Михайличенко Сергей Алексеевич Тема доклад

Вид материала

Подобный материал:

ДОКЛАД

Вице-президента Ассоциации «Национальный союз организаций в области обеспечения пожарной безопасности»

по Южному федеральному округу

Михайличенко Сергей Алексеевич

Тема доклада: «Механизмы саморегулирования в отрасли пожарной безопасности»

В последние несколько лет в России все большую значимость приобретает идея саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности как эффективного механизма, дополняющего, а иногда и заменяющего государственное регулирование экономики. Об этом уже достаточно много было сказано ранее.

Саморегулирование в целом и в отдельных отраслях экономики в частности выделяется в качестве одной из приоритетных задач, определяющих основные стратегические направления развития Российской Федерации в среднесрочной и долгосрочной перспективе, и имеет отражение в таких документах как Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (2008–2020 гг.).

Можно выделить следующие задачи, напрямую указывающие на важность и приоритетность саморегулирования в укреплении российской экономики:

развитие саморегулируемых организаций, передача им ряда государственных функций, внедрение системы грантов, механизмов софинансирования со стороны государства проектов СРО, повышение значимости саморегулируемых организаций в диалоге с государством;
решение проблем развития форм самоорганизации и саморегулирования бизнеса и общества, уровня доверия в сочетании с уровнем эффективности государственного управления;
повышение договороспособности компаний и транспарентности ведения бизнеса, в том числе на основе самоорганизации предпринимательского сообщества;
замена лицензирования для отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности, финансовыми гарантиями либо контролем со стороны саморегулируемых организаций;
содействие распространению лучшей практики корпоративного управления, повышение качества и прозрачности корпоративной отчетности, в том числе на предприятиях с государственным участием;
обеспечение высокого уровня защиты интересов инвесторов, включая эффективную судебную систему, эффективную систему регулирования со сбалансированными усиленными полномочиями регулятора и саморегулируемых организаций;

В настоящее время институты саморегулирования существуют в нескольких отраслях.

При этом отмечаются как проблемы в реализации, так и положительные результаты внедрения механизмов саморегулирования.

Это хорошо видно на примерах становления и развития саморегулирования в области строительства и оценочной деятельности.

Предметом института саморегулирования в области строительства, исходя из положений Градостроительного кодекса Российской Федерации и подзаконных нормативных актов, регулирующих деятельность СРО, является профессиональная предпринимательская деятельность в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, влияющая на безопасность объектов капитального строительства, а также особо опасных, технически сложных и уникальных объектов.

Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. № 624 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства», детализирует компетенцию СРО посредством установления конкретных видов работ, осуществление которых требует участия в СРО выполняющих их предпринимателей. Таким образом, компетенция СРО определена, но серьезно ограничена. Для целей саморегулирования отведена лишь узкая, хотя важная и востребованная, часть деятельности предпринимателей в строительстве. К сожалению, не ясно, что подразумевается под влиянием работ на безопасность объектов. Скорее, может идти речь о «работах, нарушение установленных правил производства которых способно причинить ущерб жизни и здоровью людей, имуществу, экологии и другим охраняемым законодательством объектам». Нельзя не согласиться с данным мнением, ведь проведение работ в соответствии с установленными правилами и нормами строительства подразумевает собой безопасность их выполнения.

Принятая формулировка, возможно, не совсем корректна. Кроме того, непонятны критерии, относящие те или иные виды работ к работам, влияющим на безопасность объектов капитального строительства. Законодатель не дает никаких разъяснений по вопросу, почему один и тот же вид работ, выполняемый на определенном объекте, влияет на безопасность, а на другом - не влияет (например, устройство вентилируемых фасадов при строительстве здания аэропорта влияет на безопасность данного здания, а на безопасность малоэтажного жилого дома - нет).

Кроме того, согласно Перечню, часть видов работ относится к компетенции СРО только в случае их выполнения на особо опасных, технически сложных и уникальных объектах, исчерпывающий перечень которых содержит Градостроительный кодекс Российской Федерации.

Заслуживают внимания важные оговорки в Приказе № 624, существенно сужающие компетенцию СРО в рамках указанных видов работ.

В частности, отмечается, что компетенция СРО не распространяется на работы, если их осуществление не требует получения разрешения на строительство, а также в отношении объектов индивидуального жилищного строительства. А это огромный пласт объектов и, соответственно, строительных работ.

Таким образом, получается, что одни и те же виды работ могут влиять и в то же время не влиять на безопасность объектов капитального строительства. Строительство трехэтажного жилого дома субъектом предпринимательской деятельности остается практически бесконтрольным, ведь СРО деятельность такого субъекта неподведомственна, а лицензирование отменено. Количество субъектов, выполняющих работы, "вырезанные из компетенции" СРО, невозможно подсчитать. Сокращение компетенции СРО не соответствует целям отмены института лицензирования - повышению ответственности субъектов предпринимательской деятельности перед потребителями их услуг, поддержанию контроля и повышению качества профессиональной деятельности в области строительства и т.п.

