Geum.ru

А в силу их физических свойств: естественной радиоактивности и способности выделять огромное количество энергии из объекта малой массы при делении атомного ядра

Вид материалаДокументы
Подобный материал:

Выступление Руководителя Управления

по корпоративно-правовой работе ОАО «Техснабэкспорт»
Елены Валерьевны Артемовой

«Тенденции развития международного и национального права, регулирующего международную торговлю ядерными материалами, оборудованием и технологиями»


За последние годы изменения, которые произошли в регулировании международной торговли ядерными материалами, связаны с расширением сети двусторонних соглашений о сотрудничестве в области использования атомной энергии, в том числе заключаемых Российской Федерацией, а также с исключением, сделанным из международного режима экспортного контроля специально для торговли с Индией

Ядерные материалы являются товаром особого рода в силу их физических свойств: естественной радиоактивности и способности выделять огромное количество энергии из объекта малой массы при делении атомного ядра.

Эти физические свойства ядерных материалов порождают две группы рисков, с которыми сталкивается человек при использовании атомной энергии, и которые человек пытается минимизировать путем установления специальных норм права.

Первая группа рисков связана с потенциальной способностью ядерных материалов причинить вред жизни и здоровью, окружающей среде помимо и вопреки воле использующего их человека, в результате аварий, естественной радиоактивности и пр. факторов. Эти особенности ядерных материалов учитываются законодателем путем установления института государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии. Этот институт включает в себя установление норм и правил в области использования атомной энергии, выдачу разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии и прочие меры по обеспечению безопасности обращения с ядерными материалами.

Вторая группа рисков связана с потенциальной способностью ядерных материалов причинить вред жизни, здоровью в результате умышленного использования опасных свойств ядерных материалов в форме ядерного оружия, «грязной» бомбы, актов терроризма на ядерных объектах и в иных формах. Минимизация этих рисков выходит на первый план при международной торговле и обеспечивается режимом нераспространении и установленным в его развитие режимом экспортного контроля.

Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 года является уникальным примером консенсуса подавляющего большинства стран мира. С принятием этого документа 182 страны добровольно согласились не приобретать и не производить ядерное оружие. Одной из предпосылок достижения такого консенсуса явился тот факт, что только присоединившись к Договору, эти государства смогли получить доступ к благами мирного использования атомной энергии, участвуя в международной торговле.

Статья III Договора устанавливает, что государства-участники Договора будут передавать ядерные материалы и технологии в другие страны для использования в мирных целях только при условии, что передаваемые предметы будут поставлены под гарантии МАГАТЭ.

В развитие данной статьи, совместными усилиями промышленно развитых стран было создано несколько режимов экспортного контроля в ядерной области, первоначально в рамках Комитета Цангера, а затем в рамках Группы ядерных поставщиков.

Однако еще до вступления в силу Договора о нераспространении ядерного оружия в 1974 г. вопрос о контроле за распространением ядерных технологий был поставлен в США – в первой стране, которая приняла специальное законодательство для регулирования использования энергии атомного ядра. Уже с 1954 года в законе об атомной энергии США содержится статья 123, которая устанавливает, что ядерные материалы и технологии, подконтрольные США, могут быть поставлены только в страну, заключившую с США двусторонний договор о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии.

Закон США также устанавливает некоторые обязательные условия такого соглашения: обязательство принимающей стороны применять гарантии МАГАТЭ ко всей мирной ядерной деятельности, обязательство принимающего государства не использовать получаемые предметы в военных целях, применять меры физической защиты, а также (и в этом основной отличие американской системы от системы в рамках Группы ядерных поставщиков) – во-первых, получить предварительное согласие США на любой реэкспорт полученных по соглашению ядерных материалов и оборудования, во-вторых, получить согласие США на обогащение, переработку ОЯТ или некоторые иные случаи изменения формы и содержания ядерных материалов, переданных по соглашению. С тех пор США заключили такие соглашения с более чем 20 странами и международными организациями (Евратом, МАГАТЭ), иногда отступая от определенных законом типовых условий (что допускается законом). Так, по соглашению с Евратомом для реэкспорта в страны, согласованные в приложении, согласия США не требуется.

После подписания Договора о нераспространении ядерного оружия в развитие его статьи III в 1974-76 годах ряд промышленно развитых стран образовали Группу ядерных поставщиков и выработали руководящие принципы для ядерного экспорта.

