917 гг.); Сенат и представлявшие его сенаторы, ревизовавшие губернии, объем прав которых был больше (1710-1917 гг.) – губернатор обращался в Сенат с «доношениями»; министр внутренних дел, совет при нем и ряд его сотрудников (в 1802-1917 гг.); генеральный прокурор (в 1721-1917 гг.); правительство, общавшееся с губернаторской властью через указы (1810-1917 гг.).

Многие исследователи считают, что отношения губернаторов с императором строились в рамках парадигмы обожествления государя. Диссертант доказательно отверг это утверждение. «Плюсы» и «минусы» значения связи губернаторов с государем сводятся к психологическому и идеологическому параметрам. Наместнический статус губернаторов всегда делал начальника губернии в глазах народа и государственной администрации не простым чиновником.

Связи с коллегиями сводились к контролю ряда из них за финансовой деятельностью губернаторской власти.

До XIX в. Правительствующий Сенат ведал всеми отраслями управления, потому разграничение полномочий меж губернаторами и Сенатом император осуществлял сверху указами. В XIX в. Сенат, став высшим кассационным судебным органом, сохранил за собой лишь право сенатских ревизий разных губерний (и, соответственно, губернаторской власти).

Значительную роль в жизни губерний играл прокурорский надзор. В деятельность его сотрудников губернаторы могли вмешиваться, но прямого контроля над ними не имели. Следил за деятельностью губернатора до 1860-х гг. губернский прокурор, обязанный охранять исполнение закона, а в случае необходимости – докладывать руководству.

Под правительством диссертант понимает группу организаций и учреждений (Государственный Совет, комитет министров, министерства (за исключением МВД и министерства полиции) и СЕИВК, с учетом того, что каждое из 6 отделений СЕИВК обладало собственным интересом и по-своему общалось с губернаторской властью). Уже к концу 1-й четверти XIX в. министры добились от ГП направления большей части отчетов в свои департаменты. Официальных документов, предписывающих контроль офицеров III Отделения СЕИВК за руководством губерний не было, только секретные. А в начале XX в. губернаторов официально переподчинили правительству.

Создание в 1879 г. Главного тюремного управления в системе МВД (с 1895 г. – в структуре министерства юстиции) привело к возникновению его отношений с губернаторской властью¹. Особенно сильно они изменились с 1895 г., когда ГТУ перевели в министерство юстиции.

Механизм отношений губернаторской власти с центром выстраивался путем обмена сведениями и распоряжениями.

Особые отношения связали с 8 сентября 1802 г. губернаторскую власть с министерством внутренних дел. Создание МВД усилило двойственное положение губернатора в госаппарате. Губернаторов по-прежнему назначал император, но по представлению МВД, которое стало посредником меж губернаторами и императором, существенно понижая статус губернаторов. В 1827 г. приняли «Устав о пенсиях и единовременных пособиях», а в 1832 г. – «Положение о пенсиях всех чиновников в губерниях по ведомству МВД», влиявшее на зависимость представителей губернаторской власти от МВД.

Важным в понимании губернаторской власти является представление о делении губернии на центр и периферию. В этой схеме губернаторская власть работала в центре (в территориальном и функциональном смыслах).

В этом плане у губернаторской власти выстраивались сложные взаимоотношения с другими местными властями на трех уровнях:

1. с вышестоящими (например, генерал-губернаторами);
   
2. с паритетными (например, другими губернаторами, окружным военным и судебным начальством, попечителями учебных округов);
   
3. с нижестоящими (с 1719 г. воеводами, губернскими Палатами – казенными с 1775 г. и от других министерств с 1802 г., юстиции – судами, судебными палатами, прокурорским надзором, финансовыми – казначействами, акцизными управлениями, податными инспекторами, местными отделениями казенных банков, фабрично-заводскими инспекторами, губернскими контрольными палатами, губернскими управлениями земледелия и государственных имуществ, народного просвещения – директорами и инспекторами народных училищ, высшими и средними учебными заведениями, министерства путей сообщений – правительственными инспекциями, управлениями казенных железных дорог, губернскими комитетами и присутствиями.
   

Количество комитетов и комиссий в губернии часто изменялось. Губернатор был председателем в двух комитетах (статистическом и распорядительном) и девяти присутствиях (по городским и земским делам, крестьянским делам, воинской повинности, промысловому налогу, квартирному налогу, налогу с недвижимых имуществ в городах, посадах и местечках, делам об обществах, фабричным и заводским делам, делам страхования рабочих).

