«Универсальные принципы противодействия коррупции в публично-правовой и частной сферах» хабриева талия Ярулловна

Вид материала

Анализ

Подобный материал:

• Содружества Независимых Государств модельный закон, 228.67kb.
• Национальный план, 234.88kb.
• Утвердить План противодействия коррупции в Брединском муниципальном районе на 2011-2013, 79.88kb.
• Национальный план противодействия коррупции на 2010 2011 годы Вцелях организации исполнения, 178.9kb.
• Национальный план противодействия коррупции на 2010 2011 годы, 184.3kb.
• Решение этой задачи обеспечивается, прежде всего, путем планомерного повышения правовой, 17.44kb.
• Закон от 25. 12. 2008 №273-фз «о противодействии коррупции», 114.56kb.
• Российская федерация федеральный закон о противодействии коррупции, 339.29kb.
• Российская федерация федеральный закон о противодействии коррупции, 646.58kb.
• Российская федерация федеральный закон о противодействии коррупции, 183.09kb.

«Универсальные принципы противодействия коррупции в публично-правовой и частной сферах»


ХАБРИЕВА Талия Ярулловна,

Директор Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве Российской Федерации,

член-корреспондент Российской академии наук, доктор

юридических наук, профессор


Анализ зарубежного опыта свидетельствует, что ощутимых успехов в борьбе с коррупцией добились страны, в которых применяется комплексный подход к противодействию коррупции, который предполагает применение системы политических, правовых, организационных, экономических, пропагандистских и иных мер, а также взаимодействие государства, общества, бизнес структур и граждан в процессе их применения.

В настоящее время государства реализуют различные антикоррупционные стратегии. Для всех них характерен акцент на публично-правовую сферу. Такой подход наблюдается в США, Великобритании, Канаде, Германии, Японии, Китае, Сингапуре, странах СНГ и Балтии, а также в других государствах. В основном применяются следующие меры: повышение публичности, гласности, расширение возможностей широкого обсуждения законопроектов и управленческих решений; предотвращение и урегулирование конфликта интересов лиц, работающих в публично-правовой сфере; внедрение этических кодексов для чиновников; развитие административной юстиции; декларирование доходов и расходов чиновников.

Наряду с указанным доминирующим направлением в деятельности государства по противодействию коррупции, во многих странах взят курс на криминализацию коррупции в частном секторе с выделением самостоятельных статей уголовного кодекса. (Германия, США, Франция, Норвегия, Греция, Дания, Хорватия, Босния и Герцеговина, Эстония и др.). Например, Уголовный кодекс ФРГ (ст. 299) понимает под коррупцией в частном секторе дачу незаконного преимущества в бизнесе за счет получения в обмен на это материальных благ. Законодательство Франции, выделяя порядка 20 различных составов коррупционных деяний, вводит такие квалифицирующие признаки, как предоставление необоснованных благ (статья 432-14 Уголовного кодекса), неправомерное использование собственности либо доверия компании (статьи 425-4, 437-3, 460, 464 Закона о компаниях) и т.д.

Набирает силу тенденция, активизации вмешательства государства в частную сферу. Так, в США и Великобритании законодательство предписывает коммерческим компаниям организацию надлежащего порядка их деятельности, недопускающего коррупционные практики. Речь идет о Законе Сарбанса-Оксли 2002 г. (US Sarbanes–Oxley Act of 2002) и Законе о взяточничестве 2010г. (Великобритания). Последний закон содержит норму об ответственности коммерческих организаций за ненадлежащую организацию своей деятельности, приведшую к взяточничеству. Новеллой английского законодательства является норма об ответственности юридических лиц за непредотвращение взяточничества, совершенного от имени компаний лицами, связанными с ними (менеджерами, работниками, агентами, посредниками, консультантами и иными лицами). Надо заметить, что она повлекла за собой необходимость разработки на правительственном уровне специального руководства по ее применению. Наряду с этим, обязательным условием действия данного закона стало издание Руководства по мерам воздействия, которые могут применяться компаниями с целью предотвращения взяточничества в отношении связанных с ними лиц, подготовленное Министерством юстиции Великобритании¹. Этот документ рекомендует компаниям осуществлять проверку бизнес-партнеров на причастность к коррупционным правонарушениям; внедрять внутрикорпоративные процедуры предотвращения коррупции; принимать обязательные к исполнению инструкции о действиях сотрудников в случаях шантажа или вымогательства со стороны чиновников и конкурентов.

