Методология формирования ненефтегазового баланса бюджета России

Вид материала

Документы

Содержание Как показывает мировая практика 2. Методология формирования ненефтегазового баланса бюджета России 3. Предложения по переходу к методологии бюджетного планирования, основанной на ненефтегазовом бюджете

Подобный материал:

• 5. методология разработки баланса трудовых ресурсов, 253.82kb.
• Отчетный год всего в том числе, 560.8kb.
• Лекция Бухгалтерский баланс, 93.63kb.
• 1. Содержание и принципы формирования доходов бюджета, 230.93kb.
• «Актив баланса: содержание, оценка статей, техника составления», 836.23kb.
• Методика по формированию баланса основных средств глава, 294.18kb.
• Ш. А. Шнан, В. В. Чекина, М. Н. Зайченко,, 10.21kb.
• Анализ формирования и исполнения местного бюджета Введение, 1271.18kb.
• Правила оценки актива и пассива баланса. 30 Совершенствование разделов и статей бухгалтерского, 734.13kb.
• Учебный план повышения квалификации по программе «Особенности налогообложения и формирования, 35.42kb.

Методология формирования ненефтегазового баланса
бюджета России

I. Основные подходы к политике сбережения сырьевых доходов

Снижение зависимости экономики от использования невозобновляемых природных ресурсов требует проведения особой экономической политики. На первый план выходит необходимость рассмотрения экономических проблем с учетом среднесрочной и долгосрочной перспективы, длительность которой определяется частотой изменения цен на сырьевые товары и временем истощения природных запасов.

Это связано с тем, что сильная зависимость экономики и бюджета от сырьевых ресурсов создает серьезные макроэкономические риски. Колебания поступающих в бюджет доходов при изменении цен на мировых сырьевых рынках приводят к необходимости попеременно резко увеличивать и уменьшать бюджетные расходы, пересматривать налоговые ставки, либо проводить масштабные заимствования для замещения выпадающих доходов. В любом из этих вариантов последствия для экономики оказываются негативными.

Использование сырьевых доходов приводит к проведению циклической бюджетной политики в области расходов. В результате в периоды благоприятных внешних условий бюджетные ограничения оказываются чрезмерно мягкими - в условиях избытка средств могут получить финансирование рискованные или недостаточно обоснованные проекты. Значительная часть государственных расходов оказывается неэффективной из-за того, что финансирование проектов или программ, открытое в период высоких бюджетных доходов, прекращается при их падении. Напротив, в периоды неблагоприятной конъюнктуры возникает высокая социальная напряженность, ухудшаются налоговые условия. В целом эффективность использования ресурсов бюджетной системы оказывается крайне низкой.

Колебания экспортных цен на сырьевые товары создают серьезные проблемы не только в бюджетной сфере. Резкое изменение валютных поступлений может приводить к скачкам обменного курса, инфляции и процентных ставок. К основным негативным последствиям здесь можно отнести:

1. Высокую волатильность потоков капитала, крайне ограниченные возможности денежных властей варьировать макроэкономические параметры в ответ на изменение внешних условий и обеспечивать стабильность денежно-кредитной системы.

2. Резкие и непредсказуемые скачки обменного курса, инфляции и процентных ставок ведут к колебаниям потребительского и инвестиционного спроса, доминирующей роли краткосрочных спекулятивных инвестиций и отсутствию условий для стабильного экономического роста.

В периоды высоких цен на сырье развивается т.н. “голландская болезнь”.

В свою очередь, непредсказуемость и изменчивость ключевых макроэкономических показателей (инфляции, обменного курса, процентных ставок), как показывает международный опыт, служит серьезным препятствием для инвестиций и экономического роста.

Кроме того, необходимо оценивать не только влияние сырьевых доходов на стабильность макроэкономики и накопление бюджетного резерва для использования в периоды низких цен на сырье, но и исходить из исчерпаемости природных запасов, что требует формирования особых принципов построения бюджета. Поэтому в Бюджетном послании Президента Российской Федерации “О бюджетной политике в 2007 году” в качестве основной поставлена цель обеспечения сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочном периоде. Для этого ставится задача разделения средств, которые резервируются в Стабилизационном фонде, на резервную часть (с целью минимизации отрицательных последствий падения цен на нефть) и ресурсы, сберегаемые для будущих поколений (“Фонд будущих поколений”).

Создание Фонда будущих поколений определяется тем, что существенная часть бюджетных доходов в России имеет своим источником использование невозобновляемых природных ресурсов. Общая величина таких доходов в долгосрочной перспективе по своей природе ограничена. Так, при сохранении нынешних объемов добычи нефти в России ее доказанные запасы будут исчерпаны, по оценкам, в течение 40 лет, природного газа – 80 лет. Особая природа “сырьевых доходов” определяет необходимость специального режима управления ими, направленного на обеспечение среднесрочной и долгосрочной макроэкономической стабильности. Ключевые задачи такого управления состоят в поддержании устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления на длительном временном горизонте, а также предотвращении колебаний таких макроэкономических показателей, как инфляция, обменный курс, величина государственного долга, процентные ставки на финансовых рынках.

Общий подход к решению этих задач состоит в равномерном распределении доходов от использования невозобновляемых природных ресурсов на протяжении периода их эксплуатации. Такое управление сырьевыми доходами предполагает их полное или частичное сбережение в периоды интенсивной эксплуатации недр и высоких цен на сырье и использование сбережений в периоды сокращения добычи или падения цен, т.е. перераспределение бюджетных ресурсов во времени. Это позволяет поддерживать стабильный уровень государственных расходов и, тем самым, обеспечивает долгосрочную макроэкономическую устойчивость.

