Geum.ru

В. С. Журавського Затверджено Міністерством освіти І науки України як підручник для студентів вищих навчальних закладів у Київ 2002

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   ...   25   26   27   28   29   30   31   32   ...   50

* Докладніше див.: Тодьїка Ю. Н. Основи конституционного строя Украйни. — X., 2000. — С. 104—112.

312

§ 2. Принципи організації і діяльності державних органів

ше на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Щодо організації і діяльності механізму Української держави цей принцип містить у собі такі вимоги, як: найвища юридична сила Конституції, пряма дія її норм, реалізація всіх державних владних функцій виключно на основі законів і відповідних їм підза-конних нормативно-правових актів, відповідальність органів держави, державних службовців за забезпечення законності, прав і свобод людини і громадянина, рішуча боротьба з порушенням Конституції та законів.

До принципів, які характеризують внутрішньоорганізацій-ні відносини в системі органів державної влади України, можна віднести: рівне право доступу громадян до державної служби (частина друга ст. 38 Конституції України); обов'язковість для державних службовців рішень, прийнятих вищими державними органами і керівниками в межах їх повноважень і на основі законодавства України; гласність у реалізації державної служби; відповідальність службовців за прийняті рішення, невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов'язків; позапартійність державної служби, відокремлення церкви від держави; поєднання єдиноначальності і колегіальності.

Так, закріплений у частині другій ст. 38 Конституції принцип рівності доступу громадян до державної служби відповідає ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 р., відповідно до якого кожний громадянин повинен мати доступ у своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби. Цей принцип означає рівне право громадян на заняття будь-якої державної посади відповідно до своїх здібностей і професійної підготовки.

Принцип позапартійності державної служби, відокремлення церкви від держави означає, що в державних органах не можуть утворюватися структури політичних партій, релігійні організації. Державні службовці керуються законодавством України і при виконанні посадових обов'язків не зв'язані рішеннями партій, політичних рухів, інших громадських формувань.

Відокремленість церкви від держави є однією з ознак сучасної правової держави. Світський характер України полягає у

313

РОЗДІЛ 14

відсутності над державою церковної ієрархії. Цей принцип проявляється в громадянському правосудді, в державній реєстрації актів громадянського стану, у відсутності у державних службовців обов'язків сповідувати відповідну релігію. Вказівка в офіційних документах на ставлення до релігії не допускається.

§ 3. Система органів державної влади

Державні органи в правовій, демократичній державі утворюють у сукупності систему, яка має відповідні ознаки. Така система органів держави характеризується єдністю, яка зумовлена соціальною сутністю державних органів, спільністю їх завдань і функцій. Ця єдність органів виходить із єдності волі й інтересів волі народу, який є першоджерелом влади. Діяльність всієї системи органів державної влади України має бути спрямована на забезпечення прав людини і громадянина. Єдність системи цих органів проявляється в тому, що органи, які їх складають, діють не розрізнено, а сумісно, перебувають у тісній взаємодії, взаємозв'язку і взаємозалежності. Система державних органів являє собою і організаційну єдність, оскільки органи обираються або створюються іншими, одні керують іншими; одні підзвітні і підконтрольні іншим. Усі органи діють на основі Конституції та законів України. Акти, прийняті вищими за належністю органами, є обов'язковими для нижчих за належністю. Так, акти Кабінету Міністрів України є обов'язковими для виконання міністерствами, місцевими держадміністраціями тощо. Таким чином, між державними органами існує організаційно-правовий зв'язок.

Система органів держави не є незмінною. Вона новелізу-ється під впливом історичних, економічних, політичних, соціальних та інших факторів. Ця система змінюється разом з розвитком держави.

Єдність системи державних органів зумовлює і поділ їх на складові частини — види державних органів. Конституція України, конституційне законодавство, закріплюючи систему і структуру органів державної влади, в основу поклали функ-

314

§ 3. Система органів державної влади

ціональне призначення відповідних органів, їх роль і місце в державному механізмі. Структура і види органів встановлені залежно від форми державного устрою (унітарна держава) і відповідно до принципу поділу влади при реалізації державної влади (ст. 6 Конституції України).

У структурі державного механізму особливе місце посідають законодавчі органи, на які відповідно до принципу поділу влади покладена законодавча, правотворча діяльність. Вони приймають закони, які мають найвищу юридичну силу і врегульовують найважливіші суспільні відносини. Законодавча діяльність — це прерогатива представницьких органів державної влади, які обираються, як правило, на основі загального, прямого, рівного виборчого права. На сучасному етапі представницька форма реалізації законодавчої влади є найбільш доцільною з погляду демократії і самоврядування народу. Водночас законодавча влада народом може бути реалізована через своїх представників у парламентах. Народ може приймати закони безпосередньо, шляхом всенародного голосування — референдуму. Так, згідно зі ст. З Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» предметом всеукраїнського референдуму може бути прийняття, зміна або скасування законів України або їх окремих положень. В історії України ще не було випадку, щоб закон приймався всеукраїнським референдумом. Референдум є досить складною і дорогою процедурою й проводиться тільки з найважливіших питань загальнодержавного значення.

Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Вона є парламентом. Це свідчить, що ніякі інші державні органи не мають права приймати закони. До 1992 р. у період між сесіями Верховної Ради законодавчу владу здійснювала Президія Верховної Ради України шляхом внесення змін і доповнень до чинних законодавчих актів. Верховна Рада, за Конституцією України 1996 р., втратила статус найвищого органу державної влади та вперше набула всіх основних рис парламенту України — єдиного, загальнонаціонального, представницького, колегіального, виборного, однопалатного, постійно діючого органу законодавчої влади

315

РОЗДІЛ 14

України1. Органи державної влади стали рівноправними і незалежними один від одного.

Виконавчі органи — це органи, які реалізують державну владу у формі організації виконання законів. Вищим виконавчим органом у державі є уряд, який, як правило, формується шляхом призначення. Спосіб його призначення зумовлений формою правління, політичними й історичними-особливостями країни. До виконавчих органів держави відносять також міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади, які здійснюють керівництво в різних сферах * державного життя, організовуючи реалізацію законів та інших нормативно-правових актів вищих органів державної влади. Виконавчій владі та системі її органів присвячено розділ VI Конституції «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади». Єдність органів системи виконавчої влади України зумовлена єдністю всієї державної влади, розмежуванням компетенції між органами виконавчої влади, спрямованістю їх діяльності на вирішення управлінських завдань. Очолює цю систему влади Кабінет Міністрів України — вищий орган виконавчої влади.

Судові органи здійснюють судову владу, яка є незалежною і самостійною гілкою державної влади. Судова влада реалізується спеціальними державними органами — судами. Головним призначенням судів є захист прав суб'єктів права шляхом вирішення у процесуальній формі кримінальних і цивільних справ та спорів. Особливе місце серед судів займають конституційні суди, які здійснюють контроль і нагляд за відповідністю конституції інших нормативно-правових актів. У деяких державах функції конституційного суду виконують верховні суди (наприклад, у СТТТА) або спеціальні державні органи (наприклад, Конституційна рада Франції, Конституційний суд ФРН). В Україні судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов'язко-

1 Докладніше див.: Погорілко В. Ф., Тодика Ю. М. Конституційно-правовий статус Верховної Ради України // Конституційне право України / За ред. В. Я. Тація, В. Ф. Погорілка, Ю. М. Тодики. — К., 1999. — С. 174.

316

§ 3. Система органів державної влади

вими до виконання на всій її території. Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Відповідно до закону діють апеляційні та місцеві суди. Створення надзвичайних та особливих судів не допускається.

Особливе місце в системі органів державної влади належить інституту глави держави. У політичній практиці різних держав це офіційна особа, яка займає формально вище місце в системі державних органів і здійснює представництво держави у внутрішньополітичному житті та у міжнародних відносинах. Є два види цього інституту — монарх і президент. Відповідно розрізняють дві основні форми державного правління: монархію і республіку. Важливість і необхідність інституту глави держави полягає в тому, що він координує діяльність усіх вищих органів державної влади, виражає інтереси всього суспільства, слугує гарантом суверенітету й територіальної цілісності держави. Згідно зі ст. 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Це принципово новий для України державний інститут, який справляє важливий вплив на всю систему державних органів України. Згідно з Конституцією (ст. 103) Президент України обирається народом терміном на п'ять років. Організаційно він самостійний і не належить ні до однієї гілки влади, але намагається забезпечити їх узгоджене функціонування. Президент тісно взаємодіє із законодавчим органом — Верховною Радою України, має широкі повноваження у сфері виконавчої влади.

В Україні є й інші види державних органів, які здійснюють відповідні функції держави. Окрему групу, наприклад, складають органи прокуратури, на які покладаються згідно зі ст. 121 Конституції України функції: підтримання державного обвинувачення в суді, представництво інтересів громадян або держави у визначених законом випадках; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-роз-шукову діяльність, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних спра-

317

РОЗДІЛ 14

вах. Організація і порядок діяльності органів прокуратури визначається законом.

Система і структура органів державної влади України, безумовно, змінюватиметься під впливом різних чинників. Важливо, щоб державний механізм якомога ефективніше працював на забезпечення прав людини і громадянина. Правова демократична держава проявляється насамперед у демократичному стилі роботи державного апарату.