Аналогично американской системе соглашений, поставщики стран, входящих в Группу ядерных поставщиков, согласились, что передача ядерных материалов возможна только при наличии заверений государства-получателя об их мирном использовании, применении мер физической защиты и постановки неядерными государствами всей своей ядерной деятельности под гарантии МАГАТЭ. В отличие от американской системы, согласие первоначально передающей страны на дальнейший реэкспорт не требуется, если страна первой поставки принимает на себя обязательства осуществлять дальнейший реэкспорт только на тех же условиях и получить те же заверения со стороны получателя реэкспорта, которые поставщик требует при первоначальной передаче. Согласие поставщика на реэкспорт требуется только при дальнейшей передаче оборудования для обогащения и прочих чувствительных ядерных технологий. В отличие от американской системы, наличие двустороннего договора о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии не является обязательным условием осуществления экспортной поставки для экспортера из страны, входящей в Группу ядерных поставщиков. Заверения, которые в этом случае должны быть получены от страны-получателя, при отсутствии международного договора могут быть предоставлены каждый раз в форме односторонних заверений.

В 1974 г. США вошли в Группу ядерных поставщиков, однако действующую систему соглашений не отменили. Американская система имеет в своей основе большую степень недоверия к получающему государству, она исходит из того, что государство первой поставки может в нарушение принятых на себя обязательств осуществить дальнейший реэкспорт без получения аналогичных заверений от страны-получателя. Однако нарушение может иметь место и в отношении принятого по международному договору с США обязательства получить согласие США на дальнейший реэкспорт. Американская система менее объективна. Группа ядерных поставщиков изначально определяет условия, на которых реэкспорт возможен без отдельного согласия первоначально передающей стороны. Американская система дает возможность запретить реэкспорт даже в том случае, если все условия двустороннего соглашения с США соблюдаются. Это имело место при запрете реэкспорта подконтрольного США ядерного топлива из Франции в ЮАР для реактора Кеберг в 1978 году.

Представляется, что при принятии этой системы в 1954 г. (до учреждения МАГАТЭ и подписания Договора о нераспространении) получение согласия на реэкспорт было оправдано заботой о нераспространении, однако сегодня система разрешительного реэкспорта в двусторонних соглашениях о мирном использовании атомной энергии, заключаемых как США, так и другими странами, является в большей степени инструментом торговой политики. В то же время, конкурентные преимущества, которые дает контроль над реэкспортом и переработкой ядерных материалов, оборачиваются иногда конкурентными недостатками, т.к. получатели технологий, в первую очередь заказчики реакторов американского дизайна, ограничены в своих правах по дальнейшему обращению с полученными ядерными материалами, например, ОЯТ, и учитывают это при выборе поставщика.

Это обстоятельство должна учитывать и Россия и не стремиться к переходу к системе разрешительного реэкспорта. В настоящее время национальное законодательство России основано на руководящих принципах Группы ядерных поставщиков и разрешает дальнейший реэкспорт в страны, предоставившие реэкспортеру такие же заверения, какие Россия требует от страны первой поставки. Однако есть исключения, и в ряде двусторонних соглашений о сотрудничестве Россия требует получения отдельного согласия на реэкспорт. Это имеет место в основном в отношениях со странами, не входящими в Группу ядерных поставщиков и не имеющих развитого законодательства об экспортном контроле.

Говоря о последних тенденциях развития международного и национального права, регулирующего международную торговлю ядерными материалами и технологиями, невозможно не остановиться на феномене Индии, добившейся для себя исключений из практически всех норм международного права и национального права целого ряда государств.

Как известно, Индия не присоединилась к Договору о нераспространении ядерного оружия. Одним из ее аргументов было то, что вместо достижения заявленной цели – всеобъемлющего нераспространения, Договор создает закрытый клуб «обладающих» ядерным оружием и большую группу стран, «не обладающих» ядерным оружием, путем ограничения перечня законных обладателей ядерного оружия теми государствами, которые произвели ядерное испытание до 1967 года. В 1974 г. Индия произвела первое ядерное испытание, и во многом именно в ответ на это в 1976 г. 7 промышленно развитых стран образовали Группу ядерных поставщиков и приняли руководящие принципы для ядерного экспорта. Была заложена основа мировой системы экспортного контроля. Сегодня мы являемся свидетелями того, как в целях получения преимуществ от доступа на индийский рынок ядерных технологий и политических преимуществ, в том числе от усиления Индии в противовес развивающемуся Китаю, страны мира вносят изменения и в свое внутреннее законодательство, и в международные договоры, устанавливая исключения к базовым нормам ядерного нераспространения.