Как показывает мировая практика, управление сырьевыми доходами может осуществляться двумя способами – в первом случае сберегаются все сырьевые доходы (способ “полного сбережения”), во втором случае – часть сырьевых доходов используется на финансирование дефицита бюджета, остальная часть – сберегается (данный способ может реализоваться в виде правила “постоянного потребления” или правила “средней цены”).

Способ “полного сбережения” предполагает сбережение всех поступлений от нефти. При этом трансферт из “сырьевого бюджета” на покрытие “дефицита несырьевого бюджета” или “несырьевой дефицит бюджета” не должен превышать реального дохода от управления сырьевыми доходами. Способ “полного сбережения” применяется в Норвегии. В соответствии с бюджетной стратегией, принятой в этой стране в 2002 году, дефицит ненефтяного бюджета не должен превышать 4% величины активов Глобального государственного пенсионного фонда (с 1 января 2006 года преемник Нефтяного Фонда) на начало соответствующего года. В настоящее время величина накопленных активов фонда приближается к 100 процентам ВВП “Mainland”. При прогнозируемом уровне доходности активов фонда в ближашие годы в размере 4% это означает, что величина ненефтяного дефицита бюджета должна быть соизмерима с величиной ежегодного инвестиционного дохода. Если в 2004 году объем ненефтяного дефицита составил 9,4% от активов фонда, то в 2005 году он сократился до 6,4%, а в 2006 году ожидается на уровне 4,9%, т.е. практически достигнет целевого уровня.

“Способ постоянного потребления” заключается в том, что ежегодно расходуется только постоянный доход бюджета от сырьевого сектора. Основное условие данного правила – трансферт в бюджет за счет сырьевых доходов к несырьевому ВВП остается постоянным. При этом поскольку сырьевые ресурсы со временем будут истощаться и доля несырьевого ВВП в совокупном ВВП со временем будет расти произойдет повышение совокупных расходов в % к совокупному ВВП. Способ “постоянного потребления” является основным при анализе оптимальной бюджетной политики в странах-экспортерах нефти. Аналогичным способом может служить правило постоянной доли трансферта в бюджет за счет сырьевых доходов к совокупному ВВП.

Оптимальная величина трансферта в бюджет за счет сырьевых доходов равна доходности суммарной приведенной стоимости сырьевого богатства. В этом случае при накоплении сырьевых доходов с течением времени создаются финансовые активы, достаточные для финансирования дефицита бюджета при исчерпании запасов ресурсов.

Способ “постоянного потребления” действуют в Казахстане. Начиная с 1 июля 2006 года в Казахстане при формировании Национального Фонда применяется модель сбалансированного бюджета, в соответствии с которой все платежи от нефтяного сектора полностью зачисляются в фонд и только после этого деньги изымаются на финансирование жестко ограниченного объема бюджетных расходов. В соответствии с правительственной программой социально-экономического развития, в среднесрочной перспективе в Казахстане будет проводиться “фискальная политика, обеспечивающая темпы роста расходов государственного бюджета, сбалансированные с темпами роста номинального ВВП, и постепенное снижение ненефтяного дефицита”. Объем гарантированного трансферта из Национального Фонда Казахстана на финансирование расходов предполагается сократить с 3.86% ВВП в 2007 году до 3.01%ВВП в 2009 году.

Способ “средней цены” основан на концепции структурного баланса бюджета, которая используется в мировой практике для оценки и формирования финансовой политики. Структурный баланс бюджета представляет собой фактический баланс, очищенный от последствий влияния экономического цикла.

Неточная оценка постоянных и временных факторов, влияющих на баланс бюджета, может стать причиной чрезмерного или недостаточного использования рычагов бюджетной политики, что может привести к дестабилизации экономики. Часто в условиях быстрого экономического роста страна резко увеличивает бюджетные расходы, что придает дополнительный временный импульс росту ВВП. Подобная практика приводит к тому, что государственный сектор начинает конкурировать за ресурсы с частным сектором, способствуя повышению процентных ставок в экономике. По мере завершения фазы роста в экономическом цикле оказывается затруднительно сократить государственные расходы. С целью избежания этого в мировой практике для количественной оценки влияния временных и постоянных факторов на состояние государственного бюджета в процессе бюджетного планирования определяют структурный баланс бюджета.

В настоящее время страны еврозоны рассматривают возможность введения бюджетных правил, позволяющих проведение корректировки на цикличность развития экономики, то есть расчет структурного баланса бюджета. В ряде стран структурный баланс бюджета является целевым показателем. Например, в соответствии с финансовым правилом, введенным в Швейцарии в 2003 году, предельный уровень государственных расходов не может превышать доходы с поправкой на цикличность.

Для страны-экспортера сырья структурный бюджетный баланс – это баланс, при котором сырьевые поступления, оцененные ниже средней цены на сырье, расходуются, остальные – сберегаются (при предположении, что фактическая цена на сырье выше расчетной средней цены).

Долгосрочная в целом стабильная динамика среднего показателя цены на сырьевые ресурсы, вокруг которого происходят колебания реальных цен, позволяет разработать финансовое правило исходя из долгосрочной средней цены на сырье. Бюджет с поправкой на цены на сырьевые ресурсы при использовании определенной условной средней цены должен быть сбалансирован. Однако в мировой практике действуют и более жесткие требования к фискальной политике. Так, начиная с 2000 года в Чили – экспортер меди - действует “структурное правило”, направленное на удержание несырьевого профицита на уровне 1% ВВП.

