«Российской академии правосудия»

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

На правах рукописи

Векшин

Анатолий Андреевич

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Специальность: 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва – 2009

Работа выполнена на кафедре конституционного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российской академии правосудия»

Научный руководитель: Заслуженный деятель науки РФ,

Заслуженный юрист РФ,

доктор юридических наук, профессор

ВИТРУК Николай Васильевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

БУЛАКОВ Олег Николаевич

кандидат юридических наук, профессор НЕКРАСОВ Сергей Иванович

Ведущая организация: Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации

Защита диссертации состоится 25 мая 2009 года в 14.00 на заседании Диссертационного Совета Д 170.003.01 Российской академии правосудия по адресу: 117418, ул. Новочеремушкинская, д. 69а, ауд. 910.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии правосудия.

Автореферат разослан «__» _______ 2009 года.

Ученый секретарь

Диссертационного Совета

Доктор юридических наук, профессор Сафонов В.Е.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Российская Федерация определена в ст. 1 Конституции Российской Федерации как демократическое федеративное правовое государство. Формирование и деятельность высших органов государственной власти осуществляется в соответствии с принципом разделения властей и принципами федеративного устройства, к которым в соответствии со ст. 5 Конституции РФ относятся: государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Среди высших органов государственной власти, формирование которых обусловлено федеративной природой России, особое место занимает Федеральное Собрание Российской Федерации. Конституционно-правовой статус одной из палат российского парламента - Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации) с момента ее учреждения стал объектом пристального внимания отечественной науки конституционного права. При этом актуальность этой темы не снижается. Напротив, события последних лет свидетельствуют о возрастании ее значимости благодаря появлению новых аспектов, нуждающихся в углубленном, системном исследовании. К ним относится, в частности, вопрос о реальной роли Совета Федерации в системе государственной власти и особенностях совершенствования его статуса в контексте задач укрепления государственности и развития федеративных отношений.

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года Президентом Российской Федерации среди приоритетных направлений развития федеративных отношений особо выделена задача повышения роли Совета Федерации в отражении интересов субъектов Российской Федерации, координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В законодательном порядке реализовано предложение Президента РФ о новом порядке формирования Совета Федерации только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации, осуществлена отмена «ценза оседлости», позволяющая дополнительно вовлечь в работу граждан, прошедших процедуру публичного избрания, имеющих опыт работы с избирателями и представляющих не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население.^¹

Совершенствование конституционно-правового статуса Совета Федерации требует соответствующего научно-теоретического осмысления новых его аспектов в контексте повышения роли данной палаты в укреплении и развитии федеративной государственности России.

Вышеизложенное свидетельствует об актуальности анализа исторических, теоретических и конституционно-правовых аспектов содержания и особенностей конституционно-правового статуса Совета Федерации, позволяющих оценить уровень эффективности его деятельности, направленной на реализацию задач по совершенствованию федеративных отношений в России.

Степень научной разработанности темы

В отечественной науке конституционного права анализ особенностей конституционно-правового статуса Совета Федерации является направлением, не потерявшим своей значимости в качестве предмета системного исследования, учитывающего новейшие изменения в законодательстве и в практике развития российской государственности.

Следует отметить, что специальному анализу конституционно-правового статуса Совета Федерации в контексте развития федеративной государственности России на современном этапе посвящено ряд монографий и диссертаций следующих авторов: О.Н. Булакова, А.А. Вихарева, С.М. Ковалева, М.В. Прохорова. Отдавая должное вкладу отечественных ученых в разработку избранной автором темы, вместе с тем нельзя не отметить, что потенциал конституционно-правовых исследований по данной теме далеко не исчерпан.

Существует потребность в развитии теории о конституционно-правовом статусе Совета Федерации и совершенствовании его регулирования, в обобщении и систематизации законодательной и правоприменительной практики на федеральном и на региональном уровнях.

Таким образом, избранная тема диссертационного исследования нуждается в углубленном исследовании и комплексной разработке.