Кроме того, существуют проблемы налогообложения, выхода из СРО с возвратом взноса в компенсационный фонд.

Организации, уплатившие в СРО вступительный, членский взносы и взнос в компенсационный фонд, сталкиваются с объективными затруднениями в части расчета и уплаты налогов. Если с обычной схемой налогообложения ситуация ясна - члены СРО вправе учесть указанные взносы в целях исчисления налога на прибыль в составе прочих расходов, связанных с производством и реализацией, то с упрощенной схемой налогообложения дела обстоят хуже. Налоговые органы отказываются исключать из прибылей расходы, связанные с членством в СРО, субъектов предпринимательской деятельности, пользующихся упрощенной схемой налогообложения, что ведет к дополнительному материальному обременению членов СРО строителей, проектировщиков и изыскателей.

На данный момент сложилась ситуация, когда субъект предпринимательской деятельности в области строительства обязан вступить в СРО и заплатить взнос в компенсационный фонд. При этом законом определено, что эти деньги он отдает раз и навсегда. Напомним, что в соответствии со ст. 55.7 Градостроительного кодекса осуществление возврата взноса из средств компенсационного фонда СРО не предусмотрено. Условия выхода из СРО не прописаны. Пока индивидуальный предприниматель или юридическое лицо являются членами СРО, они обязаны нести финансовое бремя по поддержанию материальных гарантий ответственности ее членов в случае нанесения вреда вследствие недостатков работ, находящихся в компетенции СРО. Почему хозяйствующий субъект обязан "дарить" свои деньги, если соберется выйти из рядов СРО?

Причин выхода может быть достаточно: выведение из компетенции СРО определенных видов работ, которые осуществляет хозяйствующий субъект, принятие решения о прекращении осуществления строительной деятельности, реорганизация, смена места нахождения организации и т.п. Например, организация занимается выполнением строительных работ и производством строительных материалов, под влиянием тех или иных факторов она решает сосредоточиться на последнем и, чтобы не нести дополнительных расходов в виде членских взносов в СРО, принимает решение о выходе из СРО. Законодательно определенных процедур для этого не имеется. Представляется, что такая процедура должна быть максимально простой: подача заявления с указанием причин и планируемых сроков прекращения членства.

Неясны причины невозвращения взноса в компенсационный фонд. Если вступительный и членские взносы, вносимые членами СРО, идут на поддержание функционирования СРО, то средства компенсационного фонда имеют строго целевой характер и не могут быть использованы СРО, кроме как на выплаты за ущерб, причиненный его членами третьим лицам. Следовательно, добровольно прекращающая свое членство в СРО организация имеет полное право получить свои средства обратно. При этом не нарушаются требования закона, касающиеся минимально допустимого размера компенсационного фонда СРО: минимум 300 тыс. руб. на одного члена СРО при наличии обязательных требований по страхованию ответственности перед третьими лицами. Данные положения выглядят справедливо. Объединяясь, хозяйствующие субъекты создают своего рода уставный фонд своего объединения, часть которого должна быть возвращена добровольно выбывающему из такого объединения субъекту. Внесение в Градостроительный кодекс РФ соответствующих изменений позволит существенно либерализовать институт СРО.

Также интересен опыт развития института саморегулирования в области аудиторской деятельности.

Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" обязывает все аудиторские организации и индивидуальных аудиторов вступить в одну из саморегулируемых организаций. Невыполнение данного требования означает невозможность осуществления профессиональной деятельности.

Федеральным законом от 30.12.2008 № 307-ФЗ отменяется лицензирование аудиторской деятельности. Аудиторские организации, индивидуальные аудиторы, не вступившие в саморегулируемые организации аудиторов, не вправе проводить аудит и оказывать сопутствующие аудиту услуги.

Данная норма носит обязывающий характер, а ее нарушение повлечет за собой действия, которые будут выражены в пресечении незаконной деятельности.

В отношении нарушителей установлена гражданско-правовая ответственность.

Так, любые сделки, заключенные аудиторской организацией или индивидуальным аудитором, не вступившими в саморегулируемые организации аудиторов, признаются недействительными с момента их совершения. Такие сделки не влекут юридических последствий и недействительны. А значит, нелегитимными становятся аудиторские заключения и иные отчеты (заключения), выданные указанными субъектами по результатам оказанных аудиторских и сопутствующих аудиту услуг.