Необходимо отметить, что ряд стран, использующих способ “средней цены” по истечении некоторого времени в виду экономической целесообразности, возникновения затруднений, связанных с определением долгосрочной средней цены на сырье, и необходимости повышения прозрачности бюджета переходили на применение способа “постоянного потребления” либо способа “полного сбережения”, основанных на концепции формирования “несырьевого бюджета”.

Во многих странах в дополнение к этому созданы специальные институты – “фонды невозобновляемых ресурсов”, предназначенные для управления сырьевыми доходами в особом режиме. Среднесрочное сбережение, предназначенное для сглаживания колебаний цен на сырьевых рынках, проводится в рамках стабилизационных фондов, куда направляются сверх-доходы при высоких ценах на сырье и откуда могут компенсироваться потери бюджета при их падении. Долгосрочное сбережение осуществляется в рамках сберегательных фондов, предназначенных для перераспределения части сырьевых доходов в пользу будущих поколений.

С учетом изложенного, необходимо сформулировать концепцию “несырьевого бюджета” России, создающую основу для оптимизации долгосрочной бюджетной политики с учетом особенностей доходов, получаемых от использования природных ресурсов. Концепция “несырьевого бюджета” предусматривает построение бюджета с разделением доходов от сырьевого и несырьевого секторов. В российских условиях к сырьевым доходам можно отнести доходы от добычи, реализации (в том числе на экспорт) нефти, природного газа, черных и цветных металлов, продукции лесной промышленности и пр. невозобновляемые ресурсы. Вместе с тем, для формирования “несырьевого бюджета” целесообразно учитывать те виды сырья, которые вносят ощутимый вклад в доходы экономики и бюджета. Этому критерию в российских условиях соответствуют поступления в бюджет от нефтяной и газовой отрасли. В 2005 году доходы от нефтегазового сектора составили 45% от общего объема доходов федерального бюджета. На долю нефти, нефтепродуктов и газа приходится более 60 процентов российского экспорта.

При расчете “несырьевого бюджета” (для России - “ненефтегазового бюджета”) представляется целесообразным выделить доходы бюджетной системы, связанные с изъятием в бюджет природной ренты, возникающей при добыче и реализации нефти и природного газа. Управление этими доходами должно производиться в “особом режиме”. Остальные доходы рассматриваются как “общие” и могут учитываться при формировании бюджета в стандартном режиме. Таким образом, прочие доходы от нефтегазовой сферы, такие как, НДС, налог на доходы физических лиц, социальные отчисления предлагается не учитывать в составе “сырьевых доходов” (далее “нефтегазовых доходов”).

2. Методология формирования ненефтегазового баланса
бюджета России

В целях настоящей методологии вводятся следующие понятия.

“Ненефтегазовый баланс бюджета” – разность между ненефтегазовыми доходами бюджета и его расходами, за минусом расходов, связанных с нефтегазовой деятельностью. В настоящее время расходы на развитие нефтегазовой деятельности, невелики и в расчетах к данной методологии они не учитываются. Ненефтегазовый баланс бюджета характеризует способность государства обеспечивать свои расходы, не используя рентные поступления.

“Первичный ненефтегазовый баланс бюджета” - ненефтегазовый баланс бюджета без учета расходов на обслуживание государственного долга.

“Ненефтегазовый ВВП” равен совокупному ВВП за вычетом добавленной стоимости, созданной в нефтегазовом секторе.

Соотношение “ненефтегазового баланса бюджета” к “ненефтегазовому ВВП” наиболее точно определяет состояние бюджета без учета поступлений от нефти и газа. Поскольку нефтегазовый сектор является неотъемлемой частью экономики, то данный показатель является расчетным и служит индикатором изменения несырьевого баланса бюджета. Вместе с тем, для целей бюджетного планирования целесообразно использовать показатель отношение “ненефтегазового баланса бюджета” к совокупному ВВП.

“Базовая цена на нефть или газ” определяется как долгосрочная средняя цена.

“Нефтегазовые доходы бюджета” состоят из “базовых нефтегазовых доходов” и “конъюнктурных нефтегазовых доходов”.

“Базовые нефтегазовые доходы” – доходы, поступающие в бюджет при базовом уровне цен на нефти (газ) и фактическом или прогнозном объеме добычи углеводородов.

“Конъюнктурные нефтегазовые доходы” – отклонение доходов, поступающих в бюджет при фактических либо прогнозных ценах от их расчетной величины при базовых ценах на нефть и газ. При правильном определении базовых цен суммарная за длительный срок величина конъюнктурных доходов равна нулю, т.е. ее положительные значения в одни периоды компенсируются отрицательными значениями в другие периоды. В то же время величина конъюнктурных доходов может резко меняться от года к году, вслед за колебаниями мировых цен на нефть и газ. При проведении бюджетной политики важно учитывать значительную неопределенность будущей динамики конъюнктурных доходов.