Цели и задачи диссертационного исследования

Целями данного диссертационного исследования является осмысление и обоснование социально-правовой природы и особенностей конституционно-правового статуса Совета Федерации, его роли в укреплении и развитии федеративных отношений на основе общетеоретических положений и анализа существующей практики.

Для достижения поставленных целей в работе решались следующие задачи:

- определение понятия, содержания и основных элементов конституционно-правового статуса Совета Федерации;

- проведение системного анализа функций Совета Федерации;

- исследование действующего порядка формирования Совета Федерации;

- раскрытие особенностей полномочий Совета Федерации как палаты, представляющей интересы субъектов РФ;

- изучение и внесение предложений по совершенствованию структуры Совета Федерации и порядка его деятельности;

- исследование механизма взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой как инструмента обеспечения и развития федеративных отношений в России;

- выявление особенностей взаимоотношений Совета Федерации с Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в условиях федеративной государственности России;

- анализ современного состояния и задач совершенствования правовых и институциональных основ взаимодействия Совета Федерации с субъектами Российской Федерации.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, урегулированные нормами конституционного права, раскрывающие содержание и особенности конституционно-правового статуса Совета Федерации в контексте развития федеративных отношений.

Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие общее и особенное в конституционно-правовом статусе Совета Федерации, в контексте развития федеративных отношений.

Теоретическая основа диссертационного исследования базируется на использовании современных научных концепций парламентаризма и федерализма, конституционно-правовых доктрин государственного устройства.

Общетеоретической основой исследования послужили труды таких современных отечественных ученых-правоведов, как: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Л.В. Андриченко, К.В. Арановский, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Л.Ф. Болтенкова, Н.С. Бондарь, О.Н. Булаков, Н.А. Варламова, В.И. Васильев, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, И.В.Гранкин, М.В. Золотарева, Т.Д. Зражевская, В.В. Иванов, В.Т. Кабышев, Л.М. Карапетян, А.Н. Кокотов, И.А. Конюхова (Умнова), Е.И. Козлова, Н.М. Колосова, К.Д. Коркмасова, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, А.В. Малько, М.А. Митюков, Н.А. Михалева, Н.И. Матузов, В.В. Невинский, С.И. Некрасов, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, М.А. Садыкин, Г.Д. Садовникова, В.Е. Сафонов, Б.А. Страшун, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев и др.

Автор опирался также на работы государствоведов советского периода. Известными учеными этого периода, участвующими в разработке теории отечественного федерализма, являются, в частности, Д.Л. Златопольский, И.П. Ильинский, А.И. Ким, М.Г. Кириченко, С.С. Кравчук, Н.Я. Куприц, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, А.И. Лукьянов, В.С. Основин, В.А. Ржевский, Ю.Г. Судницын, Я.Н. Уманский, И.Е. Фарбер, М.А. Шафир, Б.В. Щетинин и др.

Существенное значение для понимания объективности процессов, происходящих как в прошлом, так и в настоящее время, имело изучение работ правоведов, специализирующихся в своих исследованиях по избранной диссертантом тематике. К их числу относятся: А.И. Абрамова, А.С. Адамович, И.А. Алебастрова, В.В. Балытников, О.Н. Булаков, И.В. Гранкин, Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исаков, В.В. Комарова, М.В. Прохоров, Т.С. Румянцев, Г.Д. Садовникова, Л.В. Смирнягин и др. Среди практиков, необходимо отметить А.А. Вихарева, Г.Э. Бурбулиса, А.П. Любимова, С.М. Миронова, Б.В. Мирошина, Л.Я. Полуяна, В.Ф. Шумейко, А.М. Юсуповского.

Методологическая основа диссертационного исследования

Исследование конституционно-правового статуса Совета Федерации осуществлялось в соответствии с научно обоснованной методологией, обеспечивающей, по возможности, выбор наиболее целесообразных и результативных методик.

