Geum.ru

Доклад в рамках научно-практического стола "Российский модернизационный проект: проблемы и перспективы"

Вид материалаДоклад
Подобный материал:
Ю. ДМИТРИЕВ,

доктор юридических наук, профессор


МОДЕРНИЗАЦИЯ ЧЕГО И ДЛЯ КОГО: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ


Доклад в рамках научно-практического стола

"Российский модернизационный проект: проблемы и перспективы".

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации.

31 октября 2011 г.


Модернизация российского общества, провозглашённая первыми лицами государства, безусловно, необходима, но не имеет чётко определённых целей и продуманной программы. События происходят по известной формуле: все знают, что делать, но никто не знает - с чего начать.

Прежде всего определим хронологические рамки того исторического периода развития, который предстоит подвергнуть модернизации. Бессмысленно в этих целях затрагивать советский период и так называемый период "перестройки". Их уже можно считать историей, не подлежащей переделке. Очевидно, хронологический отсчёт юридически необходимо начать с 1993 г. - начала формирования правовой системы современной России.

Рассмотрим отдельные направления проводимых властью правовых реформ. Прежде всего - это конституционная реформа. Как известно, в основу государственно-правовой конструкции любого современного государства положена более или менее соблюдаемая в обществе конституция. Если говорить об общих оценках, то Конституция России, как и всякого другого государства, - есть результат компромисса нескольких политических сил. Применительно к пореформенной России назовём их условно "правящей коалицией" и "демократической оппозицией". Поскольку действующая Конституция создавалась не на пустом месте, она оказалась скроенной по меньшей мере из трёх блоков. Первый, условно - демократический, включил в себя содержание преамбулы, первой и второй глав Основного закона, почти полностью скопированных из так называемого парламентского проекта, больше известного как "румянцевский", названный так по имени ответственного секретаря Конституционной комиссии Верховного Совета РСФСР О.Г. Румянцева. В него вошли главы об основах конституционного строя и правах и свободах человека и гражданина.

Второй блок - глава о федеративном устройстве - это подвергшаяся значительной ревизии ещё в конце 80-х прошлого века модель политико-территориального устройства РСФСР.

И наконец, третий блок - главы с 4 по 8-ю, закрепившие систему органов государственной власти, написанные в традициях нашей страны "вождистского" типа под конкретного человека Б.Н. Ельцина.

Правда, есть в Конституции ещё 9-я глава - о поправках, которая носит технический характер, но также ставшая разменной картой в реализации модернизационных проектов последних лет.

Итак, вопреки сложившемуся в нашей стране представлению о преамбуле нормативного акта как политическом документе, эта часть действующей Конституции России впервые в истории закрепила юридическую норму: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации... принимаем Конституцию Российской Федерации". Вот собственно ответ на вопрос: как проводить модернизацию? С соблюдением духа и юридического смысла конституционных норм, при безусловном одобрении народа, выраженным в форме референдума. Здесь, к стати, кроется ответ на вторую часть вопроса, поставленную в заглавие доклада: для кого проводить модернизацию?

Далее. Трогать содержание первой и второй глав Конституции для правящей власти опасно, поскольку они обладают повышенной защитой и в соответствии с главой Конституции о поправках для их изменения требуется созыв Конституционного Собрания. Иной способ их "модернизации" чреват внутренним взрывом и негативной

международной оценкой. Поэтому, проще изменить их содержание в текущем законодательстве, что будет показано ниже на конкретных примерах.

Второй блок - федеративное устройство. Его корни уходят в уже далёкое от нас прошлое - послеоктябрьские (1917 г.) действия большевиков, которые принято называть "новой национальной политикой". Решая сиюминутные проблемы формирования пролетарского государства, Ленин В.И. и его соратники, сами того не сознавая, заложили неизвлекаемую мину под всё последующее политико-территориальное устройство страны. Последствие этих ошибок мы ощущаем сегодня с всё нарастающей силой. Россия - государство 160 наций и народностей, 62 конфессий, 83-х субъектов Федерации с площадью более 150 млн. кв. км. А "модернизация" в этой области сводится к бессистемному укрупнению субъектов Федерации и созданию федеральных округов, руководство которыми возложено в

лучших традициях полицейского государства на представителей силовых министерств и ведомств.