Выбор цены, разделяющей базовые и конъюнктурные доходы, должен учитывать как прошлую динамику цен на нефть, так и их ожидаемые значения. Необходимо учитывать при этом, что, как свидетельствуют исторические данные, цены на нефть (цены на газ сильно коррелируют с ценой на нефть) изменяются не хаотично: скорее, достаточно длительные (10-15 лет) периоды высоких и относительно низких цен чередуются между собой. Долгосрочный средний уровень цен может изменяться под влиянием как объективных факторов (например, растущего спроса на сырье и энергию со стороны Китая), так и действий участников рынка (олигопольных поставщиков либо картелей). Ориентация при определении базовых цен только на текущий уровень цен опасна, поскольку может привести к серьезным экономическим кризисам в случае резкого их снижения. Так, в 1985 г. средняя цена на нефть (по “корзине ОПЕК”) составила 50 долл./барр., но уже в 1986 г. она упала более чем вдвое – до 24 долл./барр. Если бы подобный перепад цен произошел в 2006 г., то расчетные потери бюджетных доходов только от нефтяного сектора России составили бы 55 млрд. долл. (6% ожидаемой величины ВВП). Эта проблема не может быть решена и путем постоянного пересмотра базовой цены по принципу “скользящей средней”: например, установление ее на каждый год на уровне средней за предыдущие 10 лет фактической цены. Так, в период 1986-1990 гг. “скользящая средняя” за последние десять лет превосходила бы текущие цены в среднем на 25 долл./барр.

В России целесообразно принять в качестве базовой цены для расчета конъюнктурных доходов нефтяной отрасли цену отсечения Стабилизационного фонда (соответствующий пересчет необходим и для газовой отрасли).

Разность между суммарным объемом доходов бюджета, за вычетом конъюнктурных доходов, и общим объемом расходов составляет “структурный нефтегазовый баланс бюджета”.

Показатели ненефтегазового баланса и структурного нефтегазового баланса могут измеряться в абсолютном выражении (млрд.рублей) либо в процентах от совокупного или ненефтегазового ВВП. Следует учитывать, что величина ненефтегазовых доходов бюджета, измеренная по отношению к совокупному или ненефтегазовому ВВП (при неизменных налоговых условиях) меняется сравнительно медленно. Таким образом, изменение величины ненефтегазового баланса отражает в основном динамику государственных расходов.

Общий ненефтегазовый баланс и первичный ненефтегазовый баланс являются значимыми количественными индикаторами, характеризующими степень устойчивости бюджетной политики и ее изменение во времени. Постоянство ненефтегазового дефицита во времени свидетельствует о том, что бюджет является устойчивым и бюджетные расходы не зависят от изменения цен на энергоносители. Изменения этого показателя и его корреляция с ценами на сырье, могут говорить о процикличной или ацикличной бюджетной политике и характеризуют степень зависимости расходов от динамики рентных доходов бюджета.

“Нефтегазовые” и “ненефтегазовые” доходы бюджета образуют совокупные доходы бюджета.

К “нефтегазовым” доходам в целях настоящей методологии относятся:

1. Налог на прибыль организаций, зачисляемый в федеральный бюджет в части доходов, полученных от реализации нефтегазовой продукции.

2. Акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации, зачисляемые в федеральный бюджет в части доходов, полученных от налогообложения нефтепродуктов по следующим видам подакцизных товаров:

- бензин, производимый на территории Российской Федерации;

- дизельное топливо, производимое на территории Российской Федерации;

- моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации.

- природный газ (отменен с 2004 года, для расчета параметров нефтегазового бюджета в предыдущие годы).

3. Налог на добычу полезных ископаемых в части доходов, зачисляемых в федеральный бюджет, по следующим видам полезных ископаемых:

- нефть;

- газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья;

- газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья.

4. Вывозные таможенные пошлины в части доходов, поступающих в федеральный бюджет от экспорта нефтегазовой продукции:

- на нефть сырую;

- на газ природный;

- на товары, выработанные из нефти.

5. Доходы от различных форм участия в капитале, дивиденды по акциям, находящимся в собственности Российской Федерации в части доходов федерального бюджета, поступающих от предприятий, осуществляющих добычу углеводородного сырья и производство нефтепродуктов.

6. Доходы от деятельности совместного предприятия “Вьетсовпетро”.

Расчет нефтегазовых доходов консолидированного и федерального бюджета приведен в Приложениях №№1 и 2.

Ненефтегазовый дефицит бюджета не обязательно может покрываться нефтегазовыми доходами. Он также может финансироваться заимствованиями, поступлениями от приватизации, продажи госзапасов и другими источниками. Ту часть ненефтегазового дефицита, которая покрывается нефтегазовыми доходами, можно определить как “нефтегазовый трансферт” в бюджет.

Для аналитических целей также могут использоваться следующие показатели:

Коэффициент использования нефтегазовых доходов определяется как отношение нефтегазового трансферта в бюджет к нефтегазовым доходам бюджета.

Коэффициент использования конъюнктурных нефтегазовых доходов определяется как отношение трансферта в бюджет за счет конъюнктурных нефтегазовых доходов к конъюнктурным нефтегазовым доходам бюджета.

Нулевое значение коэффициента использования нефтегазовых (конъюнктурных) доходов говорит о том, что государство полностью сберегает доходы от использования невозобновляемых природных ресурсов (конъюнктурные нефтегазовые доходы). Коэффициент равный 100% означает, что все поступающие в бюджет доходы используются государством. Значение коэффициента между нулем и 100% показывает, какая доля сырьевых доходов используется для финансирования бюджетных расходов. Значение коэффициента более 100% говорит о том, что финансирование расходов не ограничивается поступлением нефтегазовых доходов текущего года, а используются также доходы прошлых лет.

