Экономика страны тесно связана с государственной политикой
| Вид материала | Документы |
- Любая национальная экономика в той или иной степени связана с внешним миром, 73.52kb.
- Г. И. Ханин Преданная революция или несчастная судьба демократии в России?, 277.1kb.
- Банки неотъемлемая часть современного денежного хозяйства, их деятельность тесно связана, 378.32kb.
- История образования в Украине тесно связана со всей историей украинского народа, 334.59kb.
- Тесно связана с историей своей страны, с древней мифологией, с историческими личностями, 435.6kb.
- Учебно-методический комплекс по дисциплине налоговые системы специальность, 1603.85kb.
- Устойчивое и динамичное развитие национальной экономики, ее эффективность и конкурентоспособность, 151.41kb.
- "Компьютерные гении" Южной Америки "Короли Сети" богатой маленькой страны Заниматься, 1902.76kb.
- Общественно-политическая обстановка 20-30-х годов ХХ века Литературная жизнь страны, 22.76kb.
- Представляет несомненный интерес в свете всё более крепнущих связей нашей страны, 133.16kb.
Введение.
Экономика страны тесно связана с государственной политикой. Как вне экономики не может вершиться политика, так и политические факторы активно влияют на экономические решения.
Сделав свой окончательный выбор движения по пути демократии, Россия должна выработать и новую экономическую политику. Стремление продолжить рыночные реформы необходимо подкрепить пониманием долговременных и текущих задач государственного регулирования хозяйственной деятельности, особенно на этапе перехода от централизованной экономики к рыночной.
Нигде в мире не существовала и не существует рыночная или централизованная экономика в чистом виде. Реальная экономика - смешанная, ибо в ней сочетаются черты и рыночной и централизованной, действуют и рыночные отношения, и государственное регулирование.
Государство не может устраниться от регулирования экономической жизни, которое предполагает установление самых общих правил поведения участников рынка, чаще всего в виде "мягких" ограничений, касающихся вида товаров, объема продаж, цен. Его вмешательство в деятельность предприятий и предпринимателей в странах с ярко выраженной рыночной экономикой носит преимущественно косвенный характер. Оно воздействует на хозяйственные субъекты посредством правовых ограничений и запретов, налоговой системы, обязательных платежей и отчислений, государственных инвестиций, субсидий, льгот, кредитования, осуществления социальных и экономических программ.
Правовое регулирование может использоваться как в целях ограничения или даже подавления нежелательных для общества видов экономической деятельности (например, производство и торговля наркотиками), так и в целях развития некоторых форм предпринимательства (содействие фермерским хозяйствам, поддержка малых форм экономической деятельности, освобождение от налогов отдельных видов доходов, направляемых, скажем, на инвестиции или благотворительность).
Основная цель правового регулирования экономики - соблюдение интересов общества в целом и прежде всего социально незащищенных слоев населения, защита интересов будущих поколений, охрана окружающей среды.
Одним из главных видов государственного воздействия на экономику является ценовое регулирование. Цены как основной инструмент уравновешивания спроса и предложения увязывают возможности потребителя (покупателя) с денежным запросом производителя (продавца), выполняя в то же время и очень важную социальную функцию: влияют на структуру и объем потребления благ и услуг, расходы, уровень жизни, прожиточный минимум, потребительский бюджет семьи. И особенно чувствительной бывает реакция людей на уровень цен и его изменения.Государство должно отслеживать изменения цен на все виды товаров, анализировать причины таких изменений и прямо или косвенно воздействовать на процессы внутреннего ценообразования. При этом уровень и динамика цен рассматриваются как одни из важнейших характеристик состояния экономики в целом, а правовое регулирование ценообразования - как составная часть воздействия на развитие всей экономической ситуации.