ф Контрольні запитання

1. Дайте визначення поняття державного органу і назвіть його конституційно-правові ознаки.

2. Дайте класифікацію органів державної влади.

3. На яких конституційно-правових принципах базується організація і діяльність органів державної влади?

4. Яка система органів державної влади в Україні?

318

Розділ 15 ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

§ 1. Верховна Рада в механізмі державної влади

Парламент (від лат. рагіаге — говорити, англ. — рагііатепі, фр. — рагіетепі) або легіслатура (від лат. Іех — закон) — вищий загальнонаціональний представницький орган державної влади, правомочний виконувати на основі конституційних приписів законодавчу, установчу, контрольну та інші функції.

Попередниками парламентів були державні установи представницького характеру Стародавніх Греції та Риму (наприклад, рада п'ятисот в Афінах). У XII—XIV ст. у країнах Європи виникають станово-представницькі установи, які певною мірою обмежували владу монарха (наприклад, іспанські кор-теси, генеральні штати у Франції, рада королівства в Англії). Вважається, що англійський парламент існує з 1265 р., коли вперше були скликані збори, які обмежували владу короля і досить широко представляли інтереси країни (поряд з баронами в ньому засідали по два лицарі від кожного графства і по два представники від кожного міста). Проте історія сучасного парламенту як загальнонаціонального представницького і законодавчого органу починається лише після буржуазних революцій XVII—XVIII ст.

Конституція України 1996 р. закріпила якісно нову організацію державної влади. Відмовившись від ієрархічної, вертикальної системи організації державної влади, що існувала в Україні упродовж кількох десятиліть, вона сприйняла загал ь-

319

РОЗДІЛ 15

§ 1. Верховна Рада в механізмі державної влади

невизнаний принцип організації державної влади — принцип поділу її на законодавчу, виконавчу та судову. Органи державної влади України стали рівноправними і не залежними один від одного. При цьому Верховна Рада України, за Конституцією, остаточно втратила колишній статус найвищого органу державної влади, але вперше набула всіх основних рис статусу парламенту України — єдиного загальнонаціонального, представницького, колегіального, виборного, однопалатного, постійно діючого органу законодавчої влади України1.

Новий конституційно-правовий статус Верховної Ради Украї-ни суттєво відрізняється від встановленого Конституцією України 1978 р. та Конституційним договором від 8 червня 1995 р. Ця відмінність зумовлена рядом чинників. Уперше з часів УНР (Конституція УНР від 29 квітня 1918 р.) представницький законодавчий орган України конституйовано як парламент. Застосування терміна «парламент» до Верховної Ради України свідчить про сприйняття ряду основних положень доктрини парламентаризму, під чим розуміють систему правління, що характеризується чітким розмежуванням законодавчої і виконавчої функцій влади.

Важливою рисою українського парламенту як органу законодавчої влади є його єдність — винятковість, універсальність у системі органів державної влади, що зумовлено насамперед унітарним характером нашої держави, тобто державним устроєм, поділом державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, внутрішньою структурою парламенту та іншими обставинами. Сьогодні в Україні немає інших органів законодавчої влади — загальнонаціональних або місцевих, крім

1 Проблемам становлення українського парламентаризму приділяють дедалі більшу увагу вчені-конституціоналісти України: Ю. С. Шемшу-ченко, Л. Т. Кривенко, В. Ф. Погорілко, В. М. Шаповал, А. 3. Георгіца, В, С. Журавський та ін. Див.: Шемшученко Ю. Теоретичні засади розвитку українського парламентаризму // Віче. — 1997. — № 1; Кривенко Л. Т. Верховна Рада України. — К., 1997; Кривенко Л. Розподіл влад і процесуальні права парламенту // Віче. — 1998. — № 3; Кривенко Л. Зміцнення українського парламентаризму і конституційні аспекти // Віче. — 1995. — № 5; Шаповал В. Зарубіжний парламентаризм. — К., 1993; Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. — К., 1997; Георгіца А. 3. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії і практики. — Чернівці, 1998.

320

Верховної Ради України. До 1992 р. у період між сесіями Верховної Ради законодавчу владу здійснювала Президія Верховної Ради шляхом внесення змін і доповнень до чинних законодавчих актів. Верховна Рада України є загальнонаціональним органом державної влади, оскільки наділена правом представляти весь український народ — громадян України всіх національностей і виступати від імені всього народу. Це випливає як з преамбули Конституції України та її змісту, так і з назви парламенту — Верховна Рада України. Колегіальний характер Верховної Ради як парламенту України полягає насамперед у її складі й порядку роботи. Верховна Рада складається з 450 народних депутатів (ст. 76 Конституції) і є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу (ст. 82 Конституції України). Рішення Верховної Ради приймаються на її пленарних засіданнях шляхом голосування (ст. 84 Конституції). Закони та інші акти Верховна Рада приймає більшістю її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією (ст. 91). Виборний характер українського парламенту полягає в тому, що він формується виключно шляхом виборів народних депутатів. Ці вибори є вільними і демократичними. Вони проводяться на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Верховна Рада України є однопалатним парламентом. Це зумовлено насамперед тим, що Україна є унітарною державою1. Парламент України — це орган загальної компетенції. Він бере участь у реалізації всіх функцій Української держави.