3. Предложения по переходу к методологии бюджетного планирования, основанной на ненефтегазовом бюджете

Согласно перспективному финансовому плану (далее - ПФП), одобренному Правительством Российской Федерации 17 августа 2006 года, прогноз цены на нефть в 2006 году составит 65 долл.США/бар., в 2007 году – 61 долл.США/бар., в 2008 году – 54 долл.США/бар., в 2009 году – 48 долл.США/бар. Это повлияло на общий уровень расходов бюджета, которые, соответственно, составят в 2007 году 17,5%ВВП, в 2008 году – 17,3%ВВП, в 2009 году – 17,1%ВВП.

Согласно ПФП, профицит расширенного бюджета сокращается с 6,8%ВВП в 2006 году до 2,2%ВВП в 2009 году. Приложение №3 Ненефтегазовый дефицит бюджета расширенного правительства в 2006-2008 годах сложится на уровне 6,1-6,5%ВВП, с последующим сокращением до 5,1% ВВП в 2009 году.

Основной ненефтегазовый дефицит сформировался на федеральном уровне, в то время как для консолидированных бюджетов субъектов Российской и государственных внебюджетных фондов субъектов ненефтегазовый дефицит не превысит 1%ВВП. Из общего объема нефтегазовых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации на федеральный бюджет в 2006 году, по оценке, приходится 91 процент общего объема нефтегазовых доходов бюджета.

Это позволяет уделить основное внимание процедуре построения ненефтегазового бюджета на федеральном уровне.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета в 2006 году составит 5,2% ВВП. Приложение №4 После незначительного увеличения в 2007 году он составит 5,4%ВВП, а затем его размер будет постепенно снижаться – до 5,3 и 4,2%ВВП в 2008-2009 годах. При этом объем ненефтегазового первичного дефицита федерального бюджета в 2006-2008 годах составит 4,5-4,9% ВВП, после чего он сократится до 3,7% ВВП в 2009 году. Приложение №5

В перспективном финансовом плане ненефтегазовые доходы сформированы с существенным приростом к 2006 году. Так, если в 2006 году несырьевые доходы составят 10,9%ВВП, то в 2007-2009 году они прогнозируются в размере, соответственно, 12,1; 12,0 и 12,9%ВВП. Это частично компенсирует снижение нефтегазовых доходов, значительная часть которых направлялась на расходы. Доля нефтегазовых доходов бюджета в общем объеме доходов федерального бюджета в 2006-2009гг. составит 52,2; 45,7; 39,9 и 33,2 процента соответственно.

Величина нефтегазового трансферта сократится с 5,5%ВВП в 2006 году до 4,8%ВВП в 2007 году, 4,1%ВВП в 2008 году и 3,7%ВВП в 2009 году. Приложение №6 Кроме того, впервые за последние годы будут использованы заимствования для поддержания достигнутого и немного снижающегося уровня расходов. Так, источники покрытия дефицита (заимствования и другие) составят в 2007-2009гг. 0,6%; 1,2% и 0,5%ВВП. Если достаточно оптимистический прогноз по приросту несырьевых доходов не будет исполнен, то потребуется увеличение заимствований или объема использования нефтегазовых доходов. Необходимо отметить, что в последние годы в результате сокращения налогового бремени ненефтегазовые доходы сокращались – с 15%ВВП в 2002 году до 12,9%ВВП в 2005 году.

Более полное представление о динамике нефтегазового трансферта в ближайшие три года можно получить, выделив в нем базовые нефтегазовые доходы (до базовой цены или цены отсечения) - в 2007-2009 годах они составят 3,8%; 3,1% и 3,0%ВВП и конъюнктурные доходы, которые зачисляются в доходы бюджета и не поступают в стабфонд, а направляются на расходы в размере 1%; 1% и 0,6%ВВП. Приложение №6

При этом сокращение базовых нефтегазовых доходов в 2006-2009гг. с 3,8%ВВП до 3,0%ВВП вызвано, в первую очередь, существенным замедлением темпов роста добычи и экспорта нефти и газа, а также повышением курса рубля, что снижает удельный вес в ВВП базовых нефтегазовых доходов. Для того, чтобы базовые нефтяные доходы оставались стабильными в отношении к ВВП необходимо ежегодное наращивание экспорта нефти и газа темпами роста экономики, а также девальвация рубля темпами не ниже инфляции.

Таким образом, тенденция сокращения используемых в настоящее время базовых нефтегазовых доходов бюджета носит долгосрочный характер. Федеральный бюджет уже сегодня начинает испытывать существенные риски сокращения ресурсной базы бюджета. Решение данной проблемы зависит от того, насколько быстро удастся найти альтернативные устойчивые источники финансирования расходов бюджета, что требует пересмотра действующих принципов построения бюджета.