Глава I. Публично-правовые основы ценообразования
В соответствии со статьей 71 (пункт "ж") Конституции РФ основы ценовой политики относятся к предметам исключительного ведения Федерации. Конституция не раскрывает состав таких основ и не дает в явной форме критериев оценки норм как основных. На мой взгляд, к основам ценообразования относятся нормы, определяющие следующее: подчиненных и властных субъектов ценового регулирования и контроля; порядок установления видов деятельности, категорий лиц, цены (тарифы) на товары (работы, услуги) которых подлежат административному регулированию; формы такого регулирования; основы процедуры, в рамках которой будут действовать соответствующие контрольные органы; их полномочия, связанные с доступом к информационным ресурсам и имуществу подконтрольных лиц; ответственность за нарушение установленного порядка ценообразования (данный перечень не является исчерпывающим). Основным критерием принадлежности нормы к основам является ее определяющее значение для обеспечения конституционных прав субъектов хозяйственной деятельности при осуществлении административного регулирования цен, а также непосредственное участие нормы в механизме реализации конституционных принципов управления национальной экономикой. В зависимости от принятия законодателем тех или иных концепций управления ценообразованием круг основных норм, требующих федерального регулирования, может расширяться или сужаться. Конституционные принципы правового государства, экономического единства Федерации, приоритета прав и свобод человека и гражданина задают определенную структуру данного института, ориентируясь на которую, федеральный законодатель должен сформировать свод норм правовых основ. На основании анализа конституционной структуры можно выявить пробелы, а также осознанно сформированные ниши в действующем законодательстве о ценообразовании.
Конституция Российской Федерации использует понятие "ценовая политика", а не "ценообразование", не "административное или публично-правовое регулирование ценообразования". Хотя данные понятия и не являются синонимами, правовые основы ценовой политики (основы соответствующего института публичного права) также подразумеваются Конституцией РФ. Публично-правовое регулирование предполагает активное участие в нем государства, т.е. осуществление государством в данной области определенной властной и целенаправленной деятельности - политики. Данная деятельность, хотя и не охватываемая целиком рамками правоотношений, не может не основываться на законе.
Административная деятельность государства и муниципальных образований в области ценообразования связана с некоторыми организационно-политическими и неправовыми основами. В некотором смысле институт публично-правового регулирования цен - это средство государственной политики цен. Государство в лице соответствующих органов формирует данный институт, осуществляет выбор того, какими средствами тарифного администрирования целесообразно воспользоваться в данных социально-экономических условиях, какие средства неприемлемы в принципе, какие должны быть зарезервированы, определяет объем (поле) ценового регулирования. Наряду с непосредственным административным вмешательством и контролем в данном поле используются и иные средства, связанные с бюджетным регулированием, налоговой политикой, участием государства и муниципальных образований в управлении субъектами хозяйственной деятельности. Данная группа организационно-политических основ ценообразования может определяться в различных программных актах, в т.ч. и не носящих правового характера.
Вторым по своему значению для рассматриваемого института после Конституции РФ является Гражданский Кодекс РФ. ГК РФ устанавливает принцип свободы ценообразования, развивающий и дополняющий конституционный принцип свободы предпринимательства, и правовые основания административного ограничения этой свободы (ст. 424). Данные нормы имеют не столько цивилистическое, сколько публично-правовое значение. Ценообразование как некоторая деятельность, как определенный общественный феномен не регулируется частным правом, где цена выступает лишь в качестве условия сделки, характеристики имущества или иного объекта.
Наряду с правовыми основаниями ("предусмотренные законом случаи") статья 55 Конституции РФ требует наличия определенных фактических оснований ограничения свободы предпринимательства в области ценообразования.
Следующий за Конституцией иерархический уровень источников данного института в настоящее время занимает федеральный конституционный закон "О Правительстве"1, статья 28 которого содержит принципиальное положение: исключительно на заседаниях Правительства устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен2. Закон повторил прием, использованный еще в законе РФ от 22.12.92 № 4174-1 "О Совете Министров - Правительстве РФ"3: компетенционная норма последовательно помещается в статьи, посвященные процедурным аспектам деятельности Правительства. Каковы бы ни были мотивы законодателя, следует признать, что это весьма неловкий юридико-технический "маневр". Тем не менее, нарушение самим законодателем внутренней логики акта не умаляет нормативность данной нормы. Правительство (и только оно) вправе в настоящее время формировать подобный перечень (номенклатуру).
Конституционный закон "О Правительстве" не только имеет большую юридическую силу и является более поздним актом по сравнению с ГК РФ, но и формально не коллидентен Кодексу: правительственная номенклатура товаров является одним из законных "случаев" ограничения свободы ценообразования. Не было коллизии и между ГК РФ и законом РФ "О Совете Министров – Правительстве РФ".