Для частной сферы в свете борьбы с коррупцией характерно участие бизнеса, который полноценно развивает как общесистемные, так и внутрикорпоративные антикоррупционные средства и способы. В рамках первых бизнес-структуры налаживают взаимодействие со СМИ; создают эффективные механизмы отстаивания интересов предпринимателей (в том числе коллективные); отказываются от контактов с компаниями, замешанными в коррупционных скандалах; образуют и обеспечивают функционирование специальных экспертных советов и др.

Большое разнообразие даёт практика внутрикорпоративных мер, среди которых разработка корпоративных программ противодействия коррупции; создание структурных подразделений компаний, обеспечивающих взаимодействие с органами государства; развитие культуры компании, основанной на неприятии коррупционного поведения; осуществление независимого аудита эффективности противодействия коррупции в компании и т.д.

Продвигаясь в борьбе с коррупцией, можно использовать различные модели из зарубежного опыта, обращаться к комбинациям рассмотренных мер. При этом необходимо учитывать то главное, что объединяет большинство государственных стратегий противодействия коррупции: единство рассматриваемой задачи обуславливает общие принципы ее решения как в публично-правовой, так и в частной сферах. Поэтому принципиальным ориентиром отечественной антикоррупционной политики мог бы стать указанный подход. Борьба с коррупцией в государственном и негосударственном секторе должна строиться на общих началах: публичности и прозрачности деятельности; недопущения конфликта интересов; контроля и ответственности лиц; сочетания правовых и неправовых инструментов и средств; международного сотрудничества.

Так, в государственном секторе принцип публичности и прозрачности деятельности реализуется в таких правовых формах, как опубликование информации, относящейся к их деятельности, в том числе по итогам аудиторских и иных проверок; декларирование не только доходов, но и расходов государственных и муниципальных чиновников.

В негосударственном секторе зарубежных стран принцип публичности и прозрачности обеспечивается внедрением Международных стандартов финансовой отчетности, принятием внутрикорпоративных правил делопроизводства и отчетности сотрудников компаний и другими средствами.

Принцип недопущения конфликта интересов достигается и в государственном, и в негосударственном, прежде всего, коммерческом секторе. Законодательство большей части государств обязывает государственных чиновников предоставлять информацию о своей деятельности, которая может привести к конфликту интересов. Например, в Финляндии закон обязывает должностных лиц информировать о своем участии в коммерческой деятельности, принадлежащих им ценных бумагах, ином имуществе, долговых обязательствах и не допускает их участия в принятии решений, в которых есть заинтересованность. Аналогичные требования, установленные законодательством и внутрикорпоративными правилами, предъявляются и к сотрудникам частных компаний.

Принцип контроля за деятельностью и ответственности лиц действует не только в государственных органах и учреждениях, но и в негосударственных компаниях и организациях. Он поддерживается использованием таких средств, как отчетность и подотчетность, выборность и ротация руководящих кадров, применение санкций в отношении виновных лиц.

Ориентируясь на указанные общие принципы, отметим, что они еще не окончательно определены. Здесь имеется достаточно большой научный потенциал и основания для привлечения экспертов государств-участников ШОС. Надо заметить, что применительно к Российской Федерации единство принципов противодействия коррупции в публично-правовой и частной сферах пока не обеспечивается. Есть еще ряд серьезных проблем, связанных с необходимостью выполнения взятых на себя международных обязательств.

В настоящее время основное внимание Российской Федерации сосредоточено на выполнении рекомендаций Группы государств против коррупции (ГРЕКО), членство в которой Российская Федерация приобрела, ратифицировав в 2006 г. Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию². В этом направлении в России сделано достаточно много.

Сформированы правовая и организационная основа противодействия коррупции. Ратифицированы международные антикоррупционные соглашения, принят Федеральный закон о противодействии коррупции от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ, установивший основные принципы противодействия коррупции, правовые основы предупреждения этой глобальной проблемы и борьбы с ней и предусматривающий минимизацию и ликвидацию последствий коррупционных правонарушений. В развитие превентивных мер противодействия коррупции принят Федеральный закон от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции³, которая содержит ряд важнейших приоритетов, фундаментальных подходов к борьбе с коррупцией, составляющих существо государственной политики по противодействию коррупции на современном этапе. Идет постоянное совершенствование законодательства и правоприменительной практики.

Актуальным для России вопросом является выполнение рекомендации ГРЕКО относительно уголовной ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения. Однако, во-первых, признание юридического лица субъектом преступления не соответствует традиционной уголовно-правовой доктрине виновной ответственности. Во-вторых, юридическое лицо, в настоящее время, не являются субъектом уголовной ответственности по Уголовному Кодексу Российской Федерации. В-третьих, требует решения вопрос об определении физического лица (директор, бухгалтер, учредитель и т.д.), чьи действия будут обусловливать причастность юридического лица к коррупционному преступлению. Кроме того, применение такой ответственности может повлечь ущерб для держателей акций, владельцев долей, не совершавших преступления. Это объясняет позицию отечественного законодателя, избравшего подход к выполнению данной рекомендации, состоящий во введении административной ответственности юридических лиц за коррупцию (Ст.19.28 КоАП).