Другая часть нефтегазового трансферта - конъюнктурные нефтегазовые доходы находится в полной зависимости от динамики цен на нефть. В результате принятого в предположениях к перспективному финансовому плану снижения цены на нефть с 65 долл.США/бар. в 2006 году до 48 долл.США/бар. в 2009 году конъюнктурные нефтегазовые доходы бюджета сокращаются с 7,9%ВВП в 2006 году до 3,3%ВВП в 2009 году. Приложение №5

При этом структурный нефтегазовый дефицит бюджета увеличится с 1,4%ВВП в 2006 году до 1,6%ВВП в 2007 году и 2,1%ВВП в 2008 году, а в 2009 году он сократится до 1,1%ВВП. Приложение №5

Коэффициенты использования общих нефтегазовых и конъюнктурных нефтегазовых доходов также имеют тенденцию к увеличению. Согласно перспективному финансовому плану, коэффициент использования нефтегазовых доходов увеличится с 46,7% в 2006 году до 57,2% в 2009 году. Коэффициент использования конъюнктурных нефтегазовых доходов в 2007 году составит 16,1%, в 2008 году – 20,6%, в 2009 году – 17 процентов. Приложение №5

Это говорит о том, что вне зависимости от использованных предположений о базовых ценах, во-первых, текущий уровень расходов является завышенным, во-вторых, в ближайшие три года прогноз более низких цен на нефть и другие объективные факторы уже вынуждают нас снижать использование нефтегазовых доходов.

Учитывая изложенное, предлагается в практике бюджетного планирования использовать более стабильный ориентир величины нефтегазовых доходов, которые можно направлять на расходы, что позволит обеспечить безусловное исполнение государственных обязательств. Предложенная методология определения ненефтегазового баланса федерального бюджета позволяет решить эту задачу. Данная методология предусматривает:

1. Раздельный учет нефтегазовых (сырьевых) и ненефтегазовых доходов.

2. В составе Стабилизационного фонда выделение резервной части и фонда будущих поколений.

3. Определение величины нефтегазового трансферта, который может использоваться для финансирования расходов.

4. Определение предельной величины заимствований и других источников покрытия дефицита, направляемых на расходы (на покрытие ненефтегазового дефицита).

Существуют два возможных варианта использования нефтегазовых доходов. Первый вариант заключается в том, чтобы на базе действующего законодательства более полно аккумулировать конъюнктурные нефтегазовые доходы в Стабилизационном фонде, а объем используемых нефтегазовых доходов определять расчетно – через ненефтегазовый дефицит и нефтегазовый трансферт. Второй вариант предполагает создание Нефтегазового фонда, в который направлялись бы все нефтегазовые доходы. Трансферты в бюджет из Нефтегазового фонда должны быть четко определены и постепенно замещаться доходом от инвестирования средств этого фонда.

Размеры нефтегазового трансферта должны определяться на долгосрочную перспективу на основе принятого общего принципа, не подлежащего постоянному пересмотру. Например, может быть установлен предельный размер трансферта в процентах от величины совокупного ВВП. Трансферт не может носить целевой характер.

Соотношение гарантированного трансферта и объема нефтегазовых доходов, которые сберегаются, отражает масштаб перераспределения сырьевого богатства между настоящим и будущими поколениями. В случае консервативной стратегии, при которой все ресурсы перераспределяются в пользу будущих поколений, объем трансферта не будет превышать величины инвестиционного дохода. На нынешнем этапе не представляется возможным ограничение использования нефтегазовых доходов только инвестиционным доходом от их размещения, как это установлено в Норвегии. Несмотря на относительно высокий для бюджетной системы России накопленный объем финансовых ресурсов, величина дохода при приемлемых рисках в сравнении с расчетным дефицитом ненефтегазового бюджета оказывается ничтожно мала. Так, расчетный объем инвестиционного дохода в 2007 году составит около 0,1% ВВП при расчетном дефиците ненефтегазового бюджета в размере 5,4% ВВП.

Величина нефтегазового трансферта определяется в соответствии со следующими принципами.

Во-первых, трансферт должен формироваться в соответствии с ограничениями денежно-кредитной политики. Величину трансферта в размере 5,5%ВВП в 2006 году и 4,8%ВВП в 2007 году можно оценить как чрезмерную, поскольку именно нефтегазовые доходы, направляемые на расходы, отодвигают достижение плановых ориентиров денежно-кредитной и курсовой политики. Планировавшийся нефтегазовый трансферт на 2006 год при умеренных ценах на нефть марки “Юралс” в размере 40 долл.США/бар. в целом соответствовал вышеупомянутым ограничениям. При этом он был увеличен по сравнению с 2005 годом в результате повышения цены отсечения с 20 до 27 долл.США/бар. в части базовых доходов и планируемого использования конъюнктурных доходов, которые не направляются в стабилизационный фонд. Однако, фактическая цена на нефть в 2006 году прогнозируется существенно выше - в размере 65 долл.США, что значительно увеличивает денежное предложение, делает недостаточными меры по стерилизации избыточного денежного предложения за счет стабилизационного фонда и Банка России и, тем самым, приводит к тому, что расходы становятся чрезмерными. В результате планировавшийся на т.г. при внесении в Государственную Думу проекта федерального бюджета на 2006 год в августе 2005 года уровень инфляции в размере 8,5% не достигается, а повышение реального эффективного курса рубля вместо 4,2% составит около 9 процентов (в соответствии с “Основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики на 2006 год”, одобренными Государственной Думой в декабре 2005 года, повышение эффективного курса в 2006 году прогнозируется в размере 7-9%). Такие темпы повышения курса рубля нужно признать чрезмерными.

Таким образом, политика в области расходов государства в увязке с денежно-кредитной политикой должна обеспечивать достижение целевых показателей, сохранять механизм стабилизационного фонда и возможности Банка России, адекватные самым серьезным рискам повышения цены на нефть и серьезного усиления платежного баланса.

Перспективный финансовый план, предполагающий увеличение объема расходов федерального бюджета при условии, если фактические цены на нефть будут выше принятых в предположениях к ПФП, может создать риски для обеспечения макроэкономической стабильности.