Конституция и конституционный закон "О Правительстве", относят ценовое регулирование к финансовой сфере (к "вопросам бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики"). Институт публично-правового регулирования ценообразования не имеет непосредственного отношения к финансам и финансовому праву. Предмет (объект) рассматриваемого института составляет совокупность взаимосвязанных общественных отношений по государственному (муниципальному) управлению формированием физическими и юридическими лицами цен на отдельные товары. Отношения по формированию, распределению и использованию денежных фондов государства данным институтом не затрагиваются. Публично-правовое регулирование ценообразования не имеет непосредственного (овеществленного) предмета (денежных средств). В этом смысле предмет данного института сводится к нематериальному управлению. Потребители товаров, подлежащих тарифному регулированию, не являются субъектами данного института. Управленческие правоотношения связывают субъекта ценообразования и соответствующий властный орган. Публично-правовое регулирование ценообразования - классический по методу институт административного права. Это не означает, что институт ценообразования ограничивается исключительно императивными методами, реализуемыми в рамках вертикальных властеотношений.
Публично-правовые основы ценообразования охватывают как государственное, так и муниципальное управление. Оба вида публичного регулирования цен должны осуществляться в единых формах, соответствующих экономическому единству Федерации. Верным является возложение на государственные органы контрольных и репрессивных функций и в тех отраслях, цены в которых устанавливают муниципальные органы. Это соответствует принципу недопустимости прямого муниципального принуждения, а также способствует более квалифицированной реализации данных функций. Положения статьи 31 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" должно толковаться в системной связи c иными нормам рассматриваемого института. Речь здесь не идет о том, что муниципальные органы обладают неограниченными прерогативами по административному вмешательству в ценообразование организаций, основанных на муниципальной собственности (вправе в произвольной форме регулировать цены на любые товары), и что муниципальные организации вовсе лишены свободы ценообразования. Содержание статьи 31 сводится, скорее, к принципу построения законодательства о ценообразования: там, где законодательно предусматривается публичное регулирование цен, в отношении муниципальных организаций это регулирование осуществляют органы местного самоуправления4. Значительное ограничение в правовых рамках свободы ценообразования муниципальных учреждений допустимо как с правовой, так и с экономической точки зрения (как по основным видам деятельности учреждения, так и по допускаемой коммерческой деятельности). Для коммерческих же организаций различных организационно-правовых форм и форм собственности конституционный принцип равенства форм собственности предполагает установление единого режима правового регулирования ценообразования.
Тарифные привилегии не принесли бы ни малейшей пользы самим муниципальным образованиям. Находящееся на таком бесправном положении муниципальное унитарное предприятие все-таки остается коммерческой организацией, несущей всю полноту предпринимательских рисков и ответственности. При этом оно продолжает действовать в условиях либеральной рыночной экономики, где не только цены на большинство продуктов реального сектора являются свободными, но финансовые услуги предоставляются по свободным ставкам. Современная налоговая система не принадлежит ко временам Госплана, не учитывает и не может учитывать специфику деятельности опекаемого муниципального предприятия. Никакая, даже наиболее гибкая форма внешнего ценового регулирования не может в полной мере учесть изменения рыночной конъюнктуры. В результате такого ценового всевластия будут расти убытки муниципальных предприятий, вымываться их оборотные средства. Муниципальное предприятие - отличный от собственника субъект права, обладающий собственными интересами, которые в среднесрочной перспективе могут отличаться от интересов, выражаемых теми или иными органами муниципального образования. Без достижения баланса интересов предприятия и местного сообщества невозможно нормальное управление муниципальным сектором.
Обратимся к тем федеральным нормативным правовым актам, которые устанавливают общий режим публично-правового регулирования ценообразования -режим, распространяющийся на подавляющее большинство цен, подлежащих ценовому регулированию, из-под которого изъяты лишь специальные субъекты ценообразования (например, монополисты и субъекты естественных монополий, организации топливно-энергетического сектора, участники рынка алкогольной продукции). Центральным актом в этой группе источников является указ Президента РФ от 28.02.95 № 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)"5, заменивший действовавший ранее указ Президента РСФСР от 3.12.91 № 297 "О мерах по либерализации цен"6. Указ от 3.12.91 основывался на делегированных Президенту постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1.11.91 "О правовом обеспечении экономической реформы"7 законодательных полномочиях. Существует почва для того, чтобы поставить под вопрос законность указов главы государства, принятых в период, когда он уже не обладал правом делегированного законодательства, и изменяющих, дополняющих или отменяющих президентские "декреты".
