Т. В. Цгоев [1] Некоторые вопросы процессуального регулирования федерального и регионального правотворческого процесса в Российской Федерации

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
Т.В.Цгоев [1]

Некоторые вопросы процессуального регулирования федерального и регионального правотворческого процесса в Российской Федерации



Сегодня для правотворчества в РФ характерно быстрое реагирование на динамично меняющиеся условия жизни общества, создание многоуровневой правовой системы.

Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности уполномоченных субъектов, форму их активности, цель которой - формирование правовых норм, их изменение, отмена или дополнение. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, но везде оно направлено на создание единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих разнообразные отношения, сложившиеся в обществе.

На современном этапе развития России, в рамках общего процесса демократических преобразований идет и преобразование правовой базы, законодательства. В течение многих лет и в советской и в российской науке говорят о необходимости совершенствования законодательства и необходимости повышения качества принимаемых нормативных правовых актов. Плохие законы не так часты, и чаще мы сталкиваемся с плохим их применением, однако случаи несовершенства законодательства тоже не дают забывать о себе. Иногда нормативные акты страдают отсутствием логичной внутренней завершенности, иногда противоречат иным нормативным актам, создавая коллизии, а часто просто принимаются с большим отставанием от потребностей общества.

Принимаемые сегодня нормативные правовые акты, во многих случаях, начинают реально действовать только в результате множества проб, ошибок и, соответственно, многочисленных изменений и дополнений, вносимых в них в относительно короткие сроки после вступления в силу принятых актов. Это свидетельствует о большом удельном весе недочетов при определении необходимости принятия тех или иных правотворческих решений как материального, так и процессуального плана. На сегодняшний день бесспорным является то, что причиной этому нередко служит несовершенство самого процесса принятия тех или иных нормативных актов, отсутствие четких правил, норм регламентирующих правотворческий процесс.

Как невозможно создание идеальных нормативных правовых актов, так невозможно и создание идеального процесса (процедуры) их принятия. Постоянная необходимость усовершенствования правовой базы в любом обществе неоспорима, неоспоримым является и необходимость совершенствования самого процесса принятия нормативных правовых актов.

Ввиду этого и видится необходимым дальнейшее проведение более детального исследования правотворческого процесса и в частности проблемы его нормативной урегулированности.

Сегодня в России можно выделить такие основные виды правотворчества как законотворчество парламента, принятие нормативных актов референдумом, подзаконное нормотворчество государственных органов, подзаконное нормотворчество органов местного самоуправления, локальное нормотворчество, договорное нормотворчество и др. Учитывая еще наличие федерального и регионального уровней правотворчества, правотворческие органы и их виды составляют довольно значительное количество. При этом принимаемые в этих многочисленных правотворческих органах нормативные правовые акты существенно отличаются друг от друга, что значительно усложняет работу с ними и порождает массу коллизий и неточностей, в результате сказывающихся на общественных отношениях.

Подавляющее большинство действующих нормативных актов составляют акты законотворчества и подзаконного нормотворчества, что дает возможность подвести их под определенные общие рамки.

Помимо разнообразия по форме и по содержанию нормативных правовых актов другой проблемой в правотворчестве является частое отставание принимаемых актов от потребностей в них общества и длительное прохождение правовых актов в правотворческих органах. Причинами этого, на наш взгляд, являются отсутствие эффективной регламентированной системы мониторинга общественного мнения, неурегулированность правотворческих процедур, отсутствие эффективных универсальных методик планирования правотворчества, отсутствие единых правил юридической техники и пр.

В отличие от правоприменительных процессов достаточно подробно регламентированных в процессуальном плане, правотворческий процесс даже на уровне законотворчества в Федеральном Собрании РФ не урегулирован процессуально в должном объеме, как то имеет место в современных парламентах в развитых странах мира. Необходим комплексный подход к проблеме, что будет способствовать установлению единой правотворческой политики во всех видах правотворческих органов.

Сегодня на уровне федерального правотворчества существует множество нормативных актов, регламентирующих правотворчество Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, министерств, ведомств и т. д. Нормы, регламентирующие правотворческий процесс, содержатся в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Регламенте Правительства Российской Федерации, положениях об отдельных министерствах и ведомствах, ведомственных инструкциях, иных многочисленных документах.

Есть на федеральном уровне и попытки решения некоторых из обозначенных проблем. Например, имеются проекты законов внесенных по данной проблематике в Государственную Думу Федерального Собрания РФ: Проект ФЗ «О нормативных правовых актах Российской Федерации», внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания РФ депутатами – членами комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе 31.10.96; Альтернативный проект, внесенный депутатом М.А. Митюковым; проект ФЗ «О порядке реализации права законодательной инициативы» от 14.02.95.// – текущий архив ГД ФС РФ; Проект ФЗ «О народной законодательной инициативе» внесенный депутатом Муравьевым И. В.»// – см Архив ГД ФС РФ за 1994 г. Проект Федерального закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».// - Текущий архив Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Вносился депутатами Государственной Думы Надеждиным Б.Б., Немцовым Б.Е., Хакамада И.М. Проект № 396138-3.

