Система и компетенция административных судов в Грузии

Вид материала

Документы

Содержание Законодательные основы Органический закон об общих судах Административно-процессуальным кодексом Грузии Общий административный кодекс Система административных судов Большой палатой Верховного суда Б. Предмет административного спора В. Виды исков Спорные вопросы относительно подсудности отдельных категорий споров А. Подсудность трудовых споров Б. Споры из договорных отношений В. Подсудность споров, возникащих в процессе принудительного исполнения Различия между гражданским и административным судопроизводствами А. Субъекты процесса Б. Принцип состязательности В. Мировое соглашение Г. Приостановление действия обжалованного административного акта Д. Заочное решение Чантурия Ладо Копалеишвили Майя, Схиртладзе Нугзар, Кардава Екатерине ... Полное содержание

Подобный материал:

• Экзаменационные вопросы по дисциплине «арбитражный процесс» Система, состав и структура, 29.69kb.
• Э. Р. Ахметзянова (Акимова), арбитражный управляющий,, 17.09kb.
• Материалы ii-й международной научно-практической конференции, 3876.44kb.
• Задачи и основные полномочия арбитражных судов. Система арбитражных судов России. Понятие, 35.53kb.
• Вопросы к междисциплинарному экзамену по программе «правовое регулирование деятельности, 40.46kb.
• Перечень вопросов для подготовки к экзамену по курсу «арбитражный процесс и третейское, 62.25kb.
• О нарушении прав человека в Грузии, 49.79kb.
• В 2006 году охраной обеспечены 100% судов общей юрисдикции, арбитражных и военных судов, 27.78kb.
• З. К. Гамсахурдия Духовная миссия Грузии Лекция, 413.48kb.
• Горнолыжные курорты Грузии!, 126.29kb.

Система и компетенция административных судов в Грузии


Ладо Чантурия

Профессор, доктор права

Кильский университет (Германия) и Тбилисский государственный университет

1. Введение
   

Административное правосудие в Грузии было введено в результате правовой реформы, проведенной в девяностых годах прошлого столетия. С принятием Закона об общих судах 13 июня 1997 года¹ была отменена советская концепция административного судопроизводства, согласно которой под административной юстицией подразумевалось рассмотрение дел по административным правонарушениям.²

Принятие нового гражданско-процессуального кодекса (ГПКГ) в 1999 году закрепило процессуально-правовые основы этого нового для постсоветской Грузии явления.³

2. Законодательные основы
   

Кроме Конституции, которая определяет единую систему общих судов и основы осуществления судебной власти, основополагающие для административного правосудия положения закреплены в других законодательных актах.

Органический закон об общих судах⁴ устанавливает систему административных судов всех инстанций, рассматривающих административные дела в системе общих судов.

Порядок рассмотрения и разрешения административных споров административными судами определяется Административно-процессуальным кодексом Грузии (АПКГ) от 23 июля 1999 года, который вступил в силу 1 января 2000 года. До принятия этого главного для административного правосудия процессуального закона административные споры рассматривались на основе Гражданско-процессуального кодекса (ГПКГ), который вступил в силу 15 мая 1999 года.

Хотя АПКГ представляет собой главный процессуальный закон для рассмотрения административных споров, многие институты ГПКГ по-прежнему находят применение в административном процессе. Согласно ч. 2 ст. 1 АПКГ «если настоящим кодексом не установлено иное, в административном судопроизводстве применяется ГПКГ».

С точки зрения материального административного права заслуживает внимания Общий административный кодекс (ОАКГ).⁵ Согласно ст. 1 ОАКГ кодекс определяет порядок издания и исполнения административно-правовых актов, рассмотрения административных жалоб и административных заявлений, порядок подготовки, совершения и исполнения административных сделок.

ОАКГ отличается от кодекса об административных правонарушениях, который действует во многих постсоветских государствах. Предметом регулирования Кодекса об административных правонарушениях является нарушение общественного порядка, а не деятельность государственных органов управления и права граждан в отношении данных органов, что составляет основной предмет общего административного права.⁶

3. Система административных судов
   

В отличие от некоторых государств Западной Европы (например, Германии и Франции), где административные суды существуют в виде отдельных судов, административное правосудие в Грузии осуществляется судами общей юрисдикции. Однако внутри общих судов имеется специализация, в которой административное правосудие выделяется отдельно. Так, в судах первой инстанции могут быть созданы коллегии по административным делам.⁷

Создание специальных палат по административным делам на уровне апелляционных судов и в Верховном суде предписано законом.⁸

Районный (городской) суд рассматривает по первой инстанции все административные дела, кроме тех, которые рассматриваются судьями-магистратами единолично (ст. 5 АПКГ). В компетенцию судей-магистратов входит рассмотрение административных споров по вопросам социальной защиты, споров, связанных с исполнением вступивших в законную силу судебных решений, трудовых споров государственных служащих и т.д. (ст. 6 АПКГ).