На основании указа от 3.12.91 было принято печально известное постановление Совета Министров РСФСР от 19.12.91 № 55 "О мерах по либерализации цен"8, положившее начало "радикальной экономической реформе" ("шоковой терапии"). Данным постановлением (в этой части формально не отмененным до настоящего времени) была установлена особая разновидность публично-правовой ответственности за нарушение порядка применения регулируемых цен. По своим признакам эта разновидность наиболее близка к санкциям, применяемым антимонопольными органами и органами по управлению естественными монополиями9 , хотя, в отличие от них, санкции за нарушение законодательства о государственном регулировании цен предполагалось взыскивать в административном порядке. "Экономические санкции" за нарушение государственной дисциплины цен являлись традиционным элементом правового регулирования государственного сектора экономики в советский период и выражали как публичный imperium государства, так и его владельческие правомочия (dominium)10.
Предусмотренный постановлением Совета Министров РСФСР "О мерах по либерализации цен" пресловутый "бесспорный порядок" изъятия прибыли (т.е.
Несколько иные нормы об ответственности установлены указом от 28.02.95. В соответствии с ним взысканию (конфискации) подлежит не прибыль, а излишне полученная выручка. В этом же размере взыскивается штраф. Штраф при повторном правонарушении взыскивается в двукратном размере. Очевидно, что ни ранее применявшийся размер санкций, ни вновь установленный абсолютно не учитывают степень общественной опасности (вредности) допускаемого правонарушения, характер альтернативных признаков объективной стороны правонарушения, характер последствий правонарушения, форму и степень вины. По своему виду эти санкции являются абсолютно определенными. В постановлении от 12.05.98 № 14-П Конституционный Суд установил следующее: "Установление законодателем недифференцированного по размеру штрафа..., невозможность его снижения не позволяют применять эту меру взыскания с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принципы справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности. В таких условиях столь большой штраф за данное правонарушение может превратиться из меры воздействия в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права частной собственности".
Следует отметить, что КоАП РСФСР (ст. 146) устанавливает ответственность за нарушение т.н. "государственной дисциплины цен". Под этим весьма архаичным термином законодатель понимает нарушение установленного порядка государственного регулирования цен (тарифов): завышение государственных регулируемых цен (тарифов) на продукцию, товары, услуги, предельных цен (тарифов), установленных надбавок (наценок) к ценам (тарифам), нарушение порядка декларирования цен и тарифов, иное нарушение государственной дисциплины цен. КоАП РСФСР в настоящее время является единственным законодательным актом, содержащим определение некоторых составов ценовых правонарушений. Приведенный в статье перечень является открытым. Затруднение вызывает то, что в настоящее время понятие "государственная дисциплина цен" определяют только ведомственные нормативные акты, чья действительность вызывает большие сомнения.
И другая правовая позиция Конституционного Суда, изложенная в постановлении от 12.05.98 применима к указу "О мерах по государственному регулированию цен": "В силу требований статьи 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой все равны перед законом, законодатель в данном случае не мог за одно и то же деяние устанавливать неравные виды ответственности (санкции) для предпринимателей в зависимости от того, в какой разрешенной законом форме они осуществляют предпринимательскую деятельность - в форме юридического лица или без образования юридического лица, а также в зависимости от того, каким органам предоставлено право применения этой меры ответственности..."
Указ Президента РФ от 28.02.95 не упоминает о "бесспорном изъятии". Поскольку по общему правилу (статья 35 Конституции РФ) имущественные санкции должны взыскиваться в судебном порядке, указ уже сейчас не предполагает каких-либо безакцептных списаний. При этом и постановлением Правительства РФ от 19.12.91, исходя из его буквального содержания, устанавливало "бесспорный порядок" только в отношении конфискуемой прибыли, но не штрафа.
Постановление "О мерах по либерализации цен" предусматривало, помимо прочего, ответственность и за нарушение "порядка применения свободных (рыночных) цен". Указ Президента РФ от 28.02.95 не содержит указания на подобное правонарушения. Для автора настоящей работы остается загадкой, каков объект, как определяется общественная опасность (общественная вредность), подобного правонарушения. Не понятно также, о каком "порядке применения" в данном случае идет речь. Ряд ведомственных нормативных актов до сих пор под нарушением "государственной дисциплины цен" понимает и нарушение "порядка применения свободных (рыночных) цен".
