Курс лекций материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 20 октября 2009 года А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, профессор
| Вид материала | Курс лекций |
- Мелехин Александр Владимирович Административно-правовые основы взаимодействия государства, 847.44kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 6968.95kb.
- Кодексу российской федерации (Постатейный) Материал подготовлен с использованием правовых, 17737.84kb.
- Учебник материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 февраля, 5456.86kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 12350.02kb.
- А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, доцент, заведующий, 13340.4kb.
- А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, доцент, заведующий, 12630.77kb.
- В. В. Вандышев учебник для юридических вузов и факультетов материал подготовлен с использованием, 9128.27kb.
- Учебно-методический комплекс для специальности 030501 Юриспруденция Москва 2009, 1422.37kb.
- Кодекса российской федерации материал подготовлен с использованием правовых актов, 11205.45kb.
При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.
Необходимо знать генезис возникновения и развития административного права. В ходе этого процесса формировались общественные отношения, регулируемые административным правом. В чем выражаются особенности метода административно-правового регулирования общественных отношений?
Место административного права в правовой системе Российской Федерации. Административное право и государственное управление. Соотношение административного права с конституционным, гражданским, трудовым, уголовным, финансовым и другими отраслями права.
Источники административного права. Нормы международного права. Конституция Российской Федерации - основной источник административного права. Законодательство Российской Федерации. Систематизация и классификация норм административного права. Административное и административно-процессуальное законодательство.
Система административного права. Общая и Особенная части, критерии их деления и специфика содержания.
Роль науки в совершенствовании административного права и государственного управления. Основные этапы и перспективы развития науки административного права.
Предмет и система учебного курса "Административное право".
2.1. Генезис возникновения и развития
административного права
Ссылаясь на исторические факты, специалисты (например, проф. Ю.Н. Старилов) отмечают, что административное право как правовая дисциплина и самостоятельное научное знание начало формироваться в процессе исторического развития государственного аппарата в XV - XVI веках. Совокупность таких понятий, как "полицейское право", "наука полиции", "наука права внутреннего управления", "административное право", рассматриваются как разные названия отрасли юриспруденции, в которой содержатся юридические нормы, предназначенные регулировать деятельность администрации, а также определяющие содержание правоотношений, возникающих между государством и управляемыми субъектами права.
Внутренним управлением считалась основанная на законе всесторонняя деятельность административных органов по осуществлению государственного управления, организация административных учреждений, а также формы и способы их действий.
"Право внутреннего управления" представляло собой государственные нормы или законы, предназначенные определять характер и содержание мероприятий, применяемых в целях организации условий безопасности и благосостояния, т.е. в данном случае речь идет об установлении правовых границ осуществления государственного управления.
По мнению видных теоретиков конца XIX века (Л. Штейн, Г. Мейер, Э. Ленинг), система права внутреннего управления состояла из следующих элементов: регулирование личных отношений (учет населения); право поселения и подданства, политика населения, брачное право, иммиграция и эмиграция; "меры относительно общественного здравия" (санитарная и медицинская полиция); полиция безопасности (общие меры предупреждения преступлений, "меры относительно обществ, собраний и печати"); образование; полиция нравов; законодательство о бедных и благотворительность; управление хозяйственной жизнью (борьба со стихийными бедствиями, пожарами, водное право, страхование; пути сообщения, деньги, весы, меры; кредит; горное дело; лесоводство, охота и рыболовство; сельское хозяйство; обрабатывающая промышленность; торговля) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шеймин Н. Учебник права внутреннего управления (полицейского права): Общая часть. СПб., 1891. С. 13 - 14.
Право внутреннего управления считалось административным правом (в узком смысле). В широком смысле под административным правом понималась совокупность норм, определяющих в целом всю государственную деятельность, в том числе финансовое, военное, церковное и международное право.
Административное право - относительно молодая отрасль права. В западноевропейских государствах оно начинает формироваться в эпоху промышленных революций как реальная потребность государства. Управленческая деятельность институтов государства постепенно начинает подвергаться действию имеющих специфический характер административно-правовых норм. До возникновения административного права управление регулировалось общеправовыми нормами, действовавшими и в отношении всех остальных субъектов права.