Третий блок конституционных норм закрепляет систему органов государственной власти. Именно эта часть Конституции подверглась реальной юридической модернизации. С одной стороны, это хорошо, что мы отказались от отношения к конституции как к "священной корове". На протяжении более 15 лет российское политическое руководство отстаивало тезис, что залог стабильности конституционного строя страны обеспечивает неизменность действующего Основного закона. Однако любой здравомыслящий политик и юрист понимает, что любая конституция - это всего лишь констатация фактически сложившихся отношений в обществе. Эволюция этих отношений требует внесения изменений в юридический акт, их закрепляющий. Даже считающаяся самой стабильной в мире конституция США и та включает в себя 27 поправок. В Вашингтоне открыт музей конституции США, так вот в нём есть зал первых поправок конституции, которые, как известно, в совокупности образовали Билль о правах. А какие же первые поправки внесены в Конституцию России в конце 2009 г.? - Об увеличении продолжительности сроков мандата депутатов Государственной Думы до 5 лет, а пребывания в должности Президента - до 6 лет. На практике это выглядит следующим образом: один раз в несколько лет во время избирательной кампании кандидаты в депутаты и на должность президента подвергаются реальному контролю со стороны избирателей. Последние вправе оценить их деловые качества, дать общественно значимые наказы, в той или иной мере повлиять на результат избрания того или иного кандидата. А в процессе "модернизации" срок бесконтрольной деятельности высших выборных лиц увеличен для каждого на один год. Таков итог "модернизации" Конституции.

Что касается "модернизации" текущего законодательства, то речь в первую очередь пойдёт об избирательном праве. Одним из дефектов советских Конституций было отсутствие в них закрепления политического права граждан избирать и быть избранными, зато достоинство - в установлении основ избирательной системы. В

действующей Конституции России всё наоборот: право выборов есть, а системы нет. Результат - бесконечная "модернизация" избирательной системы. Если говорить о выборах депутатов Государственной Думы ФСРФ, то итоги реформ последних 15 лет выразились так: отказ от смешанной избирательной системы; переход на 100% пропорциональную систему; увеличение количественных показателей и усложнение порядка формирования политических партий и порядка их участия в выборах; отмена в избирательном бюллетене графы "против всех"; повышение заградительного барьера на выборах с 5% до 7%; нарушение принципа пропорциональности при распределении мандатов с участием кандидатов "полупроходных" партий; отмена избирательных залогов, но сохранение порядка сбора подписей; сохранение системы "паровозов" в списках кандидатов; сохранение системы досрочного голосования и открепительных удостоверений и мн.др.

Апофеозом "модернизации" этого процесса стало лоббирование правящей партией "Единая Россия" системы праймериз. Однако не всегда заимствование чужого, пусть демократического по сути, опыта ведёт к успеху. Во-первых, праймериз или выдвижение кандидатов на первичных выборах эффективно в условиях устойчивой

двухпартийной системы и в многомандатных избирательных округах, чего нет в России. Во-вторых, система праймериз должна получить законодательное закрепление и в равной степени распространяться на все участвующие в выборах партии, чего нет в России. В-третьих, должна быть установлена юридическая связь между результатами праймериз и местом кандидата в списке, чего нет и быть не может в России, поскольку попадание кандидата в список определяют избиратели, а порядковый номер в нём – руководство партии. И наконец, праймериз - не дешёвая процедура, в этой связи необходимо определить источник её финансирования.

Следует учитывать и ещё одно обстоятельство - это участие Кремля в поддержке тех или иных политических партий. Можно спорить с цифрами, обнародованными Гендиректором ВЦИОМ Валерием Фёдоровым (см. "Российская газета" от 20.10.11 г.N 235(5611), но в одном он бесспорно прав: расклад будет именно на четверых. То есть, на предстоящих 4 декабря 2011 г. выборах в Думу пройдут только действующие парламентские партии. Во-первых, они не только получили поддержку Кремля, но и легальную площадку для предвыборной агитации в виде парламентской трибуны. Во-вторых, они освобождены от необходимости сбора подписей под списком кандидатов. Хоть "Правое дело" и СПС и заявляют, что подписанты сразу же встают в их ряды, но для текущих выборов это уже не имеет решающего значения. В-третьих, официальное деление партий на системную и внесистемную оппозицию оказывает большое политическое давление на неопределившихся с выбором избирателей. В-четвёртых, в России, и нынешние "модернизированные" выборы не исключение, слишком велико давление административного ресурса. А для будущий выборов 2016 г. можно и снизить заградительный барьер до 5%, дабы допустить сохранившиеся остатки несистемной оппозиции до распределения 1-2 депутатских мандатов.

