«тк велби»

Вид материала

Учебник

Содержание Земельного участка. заключение договора ипотеки земельного участка На торгах Находящегося в Рекомендуемая литература Управление в области использования и охраны земель Виды управления В области Исполнительной власти Исполнительной власти

Подобный материал:

• Www i-u. Ru, 4039.37kb.
• Учебник / Под ред проф. К. И. Батыра. 4-е изд., перераб и доп. М.: Тк велби, 2003., 7635.96kb.
• Пособие посвящено вопросам и проблемам организации и деятель­ности акционерных обществ, 32.24kb.
• Отчет о прибылях и убытках Отчет о движении денежных средств, 43.59kb.
• Київський національний економічний університет імені вадима гетьмана кафедра педагогіки, 228.16kb.
• Международные стандарты учета и финансовой отчетности, 56.48kb.
• Панин А. В. Философия: Учебник. 3-е изд, 8950.81kb.
• Панин А. В. Философия: Учебник. 3-е изд, 8950.62kb.
• Учебник подготовлен на основе анализа новейших международных конвен­ций и законодательства, 111.51kb.
• Алексеев П. В., Панин А. В. Философия: Учебник. 3-е изд, 9308.43kb.

Помимо прямо предусмотренных законодательством в договор могут быть включены дополнительные гарантии исполнения договора и ответ­ственность за его неисполнение как арендатором, так и арендодателем. Сделать это можно на основании норм ГК, регулирующих вопросы обес­печения исполнения обязательств и ответственности за их неисполнение (раздел III ГК РФ).

§ 4. ОБМЕН, ДАРЕНИЕ, НАСЛЕДОВАНИЕ

ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ДОГОВОРА ИПОТЕКИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА

ОБМЕН ЗЕМЕЛЬНОГО

УЧАСТКА

Право обмена земельного участка было впервые установлено п. 2 Указа Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии

аграрной реформы в России»: «Граждане и юридические лица имеют право... обменивать... земельный участок». Пункт 5 того же Указа пре­доставляет право обмена собственнику доли (пая) земельного участка, находящегося в общей долевой собственности.

Что касается порядка обмена земельного участка, то он регулируется со­ответствующими положениями части второй ГК РФ. В соответствии с Граж­данским кодексом РФ обмен имущества, принадлежащего гражданам и юри­дическим лицам на праве собственности, производится по договору мены, к которому применяются статьи ГК, регулирующие сделки купли-продажи. При этом обе стороны выступают в качестве продавцов своего имущества и покупателей того имущества, которое они получают по договору мены.

Форма договора мены земельного участка была разработана Комите­том РФ по земельным ресурсам и землеустройству1. Эта форма предпо­лагает необходимое для заключения договора содержание, а именно: рек­визиты сторон; предмет договора; наличие или отсутствие споров по предмету договора; обременения земельного участка (сервитута и иные права третьих лиц по предмету договора); ограничения в использовании предмета договора; обязательства сторон.

Договор обмена земельного участка должен быть заверен нотариаль­но и зарегистрирован в земельном комитете.

ДАРЕНИЕ

ЗЕМЕЛЬНОГО

УЧАСТКА

Право дарения земельного участка имеют собственники земли (граждане и юридические лица)

на основании Указа Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аг-

рарной реформы в России» (п. 2). Общие положения о дарении, так же как и при регулировании иных гражданско-правовых сделок, регулиру­ются гражданским законодательством.

По договору дарения одна сторона (даритель) безвозмездно передает другой стороне (одаряемому) земельный участок в собственность.

Для обеспечения заключения договоров дарения, так же как и дого­воров мены, Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству была разработана форма договора дарения земельного участка1.

1 Письмо Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 19 ок­тября 1994 г. №2-16/1629.

2 Там же.

148

Договор дарения земельного участка должен быть оформлен письмен-но и зарегистрирован в государственном органе регистрации сделок с зе­мельными участками, как и иные сделки с землей.

