Разования государственного управления, начавшиеся в связи с переходом России к рыночным отношениям, затронули практически все сферы жизни общества и государства

Вид материала

Документы

Содержание Анюшин С.В. Титова Н.Л.

Подобный материал:

• Cols=6 gutter=15> Реформа 1861г и ее значение для социально-экономического развития, 295.09kb.
• Контрольная работа по курсу «История России» Преподаватель, 408.78kb.
• Курсовая работа «Будущее России», 232.36kb.
• Валютное регулирование и валютный контроль в системе государственного управления экономикой, 443.47kb.
• Курсовая работа по дисциплине «Основы менеджмента», 232.77kb.
• Курсовая работа по дисциплине «Основы менеджмента» на тему: административная школа, 231.74kb.
• Бухгалтерский учет, 42.89kb.
• Государственный комитет российской федерации по высшему образованию, 505.46kb.
• Работы актуальна потому, что современная отечественная экономика находится в процессе, 60.93kb.
• Программа учебной дисциплины «Семейное право», 125.47kb.

К. МЕЩЕРИНОВА,

соискатель


ФЕДЕРАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ


Существенные преобразования государственного управления, начавшиеся в связи с переходом России к рыночным отношениям, затронули практически все сферы жизни общества и государства. Не стала исключением и система образования. Как отметил Президент РФ Д. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., «решающую роль в формировании нового поколения профессиональных кадров должно сыграть возрождение российской образовательной системы. Ее прежние успехи были признаны во всем мире. Сегодня, несмотря на некоторые позитивные сдвиги, положение дел в образовании оставляет желать лучшего. Надо прямо сказать: с передовых позиций мы уже «откатились». И это становится самой серьезной угрозой нашей конкурентоспособности.

Кроме того, система образования в прямом смысле слова образует личность, формирует сам образ жизни народа, передает новым поколениям ценности нации»¹.

В условиях проводимой реформы высшие учебные заведения призваны стать центрами распространения передовых образовательных технологий, объединения всех участников образовательного процесса с целью повышения качества подготовки специалистов и, в конечном счете, должны способствовать повышению экономической конкурентоспособности страны, ее ассимиляции в быстро изменяющихся социально-экономических условиях².

Из сказанного можно сделать вывод о том, что в получении гражданами России качественного высшего образования заинтересованы не только сами граждане, но и государство в лице государственных органов различного уровня. Между тем современную систему управления высшими учебными заведениями в России до сих пор характеризуют «низкая целенаправленность и запаздывающий характер управления, жесткость построения управленческих структур, элементы прежней практики командно-распорядительного управления и др. В управленческой системе еще слабо представлена общественная составляющая, не сформированы механизмы управления развитием образования, инновационными образовательными процессами. К тому же управление во многом продолжает работать вслепую, не имея полноценного информационно-статистического обеспечения, в частности, в области экономики образования»¹.

Все это обусловливает очевидную необходимость существенных изменений не только в организации, но и в содержании системы управления высшими учебными заведениями. Целенаправленный поиск адекватных российским условиям моделей и механизмов совершенствования системы управления высшим профессиональным образованием становится вопросом эффективного функционирования России. Следовательно, исключительно важным является аналитическое осмысление механизмов системы управления.

Говоря об управлении высшими учебными заведениями, различают его в узком и широком смысле. Как отмечает С.В. Анюшин, «управление высшим учебным заведением необходимо рассматривать, с одной стороны, как управление ор­ганизацией, а в широком плане – как часть государственного управления»².

Необходимо подчеркнуть, что обе системы управления находятся в постоянном взаимодействии друг с другом, поэтому в общем «управление образованием можно представить как сложноструктурированную, многофункциональную, специально организованную деятельность органов государственной власти совместно с общественными институтами, направленную на повышение эффективности функционирования системы образования страны, в целом образования как социального института в соответствии с целями и задачами развития общества и государства на конкретном историческом этапе их развития»¹.

Рассмотрим механизмы системы управления высшего профессионального образования в широком смысле. В этом аспекте управление и организация деятельности вузов находят свое место в формировании комплексной государственной политики по оптимизации высшей школы на основе составленных краткосрочных и долгосрочных программ развития образования, поиска структурно-управленческой системы, действующей в рамках конкретного высшего учебного заведения, и в целом вузов как единиц системы².