При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования применялись диалектический метод, метод системного анализа, логический, исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, социологический и статистический методы исследования. Автор проводил анализ на основе таких научных принципов, как единство абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Нормативная основа и эмпирическая база диссертационного исследования

В работе исследователь опирался на положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, регламентов палат, иных нормативных правовых актов Российской Федерации; конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, изучал решения и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Диссертант анализировал также конституции зарубежных стран, международно-правовые документы в указанной сфере с целью выявления прогрессивного опыта, а также установления уровня применения международно-правовых стандартов в Российской Федерации относительно исследуемого вопроса.

В качестве эмпирической базы использовались решения Конституционного Суда Российской Федерации, практика судов общей и арбитражной юрисдикции, доклады Совета Федерации, информационно-аналитические материалы, обзоры судебной практики, материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические и социологические данные.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном изучении современного состояния конституционно-правового статуса Совета Федерации в контексте развития федеративных отношений в России в период после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года.

Объективность и всесторонность исследования обеспечены использованием общетеоретических посылок и выводов, формулированием научно-практических предложений, определением перспектив реализации конституционно-правового статуса Совета Федерации в будущем.

Новизна исследования выражается в следующих основных положениях, выносимых на защиту

Научная новизна диссертационного исследования находит свое выражение в следующих выводах и положениях, выносимых на защиту:

1. В России как федеративном государстве Совет Федерации имеет двойственную природу. С одной стороны, будучи палатой общенационального парламента, Совет Федерации призван осуществлять свою деятельность в интересах всего российского народа. С другой стороны, данная палата представляет интересы субъектов Российской Федерации. Это обусловливает наличие особых задач и функций у Совета Федерации, связанных с отражением интересов как Федерации в целом, так и субъектов Российской Федерации, с поиском баланса федеральных и региональных интересов.

Двойственная природа Совета Федерации влияет на содержание его конституционно-правового статуса, под которым понимаются урегулированные нормами конституционного права принципы организации и деятельности, порядок формирования, полномочия, гарантии деятельности Совета Федерации; организационно-правовые формы взаимоотношения с иными государственными органами в Российской Федерации.

2. Действующий в соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации» порядок формирования Совета Федерации является приемлемым и в этой связи представляется более перспективным в современный период не изменение, а совершенствовании законодательного регулирования действующего порядка формирования Совета Федерации.

Совершенствование законодательного регулирования порядка назначения и избрания членов Совета Федерации, не снимает, однако, возможности оптимизации способа формирования палаты, что доказывается широкой дискуссией и многовариантностью предложений. Выбор такого способа должен основываться на следующем требовании: Совет Федерации не может быть повторением Государственной Думы, состав Совета Федерации должен адекватно отражать конституционный принцип представительства субъектов Российской Федерации.

3. Совет Федерации осуществляет законодательные, представительные и контрольные полномочия.

Широкий круг законодательных полномочий Совета Федерации создает благоприятные правовые возможности для активной деятельности по законодательному обеспечению федеративной государственности. Особая ответственность возлагается на Совет Федерации в реализации полномочий по обязательному рассмотрению принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира. Представляется важным, чтобы Совет Федерации не только проявлял особое внимание к этим вопросам, но и проводил собственную законопроектную работу, активнее использовал право законодательной инициативы.

Полномочия, реализуемые в рамках представительной функции Совета Федерации, можно классифицировать по нескольким подгруппам: а) кадровые полномочия; б) полномочия по разрешению экстремальных ситуаций; в) решение вопросов федеративного устройства; г) иные полномочия. Степень важности и масштаб данного вида полномочий Совета Федерации свидетельствуют о расширении возможностей палаты оказывать влияние на формирование кадрового состава системы государственной власти, обеспечении федеративной государственности, защите прав и интересов субъектов Российской Федерации. В то же время, оценивая деятельность Совета Федерации по реализации данных полномочий, нельзя не отметить доминирование роли Президента Российской Федерации как главы государства и выполнение палатой в некоторых случаях функции статиста, «одобряющего волю Президента».