Административно-правовые системы различных государств отражают общие тенденции развития как современной государственности, так и особенности эволюции развития отдельно взятых стран.
По мнению проф. Ю.Н. Старилова, основными предпосылками становления и формирования административного права стали, с учетом накопленного исторического опыта государственного строительства и потребностей общества, следующие факторы:
обеспечение общественного благополучия (развитие экономики, финансов, хозяйства, управления) и защита общества от опасностей;
создание аппарата управления и упорядочение управленческой деятельности;
создание порядка управления, а затем "связывание" административной власти (административных действий и мероприятий) правовыми нормами;
установление в законах взаимных прав и обязанностей граждан и государства, т.е. правовая регламентация взаимоотношений между государством (и его властью) и обществом (гражданами);
определение правовым путем порядка рассмотрения возникающих между гражданами и властными государственными управленческими органами споров;
обеспечение законности в сфере публичного управления.
Другой известный российский ученый-административист профессор К.С. Бельский считает, что возникновению и развитию административного права как самостоятельной отрасли способствовали следующие три фактора:
регламентация охраны общественного порядка;
регламентация государственного управления;
обеспечение реализации субъективных прав граждан.
Зарождение или утрата общественного значения какой-либо отрасли права - всегда исторически обусловленный процесс, в основе которого лежит общественная потребность. В античное время, а затем и в эпоху феодализма административное право не было востребовано в силу того, что отсутствовали соответствующие социальные условия. В государствах этого периода не было потребности в централизованном выполнении полицейских функций (по обеспечению общественного порядка, а также и по обеспечению общего благосостояния). Эти функции в том или ином виде в существовавших в те эпохи поселениях, селах, крепостях и небольших городах выполнялись самими общинами.
В западноевропейских странах административное право развивалось практически по единому сценарию. В эпоху абсолютизма существовавшие в то время государства, практически суверенные территориально, приняли абсолютизм как форму правления по французскому образцу. Он давал правителю неограниченную власть и обеспечивал жесткое административное управление, ведение упорядоченного финансового хозяйства и формирование регулярной армии.
Германское государство периода абсолютизма формально провозглашало правовую защиту на уровне империи и на уровне территорий. Однако правовая дорога в императорский суд и в императорский совет была осложнена тем, что многие сословия в империи унаследовали привилегии и потому не подчинялись судебной юрисдикции. На отдельных территориях (в государствах) создавалась административная юрисдикция (так называемая камеральная юстиция), в чью компетенцию входило рассмотрение и разрешение административными органами дел (споров), возникающих в процессе управленческой деятельности.
В сфере правовой защиты граждан особое значение в административном праве приобрел вышедший из римского права термин "фискус". Реализация этого понятия на практике, с одной стороны, сделала возможным разъединение государственного и личного (княжеского) имущества, а с другой - подтверждала сословную структуру государства. Если гражданин жаловался на правителя (князя), то это означало, что он жаловался не на него конкретно, а на фискус, т.е. на государственную власть, и его органы. Следовательно, властные суверенные полномочия князей (правителей) переводились в разряд частноправовых отношений.
Родиной административного права считается Франция. Специалисты объясняют, что более раннему по отношению к другим государствам процессу "формирования административного законодательства в этой стране способствовала Доктрина, в соответствии с которой органы управления должны быть безоговорочно отделены от судов, к которым французская буржуазия не питала доверия" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Административное право зарубежных стран: Учебное пособие / Под ред. проф. А.Н. Козырина. М.: Издательство "СПАРК", 1996. С. 2.
Административно-правовые нормы стран континентальной (романо-германской) правовой системы регламентируют прежде всего организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру и правовой статус, а также регулируют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами.
В отличие от континентальной правовой системы в англосаксонских странах административное право стало развиваться в самостоятельную отрасль несколько позднее. До его появления в Великобритании в отношении органов государственного управления применялись нормы общего права (common law). С расширением государственного вмешательства в экономику и другие сферы общественной жизни одновременно увеличивается объем административной деятельности и возрастает роль аппарата административной власти. Этот процесс сопровождается формированием системы нормативных актов, предназначенных регламентировать деятельность только органов государственного управления.