НАСЛЕДОВАНИЕ

ЗЕМЕЛЬНОГО

УЧАСТКА

Наследование земельного участка происходит на

основании гражданского законодательства по завещанию собственника либо по закону.

При наследовании по завещанию право частной

собственности возникает на основании составленного в соответствии с законодательством завещания собственника земельного участка, в по­рядке и в сроки, установленные завещанием и законом. Наследник ста­новится собственником земли после прохождения процедуры вступления в права наследования и регистрации права собственности в государствен­ных органах.

Наследование по закону происходит в порядке, установленном зако­ном, в соответствии с правилами наследования имущества родственника­ми умершего.

Частью третьей ГК РФ урегулированы основные вопросы наследова­ния земельных участков. Так, согласно ст. 1181 ГК РФ принадлежавшие наследодателю на праве собственности земельный участок или право по­жизненного наследуемого владения земельным участком входят в состав наследства и наследуются на общих основаниях, установленных настоя­щим Кодексом. На принятие наследства, в состав которого входит ука­занное имущество, специальное разрешение не требуется.

При наследовании земельного участка или права пожизненного насле­дуемого владения земельным участком по наследству переходят также на­ходящиеся в границах этого земельного участка поверхностный (почвен­ный) слой, замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения. При этом в соответствии со ст. 1182 ГК РФ раздел земельного участка, принад­лежащего наследникам на праве общей собственности, осуществляется с учетом минимшшного размера земельного участка, установленного для участков соответствующего целевого назначения (см. ст. 33 ЗК РФ).


Порядок залога (ипотеки) земельного участка

ИПОТЕКА (ЗАЛОГ) регулируется Гражданским кодексом (общие положения залоговых отношений распространяются и на залог земельного участка) (ст. 334, 340 и Другие статьи ГК), а также Федеральным законом от 16 июля 1998 г. «Об Ипотеке (залоге недвижимости)».

Как и другое имущество, земельный участок является предметом за­лога в качестве обеспечения выполнения обязательства собственника земли. Самым распространенным случаем является залог земельного уча­стка для получения денежного кредита.

Залог возникает в силу договора между залогодателем и залогодержа­телем.

В договоре о залоге (ипотеке) должны быть указаны предмет залога и его оценка, существо, размер. Кроме того, договор о залоге земельного Участка должен быть подвергнут государственной регистрации.

Договор об ипотеке земельного участка должен быть заключен в Письменной форме. Несоблюдение этого правила влечет недействитель­ность договора.

Взыскание обращается на земельный участок при невыполнении ос­новного обязательства по решению арбитражного суда. Обращает на себя

149

внимание то, что Федеральным законом «Об ипотеке» земельные участки «разделены» по признаку целевого использования на те, что могут быть предметом ипотеки. Согласно ст. 62 Закона это — участки, находящиеся в собственности граждан, их объединений, юридических лиц и предос­тавленные для садоводства, животноводства, индивидуального жилищно­го, дачного и гаражного строительства, приусадебные земельные участки личного подсобного хозяйства и земельные участки, занятые зданиями, строениями или сооружениями, в размере, необходимом для их хозяйст­венного обслуживания (функционального обеспечения). Статьей 63 уста­новлен перечень участков, не подлежащих ипотеке: это земли, находя­щиеся в государственной или муниципальной собственности, а также земли сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйствен­ных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых зе­мельных участков личных подсобных хозяйств.

Таким образом, наиболее ценная часть земель сельскохозяйственного назначения — сельскохозяйственные угодья оказались исключенными из ипотечных отношений. Это положение существенно и необоснованно ог­раничивало право распоряжения угодьями. Однако право это было вос­становлено решением Конституционного Суда Российской Федерации, отменившим упомянутую норму Федерального закона «Об ипотеке».