Нормотворчество субъектов Федерации и административная практика специализированных контрольных органов12 показывают, что ценовой контроль стремятся распространить и за пределы, установленные правительственной номенклатурой товаров. Речь в данном случае идет о вмешательстве в частные дела и нарушении свободы предпринимательства и свободы договора.
В соответствии с постановлением Правительства РФ "О мерах по либерализации цен" Министерству экономики и финансов РСФСР поручалось разработать и утвердить "порядок применения экономических санкций за нарушение государственной дисциплины цен с учетом антимонопольного законодательства" (аналогичное поручение содержал и указ Президента РСФСР от 3.12.91). Не говоря уже о том, что порядок применения таких санкций никогда не учитывал нормы антимонопольного законодательства, а также о том, что сама вторичная делегация приданных (дополнительно переданных) нормотворческих полномочий носит сомнительный характер, следует отметить, что названному ведомству поручалось разработать лишь "порядок применения санкций". Устанавливать какие-либо материальные нормы об ответственности оно было не вправе.
Соответствующий Порядок применения экономических санкций за нарушение государственной дисциплины цен (его вторая редакция), был утвержден инструктивным письмом Министерства финансов РФ, Роскомцен и Госналогслужбы от 1.12.9213. Порядок успешно прошел регистрацию в Минюсте 23.01.93. Он содержит определение государственной дисциплины цен, а также перечень составов нарушений государственной дисциплины цен. Ряд составов связан со свободными ценами: включение в стоимость фактически невыполненных работ или выполненных не в полном объеме, учтенном в стоимости этих услуг, а также применение цен, согласованных на комплектную продукцию при поставке некомплектной продукции; применение свободных оптовых (отпускных) цен, тарифов, наценок и надбавок, не согласованных с потребителями в установленном порядке и т.д.
Опередив указ Президента РФ от 28.02.95, Порядок определяет суммы, полученные предприятием в результате нарушения государственной дисциплины цен и подлежащие изъятию, как разницу между фактической выручкой от реализации продукции (работ, услуг) по завышенным ценам и тарифам и стоимостью этой же продукции по ценам и тарифам, сформированным в соответствии с действующим законодательством.
Акты Правительства РФ и Президента РФ не раскрывали понятия "излишне полученной прибыли". Если не учитывать особенностей российской правоприменительной практики, теоретически можно было бы предположить, что допускалась возможность оценки в каждом конкретном случае, какая часть прибыли является излишне полученной. Подобная оценка и дифференциация применяемых мер ответственности необходима по целому ряду фактических оснований. Учитывая инертность бюрократического аппарата, в некоторых случаях незначительное отступление от установленного тарифа может быть необходимо: предотвращает банкротство организации, дестабилизацию соответствующего рынка, форсированный рост цен в дальнейшем. В связи с экономическими, особенностями коммерческого тарифообразования в ряде случаев "завышение" предельного уровня рентабельности может быть допущено и при весьма незначительной вине организации: например, при формировании плановой калькуляции, учтенной регулирующим органом были предусмотрены расходы на капитальный ремонт, произвести которые из-за отсутствия оборотных средств в данном периоде не удалось.
Изъятию подлежит выручка вне зависимости от избранного организацией метода ее определения ("по оплате" или "по отгрузке"): могут изыматься денежные средства без учета их реального поступления от регулируемого вида деятельности. На практике при валовом убытке контрольные органы самостоятельно на основании первичных данных бухгалтерского учета или расчетно определяют финансовый результат от реализации товаров, цены на которые подлежат регулированию. Действующий механизм применения "экономических санкций" носит не только откровенно фискальный, но и антиэкономический характер.
Порядок предоставляет один из относительно редких примеров самоформирования федеральными ведомствами своей компетенции. Ни закон РФ "О Госналогслужбе" ("О налоговых органах РФ")14, ни действовавший ранее закон РФ "Об основах налоговой системы"15, ни, тем более, НК РФ не наделяют налоговые органы полномочиями в области контроля за регулируемым ценообразованием (исключение составляют функции по регулированию обращения этилового спирта и алкогольной продукции16). Не являются налоговые органы и органами принудительного исполнения. Однако пункт 3.3 рассматриваемого Порядка, в частности, гласит: "Органы государственной налоговой службы в соответствии с действующим порядком... при получении решения органов ценообразования о применении экономических санкций за нарушение дисциплины цен производят в пятидневный срок взыскание этих сумм в доход соответствующего бюджета".