В англосаксонской системе административно-правовое нормотворчество сосредоточилось на выработке процессуальных гарантий прав частных лиц против произвольных действий государственных органов. Современная административистика ведущих стран англосаксонской правовой системы (Великобритания и США) исходит из того, что административное право не регламентирует организацию и структуру государственного аппарата, зато детально регулирует практически все аспекты отношений частных лиц и административных органов.
Стремительное развитие административного права в Новое время было обусловлено усилением королевской власти, которая постепенно превращалась в абсолютную. Это происходило во Франции, Пруссии, Швеции, России и других западноевропейских государствах. В это время с развитием городов стал формироваться самостоятельный управленческий аппарат, структура и деятельность которого основывались на нормах публичного права.
Одной из важных предпосылок дальнейшего развития административного права стала церковь с ее сложнейшим, вырабатываемым столетиями, механизмом управления принадлежащей ей недвижимостью и налоговой системой. В католических странах в XVI - XVII вв. организация католической церкви часто использовалась в качестве образца для формирования органов государственного и административного управления.
Главным достижением той эпохи рассматривалось создание полиции, предназначенной в интересах (прежде всего) государства обеспечивать действенный общественный порядок. Весьма распространенной была следующая формула французских королей, касающаяся организации и функционирования государственного управления: "так угодно нашей воле". Нормы административного права устанавливали привилегии администрации, а не подданных государства. Необходимо заметить, что такое положение и роль административного (да и других отраслей) права характерна для всех эпох, где природа государственного строя антидемократична по своей сути.
В процессе нормотворческой деятельности государств весьма значительным (как и в настоящее время) было влияние римского права. В подражание великой Римской империи феодальные государства не только по содержанию (процесс рецепции), но и по форме издавали нормативные акты в виде эдиктов, мандатов, рескриптов и т.д.
Возникновение административного права в нынешнем его понимании обусловлено произошедшими коренными изменениями в отношениях между государством (с его административной системой и управленческим аппаратом) и гражданами (самим обществом). Административное право, понимаемое как юридическая материя, содержащая права и обязанности государства и граждан, становилось важнейшим фактором демократического развития второй половины XIX столетия.
Оно разрабатывало свою управленческо-государственную терминологию, создавало специальные правовые нормы, систему категорий, устанавливало формы и методы деятельности. Одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины. В ту историческую эпоху систематизация понятий административного права пока еще была невозможна. При определении административного права того времени и при сравнении его с современным административным правом является целесообразным использование терминов "камеральное право" (т.е. право, регулировавшее дворцовое и в широком смысле государственное хозяйство) и "камеральная наука".
В XV - XVII вв. содержание термина "полиция" означало "состояние хорошего порядка в обществе". В этом смысле данное понятие употреблялось в положениях об имперской полиции в Германии, а также в многочисленных положениях о территориальных (земельных) полициях. Полиция выносила предписания относительно выполнения профессиональных обязанностей служащими, осуществления религиозных обрядов, соблюдения обычаев, заключения договоров, вопросов наследственного права и т.д.
В эпоху абсолютизма XVIII в. полицейская власть была важнейшей частью единой абсолютной государственной власти, персонифицированной в лице территориального князя (владельца). Полиция означала полицейскую власть как право верховной власти абсолютного монарха (господина), благодаря которой через своих чиновников он мог регламентировать соответствующими постановлениями социальную жизнь своих подданных и осуществлять свои распоряжения при помощи властных, принудительных мер. Под полицией стали понимать все государственное управление, в рамках которого осуществлялась полицейская власть.
Прежнее понимание термина "полиция" практически невозможно сравнивать с его современным определением и действующим полицейским правом, выступающим в качестве самостоятельной части административного права (его особенной части). Для этого достаточно обратить внимание на степень разработанности и роль в обществе современного конституционного права.
2.2. Предмет и метод административного права
Из общей теории права известно, что отрасли права выделяются как самостоятельные и отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования, а также по целостности или однородности составляющих их норм.