§ 5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ДОГОВОРОВ, ПРЕДМЕТОМ КОТОРЫХ ЯВЛЯЕТСЯ ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК ИЛИ ПРАВО НА НЕГО,

НА ТОРГАХ

Отношения по заключению договоров, предметом которых являются земельные участки или права на них, подчинены общим нормам о за­ключении договоров на торгах, установленных гражданским законода­тельством. Земельным кодексом РФ также установлены некоторые спе­циальные нормы. Так, согласно ст. 38 ЗК РФ основной формой заключе­ния договоров по приобретению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, яв­ляются торги (см. ст. 30, 38). Это прежде всего договоры купли-продажи и договор аренды. Хотя не исключается и возможность заключения дого­воров без проведения торгов.

Предметом торгов могут выступать любые зе-ПОНЯТИЕ И мельные участки, не изъятые из оборота и не

СОДЕРЖАНИЕ ТОРГОВ ограниченные в обороте согласно земельному законодательству.

В соответствии со ст. 448 ГК РФ договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.

В качестве организатора торгов, согласно той же статье, может вы­ступать собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация. Специализированная организация дей­ствует на основании договора с собственником вещи или обладателем имущественного права и выступает от их имени или от своего имени.

Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим тор­ги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену,

150

а по конкурсу — лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.

форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не преду­смотрено законом.

Аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися.

В соответствии со ст. 449 ГК РФ аукционы и конкурсы могут быть открытыми и закрытыми. В открытом аукционе и открытом конкурсе может участвовать любое лицо. В закрытом аукционе и закрытом кон­курсе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели. Если иное не предусмотрено законом, извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за тридцать дней до их проведения. Извещение должно содержать во всяком случае сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выиг­равшего торги, а также сведения о начальной цене.

Если иное не предусмотрено в законе или в извещении о проведении торгов, организатор открытых торгов, сделавший извещение, вправе от­казаться от проведения аукциона в любое время, но не позднее чем за три дня до наступления даты его проведения, а конкурса — не позднее чем за тридцать дней до проведения конкурса.

В настоящее время действует утвержденный По-ПОРЯДОК становлением Правительства РФ от 5 января

ПРОВЕДЕНИЯ ТОРГОВ 1998 г. № 2 Порядок организации проведения ПО ПРОДАЖЕ торгов (аукционов, конкурсов) по продаже граж-

ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ данам и юридическим лицам земельных участ-ИЛИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ков, расположенных на территориях городских ДОГОВОРА АРЕНДЫ и сельских поселений, или права их аренды. Од-ЗЕМЕЛЬНОГОУЧАСТКА, нако данный порядок действует только в части,

не противоречащей ЗК РФ. Так, согласно ст. 38 ЗК РФ, предметом торгов является не право аренды, а право на заключение договора аренды, что соответствует общим нормам ГК о заключении договоров на торгах.

Указанным порядком определено, в частности, что в качестве продавца земельного участка или права его аренды выступает орган государственной власти или местного самоуправления (далее именуется— продавец)1, что в принципе соответствует стт. 38 ЗК РФ.

Органы местного самоуправления, на территории которых торги не проводятся, могут выставлять на договорной основе земельные участки на торги, проводимые в других муниципальных образованиях.

В качестве организатора торгов выступает либо продавец, либо спе­циализированная организация, действующая на основании договора с продавцом. В случае проведения торгов специализированной организа­цией расходы организатора, связанные с проведением торгов, включая

1 В соответствии с Вводным законом распоряжение государственными землями До Разграничения государственной собственности на землю осуществляется органа-П1 местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное (ч. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Зе-мЗДьного кодекса Российской Федерации»).

151

НАХОДЯЩЕГОСЯ В

ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СОБСТВЕННОСТИ

привлечение независимых оценщиков, специалистов по проведению рек­ламной кампании, экспертов и т. д., осуществляются в соответствии с ус­ловиями, определенными в договоре продавца с организатором.