Во-вторых, величина трансферта должна базироваться на определении долгосрочной средней цены на нефть.

В период формирования стабилизационного фонда (2003-2004гг.) отечественными и международным экспертами долгосрочная средняя цена на нефть предполагалась равной 18,5-20 долл.США/бар. На этом уровне и была зафиксирована первоначально цена отсечения (20 долл.США/бар.). Затем прогноз средней цены на нефть был увеличен до 27-28 долл.США/бар. И с 2006 года цена отсечения составила уже 27 долл.США/бар. На сегодняшний день наиболее вероятной представляется долгосрочная средняя цена в размере около 40 долл.США/бар.

Главными причинами повышения прогнозных значений цен на нефть на протяжении последних лет служат устойчиво высокие темпы экономического роста в мире. Наряду с активной экономическим ростом в США в последние годы дополнительным фундаментальным фактором роста цен на нефть стало повышение потребления энергоресурсов со стороны азиатского региона, прежде всего, Китая и Индии. К тому же, сохраняющаяся высокая геополитическая напряженность в ряде нефтяных регионов способствует формированию опасений повышения цен на углеводороды в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

В Приложении №7 приведена информация о динамике прогнозов цен на нефть Агентства энергетической информации США (АЭИ) за период с 1985 по 2004 год, на основании которой можно сделать вывод о том, что в большинстве случаев прогнозируемые значения цен на нефть в долгосрочной перспективе далеки от фактических значений. Так, по прогнозу АЭИ 1983 года цена на нефть в 1995 году ожидалась в размере 101,6 долл.США, а фактически она составила 17,1 долл.США, по прогнозу 1991 года цена на нефть в 2004 году прогнозировалась в размере 51 долл.США, фактически – 36 долл.США.

Рассмотрим несколько вариантов возможных путей реализации бюджетной политики на период до 2030 года в зависимости от различных предположений в отношении долгосрочной средней цены на нефть. Во всех сценариях в качестве исходных условий приняты темпы роста физических объемов добычи нефти и газа в размере 2 процентов в среднем в год. Средние темпы роста экономики на период до 2030 года прогнозируются в размере 5% в год.

Первый вариант – сохранение долгосрочной средней цены на нефть в размере 27 долл.США/бар. При реализации данного сценария базовые нефтегазовые доходы сокращаются с 3,8%ВВП в 2006 году до 3% в 2010 году, 2,2%ВВП в 2020 году и 1,7%ВВП в 2030 году. При этом расходы должны быть сокращены с 17,5%ВВП в 2007 году до 16,5%ВВП в 2010 году, 15,7% в 2020 году и 15,2%ВВП в 2030 году в результате того, что доля базовых нефтегазовых доходов по отношению к ВВП будет продолжать сокращаться. Таким образом, реализация действующего механизма функционирования стабилизационного фонда уже сегодня создает значительные риски для исполнения предстоящих бюджетных обязательств. Это требует пересмотра существующих принципов построения бюджета.

Второй вариант – установление долгосрочной средней цены на нефть в размере 40 долл.США/бар., что на сегодняшний день представляется наиболее вероятным. При этом объем базовых нефтегазовых доходов тогда бы несколько возрос – в 2006 году они бы составили 7,2%ВВП. Однако тренд на сокращение базовых нефтегазовых доходов сохраняется – в 2010 году они бы сократились до 5,2%ВВП, в 2020 году – 3,6%ВВП, в 2030 году – 2,6%ВВП. Для того, чтобы обеспечить поддержание базовых нефтегазовых доходов бюджета на уровне 2006 года (т.е. в размере 7,2%ВВП) необходимо было бы, чтобы цена на нефть постоянно росла. По оценке, в этих условиях цена на нефть должна увеличиться с 40 долл.США в 2006 году до 53 долл.США в 2010 году, 63,5 долл.США в 2015 году, 77,5 долл.США/бар. в 2025 году и 117 долл.США/бар. в 2030 году. Таким образом, для того, чтобы обеспечить долгосрочную стабильность бюджетной системы необходимо уже сейчас уменьшить объем использования нефтегазовых доходов, ограничив его, например, размером уровня 2030 года – 2,6%ВВП или 3%ВВП.

Третий вариант – установление долгосрочной средней цены на нефть на более высоком уровне. В качестве предположений по ценам на нефть в этом случае использован прогноз Агентства энергетической информации США (АЭИ). Согласно базовому варианту АЭИ, прогноз цены на импортируемую американскую нефть в текущих ценах увеличивается с 56,5 долл.США/бар. в 2010 году до 81,4 долл.США/бар. в 2020 году и 122,9 долл.США в 2030 году. Таким образом, в этом случае долгосрочная средняя цена на нефть марки “Юралс” составит 81,5 долл.США/бар. В этом случае базовые нефтегазовые доходы в 2006 году составят 17,6%ВВП, а в 2020 году они сократятся до 7,3%ВВП, а в 2030 году составят 4,7%ВВП.

По варианту низких цен на нефть цена растет более низкими темпами – к 2030 году она составит всего лишь 72,7 долл.США/бар. При этом долгосрочная средняя цена на нефть марки “Юралс” составит 53,2 долл.США/бар. При реализации данного варианта базовые нефтегазовые доходы сокращаются с 10,5%ВВП в 2006 году до 4,7%ВВП в 2020 году и 3,2%ВВП в 2030 году.