К контрольным полномочиям Совета Федерации относятся: а) контроль за соблюдением и исполнением законов; б) бюджетно-финансовый контроль; в) контроль за деятельностью исполнительной власти; г) контроль за сферой государственного управления, связанного с осуществлением Советом Федерации кадровых назначений и освобождения от должности. Действующее нормативное регулирование этих полномочий подтверждает важность их систематизации и определения в специальном федеральном законе о контрольных полномочиях Федерального Собрания Российской Федерации.

4. На современном этапе Совет Федерации проявляет недостаточно активное участие в процессе законодательного обеспечения федеративной государственности современной России. Его деятельность по внесению законодательных инициатив, по рассмотрению и одобрению федеральных законов, проведению аналитической работы в данной сфере отличается бессистемным и непоследовательным подходом, зачастую противоречащим самой идее отстаивания федерализма как основы гармоничных отношений между Федерацией и ее субъектами.

Для повышения роли Совета Федерации в законодательном обеспечении федеративной государственности современной России необходимо активизировать использование права законодательной инициативы, повысить ответственность за деятельность по одобрению федеральных законов и принятию соответствующих постановлений. Важное значение в планировании и осуществлении законодательной деятельности с учетом проблем федеративного устройства сыграло бы внедрение практики подготовки ежегодных специальных докладов Совета Федерации по состоянию и перспективам развития федеративных отношений в России, организации и проведения ежегодных форумов по обсуждению современных проблем российского федерализма.

5. В контексте ограничения деятельности члена Совета Федерации интересами и волей населения и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которых он представляет, не дает оснований говорить о том, что член Совета Федерации обладает свободным мандатом. Представляется, что и юридически, и фактически он наделен так называемым «региональным представительским» мандатом, обязывающим члена Совета Федерации всегда руководствоваться задачами сбалансирования общенациональных интересов и интересов региона. В конечном итоге у члена Совета Федерации стоит задача при осуществлении своей деятельности органично соединять три вида интересов: общенациональные интересы, интересы регионов в целом и интересы конкретного субъекта Федерации.

6. Представляется важным расширить возможности Совета Федерации по участию в формировании и направлении деятельности Правительства Российской Федерации, предусмотреть необходимость получения Президентом Российской Федерации заключений профильных комитетов и комиссий Совета Федерации для осуществления назначений ряда министров; закрепить за Советом Федерации полномочия по одобрению программ Правительства Российской Федерации, касающихся укрепления федеративной государственности и регионального развития; предоставить Совету Федерации полномочия по выражению недоверия отдельным членам Правительства, ответственным за обеспечение конституционной законности, укрепление и совершенствование системы безопасности и федеративных отношений, развитие регионов и местного самоуправления.

7. Основы взаимодействия Совета Федерации с субъектами Российской Федерации нуждается в их совершенствовании. Можно выделить следующие направления первоочередных мер:

- гармонизация федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения с целью обоснованного учета интересов субъектов Федерации при принятии федеральных законов;

- совершенствование деятельности Совета Федерации по поддержке законодательной инициативы субъектов Федерации;

- создание координационных органов, формируемых с одновременным участием в них представителей Совета Федерации и субъектов РФ и привлекаемых к обсуждению как законодательной политики в целом, так и конкретных законов и законопроектов;

- поиск новых форм взаимодействия Совета Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Практическая значимость диссертационного исследования

Полученные в ходе исследования результаты и сформулированные на их основе практические предложения направлены на совершенствование регулирования конституционно-правового статуса Совета Федерации, повышение его роли в укреплении и развитии федеративных отношений в России. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы как при подготовке законопроектов, так и в практической деятельности государственных органов.

Практическая значимость результатов исследования состоит также в том, что изложенные диссертантом выводы и предложения могут быть использованы в научно-педагогической работе в вузах и иных учебных заведениях по преподаванию конституционного права и спецкурсов, в практической деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Апробация результатов диссертационного исследования

Основные научные и практические выводы диссертационного исследования изложены в публикациях, в тезисах и научных сообщениях, докладах на всероссийских, региональных научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах, в том числе на проводимых Российской академией правосудия I Конституционных чтениях «Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период» (г. Москва, 17-21 февраля 2003 г.), на Всероссийской научной конференции «Конституционные основы судебной власти» (23 октября 2003 г.), на II Конституционных чтениях « Конституционное право и международное право: проблемы взаимодействия в современных условиях развития» (г. Москва, 14-17 октября 2008 г.), на межвузовских конференциях молодых ученых и аспирантов.