При этом механизм административно-правового регулирования системы управления высшим профессиональным образованием в обобщенном виде можно представить как взаимосвязанную совокупность элементов, которые воздействуют на общественные отношения в сфере высшего профессионального образования, организуя их в соответствии с задачами государства и общества³.

Структурными элементами этого механизма на федеральном уровне являются:

1. Субъект управления (управляющий объект). Субъектный состав управления высшим образованием является довольно широким и включает в себя Федеральное Собрание РФ, Президента РФ, Правительство РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство финансов РФ и другие министерства и ведомства. Характерно, что функции непосредственного управления высшими учебными заведениями сохраняются не только у Министерства образования и науки РФ⁴. В Российской Федерации действуют федеральные ведомственные органы управления образованием, которые управляют подведомственными им образовательными учреждениями по профилю соответствующих отраслей или сфер управления. Например, Генеральная прокуратура осуществляет руководство семью вузами и филиалами¹, Министерство иностранных дел – двумя², Федеральное агентство по рыболовству – семью³. Как правило, эта деятельность осуществляется подразделениями ведомств (главные управления, отделы и др.), которые могут быть специализированными и управлять подведомственными образовательными учреждениями либо выполнять такие функции наряду с другими функциями⁴.

Представляется, что такое обстоятельство нецелесообразно, так как затрудняет проведение единонаправленной политики в области образования, способствует бюрократизации и нарушению норм управляемости, требует выделения дополнительных ресурсов Министерства образования и науки РФ для контроля над процедурой лицензирования, аттестации и аккредитации. В связи с этим представляется верным суждение А.П. Егоршина о том, что сохранение такого подхода оптимально только для ограниченного числа учебных заведений в силу их специфики (МО, МВД, ФСБ), остальные в целях устранения ведомственности, которая является остаточным явлением командной системы управления, необходимо передать в подчинение Министерства образования и науки РФ⁵.

Кроме того, государство в лице компетентных органов делегирует часть полномочий по управлению вузом как «единицей» системы их руководителям. Ректор вуза выполняет целый ряд организационно-распорядительных функций, не будучи при этом должностным лицом какого-либо государственного органа. В структуре внутриорганизационных отношений ректор выполняет в части руководства вузом общие задачи государственной политики в сфере управления образованием¹.

Не следует забывать и то, что система образования является сферой взаимодействия интересов государства и общества в лице их институтов и граждан, поэтому управление развитием образования должно строиться на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики. Органы государственной власти и управления должны совместно с общественностью добиваться высокого, современного качества работы образовательных учреждений, независимо от формы собственности, систематически ана­лизировать перспективные потребности рынков труда и проводить мониторинг учеб­ных заведений, распространять информацию об этом через различные средства массовой информации. Соответственно расширение участия общества в управлении образовательными организа­циями является одним из важнейших направлений развития системы высшего образования, которое можно осуществлять путем создания системы попечительских советов, фондов поддержки образования, системы поддержки профессиональных сообществ, иных общественных организаций, формирования условий, прежде всего, финансового характера для стимулирования различных форм самоорганиза­ции населения и хозяйствующих субъектов в поддержку образования².

2. Объект управления (управляемый объект), в качестве которого выступает сфера высшего профессионального образования, в этой связи можно рассматривать в нескольких смыслах. Во-первых, как процесс удовлетворения потребностей личности в углублении и расширении образования на базе среднего (полного) общего, среднего профессионального образования³; во-вторых, как сети вузов и научных организаций; в-третьих, как объединения юридических лиц, общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.

3. Цели и задачи управления.
   
4. Методы и концепции управления.
   