Земельные участки, выставляемые на торги, определяются продавцом в соответствии с утвержденным генеральным планом города или другого поселения, иной градостроительной и землеустроительной документацией.

Торги являются открытыми по составу участников и проводятся в форме аукциона или конкурса. При этом аукцион может быть закры­тым по форме подачи предложения по цене.

В случае проведения аукциона, закрытого по форме подачи предло­жения по цене, или конкурса продавец назначает аукционную или кон­курсную комиссию. Комиссия: оценивает предложения участников кон­курса в случае проведения торгов в форме конкурса; определяет победи­теля торгов; оформляет протокол о результатах торгов; принимает решение о признании торгов несостоявшимися в случае, предусмотрен­ном п. 19 настоящего Порядка.

В состав комиссии могут входить представители соответствующих ор­ганов государственной власти, органов местного самоуправления, общест­венных организаций (объединений). Заседание комиссии считается право­мочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов комиссии. Решения комиссии принимаются простым большинством голосов.

Продавец определяет форму проведения торгов, начальную цену предмета торгов, сумму задатка и составляет график платежей. При этом начальная цена предмета торгов не может быть ниже 5-кратной ставки земельного налога и устанавливается в пределах от этой величины до нормативной цены земли в зависимости от градостроительной ценности земельного участка, ситуации на рынке земли и иной недвижимости и уровня затрат на развитие инженерной инфраструктуры, а сумма задат­ка - в размере 20 процентов начальной цены.

Продавец подготавливает по каждому предмету торгов необходимые материалы и документы.

Организатор: выдает за плату необходимые материалы и документы по каждому предмету торгов всем юридическим и физическим лицам, желающим принять участие в торгах (далее именуются — заявители);

определяет шаг аукциона при проведении торгов в форме аукциона;

определяет срок внесения задатка заявителями; готовит извещение о торгах и организует его публикацию; регистрирует заявки на участие в торгах в журнале приема заявок; проверяет правильность оформления документов, представленных заявителями, их соответствие законодатель­ству Российской Федерации.

Решения по подготовке и проведению торгов оформляются протоко­лами.

Извещение о проведении торгов должно быть опубликовано органи­затором не менее чем за 30 дней до даты проведения торгов и содержать следующую информацию: дата, время, место и порядок проведения тор­гов; предмет торгов; форма проведения торгов; шаг аукциона в случае проведения торгов в форме аукциона; условия конкурса и критерии оп­ределения его победителя в случае проведения торгов в форме конкурса; местоположение (адрес), кадастровый номер и площадь участка и другие необходимые сведения.

152

Ответственность за достоверность публикуемой информации и соот­ветствие содержания информационных сообщений законодательству не­сет организатор.

В торгах может участвовать любое лицо, подавшее заявку с необхо­димыми и надлежаще оформленными документами не позднее даты, ука­занной в извещении, и обеспечившее своевременное перечисление задат­ка на объявленные в извещении расчетные счета.

Для участия в торгах юридические и физические лица представляют организатору заявку по установленному им образцу с приложением к ней необходимых документов.

Одно лицо имеет право подать только одну заявку на участие в торгах.

Заявителю может быть отказано в приеме документов в следующих случаях: заявка подана по истечении срока приема заявок, указанного в извещении; заявка подана лицом, не уполномоченным действовать от имени заявителя; представлены не все необходимые документы по пе­речню, объявленному в извещении, либо представленные документы оформлены ненадлежащим образом.

Данный перечень оснований для отказа заявителю в участии в торгах является исчерпывающим.

Заявитель имеет право отозвать поданную заявку до окончания срока приема заявок, в письменной форме уведомив об этом организатора. От­зыв заявки регистрируется в журнале приема заявок.

Заявителям, отозвавшим свою заявку, внесенный задаток возвращает­ся в соответствии с условиями торгов.