Таким образом, в систему административных судов в Грузии входят: 1. судьи-магистраты, 2. суды первой инстанции – районные или городские суды, в которых единолично или коллегиально (в составе трех судьей) рассматриваются административные дела; 3. палаты по административным делам апелляционных судов; 4. палата по административным делам Верховного суда.

В некоторых случаях решения, имеющие важное значение для единообразия административного правосудия, могут быть приняты Большой палатой Верховного суда в составе девяти судей.

4. Компетенция
   

А. Публично-правовые формы деятельности административного органа


В порядке административного судопроизводства рассматриваются все дела с участием государственных административных органов. Административным органом считаются все государственные органы, органы местного самоуправления или управления, юридические лица публичного права (за исключением политических партий и религиозных объединений),⁹ а также любые лица, которые на основании законодательства осуществляют публично-правовые правомочия (п. «а» ч. 1 ст. 2 ОАКГ).

ОАКГ устанавливает следующие публично-правовые формы деятельности административного органа: индивидуальный административно-правовой акт, нормативный административно-правовой акт, административный договор.¹⁰ Кроме этого, существует еще такая правовая форма деятельности, как административный реалакт.¹¹ Под реалактом понимается управленческое мероприятие, которое не подразумевает издания индивидуального правового акта.¹²


Б. Предмет административного спора


Согласно административному праву Грузии в суде могут быть обжалованы все административно-правовые акты или деяния административных органов, например, решения налоговых или таможенных органов, приказы министров, решения местных органов самоуправления и т.д.

Согласно ч. 1 ст. 2 АПКГ предметом административного спора в суде могут быть: а. соответствие административно-правового акта законодательству Грузии, например, соответствует ли приказ министра действующему закону; б. заключение, исполнение или прекращение административного договора; в. обязательство административного органа по возмещению причиненного ущерба, изданию административно-правового акта или осуществлению иных действий и т.д. Этот перечень не является исчерпывающим. Кроме того, он отражает не содержание и характер административных споров, а всего лишь предмет административного спора.¹³


В. Виды исков


В зависимости от преследуемой цели АПКГ предусматривает возможность внесения исков: 1. о признании административно-правового акта недействительным или об объявлении утратившим силу (ст. 22 АПКГ), 2. об издании административного акта (ст. 23 АПКГ), 3. об осуществлении деяния, например, требование выдачи водительских прав, если лицо сдало все экзамены на права (ст. 24 АПКГ), 4. о признании наличия или отсутствия определенного права или правового отношения (ст. 25¹ АПКГ).


Г. Право обращения в суд


До 1 апреля 2010 года, т.е. до вступления в силу законодательных изменений от 28.12.2009 года, при обжаловании административно-правового акта или деяния административных органов лицам предоставлялась возможность выбора: они могли обратиться с жалобой в вышестоящий административный орган или прямо в суд (ч. 3 ст. 178 ОАКГ).¹⁴

С 1 апреля 2010 года такой возможности больше нет. Обращение в суд с иском допускается только после обращения в вышестоящий административный орган и получения от него негативного ответа. Однако в некоторых случаях законодательство предусматривает возможность внесения иска прямо в суд без обращения с жалобой в вышестоящий административный орган. Например, согласно закону о публичной службе или налоговому кодексу лица могут прямо обратиться в суд.

Две особенности административного судопроизводства заслуживают еще внимания.

Во-первых, ответчиком по административным спорам всегда выступает административный орган.

Во-вторых, административный орган не имеет права обращения в суд с иском по вопросу, решение которого входит в его компетенцию (ч. 4 ст. 2 АПКГ). Например, налоговый орган не может обратиться в суд с требованием уплаты налогов предприятия.

5. Спорные вопросы относительно подсудности отдельных категорий споров
   

Хотя предмет административных споров устанавливается АПКГ, некоторые вопросы подсудности споров в правовой практике являются спорными, что находит свое отражение в судебной практике и юридической литературе.