"Пока еще нет определения понятия административного права", - так в конце XIX в. оценивал результаты бурного и достаточно длительного развития западноевропейской науки административного права один из крупнейших представителей ее германской школы Лоренц Штейн. Можно сказать, что этот вывод в какой-то мере применим и для характеристики нынешнего состояния отечественной административистики.
Возьмем, например, парадоксальный для специалистов факт, что термин "Административный кодекс" используется в качестве синонима Кодекса РФ об административных правонарушениях в публичных выступлениях высокопоставленных политиков, тексте ряда официальных документов федеральных органов государственной власти, работах некоторых известных ученых-юристов - профессоров Н.Ф. Кузнецовой и И.Ш. Килясханова.
Более того, есть все основания полагать, что, впервые вводя в конституционно-правовой оборот понятие "административное, административно-процессуальное законодательство" (п. "к" ч. 1 ст. 72), разработчики проектов Конституции РФ и Федеративного договора понимали его, по существу, как законодательство об административных правонарушениях, что, разумеется, далеко не одно и то же.
Примечательно и то, что в Классификаторе правовых актов "административное законодательство" как самостоятельная отрасль отсутствует, будучи разбросанным по иным классификационным группам (законодательство в области культуры, здравоохранения, охраны окружающей среды, обороны, безопасности и т.д.).
Трудности в определении понятия административного права обусловлены прежде всего широчайшим объемом и многообразием общественных отношений, составляющих сферу действия законодательства, именуемого административным. В переводе с латыни, английского и многих европейских языков "административный" - означает "управленческий". "Административное право" понимается как "управленческое право" или "право управления".
Порой в литературе высказывается сомнение в том, следует ли вообще считать его отраслью законодательства. Как известно, отраслям законодательства присуща известная "обозримость" нормативного материала, допускающая управление им из единого центра системы - возглавляющего отрасль закона, выступающего в качестве первичного акта. Административное же законодательство соединяет огромное число столь разнообразных по своему содержанию актов, что управление ими при помощи единого активного центра становится невозможным. В силу крайней разнородности своего предмета административное право, как уже давно установлено юридической наукой, не поддается кодификации. "То, что называется административным кодексом, - отмечает французский ученый Ж. Ведель, - представляет собой сборник законов и декретов, сгруппированных в зависимости от предмета регулирования по инициативе того или иного издателя".
Административное право регулирует широкий круг общественных отношений, складывающихся главным образом в сфере государственного и муниципального управления. Оно является одной из ведущих отраслей публичного права России. Точных, признаваемых всеми критериев разграничения частного и публичного права пока не существует. Профессор Ю.Н. Старилов, оговариваясь, что ни одна из существующих теорий не реализована на практике, все-таки привлекает внимание к следующим трем из них <1>:
--------------------------------
<1> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 59 - 63.
1. Теория интересов - определяет интересы (частные или публичные), обеспечиваемые образуемыми правоотношениями;
2. Теория субординации (соподчинения) - в зависимости от проявляющихся интересов определяет характер взаимосвязей между субъектами возникающих правоотношений.
3 . Теория относительности и допустимости правовых норм - являясь формальной по своей сути, исходит из того, что публично-правовые нормы могут создавать правоотношения между точно установленными субъектами права, а число адресатов частноправового регулирования носит неограниченный характер.
Рассмотрим несколько точек зрения ученых на понимание предмета отрасли "наука административного права". Традиционная точка зрения (профессоры Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов и др.) выражается в том, что предмет административного права условно можно поделить на две части:
1. Отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти, с одной стороны, и организациями любых организационно-правовых форм и форм собственности, а также индивидуальными субъектами (гражданами, служащими), с другой. Такие отношения можно назвать внешними, то есть связанными с непосредственным воздействием при помощи государственно-властных полномочий на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти.
Подчеркнем, что во всех видах управленческих отношений обязательно участвует тот или иной орган исполнительной власти, должностное лицо. Без них государственно-управленческие отношения возникать не могут, так как только они в юридической форме могут выражать волю и интересы государства, реализовывать посредством своей деятельность исполнительную власть.