Что касается целей, задач, методов и концепций управления, то они характеризуются значительной мобильностью, зависят от многих объективных и субъективных факторов и в совокупности предопределяют общую направленность всего механизма управления. Указанные элементы обобщены в Федеральной целевой программе развития образования на 2006–2010 годы¹. Основной целью Программы является обеспечение условий для удовлетворения потребностей граждан, общества и рынка труда в качественном образовании путем создания новых институциональных механизмов регулирования, обновления структуры и содержания образования, развития фундаментальности, непрерывности и практической направленности образовательных программ. Решение стратегической задачи повышения эффективности управления в сфере образования обеспечивается за счет реализации следующих направлений:

- внедрения моделей интегрированных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы различных уровней образования;

- внедрения механизмов взаимодействия учреждений профессионального образования и работодателей;

- выделения в системе высшего профессионального образования общенациональных университетов и системообразующих вузов для повышения эффективности использования интеллектуального потенциала высшей школы и концентрации материально-технических и финансовых ресурсов на ключевых направлениях развития российского образования;

- использования моделей государственно-общественного управления образовательными учреждениями в целях повышения открытости и инвестиционной привлекательности сферы образования;

- повышения эффективности институционального управления при изменении организационно-правовых форм деятельности учебных заведений в целях обеспечения развития экономической самостоятельности образовательных учреждений, усиления их ответственности за результаты деятельности, повышения результативности и прозрачности их финансирования;

- организации сетевого взаимодействия образовательных учреждений для развития мобильности в сфере образования, совершенствования информационного обмена и распространения эффективных решений;

- совершенствования системы управления образованием на основе эффективного использования информационно-коммуникационных технологий в рамках единого образовательного пространства¹.

Анализ действующей модели системы управления высшего профессионального образования позволяет выделить следующие группы механизмов:

1. правовой механизм;
   
2. экономический механизм;
   
3. мотивационный механизм;
   
4. организационный механизм;
   
5. социальный механизм.
   

Следует подчеркнуть, что указанная классификация весьма условна, так как определить какие-либо «чистые» механизмы, которые были бы лишь экономическими или только организационными, очень сложно. Так, использование государственных образовательных стандартов можно рассматривать как механизм координации деятельности субъектов хозяйствования в процессах жизненного цикла оказания образовательных услуг и формирования специалиста, то есть как организационно-правовой механизм. Однако устанавливаемые образовательными стандартами параметры отражают и потребности общества, включают в себя требования к основным образовательным программам, в том числе к обязательному содержанию программ высшей школы. Следовательно, в этом смысле стандартизацию можно рассматривать и как социальный механизм¹.

Правовой механизм управления системой управления высшего профессионального образования призван регулировать правоотношения между субъектами образовательной деятельности в процессе воздействия на сферу образования. Его основу составляют:

1. Международно-правовые акты, обязательства РФ, принятие которых способствует вхождению России в единое международное образовательное пространство. В этом смысле показательно признание Россией документов Болонского процесса², которые, несмотря на их рамочный характер, значительно видоизменили структуру российского образования, привели к появлению новой стратегии его развития. Что касается международных договоров, Россией был подписан ряд соглашений о сотрудничестве в области науки и образования, например: Соглашение между Правительством РФ и Правительством Йеменской Республики о сотрудничестве в области культуры, науки, образования, спорта и туризма (Москва, 17 декабря 2002 г.)³; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Алжирской Народной Демократической Республики о сотрудничестве в области культуры, науки, образования, спорта, туризма и архивов (Москва, 4 апреля 2001 г.)⁴.
   
2. Конституция РФ, которая, являясь основой всей государственной правовой системы, содержит ряд норм, регулирующих общие вопросы высшего образования, в том числе касающихся государственного управления. Так, ст. 72 Конституции РФ относит вопросы образования к общему ведению РФ и ее субъектов¹.
   
3. Федеральные законы, Законы РФ. В первую очередь, вопросы управления высшим профессиональным образованием регулируются Законом РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»² и Федеральным законом от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»³. Кроме того, отдельные положения, регулирующие конкретные аспекты в сфере управления учреждениями высшего профессионального образования, осуществляют Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и т.д.⁴
   

«Непрофильные» законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в сфере высшего образования. Большое количество таких законов, их разнообразие, частые случаи столкновений норм законов с нормами, содержащимися в основных законах об образовании, – эти и ряд других причин делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в сфере образования⁵.

4. Подзаконные нормативные правовые акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств. Данными актами оперативно регулируются многие актуальные вопросы, определяются конкретные средства воздействия на сферу образования. Например, в целях повышения качества образовательных программ высшего профессионального образования в области юриспруденции, усиления контроля деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования, осуществляющих подготовку юридических кадров в России, издан Указ Президента РФ от 26 мая 2009 г. № 599 «О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской Федерации»¹.