А. Подсудность трудовых споров


В отличиe от гражданско-правовых способов защиты гражданских прав в административном процессе предоставляется система превентивных мер защиты права, например, автоматическое приостановление действия обжалованного акта согласно ст. 29 АПКГ и временное определение (ст. 31 АПКГ). Этот способ защиты прав оказался проблематичным при рассмотрении трудовых споров, связанных с освобождением государственных служащих или сотрудников юридических лиц публичного права от должности.¹⁵

В области государственной (публичной) службы представление иска об обжаловании приказа об освобождении работника от должности вызывало приостановление действия обжалованного акта, что препятствовало нормальному функционированию административного органа.¹⁶ В одном случае спор касался приказа руководителя администрации Тбилисского государственного университета (ТГУ) о проведении конкурса с целью подбора сотрудников и утверждении результатов конкурса.¹⁷ В другом случае предметом спора являлaсь законность приказа ректора о назначении на академическую должность на одном из факультетов ТГУ.¹⁸

В первом случае ВС Грузии признал, что отношения, возникшие между истцом и руководителем администрации ТГУ, являются гражданско-правовыми, приказ об увольнении издан на основании частно-правового законодательства, и его законность должна быть проверена в пределах гражданского судопроизводства на основании норм гражданского права.¹⁹ Таким образом было исключено временное средство защиты права – применение суспензивного эффекта иска²⁰ и автоматическое приостановление действия приказа ректора.

Во втором случае приказ ректора ТГУ о назначении на должность был признан актом публично-правового содержания, оформляющим итоги проведенного согласно административному законодательству конкурса, по которому на соответствующие должности были назначены только победившие в этом конкурсе лица.²¹

Таким образом, акт одного административного органа в двух разных ситуациях был оценен по разному. В основе данного утверждения лежит положение о том, что для оценки индивидуального административно-правового акта важное значение имеет содержание упорядочения, а не правовая форма.²²


Б. Споры из договорных отношений


Следующая группа спорных вопросов связана с правовой квалификацией договоров, одной из сторон которых является административный орган. Согласно ранее действующей судебной практике Верховного суда все договоры с участием административного органа признавались административными договорами (теория субъекта), и споры по ним рассматривались административными судами.²³

Согласно судебной практике последних лет одного субъектного состава для квалификации договора в качестве административного договора не достаточно и «решающим для выяснения вопроса о подсудности является то, заключен ли этот договор с целью входящей в непосредственную публичную компетенцию» административного органа или лишь в качестве вспомогательного для осуществления :главной публичной функции мероприятия.²⁴ Это означает следующее: если договор заключен для осуществления публичной функции, он попадает под категорию административного договора, если нет – налицо гражданско-правовой договор, и спор подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

Несмотря на это, в судебной практике, в том числе и Верховного суда, наблюдается неоднородный подход к оценке предмета спора по договорным отношениям. Например, в одном случае договор о целевом кредите, заключенный между Mинфином и индивидуальным предприятием на основе открытого тендера был признан гражданско-правовым договором. По мнению ВС, для разграничения административного и гражданского договоров существенное значение придается не статусу участников договора, а цели договора. Административный договор заключается с целью осуществления публичного правомочия.²⁵

В другом случае договор между Mинфином и ООО «Х» о распоряжении средств, выделенных из резервного фонда правительства для финансирования государственной целевой программы, был признан административным договором, хотя он по своей природе не отличался от первого договора.²⁶

Для решения возникших в процессе разграничения административного и гражданско-правового договоров правовая наука в Грузии отдает предпочтение немецкой теории т.н. «предмета упорядочения», согласно которой важное значение имеют объективная оценка, содержание упорядочения и предмет упорядочения.²⁷


В. Подсудность споров, возникащих в процессе принудительного исполнения


В правовой практике возникла проблема в связи с подсудностью споров по актам, принятым в процессе принудительного исполнения. Речь идет об оспаривании акта судебного исполнителя об описи и аресте имущества должника, в одном случае, и протокола аукциона, проведенного с целью реализации арестованного имущества, в другом.

Спорным является вопрос о том, что, поскольку акт судебного исполнителя об аресте имущества и протокол аукциона по своей природе представляют собой индивидуальные административно-правовые акты,²⁸ их обжалование, казалось бы, должно происходить по правилам административного судопроизводства.

В одном из своих решений ВС Грузии указал, что обжалование третьим лицом акта описи и ареста подсудно гражданскому, а не административному суду.²⁹ По мнению ВС, данное правоотношение не имеет основного элемента, характерного для публично-правового отношения, в частности спор не связан с правоотношением на основе административного законодательства, а то обстоятельство, что один из ответчиков представлен административным органом – Исполнительным бюро г. Тбилиси, не дает основания для признания спора в качестве административного спора.³⁰

Кроме названных в определении ВС аргументов, следует добавить, что согласно п. «в¹» ч. 4 ст. 3 ОАКГ действие кодекса не распространяется на ту деятельность органов исполнительной власти, которая связана с исполнением вошедших в законную силу судебных решений, актов, предусмотренных законом «Об исполнительном производстве».

