Механизмы подготовки и проведения конкурсов по реализации проектов государственно-частного партнёрства Дата

Вид материала

Конкурс

Подобный материал:

• Концепция и механизмы реализации государственно-частного партнерства Соловьев М. М.,, 349.96kb.
• Вестник Брянского государственного технического университета. 2008. №3(19), 135.18kb.
• Механизмы государственно-частного партнерства в реализации инвестиционной политики, 252.32kb.
• Программа повышения квалификации «реализация инфраструктурных проектов на основе механизмов, 53.6kb.
• Инновационная образовательная программа (72 часа) со специализацией «Реализация инфраструктурных, 85.5kb.
• А. Г. Мнацаканян, В. В. Генне 236022, Россия, г. Калининград,, 96.39kb.
• Еженедельный мониторинг сми по тематике государственно-частного партнерства 16 22 октября, 1063.65kb.
• Белорусский экономический журнал, 53.51kb.
• Организационно-экономический механизм реализации инвестиционно-строительных проектов, 656.25kb.
• Участие кредитных организаций в реализации проектов государственно-частного партнерства, 319.8kb.

Механизмы подготовки и проведения конкурсов по реализации проектов государственно-частного партнёрства


Дата: 29 мая 2008 года


Уважаемые дамы и господа!


Как известно, рынок услуг систем водоснабжения и канализации с экономической точки зрения представляет собой рынок естественной монополии, то есть такое состояние товарного рынка, при котором полноценная конкуренция на нем невозможна в силу технических особенностей производства соответствующего товара и экономической неэффективности одновременного его производства несколькими субъектами рынка. Таким образом, не целесообразна конкуренция на подобном рынке, что, однако, заставляет со значительно большей серьёзностью и социальным вниманием относиться к конкуренции «за вход» на таковой рынок.

Так исторически сложилось, что наше законодательство не относит рынок услуг систем водоснабжения и канализации к естественным монополиям¹. На уровне подзаконных нормативных актов прижился термин «локальная монополия» в отношении не только рынка услуг систем водоснабжения и канализации, но и рынка иных коммунальных услуг².

На уровне стратегическом признается потребность и необходимость установления четких и нормативно закреплённых критериев оценки процедур торгов (как в форме конкурса, так и в форме аукциона) в отношении получения частными операторами прав на управления системами коммунальной инфраструктуры, в частности, системами водоснабжения и канализации, которые находятся в большинстве своем в настоящее время в собственности муниципальных образований.

В настоящее время существуют два основных нормативных блока (весьма различной юридической силы), тем или иным образом регулирующих процедуры проведения конкурсов по предоставлению частным инвесторам прав на коммунальную инфраструктуру в целях реализации проектов публично-частного партнёрства.

Во-первых, это – Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (с изменениями и дополнениями в действующей редакции) (в дальнейшем по тексту именуемый «Закон о концессиях»), глава третья которого посвящена порядку заключения концессионных соглашений.

И во вторых, это – Методические рекомендации по проведению органами государственной власти и органами местного самоуправления торгов при передаче имущественных прав на объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, направленные 11 апреля текущего года письмом Федеральной антимонопольной службы главам субъектов Российской Федерации «О применении антимонопольного законодательства при осуществлении контроля за сделками с объектами коммунальной инфраструктуры, находящимися в государственной или муниципальной собственности» (в дальнейшем по тексту именуемые – «Методические рекомендации»). В письме, сопровождающим эти Методические рекомендации, приводится правовое обоснование позиции антимонопольного органа в отношении обязательности проведения торгов (в частности, в форме конкурсов) при передаче имущественных прав на объекты коммунальной инфраструктуры.


Закон о концессиях, принятый почти три года тому назад, к сожалению, не оправдал возлагавшихся на него ожиданий. И причин к тому несколько.