5. Важнейшими средствами механизма административно-правового регулирования являются индивидуальные акты. Эти акты определяют на основе административно-правовой нормы права и обязанности конкретных участников правоотношений².

При этом индивидуальный образовательно-правовой акт можно определить как правовой акт-документ, принятый уполномоченным государственным органом, осуществляющим функции в сфере образования или судом в пределах предоставленной им законом компетенции, адресованный конкретным субъектам образовательного права и влекущий возникновение, изменение или прекращение правоотношения, выражающий волю принявших его лиц, с соблюдением специальной формы и соответствующий требованиям закона³.

Примером индивидуально-правового акта при указанном понимании является лицензия на ведение образовательной деятельности по образовательным программам высшего профессионального образования, которая в соответствии с п. 4 ст. 10 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» выдается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, на основании заключения экспертной комиссии, формируемой с участием представителей органов исполнительной власти, органа местного самоуправления, на территории которого расположено высшее учебное заведение, представителей образовательных учреждений, научных организаций, экспертов из числа лиц, прошедших соответствующую подготовку в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования¹.

Именно на этом правовом уровне возникают значительные сложности в применении всего комплекса правовых актов в сфере высшего профессионального образования, связанные с их неоднозначным толкованием, пробельностью, дающей возможность злоупотреблять полномочиями. Указанное является еще одним основанием необходимости систематизации законодательства в области образования.

В то же время стремление модифицировать образовательное законодательство реализуется пока в подготовке изменений и дополнений к основным законам об образовании. Несмотря на простоту и привлекательность развития законодательства по пути внесения поправок в существующие правовые акты, выбор такого варианта в качестве основного приводит к порождению массы правовых коллизий и трудностей в правоприменительной практике. Многочисленные бессистемные дополнения, зачастую продиктованные сиюминутными потребностями практики и политики, уже привели к ситуации, когда актуальным стал вопрос принятия новой редакции этих законов².

Учитывая все вышеуказанное, а также сложность отношений в сфере высшего образования, важность оптимизации соотношения норм образовательного права с нормами других отраслей, необходимым представляется принятие Кодекса РФ об образовании, который должен привести к построению четкой структуры, направленной на реализацию прав граждан³.

Кодекс РФ об образовании должен:

1. учитывать модернизационные действия государства, сохраняя важнейшие гарантии образования в их конституционном значении;
   
2. иметь четкую, понятную структуру. В этом смысле интересен опыт Франции, где принят Образовательный кодекс, имеющий форму консолидированного акта и включающий законодательную и регламентарную части, что делает его удобным и доступным для всех граждан¹. Как представляется, Кодекс РФ об образовании должен иметь общую часть, основу которой составят легальные определения ключевых понятий в сфере образования, развернутые дефиниции гарантий образования, и особенную часть, которая упорядочит процесс взаимодействия объектов и субъектов управления образованием;
   
3. стать базой для обновленной образовательной системы, включая приемлемые для РФ институты международного права;
   
4. оптимизировать соотношение образовательного права с другими отраслями права.
   

При разработке Кодека РФ об образовании необходимо учитывать опыт правовых систем Западной Европы и США, однако не следует забывать, что посредством получения образования происходит репродукция собственных социокультурных особенностей нации. К тому же системы управления высшими учебными заведениями многих развитых государств мира находятся в процессе реформирования. Так, в 2003 г. Департамент образования и навыков Великобритании «представил белую книгу «Будущее высшего образования», в которой излагались основные принципы грядущей реформы оплаты студентами обучения в вузах. На основе этого документа в 2004 г. был принят Закон о высшем образовании, расширивший возможности получения дешевого образовательного кредита и тем самым улучшивший ситуацию с равным доступом к высшему образованию. Однако в настоящее время менее половины молодых людей в возрасте до 28 лет являются студентами»².

Успешное функционирование и развитие учреждения высшего профессионального образования во многом зависит от наличия эффективного механизма управления экономикой, позволяющего, с одной стороны, обеспечить достаточное и постоянное финансирование, а с другой – гарантировать эффективное использование ресурсов, в первую очередь финансовых¹.