Постановление "О мерах по либерализации цен" и Порядок содержат перечень контрольных органов ценообразования: Министерство экономики РФ17, органы ценообразования субъектов Федерации (их структура определяется региональным законодательством) и Росторгинспеция18 - в отношении организаций торговли и общественного питания. Повсеместно создаются муниципальные контрольные органы ценообразования (должности инспекторов по ценам), которым придаются полномочия соответствующих государственных органов ценообразования. Деятельность муниципальных органов ценового контроля не может быть признана основанной на законе, поскольку федеральное законодательство не предусматривает подобных контролирующих субъектов в сфере ценообразования. Соответствующие муниципальные органы включаются в вертикальные структуры органов ценообразования субъектов Федерации. Муниципальные должности в таких органах замещаются по согласованию с региональными органами ценообразования. Финансирование деятельности муниципальных органов ценообразования осуществляется как из местных источников, так и из бюджета субъекта Федерации. Подобная практика не согласуется с конституционным статусом местного самоуправления.
На 1998 г. в восемнадцати из субъектов Российской Федерации приняты специальные законы по вопросам ценообразования. Законотворческая практика регионов продолжает желать лучшего. Слишком часто законодатель субъекта Российской Федерации вторгается в предметы исключительного ведения Российской Федерации, стремится подвергнуть ревизии на своей территории нормы федерального законодательства. Характерным, хотя еще далеко не самым колоритным примером этого может служить областной закон Ленинградской области от 23.04.97 № 8-03 "О ценовой политике в Ленинградской области"19. В соответствии с его преамбулой, "настоящий закон определяет правовые основы ценообразования". Действительно, закон определял основные понятия рассматриваемого института: политика цен, государственное регулирование цен, субъекты ценообразования, государственная дисциплина цен, регулируемая цена; устанавливал цели и принципы регулирования цен; устанавливал статус субъектов ценообразования в Ленинградской области; вводил перечень продукции (товаров, услуг), цены на которые подлежат регулированию; наконец, определял меры ответственности за нарушение государственной дисциплины цен. Указанные положения в своей совокупности образуют основы публично-правового регулирования ценообразования (правовые основы ценовой политики), относящиеся к исключительным предметам ведения Федерации. Иные положения указанного областного закона находились в неразрывной смысловой связи с данными нормами, основывались на них. Незаконность и недействительность региональных "правовых основ ценообразования" обуславливает незаконность и недействительность данного закона в целом.
Ленинградский Областной суд справедливо отнес указанные выше положения закона к основам ценовой политики и пришел к следующему выводу: "Законодательный орган субъекта РФ не вправе самостоятельно принимать законодательный акт, определяющий основы ценовой политики на территории этого субъекта РФ"20. Подобные акты не вправе принимать и иные органы субъекта Российской Федерации (высшее должностное лицо, коллегиальный орган исполнительной власти и т.д.) Квалификация содержания принимаемого акта как "правовых основ", данная самим нормотворцем, существенного значения не имеет. Юрисдикционный орган самостоятельно разрешает вопрос о характере установленных норм и их значении.
Определяя понятие субъектов ценообразования, областной законодатель отнес к ним как юридических, так и физических лиц. Принятая терминология распространила меры ответственности за нарушение дисциплины цен и на граждан (в том числе и непредпринимателей). К субъектам ценообразования отнесены исключительно лица, осуществляющие свою хозяйственную деятельность на территории Ленинградской области. Получалось, что даже организация, расположенная на территории данного субъекта, по операциям, осуществляемым за его пределами, пользовалась иным правовым режимом. А как определить место осуществления хозяйственной деятельности (например, для организаций транспорта и т.д.)? Эти и многие другие положения закона устанавливали препятствия свободному перемещению товаров по их рыночной цене. Областной закон посягал на экономическое единство Российской Федерации (статьи 8 и 74 Конституции РФ).
Определяя регулируемую цену, закон, в частности, указал, что это "цена, складывающаяся на основе экономически обоснованных затрат". К чьей компетенции относится квалификация тех или иных затрат как "экономически обоснованных" или необоснованных: рынка, органа, устанавливающего регулируемую цену, или же контрольного органа?