А грядущая президентская избирательная кампания вообще принесла целый букет "модернизационных" проектов, плохо сообразующихся с действующим законодательством. Начнём с того, что ещё до официального её начала мы не только знаем имя будущего Президента, но Премьер-министра. Беззастенчивость, с которой это было объявлено, поражает даже видавших виды политологов. Представители тандема совершенно откровенно объявляют о "необязательности проведения выборов", о "стремлении сохранить власть в своих руках" и т.д.

Конечно, круглый стол не место для предвыборной агитации. Тем более, что время для неё юридически ещё не наступило. Однако отмечу ряд юридических коллизий. Во-первых, юридическую преждевременность начала президентской избирательной кампании. Во-вторых, юридически закреплённое неравноправие кандидатов от правящей и оппозиционных политических партий. В-третьих, неуклюжую попытку досрочно определить кандидатуру премьера, в случае победы возглавляемого им списка кандидатов на парламентских выборах. Здесь опять присутствует попытка неумелого использования зарубежного опыта: когда в парламентских республиках лидер правящей партии становится премьер-министром. Во-первых, Россия не парламентская республика и правительство в ней не коалиционное и, как минимум, не партийное. Во всяком случае юридически.

Во-вторых, что значит "победа" в условиях конкуренции официально участвующих в выборах партий? Какая победа гарантирует Д.А. Медведеву пост главы Правительства - абсолютная или относительная? И не есть ли это прямая команда на фальсификацию результатов выборов?

В общем, чем ближе итог "модернизации" избирательного процесса, тем меньше в нём остаётся правовых начал.

В заключение, остановлюсь ещё на нескольких примерах "модернизации" текущего законодательства. Для начала о реформе милиции-полиции. В Федеральном закон "О полиции" много сказано о защите прав человека,об открытости, о доверии к полиции со стороны населения и т.д. Но в итоге, победила известная русская формула: свобода в законе, отмена её в оговорке. Как известно, милиция ещё с советских времён была единственным правоохранительным органом так называемого "двойного подчинения", то есть федеральному центру и органам власти на местах. Это местное подчинение на последнем этапе существования милиции выражалось в том, что начальник управления внутренних дел субъекта Федерации назначался на должность по согласованию с депутатами регионального законодательного собрания. А в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 249 начальник этого органа назначается и освобождается от должности Президентом страны по представлению Министра внутренних дел и ни о каком согласовании с депутатами его кандидатуры речь в Указе не идёт. То есть, граждане лишились последней, пусть косвенной, возможности влиять на деятельность милиции в регионе, которая, яко бы, защищает их права.

Другой пример, касается уже гражданской службы. В первом чтении Государственная Дума приняла поправки в Закон о государственной гражданской службе, предусматривающие, якобы, в целях борьбы с коррупцией, периодическую - раз в 5 лет - территориальную ротацию чиновников, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия. На поверку эта схема может наоборот только стимулировать коррупцию, дабы обеспечить назначение чиновника в "хлебный" регион или сохраниние за ним "тёплого" местечка под благовидным предлогом слабого здоровья.

И наконец, о реформе высшего образования, весьма актуальной для этой аудитории. Члены тандема неоднократно сетовали на перепроизводство юристов и экономистов и низкое качество их подготовки. Однако переход на систему бакалавриата и магистратуры привёл к тому, что эти специальности может получить любой желающий в рамках обучения в магистратуре, не имея для этого базового бакалаврского диплома. Это, видимо, показатель "модернизированной" борьбы за качество профессиональной подготовки, наряду с предложение А.А. Фурсенко финансировать государственные ВУЗы, исходя из количества баллов ЕГЭ, представленного его абитуриентами.

Это ответ на первую часть вопроса, обозначенного в заголовке доклада: что и как мы модернизируем?