Основными задачами этого механизма являются:

- привлечение внебюджетных источников финансирования;

- создание действенного механизма управления собственностью;

- усиление роли Министерства образования и науки РФ в формировании и рациональном использовании финансовых ресурсов отрасли;

- экономическая поддержка учебных заведений, находящихся в сравнительно неблагоприятных условиях хозяйствования, но являющихся социально-значимыми и другие задачи².

Государство может стимулировать учреждения высшего профессионального образования, используя следующие меры:

- формирование благоприятного климата для привлечения кадрового состава на работу в учреждения высшего профессионального образования;

- изучение потребности рынка труда в специалистах, разработка прогнозов подготовки специалистов;

- государственные заказы кадров;

- государственные заказы научных исследований;

- гранты;

- многоканальное финансирование³.

Как отмечает С.В. Анюшин, «в настоящее время из всех вышеперечисленных мер стимулирования более всего государство применяет государственные заказы научных исследований, гранты. Формирование благоприятного климата для привлечения кадрового состава на работу в учреждения высшего профессионального образования и государственные «заказы» кадров применяются не в достаточном для эффективного результата количестве»¹.

Учитывая указанное, а также недостаточное бюджетное финансирование, дефицит бюджета в связи с финансовым кризисом, актуализируется вопрос многоканального финансирования высших учебных заведений, так как, в отличие от обычного финансирования, при нем учреждение высшего профессионального образования имеет дополнительные доходы от оказания платных услуг разного вида, которые могут самостоятельно расходоваться учреждением для достижения своих уставных целей². Полученные таким образом дополнительные средства являются основным источником финансирования капитального строительства, приобретения современного оборудования и оргтехники, внедрения передовых технологий обучения в образовательный процесс и, следовательно, оказывают влияние на повышение качества подготовки специалистов и конкурентоспособности учреждения высшего профессионального образования, рост его потенциала и формирование положительного имиджа³.

В то же время механизма привлечения внебюджетных средств, за исключением законодательного разрешения учреждениям высшего профессионального образования заниматься предпринимательской деятельностью, не существует. Причем, поскольку образовательное учреждение обладает специальной (уставной) правоспособностью, оно вправе заниматься только видами деятельности⁴, указанными в его уставе, который, в свою очередь, ограничен ст. 47 Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»⁵.

Кроме того, действующее налоговое законодательство, и в частности механизм налогообложения прибыли учреждений высшего профессионального образования, не стимулирует, а, наоборот, сдерживает привлечение дополнительных средств в сферу высшего профессионального образования. Так, до 2005 г. учреждения образования полностью освобождались от уплаты земельного налога, поскольку порядок его исчисления не регулировался нормами Налогового кодекса РФ. С 1 января 2005 г. введена в действие гл. 31 Налогового кодекса РФ, которая не содержит льгот для образовательных учреждений¹.

В силу этого представляется необходимым добавить в ст. 395 Налогового кодекса РФ п. 10 следующего содержания:

«10) высшие учебные заведения при условии реинвестирования полученных доходов от предпринимательской деятельности в деятельность учреждения».

Не способствует заинтересованности учреждений высшего профессионального образования в привлечении внебюджетных средств и противоречивость налогового и бюджетного законодательства.

Представляется, что в целях создания стимулов для занятия предпринимательской деятельностью учреждения высшего профессионального образования должны быть поставлены в равные условия с другими налогоплательщиками в части уплаты налога на прибыль, но с предоставлением права самостоятельного распоряжения прибылью после выполнения налоговых обязательств. Соответственно необходимо внести изменения в Бюджетное законодательство. В частности, ввести в ст. 42 Бюджетного кодекса РФ ч. 2:

«Доходы, получаемые государственными и муниципальными высшими учебными заведениями от предпринимательской деятельности, осуществляемой в соответствии со ст. 47 Закона РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» не подлежат зачислению в соответствующие бюджеты. На эти доходы распространяется действие налогового законодательства Российской Федерации».