2. Отношения, возникающие внутри органа (органов) исполнительной власти, или, другими словами, внутрисистемные (внутриорганизационные) отношения. Указом Президента Российской Федерации <1> установлена структура и организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы и агентства). Соответствующим законодательством определена их компетенция, организация службы в них, а также формы и методы работы внутри конкретного органа.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2008. 13 мая.
К этому виду отношений относятся отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администрации организаций, деятельность которых регулируется нормами административного права, с их служащими. Такие отношения возникают по поводу формирования управленческих структур, комплектования должностей служащих, распределения между ними обязанностей, прав, ответственности и т.п.
Точка зрения профессора К.С. Бельского (оригинальная, широко обсуждаемая в литературе) заключается в следующем. Ученый считает, что предмет административного права включает в себя три группы общественных отношений: а) собственно управленческие; б) полицейские; в) отношения в области административной юстиции. Рассмотрим их подробнее:
1. Собственно управленческие отношения ("право внутреннего управления") - традиционные административно-правовые отношения в сферах управления: экономической, социально-культурной и административно-политической. Их особенностями является то, что они:
1. Возникают во внутренней государственно-аппаратной среде в процессе государственного управления.
2. Имеют в качестве обязательного субъекта орган исполнительной власти.
3. Являются преимущественно отношениями "власти-подчинения" (или "вертикальными" "властеотношениями").
2. Полицейские отношения - это отношения, обратные управленческим. В отличие от первых они возникают не в государственно-аппаратной или "внутренней" среде, а преимущественно во "внешней" среде, в частности в местах, имеющих общественное значение (улицы, дороги, скверы, площади, вокзалы, стадионы и т.п.). Этот вид общественных отношений включает в себя три основные группы отношений:
1. Организационно-полицейские (например, расстановка постов патрульно-постовой и дорожно-патрульной служб милиции, изменение направлений движения людей, транспортных потоков).
2. Надзорно-контрольные (например, проверка документов у водителей транспортных средств, досмотр правонарушителей).
3. Административно-принудительные (применение физической силы, специальных средств при доставлении правонарушителей в милицию, применение огнестрельного оружия и др.).
3. Отношения в области административной юстиции - это отношения, связанные с правом граждан, должностных, юридических лиц на рассмотрение в суде административного иска по поводу незаконных действий должностных лиц органов исполнительной власти или местного самоуправления.
Существуют и другие точки зрения на предмет административного права. Как ни странно, но это все еще спорный вопрос в науке. Если же взять наиболее устоявшуюся, "бесспорную" часть различных точек зрения, то можно дать следующее определение понятия:
предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти.
В настоящее время, когда в стране предпринимаются попытки построения демократического, правового, социально ориентированного государства с рыночной экономикой, все чаще раздаются голоса ученых по поводу кардинального изменения взгляда на предмет административного права России.
Одним из таких ученых является И.Ш. Килясханов. Его главная идея заключается в необходимости включения в предмет административного права института защиты прав и свобод граждан.
Его основным аргументом является ссылка на законодательство традиционно демократических стран. Например, предмет административного права в англосаксонской системе права (Англия, США, Австралия и др.) определяется главным образом как порядок взаимоотношений органов публичной власти (суть органов исполнительной власти) и граждан в интересах последних. Административное право этих стран главным образом направленно на защиту граждан от произвола государства.
По мнению американского ученого Э. Фройнда, "административное право - это право, контролирующее администрацию, а не право, созданное администрацией".
Нетрадиционной является роль французского административного права в вопросах защиты прав и свобод граждан. Посредством законов в классическом их понимании регламентируются лишь принципы (например, принцип разделения административных и судебных властей) либо особые случаи (например, случаи ответственности государства за ущерб, причиненный маневрами или учениями, мятежом и т.п.). Наиболее же важные нормы установлены судьей. Причем судейское нормотворчество осуществляется, как правило, в ходе рассмотрения претензий граждан к администрации. Это привело к тому, что французское право в основе своей ориентировано на регулирование взаимоотношений администрации и гражданина. При этом особая забота проявляется к ограждению граждан от произвола со стороны исполнительной власти.
2.3. Методы административно-правового регулирования