Губернаторы (и их супруги) и вице-губернаторы часто возглавляли благотворительные и попечительные организации (благотворительные общества, попечительства, комитеты, комиссии и советы) в своих регионах.

Сферу влияния губернаторской власти на местах территориально ограничивало пересечение со сферой влияния самоуправлений. Балансом меж ними было соотношение централизации и децентрализации.

Губернаторская власть выстраивала отношения с самоуправлениями нескольких разных уровней: с губернскими (высший), уездными и городскими (средний) и волостными (низший) и несколькими разных направлений: дворянским, земским, купеческим, общественным.

Дворянство активно участвовало в управлении губернией, представительствуя в комитетах и комиссиях, создававшихся в столице. Отношения губернаторской власти с дворянским самоуправлением были самыми сложными – ее представители являлись частью дворянства, болезненно воспринимали все агрессивные отношения.

Отношения губернаторской власти с городским самоуправлением, в основном, сводились к губернским городам. Реформы 2-й половины XIX в.¹ сократили влияние губернаторской власти на городское самоуправление. К началу XX в. оно стало почти номинальным.

Земства создали реформой 1864 г., и отношения с ним губернаторской власти были не традиционны, выстраивались уже в период демократизации страны. Отчасти состоявшее из дворян, отчасти – из интеллигенции, земство было сложным противником губернаторской власти в ряде вопросов.

Купеческое самоуправление во многом было схоже с городским и, по сути, являлось его составной частью.

Общественное самоуправление мирно уживалось с губернаторской властью, но просуществовало в России с десяток лет.

Выводы, сделанные из опыта развития губернаторской власти в России в 1708-1917 гг.

1. Существование феномена губернаторской власти – убедительно доказуемый факт, что являлось одной из ключевых идей исследования (при учете того, что ряд специалистов отказываются признавать за губернаторской властью (как и за его постоянным развитием, местными и этапными отличиями) «права на самостоятельность».

2. Пространство губернаторской власти предполагает наличие ее территории, плотности и механизма реализации. И это не простые дефиниции, а сложные и системно взаимозависимые элементы структуры губернаторской власти, находящиеся в постоянном развитии. В связи с этим важным результатом анализа являются утверждения о том, что:

а) налицо историческая тенденция сокращения территории губернаторской власти. «Средние» российские губернаторы потеряли территорию своей власти в 1708-1913 гг. в 6,9 раз;

б) значительное усиление количества и плотности населения, что в совокупности с сокращением территории губернаторской власти должно было стабилизировать модернизацию плотности губернаторской власти и сохранить ее в оптимальных пределах;

в) эти оптимальные пределы соискатель определил в 0,91-1,45 млн. человек на 1 губернию или область (или на одного губернатора) и эмпирически доказал: выходы за эти рамки приводили к социальным потрясениям в стране или проблемам функционирования губернаторской власти.

3. Исторически губернаторская власть изменялась в очерченных хронологических рамках в соотношении власти центра (законодательной, исполнительной, судебной) на территории губернии и власти губернатора.

4. Если развитие губернаторской власти в XVIII в. проходило «под знаменем» территориального принципа управления, то с созданием в 1802 г. министерств связывается с модернизацией отраслевого принципа управления. Это, естественно, накладывало отпечаток на саму губернаторскую власть: она переходила от сильных малозависимых губернаторов – наместников императора – к исполнительным и послушным губернаторам – чиновникам МВД. Именно это обстоятельство породило впечатление «двойственности» или «тройственности» губернаторской власти, особенно популярное у зарубежных исследователей данного вопроса.

5. Россия была поливариантно организована с разными формами государственного объединения, определяемыми как деконцентрация, децентрализация, автономия, протекторат. На разных территориях империи существовали разные организации власти и самоуправления, формы сочетания национальных и российских правовых норм, дореформенных и пореформенных порядков, зарубежных государственно-правовых институтов.

6. Анализ задач и направлений реализации и развития губернаторской власти дал возможность прийти к самостоятельным выводам:

а) задач было не 4-5, как считает ряд исследователей, а 22. Разделение их по трем основным группам и «раскладка» по разным направлениям анализа позволяет создать весьма убедительную систему;

б) правоохранительная задача, развитие которой напрямую связано с постоянной модернизацией государства, являлась важнейшей и основной для губернаторской власти;

в) развитие вверенных губернаторской власти регионов происходило за счет в большей степени принятых на себя носителями губернаторской власти самостоятельных задач, а реализация обязательных создавала поддержку действиям центра с мест и влияла в целом на эффективность развития всей страны.

Уроки, извлеченные из опыта истории губернаторской власти в России в 1708-1917 гг.