Конституційно-правовий статус Верховної Ради зумовлений президентсько-парламентською формою правління. Це проявляється у підзвітності і підконтрольності Кабінету Міністрів перед парламентом України, у наявності у Президента України права розпуску Верховної Ради України, права вето на закони тощо. Це дає підстави віднести Верховну Раду до парламентів змішаного типу.

Зазначені риси парламенту України зумовлюють властиве лише йому місце в системі органів державної влади. Парла-

Докладніше див.: Погорілко В. Ф., Тодика Ю. М. Вказ. праця. С. 174—175.

21 3-98

321

РОЗДІЛ 15

мент України є пріоритетним органом у системі органів державної влади України, першим серед рівних. Він здійснює законодавчу владу, бере участь у формуванні органів виконавчої і судової влади, є загальним представником народу і виразником його волі, має багатогранні відносини з іншими органами державної влади та з суб'єктами політичної системи: політичними партіями, громадськими об'єднаннями тощо. У нього досить широкі міжнародні зв'язки, які розширюються і збагачуються.

Найтіснішими і багатогранними є відносини парламенту з Президентом і Кабінетом Міністрів. Це зумовлено їх функціями і повноваженнями, передбаченими Конституцією і законами, системою взаємних отримань і противаг та іншими обставинами. Конституцією України передбачена участь парламенту у формуванні органів державної влади на паритетних засадах з Президентом України.

Конституція України закріплює основи взаємовідносин між Верховною Радою України і гілками виконавчої та судової влади. Верховна Рада України призначає вибори Президента України (п. 7 ст. 85 Конституції), здійснює усунення його з поста в порядку особливої процедури (імпічменту), встановленої ст. 111 Конституції України. Президент України в свою чергу призначає позачергові вибори до Верховної Ради у строки, встановлені Конституцією України (п. 7 ст. 106); в окремих випадках припиняє повноваження парламенту (п. 8 ст. 106 Конституції України).

Взаємодія між Верховною Радою України і виконавчою владою проявляється в утворенні деяких державних органів. Наприклад, Верховна Рада надає згоду на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України (п. 12 ст. 85 Конституції), на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України голови Антимонопольного комітету України, голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України; на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України; висловлює недовіру Генеральному прокурору України, що має наслідком його відставку з посади (п. 25 ст. 85 Конституції).

Верховна Рада України призначає та звільняє половину складу Ради Національного банку України, другу половину

322

§ 2. Конституційний склад і структура парламенту України

призначає Президент України (п. 19 ст. 85; п. 12 ст. 106 Конституції).

Верховна Рада України, Президент України та з'їзд суддів України призначають по шість суддів Конституційного Суду України (ст. 148 Конституції). Президент як глава держави створює суди у визначеному законом порядку (п. 23 ст. 106 Конституції). Перше призначення на посаду професійного судді терміном на п'ять років здійснюється Президентом України. Всі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України, обираються Верховною Радою безстрокове, в порядку, встановленому законом (ст. 128 Конституції).

Президент України бере участь у законодавчому процесі: він має право законодавчої ініціативи (таке право належить також Кабінету Міністрів України (ст. 93 Конституції).

Термін повноважень Верховної Ради України — чотири роки (ст. 76 Конституції). Верховна Рада є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу (частина друга ст. 82 Конституції). Повноваження Верховної Ради припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради нового скликання. Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради, якщо протягом ЗО днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Повноваження Верховної Ради не можуть бути достроково припинені в останні шість місяців терміну повноважень Президента України (ст. 90 Конституції). У разі закінчення терміну повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану (частина четверта ст. 83 Конституції).

§ 2. Конституційний склад і структура парламенту України

Загальний кількісний склад Верховної Ради України та її структура визначаються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України та законами про окремі її інститути.

21-3-98

323

РОЗДІЛ 15

Згідно зі ст. 76 Конституції України конституційний склад Верховної Ради України — 450 народних депутатів України. Така кількість народних депутатів зумовлена такими факторами: кількістю населення (громадян) України, виборчою системою, структурою парламенту та іншими обставинами.