В этой ситуации «без вины виноватыми» могут оказаться аудируемые лица, которые не смогут получить надлежащего результата услуг и будут вынуждены, скорее всего, в судебном порядке требовать возврата уплаченных авансовых платежей. Кроме того, возникает проблема принятия соответствующих расходов для целей налогообложения прибыли организаций.

Административная и уголовная ответственность за невыполнение предусмотренного Законом требования о вступлении в саморегулируемые организации аудиторов, аналогичная ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения, на сегодняшний день не предусмотрена. Это объясняется относительной новизной законодательства в этой области: Федеральный закон "О саморегулируемых организациях" был принят лишь в конце 2007 г. Потребуется определенное время для выявления диспропорции между лицензированием и саморегулированием и ее устранения.

В специализированной литературе, посвященной вопросам саморегулирования, до настоящего времени не утихает спор в отношении конституционности положений действующего законодательства, предусматривающих обязательное членство в какой-либо саморегулируемой организации. Для аудиторской деятельности аналогичная дискуссия разгорелась еще на стадии внесения в парламент законопроекта нового Федерального закона «Об аудиторской деятельности».

Повышенный интерес вызывает мнение против обязательного саморегулирования:

1) ограничение на осуществление предпринимательской деятельности может существовать только в форме определенного запрета (ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации), а условие о вступлении в какие-либо объединения для занятия определенным видом деятельности запретом не является, так как представляет собой дополнительную обязанность юридических и физических лиц;

2) в соответствии со ст. ст. 2, 23, 51 ГК РФ условием осуществления предпринимательской деятельности является государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в установленном законом порядке. Данное положение относится как к аудиторским организациям, так и к индивидуальным аудиторам и не устанавливает зависимости от членства в каком-либо объединении;

3) анализ практики обязательного саморегулирования в таких видах предпринимательской деятельности, как арбитражное управление, нотариальная, оценочная деятельность, профессиональное участие на рынке ценных бумаг, возникшей ранее, чем в аудиторской деятельности, показывает, что члены таких саморегулируемых организаций попадают в полную зависимость от них. Это обусловлено тем, что последние наделены полномочиями, позволяющими проводить против своих членов меры дисциплинарной ответственности (исключение и др.) и лишать их права осуществлять свою профессиональную деятельность либо отказывать в регистрации претендентам по разным причинам, не всегда объективным. Все вышеизложенное может повлечь за собой негативные последствия в виде злоупотребления правом. При этом под злоупотреблением правом обычно понимают нарушение требования добросовестности в реализации установленных законом прав;

4) обязательное членство в саморегулируемых аудиторских объединениях не соответствует основополагающему принципу осуществления участниками гражданско-правовых отношений своих субъективных прав своей волей и в своем интересе, а также принципам свободы договора и добровольности при создании юридических лиц (ст. 1, 9, 18, 421 ГК РФ);

5) обязательное членство в саморегулируемых объединениях, являющееся одним из условий занятия предпринимательской деятельностью, противоречит ч. 2 ст. 30 и ч. 1 ст. 34 Конституции Российской Федерации.

Действительно, на первый взгляд положения, закрепленные в Конституции России, позволяют усомниться в правомерности требований по обязательному членству в саморегулируемых организациях.

Часть 2 ст. 30: "Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем".

Часть 1 ст. 34: "Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности".

Обратимся к практике Конституционного Суда Российской Федерации.

Так, в одном из своих Постановлений высшая судебная инстанция сделала вывод о неприемлемости принципа добровольности для членства в таких объединениях, как нотариальные палаты.

В другом Постановлении Конституционный Суд сделал аналогичные выводы в отношении деятельности арбитражных управляющих, утверждаемых арбитражными судами для проведения процедур банкротства.

Конституционный Суд, во многих аспектах основываясь на позиции, сформулированной им ранее, делал вывод о соответствии Основному закону положений, устанавливающих обязательность членства в саморегулируемых организациях, ссылаясь на публично-правовой статус выполняемых функций.

И совсем другой вывод следует в отношении сопутствующих услуг, а также необязательного (так называемого инициативного) аудита, которые проводятся не периодически, а эпизодически по запросу заинтересованных лиц.

Здесь интересы хозяйствующих субъектов носят уже не публично-правовой, а ярко выраженный частноправовой характер, а значит, законность требования о вступлении в саморегулируемую организацию может быть подвергнута сомнению.

Таким образом, законодательная норма, обязывающая аудиторские организации, индивидуальных аудиторов вступить в одну из саморегулируемых организаций аудиторов, является двойственной: с одной стороны, сомнений не вызывает в части обязательного аудита, а с другой стороны, может быть оспорена в Конституционном Суде, в части инициативного аудита и сопутствующих аудиту услуг.