Выводы и результаты исследований сформировались и были в определенной мере использованы в процессе работы диссертанта в качестве помощника члена Совета Федерации (в 2004-2005 годах), а также члена Экспертного Совета Комиссии по Регламенту и организации парламентской деятельности Совета Федерации (в 2006-2008 годах).

Структура диссертационного исследования определена объектом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования, определяется степень научной разработанности проблемы, обозначаются цели и задачи диссертационного исследования, раскрываются объект и предмет диссертационного исследования, указываются нормативная и теоретическая основы диссертационного исследования, методологические основы диссертационного исследования, обосновываются научная новизна и практическая значимость результатов исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводится информация об апробации результатов исследования и структуре диссертации.

Первая глава «Социально-правовая природа и особенности конституционно-правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», включает в себя шесть параграфов, посвященных месту и роли Совета Федерации в двухпалатной системе российского парламента, особенностям его социально-правовой природы, а также анализу основных элементов конституционно-правового статуса Совета Федерации.

В первом параграфе «Социально-правовая природа Совета Федерации, его роль в двухпалатной системе российского парламента» рассматриваются общие вопросы социально-правовой природы Совета Федерации, раскрываются роль и место Совета Федерации в условиях федеративной государственности современной России, а также задачи, связанные с поиском баланса федеральных и региональных интересов.

В работе отмечается, что помимо народного представительства современный двухпалатный парламентаризм обеспечивает территориально-политическое представительство, отражающее интересы территориальных общностей. В мировой практике федеративных государств вторые палаты выражают интересы субъектов федерации, интересы населения отдельных субъектов, региональные (территориальные) интересы. В Российской Федерации аналогично мировому опыту парламентаризма федеративных государств одна палата - Государственная Дума представляет все население Российской Федерации, то есть является органом общенационального представительства, в то время как другая палата - Совет Федерации состоит из членов, которые представляют интересы субъектов Российской Федерации, и потому рассматривается, как орган представительства регионов.

Один из принципиальных вопросов представительной природы Совета Федерации, связан с четким уяснением – что подразумевается под понятием представительство регионов. По мнению диссертанта, это представительство тех же интересов народа (населения), только рассматриваемое в отношении общности людей, объединенной проживанием на территории определенного субъекта Федерации. В этом смысле члены Совета Федерации представляют, прежде всего, интересы народа (населения) субъектов Российской Федерации. Другой стороной природы Совета Федерации является выражение интересов всего российского народа (российской нации), так как данная палата является структурным подразделением общероссийского высшего законодательного и представительного органа государственной власти – Федерального Собрания Российской Федерации.

В диссертации обращается внимание на дискуссионность вопроса о необходимости двухпалатного парламента России. Исследуя мировой опыт и отечественную историю бикамерализма, автор обосновывает важность сохранения Совета Федерации как второй палаты российского парламента.

Во втором параграфе «Особенности регулирования конституционно-правового статуса Совета Федерации» исследуется понятие конституционно-правового статуса Совета Федерации, раскрываются его основные элементы.

В современной юридической литературе для определения правового положения государственного органа используются такие термины, как «статус», «правовой статус» и «конституционно-правовой статус». Анализируя различные точки зрения относительно понимания этих терминов, диссертант приходит к выводу о необходимости решения двух основных задач при определении конституционно-правового статуса Совета Федерации: выявление основных элементов и установление формы правового регулирования.

К основным элементам, наиболее ярко раскрывающим особенности конституционно-правового статуса Совета Федерации, по мнению диссертанта, относятся: порядок формирования Совета Федерации; принципы организации и деятельности, функции, внутреннее устройство и порядок деятельности, полномочия и ответственность палаты; организационно-правовые формы взаимоотношений палаты с органами государственной власти и иными государственными органами.