Во-первых, Закон о концессиях предполагает заключение концессионных соглашений в соответствии с типовыми концессионными соглашениями, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. В отношении систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водоснабжения и водоотведения, такое типовое концессионное соглашение было утверждено через полтора года после принятия закона – 05 декабря 2006 года³. Соответственно, до его принятия сохранялась неясность с возможностью заключения концессионных соглашений при отсутствии утверждённого типового. Но и утверждение типового концессионного соглашения не сняло, а добавило дополнительные вопросы – в какой степени заключённое соглашение должно соответствовать типовому, какие возможны отступления от типового и каковы правовые последствия (риски) таких отступлений? Недостаток данного типового концессионного соглашения состоит, в основном, в том, что оно копирует положения Закона о концессиях, не добавляя ничего нового и не конкретизируя возможности использования диспозитивных норм Закона о концессиях. Тогда как при обсуждении в качестве законопроекта и при принятии Закона о концессиях предполагалось, что оставшиеся неясными вопросы будут отрегулированы типовым концессионным соглашением. Однако этого не произошло.

Во-вторых, Закон о концессиях регулирует соответствующие отношения с явным «перекосом» в сторону интересов концедента – публичного образования, не способствуя заинтересованности частных инвесторов – потенциальных концессионеров, в использовании данной правовой модели для инвестирования в развитие инфраструктуры.

К числу таковых «перекосов» можно отнести, например, следующие:

- объект концессионного соглашения (в нашем случае – объект системы водоснабжения и канализации) сразу же после его строительства (или завершения реконструкции) оказывается собственностью концедента – публичного образования, а права концессионера лишь регистрируются в качестве обременений соответствующего права собственности. Это напрочь лишает концессионера, во-первых, гарантий по возврату вложенных инвестиций (хотя бы путём удержания «своего» имущества) и, во-вторых, резко снижает инвестиционную привлекательность проекта для финансирующих банков, так как законодательно невозможно заложить построенный объект в обеспѐчение возврата привлечённых кредитных ресурсов;

- далее, Закон о концессиях предусматривает обязательное внесение концессионером концеденту концессионной платы в той или иной форме. Таким образом, получается, что инвестор сам (или за счёт заёмных ресурсов) профинансировал строительство (или реконструкцию) объекта коммунальной инфраструктуры, тут же передав его в чужую собственность – собственность концедента, а потом в течение срока действия соглашения ещё и платит последнему фактически арендную плату за право пользования имуществом, построенным за счёт этого самого инвестора. То есть, de facto инвестор дважды оплачивает муниципалитету (чаще всего) стоимость построенного объекта. Из каких средств, особенно в сфере регулируемой деятельности, каковой является коммунальное хозяйство, инвестору возвращать свои или привлеченные инвестиции – вопрос остаётся открытым.

Кстати, например, в соседнем Казахстане тамошний закон о концессиях вообще не знает такого понятия как концессионная плата⁴. Да и концессионных договоров там заключено и достаточно успешно реализуется не в пример больше чем в России (правда не в сфере коммунальной инфраструктуры).

Также в целях заключения концессионного соглашения в соответствии с российским Законом о концессиях необходимо провести большую подготовительную работу, требующую значительных материальных, финансовых, временны̀х и квалификационных затрат.

Так, в частности, Закон о концессиях предполагает, что как на сам объект концессионного соглашения, так и на иное недвижимое имущество, составляющее единое целое с объектом и передающееся одновременно с ним концессионеру, должны быть зарегистрированы права собственности концедента – соответствующего публичного образования. Наверное, не стоит упоминать, что в большинстве случаев такие права на объекты недвижимости коммунальной инфраструктуры не только не зарегистрированы, но и сами эти объекты не прошли технический учёт и инвентаризацию.

Для целей строительства или реконструкции объекта концессионного соглашения Закон о концессиях предполагает наличие уже разработанной (и проработанной) проектно-сметной документации на соответствующий объект. Это также дополнительные затраты публичного образования (субъекта федерации или муниципалитета) из соответствующего бюджета, на что далеко не все могут пойти.

Закон о концессиях предусматривает одновременно с передачей объектов концессионного соглашения также и земельных участков, на которых они расположены, путем заключения договора аренды с концессионером. Следовательно, соответствующие земельные участки должны пройти кадастровый учёт и права на них должны быть зарегистрированы за соответствующим уровнем публичной власти. Тогда как в настоящее время весьма значительная часть земельных участков еще не прошла процедуру разграничения государственной и муниципальной собственности на землю⁵.

Помимо прочего, подготовка конкурсной документации для проведения конкурса и само проведение конкурса на заключение концессионного соглашения требует значительной квалификации от муниципальных чиновников. К большому сожалению, в настоящее время подавляющее большинство муниципалитетов не обладает соответствующим кадровым ресурсом, что также не способствует развитию публично-частного партнёрства по модели концессионного соглашения.