Решение организатора о признании заявителей участниками торгов оформляется протоколом, в котором указываются принятые и отозван­ные заявки с указанием имен (наименований) заявителей, лица, при­знанные участниками торгов, а также заявки, по которым отказано в до­пуске к участию в торгах с указанием оснований для такого отказа.

Заявитель приобретает статус участника торгов с момента подписания организатором протокола приема заявок.

Организатор, сделавший извещение о проведении торгов, вправе от­казаться от проведения аукциона в любое время, но не позднее чем за три дня до наступления даты его проведения, а конкурса — не позднее чем за 30 дней до проведения конкурса.

Упомянутым документом определен порядок проведения торгов, а также порядок расчетов, заключение договоров и передача прав.

Следует заметить также, что приведенный порядок проведения торгов Действует до момента утверждения постановлением Правительства нового акта, разрабатываемого в развитие и в соответствии с ЗК РФ, в том чис­ле и настоящей статьей и Гражданским кодексом РФ.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

1- Комментарий к Земельному кодексу РФ. М.: Прогресс, 2002.

2. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. М.: Юстицинформ, 1999.

3. Краков О. И. Право частной собственности на землю. М.: Юристь, 2000.

Глава 8

УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

§ 1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Необходимость управления в области регулирования общественных отношений исторически появилась одновременно с возникновением го­сударства, которое наряду со многими другими функциями призвано было выполнять и функцию управления экономикой. Современное со­держание управления общественным производством направлено на реше­ние тех задач, которые стоят перед обществом, вступившим в новый век. В области землепользования перед Российским государством стоят зада­чи организации цивилизованных рыночных отношений, что осложняется необходимостью преодоления устаревших стереотипов государственного управления прошлой советской эпохи.

Существует несколько видов (форм) управле­ния. Ведущей формой управления в области ре­гулирования общественных отношений, в том числе и в сфере землепользования, является го­сударственное управление. Вместе с тем в этой сфере все более активизи-

ВИДЫ УПРАВЛЕНИЯ

В ОБЛАСТИ

ОРГАНИЗАЦИИ

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

руется роль общественных организаций, которые в соответствии со свои­ми уставными задачами участвуют в решении политических, хозяйствен­ных, в том числе и земельных, вопросов1.

Повышение активности общественных организаций — одно из прояв­лений развития экономической и политической системы нашего общест­ва, дальнейшего расширения демократии. Возникла и развивается новая форма управления — муниципальная. Она позволяет избавиться от суще­ствовавшей ранее излишней централизации при решении управленческих проблем организации землепользования, приблизить их решение к мест­ным условиям экономики региона и отдельных хозяйств.

Новое земельное законодательство, как уже было сказано выше, пре­доставляет широкую хозяйственную самостоятельность пользователям земли. Они сами без вмешательства государства планируют внутрипроиз­водственное использование и охрану земель. Но при этом хозяйства не должны нарушать обязательные требования законодательства о рацио­нальном использовании земель и охране природной среды.

1 См., например, Закон РФ «Об общественных объединениях» от 19 МаЯ 1995 г. № 82-ФЗ//СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1930.

154

Таким образом, можно выделить несколько видов (форм) управления: государственное, общественное, муниципальное, внутрихозяйственное.

Государственное управление в области рационального использования и охраны земель означает что государство в лице своих компетентных органов устанавливает определенные правила и нормы по организации использования как всех земельных ресурсов стра­ны, так и отдельных его частей (категорий земель, видов землепользова­ния, различных землепользователей, собственников, арендаторов). Важная роль государства проявляется при организации проведения земельной ре­формы в стране, создании новых правовых институтов в сфере землеполь­зования (частной собственности на землю, аренды, рынка земли и т. д.). При этом государственное управление приобретает разное содержание. Оно может выражаться в двух принципиально различных качествах: 1.) управление государства — собственника земли, недвижимого имущества (хозяйственное управление); 2) управление государства — органа власти, т. е. суверена, обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности. В первом случае земля, будучи объектом управления, является для государственных органов объ­ектом их хозяйственной деятельности; во втором - территорией, т. е. про­странственной границей, государственной власти.