Как было показано выше, результативность противодействия коррупции во многом обусловлена участием бизнес-структур и других институтов гражданского общества, к чему также призывает статья 12 ратифицированной в 2006 г. Конвенции ООН против коррупции 2003 г.

Почвой для проявлений коррупции остаются административные барьеры мешающие бизнесу, несмотря на то, что многое было сделало для их минимизации в рамках административной реформы. Почвой для проявлений коррупции остаются административные барьеры мешающие бизнесу, несмотря на то, что государством многое было сделало для их минимизации в рамках административной реформы. В прошлом году Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации совместно с университетом Париж-1 Пантеон-Сорбонна завершил совместный проект «Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта». Его результаты были представлены в ходе визита Дмитрия Медведева во Францию на форуме лидеров российского и французского бизнеса. Представляется, что здесь активность должна проявляться не только со стороны государства, но и самим бизнес-сообществом, тем более, что положительные примеры уже есть. Так в 2010 г. Институтов совместно с Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП) было проведено комплексное исследование вопросов совершенствования правового регулирования контрольно-надзорной деятельности и устранения административных барьеров при осуществлении экономической деятельности. Были выработаны рекомендации и даны предложения по снижению административных барьеров при осуществлении хозяйственной деятельности в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства.

В частности, было предложено сокращение лицензируемых видов деятельности не за счет их укрупнения, а посредством изменения методов правового регулирования в отдельных сферах деятельности.

Были также признано необходимыми:

- разработка единого законодательного акта, устанавливающего унифицированный режим аккредитации;

- распространение действия механизма оценки регулирующего воздействия на все проекты нормативных актов, тем или иным образом затрагивающие отношения с участием предпринимателей;

- упрощение требований к содержанию уведомления о начале предпринимательской деятельности и др.

Предлагалось внедрить в деловую практику концепцию подразумеваемых решений, которая обосновывается в европейской юридической литературе. Она допускает в случае обращения представителей бизнеса в административный орган с просьбой о принятии управленческого решения и отсутствия ответа в установленный для этого срок презумпцию принятия положительного решения.

Необходимо продолжить развитие и внедрение в деловой обиход этических норм в целях создания атмосферы нетерпимости к коррупции. Наряду с этическими нормами могут быть использованы другие регуляторы, связанные с антикоррупционной стандартизацией.⁴ Структура антикоррупционных стандартов включает в себя следующие элементы: предмет и сфера действия; правовая основа; единая система запретов, ограничений, обязанностей и дозволений; организационные требования по соблюдению антикоррупционных стандартов. Такие же стандарты могут быть разработаны и для сфер деятельности бизнес-структур. Саморегулируемые организации могли бы организовать введение таких стандартов, мониторинг и контроль за их исполнением.

С развитием науки обосновываются и внедряются современные юридические технологии, применение которых позволяет бороться с проявлениями коррупции.

Классической юридической технологией была и остается юридическая техника, под которой традиционно понимается совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов. Выполнение ее требований позволяет избежать правотворческих ошибок.

В качестве отдельного направления антикоррупционной деятельности можно рассматривать организацию и проведение правового мониторинга, являющегося действенным каналом обратной связи между государством и обществом. Он представляет собой комплексный структурный и информационно-аналитический механизм анализа и оценки «жизненного цикла» закона или другого правового акта на всех этапах его создания и применения⁵.

Следующая современная юридическая технология, нашедшее свое закрепление вначале на подзаконном (постановления Правительства РФ № 195 и 196), а затем и на законодательном уровне – антикоррупционная экспертиза. Ее проведение направлено на выявление и исключение из текстов нормативных правовых актов и их проектов положений, способствующих коррупции. В настоящее время принят специальный законодательный акт – Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

В ходе применения указанных юридических технологий могут быть обнаружены новые коррупционные практики, административные барьеры, неэффективные правовые нормы.

В завершение отмечу, что решением Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 16 февраля 2011 г. (протокол № 22) на Институт возложены функции координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции. Подготовлен соответствующий план мероприятий. Согласно нему создается Межведомственный совет по координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции.

В июне предполагается проведение общероссийского семинара-совещания по вопросам обеспечения междисциплинарного взаимодействия в рамках координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции. На осень запланирована всероссийская конференция по данной проблеме. Приглашаем организаторов форума и другие ведущие ВУЗы и научные центры к участию в семинаре и конференции.