В-третьих, величина трансферта должна учитывать стратегию наполнения фонда будущих поколений и перераспределение нефтегазовых доходов между текущим потреблением и потреблением будущих поколений.

Суть предложенного подхода заключается не только в перенесении использования доходов на будущее, а прежде всего в накоплении фонда до величины, инвестирование которой будет приносить доход, сопоставимый с объемом используемого нефтегазового трансферта в настоящем.

Расчеты показывают, что в соответствии с базовым вариантом цен на нефть Агентства энергетической информации США при установлении величины трансферта в размере 3%ВВП и размещении средств фонда в среднем под 4% годовых инвестиционный доход к 2015 году уже достигнет почти шестидесяти процентов от фиксированного трансферта в размере 3%ВВП, а к 2020 году – около 90 процентов. При этом объем фонда в 2015 году прогнозируется в размере 48,5%ВВП, в 2020 году – превысит 70%ВВП.

По варианту низких цен на нефть - при размещении средств фонда в среднем под 4% годовых инвестиционный доход к 2015 году составит 46% процентов от фиксированного трансферта в размере 3%ВВП, а к 2020 году станет равным 60 процентам. При этом объем фонда в 2015 году прогнозируется в размере 35,3%ВВП, в 2020 году – 46,6%ВВП.

Следует обратить внимание, что кроме частичного использования нефтегазовых доходов в форме трансферта расходные потребности бюджета могут также удовлетворяться за счет долгового финансирования. В конце 2005 года объем внутреннего долга составил 875,4 млрд рублей или 4,1% ВВП. При этом общий объем государственного долга на конец т.г. (с учетом досрочного погашения внешнего долга Парижскому клубу в размере 22,6 млрд.долл.США) составит 9%ВВП. Если предположить в последующие годы сохранение уровня долга в процентом отношении к ВВП постоянным, то сальдо по источникам финансирования дефицита бюджета сложится в размере до 0,5%ВВП. При условии сохранения ненефтегазовых доходов бюджета в долгосрочной перспективе на уровне 13%ВВП (при стабильности налогового законодательства) и ежегодном нефтегазовом трансферте в бюджет в размере 3%ВВП уровень расходов федерального бюджета может находиться на уровне 16,5% ВВП, что на примерно на 0,8 п.п.ВВП меньше среднегодового уровня, заложенного в перспективный финансовый план на 2007-2009гг..

Проблема заключается в том, что в условиях действующего законодательства, когда в стабилизационный фонд поступают только два налога – НДПИ на нефть и вывозные пошлины на нефть, а остальные конъюнктурные доходы направляются на расходы, бюджет по-прежнему зависим от динамики цен на нефть. При этом цена отсечения не является определяющей для формирования расходов бюджета. Фактическая цена отсечения складывается выше, чем предусмотрено законодательством. Средняя фактическая цена отсечения в 2007-2009гг. согласно ПФП составит 33 долл.США/бар. Это вносит фактор неопределенности в проведение денежно-кредитной и в целом экономической политики. Таким образом, необходимо определиться по уровню цены на нефть, которая была бы приемлемой как с точки зрения объема расходов бюджет, так и исходя из целей обеспечения макроэкономической стабильности. Затем необходимо ее закрепить в качестве доли использования нефтегазовых доходов в ВВП. С учетом вышеизложенного, величина нефтегазового трансферта может находиться в пределах 3-4%ВВП. Таким образом, без существенного сокращения расходов бюджета возможно в ближайшие годы зафиксировать трансферт в размере 4%ВВП, с последующим переходом к его сокращению до 3%ВВП (не позднее 2015 года). Возможно также рассмотреть более жесткий вариант – закрепить объем нефтегазового трансферта на уровне 3%ВВП.

При закреплении величины нефтегазового трансферта в размере 4%ВВП в условиях 2006 года расходы должны были бы быть сокращены на 408,3 млрд.рублей, что эквивалентно уменьшению фактической цены отсечения (которая в 2006 году составит 37 долл.США) на 9 долл.США, которая соответствовала бы цене отсечения 28 долл.США.

Закрепление величины нефтегазового трансферта на уровне 3%ВВП в условиях 2006 года означало бы уменьшение расходов бюджета за счет нефтегазовых доходов на 680,5 млрд.рублей, что эквивалентно уменьшению фактической цены отсечения на 15 долл.США т.е. соответствовало бы цене отсечения 22 долл.США.

В ПФП фактическая цена отсечения составит в 2007 году 33,5 долл.США/бар., в 2008 году – 34 долл.США/бар., в 2009 году – 31,5 долл.США/бар.

Переход к построению бюджета на основе ненефтегазового баланса позволит обеспечить устойчивость бюджетной политики в долгосрочной перспективе. Внешнеэкономическая конъюнктура не будет оказывать влияния на параметры федерального бюджета. При этом риски, связанные с неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктурой переносятся на Стабилизационный фонд, – в отдельные годы поступления в фонд могут быть меньше трансферта в бюджет.

Вне зависимости от состояния внешнеэкономической конъюнктуры, динамики базовых нефтегазовых доходов будет обеспечена долгосрочная стабилизация расходов бюджета. Реализация данного принципа потребует ужесточения бюджетной политики в области принятия новых обязательств и повышения эффективности существующих бюджетных расходов.

Кроме того, необходимо обратить внимание, что в ближайшие годы 5-6 процентов конъюнктурных нефтегазовых доходов бюджета будет поступать в бюджеты субъектов Российской Федерации. Это необходимо также учитывать при формировании бюджетов регионов.