Когда осуществляется управление в области землепользования со стороны государства в лице его компетентных представительных органов власти или органов исполнительной власти, то оно, как правило, выра­жается в обязательных властных предписаниях, адресованных землеполь­зователям (например, при установлении земельного налога, при государ­ственном контроле и экологических требованиях, ведении земельного ка­дастра, выявлении правонарушений и т. п.). Правовые же решения, исходящие от органов государства (например, органов местной админи­страции), которые решают чисто хозяйственные вопросы в части зем­ли-имущества, принимаются ими не как органами государственной вла­сти, а как хозяйствующими субъектами (например, при заключении до­говоров аренды земли, организации торгов, заключении сделок с землей, при договорах о проведении внутрихозяйственного землеустройства и т. д.). Таким образом, с одной стороны, земля выступает как объект, на который распространяются властные функции государства, с дру­гой — как объект хозяйственной деятельности. Отсюда различия в мето­дах регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государства и по поводу хозяйственных отношений, связанных с использованием и охраной земель.

В первом случае применяется метод власти и подчинения, который проявляется как правовой императив (от лат. слова — повеление, требо­вание, приказ, указание). Во втором — метод, не допускающий, как пра-вило, императива, который выражается в согласованиях и учете волеизъ­явления землепользователя при формировании тех или иных решений оРгана государственного управления земельными ресурсами. Безусловно, требуются, например, согласования при выборе объектов мелиорации угодий и способов ее проведения, применении химизации, выявлении тимального варианта изъятия земли для государственных или общест-енных нужд и т. п. Данный метод осуществления правомочий управле-ия может выражаться также в невмешательстве в вопросы внутрихозяй-

155

ственного использования угодий, в частности агротехнической культуры земледелия, организации внутрихозяйственной дисциплины труда и т. д.

Однако наблюдение государства — собственника земли в лице его компетентных органов за поведением землепользователя, действующего в условиях «хозяйственной свободы», может смениться методом правово­го императива. Так, в силу права государственной собственности на зем­лю отвод земли для хозяйственных потребностей производится на осно­вании решения (постановления) компетентного государственного органа. Те же органы выносят решение об изъятии (продаже) земли или ка­ких-либо изменениях в праве землепользования. Следовательно, возник­новение, изменение или прекращение земельных правоотношений про­исходит на основании административно-правового акта — решения (по­становления) государственного органа. Но в этом случае данный государственный орган выступает в качестве хозяйствующего субъекта, иными словами, «управляющего государственным земельным имущест­вом», а не как «власть». И хотя уполномоченный орган государства мо­жет предоставить (продать) земельный участок, а может, если к этому имеются основания, и отказать или решить вопрос не так, как желает проситель, возникающие отношения следует рассматривать как земель­но-хозяйственные, а не как административные (властные).

В этих действиях проявляется «власть» собственника над своим иму­ществом, а не власть государства-суверена.

Этот вопрос для практики очень важен, и он заслуживает пояснения. Административно-правовому методу регулирования общественных отношений характерно, безусловно, проявление

«власти - подчинения». Этот метод не исключен в земельных отношени­ях. Участники таких отношений не равноправны, ибо один дает обяза­тельные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовре­мя исполнять. Но властный, административно-правовой метод применя­ется тогда, когда в этом есть необходимость, т. е. когда в земельных отношениях присутствует общегосударственный интерес; он применим даже при межхозяйственном и внутрихозяйственном землеустройстве, но опять-таки только в той части, в какой органы, осуществляющие земле­устройство, по закону правомочны давать обязательные предписания землепользователям. Если это забывается, то неизбежны нарушения за­конности, масштабы которых будут возрастать по мере искажения мето­дов государственного управления.