6. Различия между гражданским и административным судопроизводствами
   

Несмотря на то, что для регулирования многих вопросов в административном процессе применяется ГПКГ, в отличие от гражданского процесса административный процесс характеризуется определенными особенностями, которые заслуживают внимания.³¹


А. Субъекты процесса


Одним из участников административного процесса всегда является административный орган, издавший административно-правовой акт, или осуществивший какое-либо действие, имеющее юридическое значение (ч. 1 ст. 14 АПКГ).

В судебной практике возникла проблема подсудности решений общих собраний акционерных обществ, в которых все 100% акций принадлежат государству и, таким образом, решения практически принимаются государственными органами. В одном из своих решений Верховный суд Грузии разъяснил, что решения общего собрания акционеров, даже в тех случаях, если все 100% акций принадлежат государству, не подпадают под понятие административных сделок, и споры по данным решениям должны быть рассмотрены в гражданско-процессуальном порядке. Что касается решения государственного органа о приватизации государственного предприятия и создания на его основе акционерного общества, то такое решение наоборот, является административным актом, и спор, возникший в связи с этим актом, должен быть рассмотрен согласно АПК.³²


Б. Принцип состязательности


Согласно принципу состязательности, который лежит в основе нового гражданского процесса Грузии, "стороны пользуются равными правами и возможностями для обоснования своих требований... Стороны сами же определяют, какие факты должны лечь в основу их требований, или какими доказательствами должны быть подтверждены эти факты" (ст. 4 ГПКГ). Суд не имеет права по своей инициативе потребовать дополнительные доказательства, что характерно для т.н. инквизиционного принципа. Административный процесс содержит элементы инквизиционного принципа. Несмотря на то, что принцип состязательности является главенствующим и в административном процессе, "суд правомочен по своей инициативе принять решение о предоставлении дополнительной информации или доказательств" (ст. 4 АПКГ), а также "правомочен собирать фактические обстоятельства и доказательства и по собственной инициативе" (ч. 1 ст. 19 АПК).


В. Мировое соглашение


В гражданском процессе стороны могут в любое время завершить производство по делу путем достижения мирового соглашения (ч. 2 ст. 3 ГПКГ). В административном процессе завершение дела мировым соглашением допускается только в том случае, "если это не противоречит законодательству Грузии" (ч. 2 ст. 3 АПКГ). Таким образом, суд должен проверить законность решения административного органа об отказе от иска, или признать иск. Например, если налоговая инспекция отказывается от своих требований по уплате налогов, суд должен проверить, соответствует ли этот отказ действующему законодательству, и только после этого принять решение.

Г. Приостановление действия обжалованного административного акта


Иск может быть возбужден с требованием о признании административно-правового акта недействительным или об объявлении его утратившим силу (ч. 1 ст. 22 АПКГ). Особенностью иска является то, что его предъявление в суд автоматически вызывает приостановление действия обжалованного административного акта (ч. 1 ст. 29 АПК).³³ Эта норма стала причиной многих недоразумений в Грузии: посредством внесения исков приостанавливались действия важных административных актов, включая указы президента страны.


Д. Заочное решение


Одним из новшеств, введенных новым ГПК Грузии является институт заочного решения, целью которого является предотвращение необоснованного затягивания рассмотрения дел, что нередко вызвано неявкой сторон на процессе. Согласно ч. 1 ст. 229 ГПКГ, если на главное судебное заседание не явится истец, которому было направлено извещение в установленном законом порядке, на основании ходатайства ответчика суд может вынести заочное решение об отказе в удовлетворении иска. Особенностью заочного решения является то, что суд, принимая его, не оценивает имеющиеся в деле доказательства или дело в целом. Он выносит решение об отказе в удовлетворении иска из-за неявки истца, а не на основании материалов дела.

Если на главное судебное заседание не явится ответчик, которому также было направлено извещение, то указанные в иске фактические обстоятельства считаются доказанными, и суд выносит заочное решение, удовлетворив иск истца. Неявившейся считается также сторона, которая явилась на судебное заседание в назначенное время, однако отказывается от участия в рассмотрении дела (ст. 232 ГПКГ).

В административном же процессе институт заочного решения не применяется (ч. 1 ст. 26¹ АПКГ). Административный суд правомочен рассмотреть и разрешить административное дело без участия сторон только на основании письменного требования сторон (ст. 27 АПК). В судебной практике такие требования сторон исключительно редки, что вызывает необоснованное затягивание судебных процессов по административным делам. Кроме этого, 28.12.2007 года в АПКГ были внесены изменения, согласно которым суд имеет право при неявке стороны по неуважительной причине заочно рассмотреть дело на основе имеющихся материалов дела. При неявке обеих сторон, суд первой инстанции имеет право оставить дело без рассмотрения (ч. 3 ст. 26¹ ГПКГ). Апелляционный и Верховный суды такое право не имеют.