В этой связи необходимо обратить внимание на то, что пока отсутствует правовая регламентация действий администрации учреждения высшего профессионального образования по распоряжению доходами от предпринимательской деятельности. Для того чтобы разрешить эту проблему, необходимо внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»¹. В частности, следует ввести в гл. V указанного Закона ст. 26.1 следующего содержания:

«26.1. Предпринимательская деятельность высших учебных заведений

1. Высшие учебные заведения вправе вести предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, предусмотренную его уставом. Предпринимательская деятельность высшего учебного заведения не должна, идти в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом.

2. К предпринимательской деятельности образовательного учреждения относятся:

аренда движимого и недвижимого имущества;

торговля покупными товарами, оборудованием;

оказание посреднических услуг;

долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций;

приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним;

ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией.

3. Высшие учебные заведения вправе самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от предпринимательской деятельности в целях поддержания и повышения материально-технической базы, увеличения фонда оплаты труда, социальной поддержки студентов и научные исследования.

4. Министерства образования и науки Российской Федерации осуществляет контроль над целевым расходованием средств высших учебных заведений, полученных от предпринимательской деятельности».

Необходимо заметить, что эффективность воздействия экономических и правовых механизмов также во многом определяется такими факторами, как наличие информации об инновационном управленческом опыте, владение современными технологиями управления, наличие команды подготовленных и заинтересованных менеджеров образования, а также возможность опереться на профессиональную консалтинговую поддержку, т.е. сочетанием указанных механизмов с организационным механизмом¹.

Эффективная организация образовательной деятельности упирается в выбор между жестким управлением и гибкой самоорганизацией. Первый тип целенаправленной организации образования преследует строго определенные цели, средствами достижения которых служат государственное финансирование и планирование результатов (подобная система была сформирована и безальтернативно применялась в советский период). Второй тип – различные формы самоорганизации (эта модель распространена, например, в США)². С учетом политических и экономических особенностей современного этапа наиболее приемлемым для России является сочетание указанных моделей, что позволит, с одной стороны, не размыть имеющиеся управленческие функции органов государственной власти в сфере образования, а с другой – скорректировать недостаток бюджетного финансирования за счет самостоятельного привлечения вузами денежных средств.

Таким образом, основными направлениями реформирования организационного механизма системы управления высшим образованием должны стать:

1. Четкое определение компетенций, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней и обеспечение их взаимодействия.


2. Переход от распорядительного к регулирующему управлению системой образования.

3. Развитие государственно-общественных форм управления образованием.¹

Относительно последнего направления следует заметить, что, как отмечалось ранее, сфера образования в целом и высшего профессионального образования в частности должна опираться на многосоставной субъектный состав, куда, помимо органов государственной власти, должно быть включено общество путем:

- введения его в процесс подготовки, принятия и реализации решений на всех уровнях управления образованием;

- обеспечения общественного контроля над соблюдением действующего законодательства, качества и условий образования;

- организации общественного обсуждения готовящихся и принятых нормативных правовых актов, проектов и программ развития образования;

- проведения общественных экспертиз образовательных учреждений;

- привлечения к изысканию дополнительных средств для образования, к оценке рациональности использования выделяемых ресурсов;

- использования возможностей средств массовой информации для повышения ценности образования в общественном сознании.

Указанные действия целесообразно проводить, закрепляя соответствующие положения в нормативных правовых актах. Например, в целях повышения общественной составляющей в контроле над образовательной деятельностью необходимым представляется введение в постановление Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. № 116 «Об утверждении правил осуществления контроля и надзора в сфере образования»² п. 10.1 следующего содержания:

«10.1. В проверке могут участвовать представители общественных организаций сферы образования. С целью участия в проверке они должны направить заявление в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) не позднее, чем за 3 дня до даты предполагаемой проверки.

В ходе проведения проверки представитель общественной организации имеет статус лица, уполномоченного на проведение проверки».

Рассматривая структуру организационного механизма, можем выделить такие элементы, как:

1) организационно-системная составляющая, которая включает в себя: выделение приоритетов деятельности, усиление организационного потенциала, взаимодействие субъектов развития;

2) организационно-административный аспект, который включает в себя стандартизацию, сертификацию, лицензирование и аккредитацию;

3) организационно-информационная сторона, которая обеспечивает организацию снабжения информацией, механизм распространения нововведений, механизм маркетинговой информации и контроля¹.