С особенной силой административно-правовой метод регулирования земельных отношений проявляется в случаях обнаружения нарушений земельного законодательства, а также при необходимости их предупре-дить. Здесь проявляется деятельность не только правоохранительных opj ганов (прокуратуры, суда, арбитража), органов Минприроды, санитарной эпидемиологической службы, но и Федеральной службы земельного ка­дастра. Вовремя обнаружить правонарушение, а лучше всего предупре­дить его — первейшая задача органов контроля (надзора), и они выпол­няют (безусловно, в рамках закона) эту свою должностную функцию, пользуясь методом административного воздействия.

Административно-правовой метод регулирования земельных отно­шений нельзя смешивать с методом голого, произвольного администри­рования, широко распространенного в период застоя и предшествую"

156

щий ему период советской истории. В основе оправданного, мотивиро­ванного административно-правового метода регулирования земельных отношений всегда присутствуют экономические расчеты и прогнозы (государственный план; проект, согласованный в надлежащем порядке и утвержденный компетентным государственным органом; экономические нормативы, обосновывающие принятие тех или иных решений, и т. д.). При голом администрировании преобладают субъективизм и произвол отдельных должностных лиц, руководствующихся не государственными или общественными интересами, а сиюминутными выгодами какого-ли­бо ведомства, иногда усердием не по разуму, соображениями корыстной заинтересованности. Командно-административный метод управления эко­номикой был, как известно, господствующим в определенный период нашей истории, его не избежали и земельные отношения. Безусловно, административно-правовой метод регулирования земельных отношений, как метод правовой, т. е. основанный на законе, не имеет ничего обще­го с произволом, что было характерно для командно-административно­го метода.

И если закон допускает административно-правовое вмешательство во внутрихозяйственные дела владельцев земли, то это возможно лишь в строго указанных в законе случаях: при угрозе порчи земли, при непри­нятии мер по борьбе с сорной растительностью, эрозией почв, защите других государственных и общественных интересов.

Таким образом, если в одних случаях допускается метод администри­рования, то в процессе внутрихозяйственного использования земли -смешанный метод, т. е. в основном свободное дозволение и в ограничен­ных законом случаях — администрирование. Характерным примером сложного содержания метода земельных отношений является предостав­ление государственной земли на условиях аренды. Земля в этих случаях предоставляется на основании хозяйственного решения компетентного органа управления, а затем заключается договор, который устанавливает права и обязанности участников договорных (арендных) отношений. Но если арендатор нарушает земельное законодательство, к нему приме­няется метод административного воздействия, который не исключает су­дебного рассмотрения возникшего конфликта.

Таким образом, два названных метода, проявляясь в соответствующих правомочиях органов государства и землепользователей, обоснованно со­четаются, находятся во взаимной связи, дополняя друг друга. Органы го­сударства выступают как бы в двух лицах, хотя два метода осуществления их функций нельзя искусственно разрывать или противопоставлять. На­против, единство цели — служить развитию сельскохозяйственного произ­водства и в конечном счете благосостоянию людей — обусловливает един­ство политического, социального и хозяйственного руководства в деятель­ности по управлению государственным земельным фондом страны. Государственное управление в области землепользования нельзя смешивать с внутрихозяйственным управлением, выражающимся в органи­зации использования земли самими сельскохозяйственными предприятиями и другими пользователями земли. Их органы управления издают правовые акты (решения, правила, нормативы), обязательные для испол­нения в рамках данного хозяйства, промышленного предприятия. Их юри-ДИческая сила обеспечивается самими владельцами (пользователями) зем-

157

ли. Нарушения названных правовых норм органы управления предприятия (хозяйства) пресекают, как правило, мерами дисциплинарного воздейст­вия. Правовые же акты органов государственного управления исходят от государства; они имеют общий характер, а их исполнение может обеспе­чиваться органами государственного принуждения. Они обязательны для органов внутрихозяйственного управления. Поэтому государственное управление отличается от внутрихозяйственного как по субъекту издавае­мых актов управления, так и по их правовому содержанию.