Так, в августе 2008 г. совет управляющих МАГАТЭ единогласно (на основе консенсуса) одобрил соглашение о гарантиях между Индией и МАГАТЭ, согласившись применять гарантии не ко всей ядерной деятельности Индии, а только к ее мирной ядерной деятельности. Таким образом было де-факто признано право Индии обладать ядерным оружием.

В сентябре 2008 г. 45 государств – членов Группы ядерных поставщиков, также единогласно одобрили специальные исключения для Индии из руководящих принципов ядерного экспорта. В отношении Индии Группа ядерных поставщиков не будет требовать применения гарантий МАГАТЭ ко всей ядерной деятельности, и признает достаточным применение гарантий только к мирной ядерной деятельности, т.е. только к части ядерных установок. Это тем более удивительно, что сама Группа ядерных поставщиков была создана в ответ на отказ Индии присоединиться к Договору о нераспространении и ее ядерное испытание в 1974 году.

После этого в Соединенных Штатах было принято специальное законодательство, делающее исключения для Индии из статьи 123 Закона об атомной энергии и ряда других статей. Исключается применительно к Индии норма о том, что двустороннее соглашение о сотрудничестве должно содержать условие о применении гарантий МАГАТЭ ко всей ядерной деятельности Индии как условие для экспорта в Индию ядерных материалов и технологий, имеющих американское происхождение.

Такое уникальное исключение, наверное, было бы невозможно, если бы для его реализации необходимо было бы также изменить Договор о нераспространении ядерного оружия. Но в Договоре говорится о необходимости применения гарантий МАГАТЭ ко всей мирной ядерной деятельности.

Смысл формулировки о «мирной» ядерной деятельности изначально состоял в том, что согласно Договору о нераспространении, неядерные государства по определению не могли заниматься военной ядерной деятельностью.

Согласно статье III Договора, «каждое из государств-участников Договора, не обладающее ядерным оружием, обязуется принять гарантии… МАГАТЭ, ... с тем, чтобы не допустить переключения ядерной энергии с мирного применения на ядерное оружие… Гарантии… применяются ко всему … расщепляющемуся материалу во всей мирной ядерной деятельности.

Каждое из государств - участников Договора обязуется не предоставлять... расщепляющегося материала,... если на этот... материал не распространяются гарантии, требуемые настоящей статьей.»

На эту формулировку опиралась Индия, доказывая, что изменения Договора не требуется. С этим согласились Соединенные Штаты. Интересно, что в статье 123 американского Закона об использовании атомной энергии содержится ровным счетом такая же формулировка об обязательности применения гарантий МАГАТЭ ко всей мирной ядерной деятельности, однако Соединенные Штаты тем не менее сочли необходимым принять специальный закон, исключающий применение этого положения к двустороннему соглашению с Индией.

Наряду с заключением двустороннего соглашения о сотрудничестве в области использования атомной энергии с США, Индия заключила соглашения по этому вопросу с Францией, Россией и рядом других государств.

Несмотря на многочисленные заявления официальных лиц об обратном, мы являемся свидетелями двух глобальных исключений из международно-правового регулирования в ядерной области: де-факто признание Индии ядерным государством без ее присоединения к Договору о нераспространении ядерного оружия и снятие запрета на торговлю с Индией в ядерной области. Оба эти исключения приняты международным сообществом на основе широкого консенсуса, достигнутого между теми же странами, которые в 1970-е гг. также на основе консенсуса установили режим ядерного нераспространения и международный режим экспортного контроля.

Основные тенденции в области развития права, регулирующего международную торговлю ядерными материалами, оборудованием и технологиями, в последние годы являлось расширение сети международных соглашений в области мирного использования атомной энергии, в том числе увеличение числа таких соглашений, заключенных Россией, и модернизация системы экспортного контроля и снятие специально в отношении Индии запрета на поставки ядерных технологий в страны, не поставившие всю свою ядерную деятельность под гарантии МАГАТЭ. Причем именно интересы международной торговли в ядерной сфере являются стимулом для развития правовой системы в этой области и определяют содержание тех изменений, которые вносятся в правовое регулирование.