По вопросу о правовой форме закрепления конституционно-правового статуса Совета Федерации в современной юридической литературе ведется дискуссия, обусловленная более общей полемикой о том, необходим ли специальный федеральный закон, определяющий статус Федерального Собрания Российской Федерации и его палат. Данный вопрос также всесторонне рассмотрен в диссертации.

Третий параграф «Особенности формирования Совета Федерации по законодательству Российской Федерации. Действующий порядок формирования Совета Федерации» посвящен анализу становления и развития законодательства о порядке формирования Совета Федерации, сравнительному анализу мировой практики образования верхней палаты парламента и поиску наиболее оптимального варианта формирования Совета Федерации.

Федеративная природа России предопределяет особенности формирования Совета Федерации, в состав которого входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ч.2 ст. 95 Конституции Российской Федерации). Общий характер конституционной формулировки дал почву для различной интерпретации того порядка формирования, который может быть признан наиболее целесообразным.

Дискуссия относительно порядка формирования Совета Федерации ведется с принятия действующей Конституции РФ и до сих пор не теряет своей актуальности, поскольку эффективность осуществления представительной функции Совета Федерации во многом зависит от того, каким образом он формируется. За шестнадцать лет функционирования Совета Федерации действовали три способа его формирования. Хотя действующему Федеральному закону от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ «О порядке формирования Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» уже девять лет, сомнения относительно оптимальности действующего порядка формирования Совета Федерации сохраняется среди ученых и практиков.

В литературе при обобщении мировой практики обычно выделяют три способа образования верхних палат парламентов: выборный, невыборный, смешанный. В России были использованы все три способа формирования второй палаты. В диссертации отмечаются положительные и отрицательные стороны каждого из трех вышеназванных способов.

В настоящий момент, по нашему мнению, необходимо сконцентрироваться не на изменении, а на совершенствовании законодательного регулирования действующего порядка формирования верхней палаты.

Четвертый параграф «Принципы организации и деятельности Совета Федерации, его структура и функции» раскрывает конституционные принципы государственности, положенные в основу организации и деятельности высшей законодательной (представительной) власти, предопределяющие функции и полномочия Совета Федерации.

Система принципов организации и деятельности государственных органов отличается разнообразием и носит открытый характер. Формирование системы государственных органов и определение их компетенции осуществляется на основе принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, народовластия, выборности, народного представительства, федерализма, единства государственной власти, разделения властей, государственного суверенитета, законности, ответственности власти, политического и идеологического плюрализма, гласности и целого ряда других более частных принципов.

В работе отмечается, что при анализе конституционно-правового статуса Совета Федерации речь должна идти о взаимодействии принципов разделения власти по вертикали (принципы федеративного устройства) и по горизонтали (деление на законодательную, исполнительную и судебную власти).

В работе рассмотрена внутренняя структура Совета Федерации и основные функции, особенности которых также обусловлены федеративной государственностью России.

В современной науке зарубежные и отечественные исследователи парламентаризма выделяют три основные функции парламента: законодательную, представительную, контрольную.

Предназначение законодательной функции данной палаты выражается в осуществлении Советом Федерации, во-первых, роли эффективного фильтра законодательной деятельности и, во-вторых, в придании закону качества легитимности.

Законодательная функция тесно связана с представительной функцией Совета Федерации. При одобрении законов, принимаемых Государственной Думой, Совет Федерации исследует их не только с точки зрения качества и соблюдения требований юридической техники, но стремится обеспечить объективный компромисс между интересами всего российского народа и интересами народа (населения) субъектов Федерации. При этом представительная функция Совета Федерации главным образом нацелена на выражение интересов населения конкретных территорий, выявляемых и опосредуемых органами государственной власти регионов.

Контрольная функция Совета Федерации не получила должного отражения в Конституции России, формы ее реализации не систематизированы по причине отсутствия специального закона, регулирующего правовое положение Федерального Собрания. Обобщая действующие конституционные нормы, следует выделить следующие основные направления контрольной функции палаты: 1) бюджетно-финансовый контроль, 2) контроль за деятельностью исполнительной власти; 3) контроль в сфере внешнеполитической деятельности; 4) контроль за сферой государственного управления.