Первый и главный урок. После начала в 1917 г. революции, уже находясь в изгнании, бывший саратовский губернатор П.П. Стремоухов написал в своей книге о когда-то занимаемой им должности: «В сложной административной машине старого строя губернаторы были теми ста (или около того) винтами, на которых он держался, – стоило выбросить их из машины – и она развалилась». Нельзя воспринимать однозначно столь высокую оценку своей должности, но во многом Стремоухов прав: губернаторская власть была одной из основ государства, и ее ликвидация существенно сократила возможности местной власти в советский период времени. Особенно это заметно в плане противоречивости и сложности сочетаемости двух систем (регионального комитета партии и исполкома местного совета народных депутатов) вместо одной. Этот урок представляет наибольшую ценность для современности в организации губернаторской власти сегодня. Опыт дореволюционной истории губернаторской власти – информация к размышлению сегодняшнему государственному руководству России относительно состояния и перспектив развития местной власти.

Второй урок. Несмотря на рост образовательного, профессионального уровня сотрудников губернаторской власти с начала XVIII по начало XX вв., рост качества управления губерниями отставал от развития самих губерний: страна в XIX – начале XX вв. нуждалась в новой системе власти, несоответствие авторитарного (приобретавшего черты «архаического») института губернаторской власти новым реалиям буржуазной экономики и демократическому российскому обществу становилось все острее и нетерпимее.

Третий урок. Институт губернаторской власти в России присущ абсолютизму и империи (двум важнейшим принципам российской государственности), отличаясь от аналогичных институтов местной власти других государств мира. Преемники Петра I исказили его идеи, попытки модернизации губернаторской власти не давали ее европеизации. Необходимо было русифицировать губернаторскую власть, усилить в ней отечественные традиции.

Четвертый урок. Имперский принцип постоянного расширения территории России и колонизации окраин и их населения неизбежно вел к милитаризации государства, которая становилась доминантой (в чем-то – парадигмой) его развития. Это приводило с одной стороны к сокращению ресурсов, затрачиваемых на развитие регионов (что, естественно, значительно ограничивало и сокращало возможности губернаторской власти), а с другой стороны – к преобладанию в системе задач губернаторской власти силовых (особенно полицейской и военной). Губернаторов из-за такой политики государства образованная элита населения воспринимала сатрапами, «жандармами» и местными деспотами. Консервативная же местная прослойка постоянно требовала от них силовых действий по отношению к инакомыслящим, «в штыки» воспринимая от сотрудников губернаторской власти какие-либо демократические принципы деятельности. Надо было сориентировать его на разные слои общества, но для этого пришлось бы устранить сословные параметры должности губернатора, что считалось в те годы неприемлемым.

Пятый урок. Губернаторская власть исторически постоянно менялась с трансформацией общества и его потребностей по отношению к изучаемому институту. От ее представителей Петр требовал оказания поддержки его военной политике, Екатерина II мечтала приблизить губернаторскую власть к европейской, Александр I сделал ее представителей сотрудниками МВД, Николай I пытался соединить губернаторскую власть с жандармской. Сотрудники губернаторской власти не имели постоянных императивов, пытались угадать желания государей, подстраивались под временные течения в российской политике, пытались выделить свое «Я», чтобы их заметили «наверху». Все это сильно ослабляло эффективность губернаторской власти.

Шестой урок. Многочисленные исторические исследования по конкретным губернаторам, губернаторскому корпусу, местной власти вообще и системе власти в стране до сих пор не позволили раскрыть основу губернаторской власти, даже близко подступить к ее проблематике, понятийному аппарату как к самостоятельному предмету исследования. Потому многочисленные выводы о «царских сатрапах» уводят исследователей от возможностей качественного исследования анализируемого объекта, порождая массу ошибок и малоэффективных подходов. Одни исследователи описывают губернаторскую деятельность, другие составляют их жизнеописания или пристыковывают их к уже изученным комплексам. Исследование губернаторской власти стало негативным примером слабого научного подхода к теме.

Седьмой урок. Модель губернаторской власти изначально была заимствована Петром I из-за рубежа. Однако, как и в большинстве случаев, в «чистом» виде эта идея в России не прижилась. И со временем приобрела характерные для «обрусевших» институтов черты. В очередной раз на примере губернаторской власти можно сказать, что ни один зарубежный опыт неприменим для России без его «привязки» к русской действительности. Зарубежная по форме, губернаторская власть довольно быстро стала русской по содержанию. Все черты самодержавия России видны в изучаемом феномене.