Таким образом, развитие саморегулирования и передача части контрольных функций от государства саморегулируемым организациям лежит в общем русле с основными приоритетными задачами развития, обозначенными в программных документах.

Это задачи снижения уровня коррупции, административных барьеров для ведения бизнеса, развития конкуренции, устранения избыточного государственного регулирования, поддержки малого и среднего бизнеса, совершенствования системы контроля и надзора, создания благоприятных условий для предпринимательской инициативы и проведения административной реформы.

Саморегулирование как институт экономической системы, объединяющий представителей предпринимательского сообщества, во многом будет способствовать реализации задач развития частно-государственного партнерства и других механизмов гражданского общества, создания эффективных инструментов взаимодействия между обществом, бизнесом и государством, расширения участия предпринимателей в подготовке и принятии нормативных решений, выработке и реализации внешнеэкономической политики.

Уже сейчас деятельность СРО является довольно активной в таких отраслях экономики, как финансовые рынки, банковский сектор, рынок земли и недвижимости, рынок страховых и аудиторских услуг, услуг оценщиков, арбитражных управляющих и др. В связи с этим следует отметить, что осуществление задач по развитию многих отраслей экономики не может продолжаться без участия в этом процессе институтов саморегулирования.

Следует особо выделить важную роль саморегулирования в решении задачи дальнейшего сокращения видов деятельности, подлежащих лицензированию, в том числе с использованием альтернативных механизмов регулирования, связанных со страхованием.

Одним из потенциальных направлений развития механизмов саморегулирования может быть рынок пожарной безопасности.

В этой отрасли отсутствуют обязательные СРО и остается лицензирование.

Как всем известно, действующий в настоящее время Федеральный закон № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и вступающий в силу 3 ноября текущего года новый Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 99-ФЗ устанавливают лицензируемые виды деятельности в области пожарной безопасности.

При этом Проект Федерального закона № 305620-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам деятельности саморегулируемых организаций в области пожарной безопасности» остается не принятым.

В сложившейся ситуации становится интересно добровольное подтверждение соответствие, позволяющее задействовать механизмы саморегулирования уже сейчас. Статьей 6 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» установлены основные функции СРО, одной из которых является организация сертификации произведенных членами СРО товаров, работ и услуг.

Т.е. некоммерческие партнерства, имея статус Саморегулируемой организации, в том числе и добровольных, имеют законную возможность стать органами по сертификации услуг и таким образом контролировать качество работ, выполняемых организациями – членами СРО.

В рамках законодательства подтверждать соответствие выполненных работ и услуг установленным требованиям возможно исключительно посредством добровольной сертификации, в соответствии со статьёй 21 Федерального закона «О техническом регулировании».

При этом, добровольная сертификация работ и услуг в области пожарной безопасности пожарной безопасности может проводиться на соответствие национальным стандартам, стандартам организаций, сводам правил, условиям договоров. Сертификация работ на соответствие условиям договоров особенное актуальна в области пожарной безопасности, так как в настоящее время отсутствуют национальные стандарты, своды правил, устанавливающие конкретные требования к проведению таких работ.

Поэтому многие организации, выполняющие требования российского законодательства попросту не имеют возможности доказать заказчику преимуществ хорошо выполненных работ и несут убытки.

В таких условиях недобросовестные организации пользуются возможностью обманывать заказчика. Уже практически во всех субъектах России появились организации, которые выигрывают тендеры на проведение работ в области пожарной безопасности, предлагая цены ниже себестоимости материалов. Они и не собирались работать, а всего лишь хотят выиграть тендеры и продать своё место в очереди другой организации.

Те кто выполняют требования законодательства продолжают нести необоснованные убытки и в рамках обязательных требований в области пожарной безопасности не могут бороться с недобросовестными организациями.

Но задействовав механизм саморегулирования посредствам добровольной сертификации, добросовестные организации, объединившись, смогут отстаивать свои интересы, а также смогут вытеснить с рынка противопожарных услуг фирмы-однодневки, то есть тех, кто никогда не собирался качественно выполнять работы по обеспечению пожарной безопасности.

Уже не секрет, что в судах коммерческими организациями и собственниками объектов защиты выигрывались дела о признании результатов добровольной сертификации работ и услуг в области пожарной безопасности.

По мнению Национального союза уже сейчас возможно использовать положительные стороны механизмов саморегулирования, с помощью добровольной сертификации, когда заинтересованные организации, выполняющие работы в области обеспечения пожарной безопасности, сами регулируют данную сферу деятельности. Это позволяет общественности, сотрудничая с надзорными органами, повышать уровень качества выпускаемой продукции, выполненных работ.

Blog

Михайличенко Сергей Алексеевич Тема доклад