Особое место среди федеральных организационных механизмов управления высшим профессиональным образованием занимают механизмы обеспечения взаимодействия национальной образовательной системы с образовательными системами других стран с целью поддержания преемственности образования в стране в контексте основных тенденций развития международного образования².

Механизм управления относится к классу целеориентированных систем. В силу этого положения важная роль в его составе принадлежит мотивационному механизму.

Указанное предполагает активность субъекта в изменяющейся среде и требует соответствующей его реакции на изменение ситуации. Следовательно, мотивационный механизм можно рассматривать как упорядоченную совокупность мотивов достижения поставленной цели. Адекватное понимание субъектами управления мотивационных механизмов системы управления высшего профессионального образования служит залогом успеха проводимых мероприятий.

Структура мотивационного механизма представлена его мотивациями:

- развития учебного и научно-исследовательского процесса;

- труда;

- хозяйствования и предпринимательства¹.

Реализация указанных направлений развития мотивационного механизма возможна на следующих условиях – он должен:

1. строиться в соответствии с государственной политикой в области образования согласно потребностям городского и сельского населения в сочетании с региональными, национальными, демографическими особенностями²;
   
2. учитывать специфику каждого конкретного объекта управления;
   
3. быть разнообразным и обоснованным.
   

Потребности и интересы людей находят отражение в социальной структуре общества, вузовских коллективах, демографических изменениях и движении кадров, в системах материального и морального поощрения, определяются участием работников в управлении. Они реализуются через социальный механизм управления как совокупность мероприятий, обеспечивающих социальное развитие высшего образования. Главная цель социального механизма управления подготовкой специалистов – удовлетворение социальных потребностей общества, работников высшей школы и обучающихся, в том числе удовлетворение спроса населения в новых специальностях и образовательных услугах, повышении конкурентоспособности выпускников на рынке труда³.

Социальный механизм системы управления высшего профессионального образования выполняет большое количество функций (см. таблицу 1):

Таблица 1. Функции социального управления образованием

Функции выживания и развития		Функции управления
Функции управления проблемами	Функции развития	Основной деятельностью	Правоохранительной деятельностью
Предвидение и выявление проблем Анализ и исследование проблем Целеполагание Подготовка решений Контроль над реализацией решений Анализ выполнения решений	Правовое регулирование Структурное регулирование Управление инновациями Ценностное регулирование Регулирование межорганизационных отношений	Планирование Организация Руководство Координация Контроль над исполнительской деятельностью	Прокурорский надзор Контроль Ревизия Инспекция Управление судопроизводством

 Структура социального механизма включает в себя механизм:

1) социального развития вузов как неотъемлемой части государственных перспективных и текущих планов и программ, разрабатываемых на всех уровнях управления высшим образованием;

2) социального развития коллектива вуза, учитывающий, в частности, изменение социально-демографической структуры коллектива, совершенствование условий и охраны труда, мероприятия по повышению качества руководства вузом;

3) воспитания преподавателей и студентов, предполагающий развитие политической и общественной активности, совершенствование идейно-воспитательной работы, установление в коллективе вуза благоприятного психологического климата, воспитание ответственности за порученное дело¹.

Итак, можно сделать следующие выводы:

1. Федеральный механизм системы управления высшим профессиональным образованием можно определить как организованную в соответствии с международно-правовыми актами, обязательствами России, Конституцией РФ, Законом РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ и иными федеральными нормативными правовыми актами, а также актами индивидуального исполнения взаимосвязанную совокупность административно-правовых средств социального, экономического, мотивационного, организационного, правового, политического характера, которая воздействует на общественные отношения в сфере высшего профессионального образования в соответствии с задачами и целями государства и общества.
   
2. Правовой механизм системы управления высшим профессиональным образованием представляет собой совокупность международно-правовых актов, обязательств РФ, Конституции РФ, федеральных законов и законов РФ, подзаконных нормативных правовых актов и индивидуальных актов применения, призванную осуществлять регулирование правоотношений между субъектами образовательной деятельности в процессе воздействия на сферу образования.
   
3. В целях приведения норм права в сфере образования в соответствие друг с другом, повышения уровня их взаимодействия, упрощения и эффективности применения необходимым представляется принятие Кодекса РФ об образовании, который должен привести к построению четкой структуры, направленной на реализацию соответствующих прав граждан.
   