Указанные обстоятельства никак не способствуют широкому распространению концессионных соглашений, в том числе на объектах коммунальной инфраструктуры. Нам известно только несколько подобных примеров в коммунальной сфере:

- в городе Иркутске системы теплоснабжения были отданы в концессию ЗАО «Байкалэнерго» еще до утверждения Правительством Российской Федерации типового концессионного соглашения в январе 2007 года;

- в Ставропольском крае был объявлен конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов государственной (краевой) собственности Ставропольского края водопроводно-канализационного хозяйства, который, однако, был отменён в одностороннем порядке без объяснения каких-либо причин⁶. Это является единственным случаем попытки реализации концессии на системах водоснабжения и канализации;

- в Сургутском районе в августе 2006 года объявлялся конкурс на право заключения концессионного соглашения по строительству объекта «ПС «Городская» 110/10 кВ» городского поселения Лянтор (о его судьбе нам неизвестно);

- да и в сентябре 2007 года Администрация города Вологды объявляла открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении полигона твёрдых бытовых и нетоксичных отходов в урочище Пасынково (о его судьбе нам также неизвестно).

Об успешности данных конкурсов судить практически невозможно как в силу нераспространённости относящейся к ним информации, так и в результате их весьма малого количества. Также отметим еще раз, что в отношении систем водоснабжения и канализации ни одного такого конкурса проведено не было даже по истечении почти трёх лет с даты вступления в силу Закона о концессиях и полутора лет с даты утверждения типового концессионного соглашения.


Иные модели публично-частного партнёрства на объектах коммунальной инфраструктуры и механизмы проведения соответствующих конкурсов сводятся по существу к двум видам: аренда (в том числе включающая близкую к концессии аренду с инвестиционными обязательствами) и приватизацию. Так как механизмы приватизации достаточно урегулированы в законодательстве и их специфика достаточно явна, полагаем разумным остановиться на наиболее часто используемой форме – модели арендных отношений.

Касательно специфики механизмов организации и проведения конкурсов на заключение договоров аренды следует обратить внимание на уже упоминавшиеся Методические рекомендации антимонопольного органа.

Давая общую характеристику Методическим рекомендациям, следует указать на их «гибридный характер» - их рекомендательные нормы представляют собой синтез (иногда правда несколько упрощённый) положений Закона о концессиях касательно процедуры проведения конкурсов на право заключения концессионных соглашений и законодательства Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд⁷. Так, в частности, критерии оценки заявок на участие в конкурсе почти полностью совпадают с критериями оценки конкурсных предложений в соответствии с Законом о концессиях. Требования к участникам конкурса – скопированы из законодательства о государственном заказе, и т.п.

Также следует указать на рекомендательный характер данных Методических рекомендаций, и рекомендательный – именно для сотрудников антимонопольных органов. То есть, напрямую они будут применяться только антимонопольными органами при оценке соответствия того или иного конкурса нормам антимонопольного законодательства, а обязательной силы для участников соответствующих отношений они иметь не могут.

Не акцентируя внимание на торгах в форме аукциона как мало применимой процедуре в отношении объектов систем водоснабжения и канализации⁸, в дальнейшем будем рассматривать процедуру заключения торгов в форме открытого конкурса⁹.

Следует обратить внимание, что применение рассматриваемых Методических рекомендаций в полном объёме будет весьма осложнено, в том числе, по тем же причинам, что и применение норм Закона о концессиях – длительность и затратность подготовки конкурсной документации, отсутствие бюджетного финансирования «предконкурсных» работ и надлежащей квалификации муниципальных служащих.

Рассматривая критерии оценки заявок на участие в конкурсе, предлагаемые Методическими рекомендациями¹⁰, можно придти к выводу, что соответствующий конкурс сведётся, по существу, к конкурсу «бизнес-планов», предлагаемых участниками. Подобные критерии требуют весьма тщательной подготовки конкурсной документации и снижают не только поле для маневра участников конкурса (по предложению контрактной схемы), но и возможности контроля со стороны публичного образования за реализацией победившего «бизнес-плана». Подобная подготовка конкурсной документации должна, по сути, состоять в глубоком и всестороннем техническом, экономическом и правовом аудите (экспертизе) всей системы водоснабжения и канализации муниципального образования, выявления её узких мест, подготовки обоснования инвестиций и технико-экономического обоснования соответствующих затрат, а то и формирование проектно-сметной документации до проведения конкурса. Само собой разумеется, что подобная работа требует значительных временны̀х и финансовых затрат, а также привлечения квалифицированных специалистов в различных отраслях инженерных знаний, финансов, экономики и права.