К "видам регулируемых цен" (формам регулирования) отнесен, в частности, "предельный норматив рентабельности" - "уровень прибыли, выраженный в процентах к себестоимости продукции (услуг)..." Т.о. навязывалось использование калькуляции и только калькуляции без учета более гибких методов, позволяющих учесть денежную составляющую выручки от данного вида деятельности, программу инвестиций данного субъекта, сезонный характер работ и т.д. Допускалось применять одновременно и фиксированную цену и предельный уровень рентабельности, что в условиях нестабильной конъюнктуры рынка делало фактическим неизбежным невиновные нарушения регулируемой цены: организация не может поддерживать свои затраты на неизменном уровне при неизменной цене и, тем более, прогнозировать это чудесное состояние.
Был существенно расширен перечень регулируемых цен: цены на товары необходимого социального набора для поддержки населения с учетом возможностей местного финансирования; цены на продукцию, реализуемую предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, при условии использования средств местного финансирования. Данные позиции областного перечня отражают проходящее через весь закон превратное понимание регулируемой цены - не только как цены, в отношении которой осуществляется административное (прямое) регулирование в той или иной форме21, но и цены, регулируемой косвенно (через льготное налогообложение, льготное кредитование, предоставление бюджетных ассигнований и т.д.) По определению, используя косвенные средства регулирования, государство (муниципальное образование) регулирует свободные цены. У субъектов ценообразования в данном случае нет никакой публичной обязанности применять именно такую, а не иную цену.
Одним из наиболее опасных изъянов регионального законодательства, ярко проявившихся в областном законе, является неоправданное дублирование текста федеральных нормативных правовых актов. Делается это для придания региональным актам большей информативности и композиционной завершенности. При этом сплошь и рядом нарушается конституционная система разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Федеральная норма не нуждается в подобной псевдо-"трансдукции". Подобная практика может вызвать значительные трудности юридико-технического характера в случае изменения или отмены федерального акта. В цитированном нами решении судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского Областного суда от 13.02.98 в этой связи сказано следующее: "Так как законодательный орган субъекта РФ не вправе принимать собственный законодательный акт, определяющий основы ценовой политики на территории субъекта РФ, то судебная коллегия не может принять во внимание и ссылки представителей Законодательного Собрания, губернатора Ленинградской области, Комитета по ценообразованию Правительства ЛО о том, что часть положений обжалуемого закона были переписаны из федеральных законов, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти".
Девальвация российского рубля в августе 1998 г. и очередной скачок инфляции вызвали принятие целого ряда актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, посягавших на существенно ограничивавших свободу ценообразования. При этом авторы этих актов ссылались на некие особые обстоятельства ("дестабилизация цен", "обострение негативных процессов в экономике и финансовой системе Российской Федерации" и т.д.) Существенное колебание рыночной конъюнктуры не является чрезвычайным обстоятельством ни в частном, ни в публичном праве. Ограничение прав и свобод частных лиц, введение специальных временных правовых режимов возможно только в рамках федерального законодательства (о чрезвычайном положении и т.д.). Принимавшиеся т.о. акты носили "временный" характер, что ни в коей мере не снимало их правовую порочность: "девиантные" акты могут быть приняты только на том уровне, к которому принадлежит источник, установивший общий режим правового регулирования данной категории общественных отношений.
Принятие постановлений Конституционного Суда РФ от 16.06.98 № 19-П и от 11.04.00 № 6-П существенно изменило формы абстрактного нормоконтроля, традиционно складывавшиеся в Российской Федерации. Содержание данных постановлений требует всестороннего анализа и остается по ряду позиций, по крайней мере, спорным. Контроль и надзор за соблюдением Конституции РФ в практике органов ценового регулирования, "очистка" рассматриваемого института от архаичных, неконституционных наслоений затруднены. Однако с принятием указанных постановлений Конституционного Суда нет оснований для пересмотра решений судов общей юрисдикции, признававших незаконными и недействительными акты субъектов Федерации, противоречащие Конституции РФ.
- Общие положения
- Задачи Комитета ценовой политики
- Предметы ведения Комитета ценовой политики
- Права Комитета ценовой политики
- Обязанности, ответственность Комитета ценовой политики
- Правовая защита работников Комитета ценовой политики
- Организация деятельности Комитета ценовой политики
- Финансирование и имущество Комитета
- Прекращение деятельности