Данные функции выражены в соответствующих нормативных правилах. Они сводятся в основ­ном к следующим видам (направлениям) дея­тельности: планирование и прогнозирование ис­пользования земельных ресурсов; резервирование и зонирование земель; распределение и перерас­пределение (предоставление, отвод, изъятие, выкуп) земель; государствен­ная регистрация прав на землю, землеустройство и внутрихозяйственная организация землепользования; планировка и правила застройки земель поселений, ведение государственного земельного кадастра; мониторинг зе­мель; охрана земель и контроль за правильным их использованием, а так­же охрана земельных прав граждан и юридических лиц; организация пла­ты за землю и др.1 Таким образом, деятельность органов государства и других владельцев земли по управлению и организации землепользова­ния широка и многогранна. Практическое значение имеет разграничение их правомочий, ибо в разных функциях управления, в том или ином их сочетании по-разному проявляются методы управления, о которых говори­лось выше.

ФУНКЦИИ

УПРАВЛЕНИЯ

В ОБЛАСТИ

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

§ 2. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ ФОНДОМ

Государственное управление в области использования и охраны зе­мель осуществляют как представительные, так и исполнительные органы власти.

Представительные органы государственной власти — это Президент Российской Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума , а также соответствующие органы субъектов Россий­ской Федерации.

К органам исполнительной власти относятся ор­ганы общей и органы специальной компетенции. Органами общей компетенции являются: Пра­вительство Российской Федерации и соответст­вующие органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления — городские, районные, поселковые и сельские администрации.

Каждый из них в пределах своей компетенции осуществляет функ­ции управления в области использования и охраны земель независимо от

ОРГАНЫ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1 Некоторые из названных функций управления изложены в других главах учебника, освещающих эти вопросы. 158

КОМПЕТЕНЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ

ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

того, в чьей собственности, пользовании или ведомственном управлении находятся земли.

Органы специальной компетенции подотчетны органам общей ком­петенции и, в свою очередь, подразделяются на функциональные и от­раслевые (ведомственные) органы.

К функциональным органам специальной компетенции относятся федеральная служба земельного кадастра (Росземкадастр), Министерство имущественных отношений, Министерство природных ресурсов, органы санитарно-эпидемиологической службы и архитектурно-градостроитель­ной службы.

Росземкадастр и его органы на местах являются ведущими органами специальной компетенции федеральной исполнительной власти, на кото­рые возложено общее государственное управление земельным фондом страны.

Отраслевыми (ведомственными) органами явля-

ОТРАСЛЕВЫЕ ОРГАНЫ ются различные министерства и ведомства, в ведении которых находятся земли определенного целевого назначения (Министерство сельского хозяйства, Министерство путей сообщения, Министерство связи и др.).

К компетенции федеральных органов исполни­тельной власти по управлению земельным фон­дом относятся:

установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений; установление ограничений оборотоспособности земельных участков;

государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля и ведения государственно­го земельного кадастра;

установление порядка изъятия (выкупа) земель для государственных и муниципальных нужд;

изъятие (выкуп) земель для нужд Российской Федерации;

разработка и реализация федеральных программ по использованию и охране земель;

иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федера­ции Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом и дру­гими федеральными законами.

К компетенции органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации в области управления использованием и охраной земель относятся:

разработка и принятие нормативно-правовых актов в области регули­рования земельных отношений в соответствии с федеральным законода­тельством;

установление границ и правового режима особо охраняемых террито-Рий регионального значения;

отмена противоречащих земельному законодательству административ-актов органов местного самоуправления;

Установление предельных норм предоставления земельных участков; Установление (утверждение) и изменение административных границ Районов на территории субъекта РФ;

159