С другой стороны, исходя из законодательно предусмотренной ответственности органов местного самоуправления за обеспѐчение населения качественными услугами систем водоснабжения и канализации¹¹, логично сделать вывод, что муниципалитет как таковой не заинтересован (да и не должен быть заинтересован) в самостоятельном, постоянном, текущем и ежедневном управлении соответствующими коммунальными системами. Муниципалитет заинтересован именно в предоставлении качественных услуг систем водоснабжения и канализации потребителям по разумным, то есть – экономически обоснованным, ценам. Таким образом, как на то указывает и наш опыт – опыт реализации подобных проектов ОАО «Евразийский», оптимальным критерием конкурса мог бы стать небольшой, но ёмкий перечень целевых параметров качества услуг систем водоснабжения и канализации. Данный перечень не должен быть достаточно большим, но показательным как с точки зрения технического состояния системы, так и экономической эффективности эксплуатации соответствующей коммунальной инфраструктуры. Также это значительно облегчит и контроль со стороны муниципалитета за деятельностью частного оператора, не вынуждая муниципальных служащих вмешиваться в текущую оперативно-хозяйственную деятельность частного водоканала.

В основу таких целевых параметров, по нашему мнению, должен быть положен принцип максимизации экономической эффективности, то есть – минимизации затрат как текущих, так и инвестиционных (в том числе и для предотвращения необоснованного роста тарифов) при максимизации качества услуг систем водоснабжения и канализации, оказываемых населению соответствующего муниципального образования.

Также при подготовке и при проведении конкурсов на передачу прав на коммунальную инфраструктуру следует учитывать, что привлекаемые частными инвесторами финансовые ресурсы для осуществления инвестиций зачастую являются не собственными, а заёмными средствами. Таким образом, контрактную модель следует конструировать с учётом интересов потенциальных кредиторов – банков и иных финансовых институтов, готовых на возвратной основе финансировать инвестиционную программу частного оператора систем водоснабжения и канализации. На западе для обозначения этого понятия существует короткий и ёмкий термин – bankability, к сожалению, не имеющий адекватного перевода на русский язык.


Общий вывод


Учитывая вышеизложенное, можно сделать следующие основные выводы в отношении нормативных рамок подготовки и проведения конкурсов по реализации проектов публично-частного партнёрства на муниципальных системах водоснабжения и канализации городов Российской Федерации:

1. Правоприменительные органы исходят из необходимости проведения таковых конкурсов с целью недопущения их квалификации в качестве муниципальной помощи и с использованием разработанных Методических рекомендаций. Практики судебной проверки указанной позиции антимонопольных органов в настоящее время не существует.
   
2. На законодательном уровне существует разработанная процедура заключения только концессионного соглашения по итогам конкурса на соответствующие объекты коммунальной инфраструктуры, что не может являться запретом на использование других форм публично-частного партнёрства.
   
3. Подготовка и проведение конкурсов публичным собственником – муниципальным образованием или субъектом Российской Федерации, требует значительной квалификации и высоких трудовых, материальных, временны̀х и финансовых затрат, в том числе, из бюджетных источников, что существенно затрудняет реализацию моделей публично-частного партнёрства на системах водоснабжения и канализации городов Российской Федерации.
   
4. Процедура проведения конкурса, предусмотренная Методическими рекомендациями, значительно короче процедуры проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, однако, по нашему мнению, сокращения затрат на разработку конкурсной документации и подготовку к проведению конкурса не произойдёт и в этом случае.
   
5. Данные посылки ведут к (а) достаточно низкому качеству и (б) коррупционности при проведении таковых конкурсов, (в) их редкому использованию и (г) недостаточной устойчивости правовой конструкции для привлечения заемных финансовых ресурсов для целей реабилитации, модернизации и развития коммунальных систем водоснабжения и канализации.
   

Спасибо за внимание!