В субъектах Российской Федерации, в данном случае на примере Республики Северная Осетия – Алания можно отметить, что правотворческий процесс также регламентирован многочисленными актами: Конституцией РСО – Алания, РКЗ «О Парламенте Республики Северная Осетия – Алания», РКЗ «О Правительстве Республики Северная Осетия – Алания», Регламентом Парламента Республики Северная Осетия – Алания, Регламентом Правительства Республики Северная Осетия – Алания, Инструкцией по делопроизводству в Администрации Президента и Правительства Республики Северная Осетия – Алания. На местном уровне это, как правило, Уставы муниципальных образований, Регламенты представительных органов, реже – специальные акты.

Положительная тенденция появилась в связи с принятием Закона Республики Северная Осетия – Алания «О нормативных правовых актах Республики Северная Осетия – Алания», но больше радует факт его принятия, чем его эффективность и содержание. В нем, к сожалению, отсутствует регламентация многих процедур в правотворческом процессе, а также требования к нормативным правовым актам. Что касается, к примеру, правил законодательной техники в Республике Северная Осетия – Алания, то таковых единых нет. В зависимости от субъекта права законодательной инициативы разнятся и подготавливаемые ими проекты законов Республики Северная Осетия – Алания. Правительство Республики Северная Осетия – Алания подготавливает проекты в соответствии с «Инструкцией по делопроизводству в Администрации Президента и Правительства Республики Северная Осетия – Алания», депутаты Парламента как правило вносят проекты, подготовленные в соответствии с «Правилами законодательной техники», подготовленными Парламентом Республики Северная Осетия – Алания. Помимо этого, при подготовке проекта федерального закона для внесения его в порядке реализации права законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Парламент Республики Северная Осетия – Алания руководствуется, как правило, «Методическими рекомендациями по юридико-техническому техническому оформлению законопроектов», подготовленными Аппаратом Государственной Думы. Соответственно, вносимые проекты законов, как правило, разнятся по форме и по структуре, что приводит к существенному затягиванию процесса их рассмотрения.

Ввиду этого назрела необходимость принятия единых правил, не только законодательной, но и юридической техники, и в их нормативном закреплении. Желательно для обеспечения единства правового поля в РФ принять такие правила на федеральном уровне, что послужило бы катализатором для принятия их в регионах. Ведь принятые Методические рекомендации по юридико-техническому техническому оформлению законопроектов, подготовленные Аппаратом Государственной Думы, носят рекомендательный характер и применимы только к подготовке проектов федеральных законов, но никак не проектов иных нормативных актов.

Имеются разработки по единообразию правотворческого процесса и правовых актов на локальном уровне. Например, в работе И. С. Шиткиной «Правовое обеспечение деятельности акционерного общества. Комплект локальных нормативных актов» (М.: Фонд «Правовая культура», 1997), предложен комплект локальных актов по регламентации правотворчества на локальном уровне. Это является положительным примером для урегулирования правотворчества на местном и на локальном уровнях.

Хотелось бы отметить основные направления в правотворческом процессе требующие, на наш взгляд, более подробного нормативного регулирования:

1) уровень нормативного регулирования (каким видом нормативного акта необходимо регулировать те или иные общественные отношения);

2) процедура прохождения нормативного правового акта в правотворческом органе, начиная с реализации права правотворческой инициативы и заканчивая вступлением в силу нормативного акта по каждому виду правотворческой деятельности (стадии, сроки, сопровождающие документы);

3) единые (модельные) правила юридической техники для всех видов правотворческой деятельности с образцами нормативных правовых актов и сопровождающих документов;

4) лоббизм в правотворческом процессе (субъекты, методы, формы).

5) планирование правотворческого процесса и приведение нормативных актов в соответствие с вышестоящими (методика);

6) модельное правотворчество для органов местного самоуправления;

7) мониторинг общественного мнения правотворческими органами с целью совершенствования нормативной базы и повышения эффективности законодательства.

Таким образом, наблюдается разобщенность и отсутствие единообразия в процессуальной урегулированности правотворческого процесса в РФ, полное отсутствие процессуальной урегулированности правотворческого процесса во многих правотворческих органах России (особенно на местном уровне).

На наш взгляд, более правильным видится принятие единого федерального закона «О нормативных правовых актах в РФ» и комплекта законов по смежным проблемам (правила юридической техники, сроки прохождения проектов в правотворческих органах, и т.д.), решение которых повысит эффективность правотворческой деятельности в РФ.


1.Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права Владикавказского института управления.