Кодекс РФ об образовании должен:

1. 
   учитывать модернизационные действия государства, сохраняя важнейшие гарантии образования в их конституционном значении;
   
2. иметь четкую, понятную структуру: общую часть, основу которой должны составить легальные определения ключевых понятий в сфере образования, развернутые дефиниции гарантий образования, и особенную часть, которая упорядочит процесс взаимодействия объектов и субъектов управления образованием;
   
3. стать базой для обновленной образовательной системы, включая приемлемые для РФ институты международного права;
   
4. оптимизировать соотношение образовательного права с другими отраслями права.
   

4. Экономический механизм системы управления высшим профессиональным образованием представляет собой совокупность мер, позволяющих обеспечить достаточное и постоянное финансирование, гарантировать эффективное использование ресурсов путем привлечения внебюджетных источников финансирования, создания действенного механизма управления собственностью, усиления роли Министерства образования и науки РФ в формировании и рациональном использовании финансовых ресурсов отрасли, экономической поддержки учебных заведений, находящихся в сравнительно неблагоприятных условиях хозяйствования, но являющихся социально значимыми.
   
5. В целях установления для высших учебных заведений режима максимального благоприятствования необходимым представляется добавить в ст. 395 Налогового кодекса РФ п. 10 следующего содержания:
   

«10) высшие учебные заведения при условии реинвестирования полученных доходов от предпринимательской деятельности в деятельность учреждения».

6. В целях создания стимулов для занятия предпринимательской деятельностью учреждения высшего профессионального образования необходимо внести изменения в Бюджетное законодательство. В частности, ввести в ст. 42 Бюджетного кодекса РФ ч. 2:

«Доходы, получаемые государственными и муниципальными высшими учебными заведениями от предпринимательской деятельности, осуществляемой в соответствии со статьей 47 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 года № 3266-1 не подлежат зачислению в соответствующие бюджеты. На эти доходы распространяется действие налогового законодательства Российской Федерации».

7. В целях разрешения проблемы правовой регламентации действий администрации учреждения высшего профессионального образования по распоряжению доходами от предпринимательской деятельности необходимо внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В частности, следует ввести в гл. V указанного Закона ст. 26.1 следующего содержания:

«26.1. Предпринимательская деятельность высших учебных заведений

1. Высшие учебные заведения вправе вести предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, предусмотренную его уставом. Предпринимательская деятельность высшего учебного заведения не должна, идти в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом.

2. К предпринимательской деятельности образовательного учреждения относятся:

аренда движимого и недвижимого имущества;

торговля покупными товарами, оборудованием;

оказание посреднических услуг;

долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций;

приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним;

ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией.

3. Высшие учебные заведения вправе самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от предпринимательской деятельности в целях поддержания и повышения материально-технической базы, увеличения фонда оплаты труда, социальной поддержки студентов и научные исследования.

4. Министерства образования и науки Российской Федерации осуществляет контроль над целевым расходованием средств высших учебных заведений, полученных от предпринимательской деятельности».

8. Мотивационный механизм управления высшим профессиональным образованием представляет собой упорядоченную совокупность мотивов достижения поставленной цели путем мотивации развития учебного и научно-исследовательского процесса, мотивации труда и мотивации хозяйствования и предпринимательства.

9. Организационный механизм управления высшего профессионального образования – последовательно и обоснованно применяемая совокупность организационно-системной, организационно-административной и организационно-информационной аспектов.

10. В целях повышения общественной составляющей в контроле над образовательной деятельностью необходимым представляется введение в постановление Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. № 116 «Об утверждении правил осуществления контроля и надзора в сфере образования» п. 10.1 следующего содержания:

«10.1. В проверке могут участвовать представители общественных организаций сферы образования. С целью участия в проверке они должны направить заявление в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) не позднее, чем за 3 дня до даты предполагаемой проверки».

11. Социальный механизм управления высшим профессиональным образованием представляет собой систему социального развития вузов, коллектива вуза, преподавателей и студентов с целью удовлетворения социальных потребностей общества, работников высшей школы и обучающихся, в том числе удовлетворение спроса населения в новых специальностях и образовательных услугах, повышении конкурентоспособности выпускников на рынке труда.