В пятом параграфе «Полномочия Совета Федерации» рассмотрены три основные группы полномочий палаты: законодательные, представительные и контрольные.

В работе критически исследуется реализация Советом Федерации его законодательных полномочий, отмечается недостаточно активное и эффективное использование права законодательной инициативы, направленной на совершенствование федеративных отношений. Относительно реализации основного полномочия Совета Федерации, связанного с рассмотрением и одобрением федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых Государственной Думой представляется важным, чтобы Совет Федерации не только проявлял особое внимание к этим вопросам, но и проводил собственную законопроектную работу, активнее использовал право законодательной инициативы.

Другая группа полномочий Совета Федерации, рассматриваемая в диссертации, концентрируется относительно задач по реализации представительной и контрольной функций данной палаты.

В диссертации обращается внимание на определенные различия между контрольными полномочиями Государственной Думы и Совета Федерации. В частности, автор выражает несогласие с прерогативой «нижней» палаты по решению вопроса об отставке Правительства Российской Федерации. У Совета Федерации как палаты регионов могут сформироваться свои претензии к исполнительной власти, и лишение права привлечения Правительства к ответственности не способствует укреплению авторитета как самой высшей федеральной исполнительной власти, так и верхней палаты российского парламента.

В шестом параграфе «Конституционно-правовой статус членов Совета Федерации» автор отмечает, что полномочия Совета Федерации реализуются не только в коллективной, но и в индивидуальной форме, то есть посредством деятельности членов данной палаты. Их правовой статус в немалой степени предопределен особенностями природы Совета Федерации, но, тем не менее, определяется одновременно со статусом депутатов Государственной Думы в Федеральном законе от 8 мая 1994 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Концепция статуса члена Совета Федерации, отражающая его природу как представителя субъекта РФ, еще не устоялась в современном российском законодательстве. Противоречивое развитие законодательства о статусе члена Совета Федерации усложняет использование парламентариями второй палаты своих полномочий, служит препятствием для полноценной деятельности в Совете Федерации и в субъектах Российской Федерации. В этой связи современная наука конституционного права должна быть активнее вовлечена в процесс совершенствования статусного и иных федеральных законов, затрагивающих полномочия членов Совета Федерации и порядок их осуществления.

Совершенствование федерального законодательства должно основываться на том, что статус членов Совета Федерации имеет особенности, которые в первую очередь касаются природы его мандата. В работе обосновывается наличие у члена Совета Федерации «регионального представительского» мандата, обязывающего его отражать в своей деятельности три вида интересов: общенациональные интересы, интересы регионов в целом и интересы конкретного субъекта Федерации. Такой мандат предполагает определенный режим ответственности члена Совета Федерации перед палатой в целом и перед субъектом Федерации, интересы которого он представляет.

Вторая глава «Роль Совета Федерации в контексте развития федеративных отношений: современное состояние и проблемы совершенствования» состоит из четырех параграфов, раскрывающих участие Совета Федерации в законодательном обеспечении федеративной государственности современной России, механизм взаимодействия с Государственной Думой, Президентом РФ и Правительством РФ, правовые и институциональные основы взаимодействия Совета Федерации с субъектами РФ.

В первом параграфе «Участие Совета Федерации в законодательном обеспечении федеративной государственности современной России» раскрывается роль Совета Федерации в совершенствовании федеративных отношений России.

Переход России на новый тип федеративной государственности с принятием Конституции РФ 1993 года потребовал конкретизации конституционных основ организации и разделения государственной власти по вертикали. Совет Федерации как палата регионов призван был проявить особую активность по отношению к законотворчеству, направленному на укрепление и совершенствование федеративных отношений в России.

В работе исследуется участие Совета Федерации в принятии таких ключевых законов в сфере федеративных отношений, как Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», Федеральные законы от 6 октября 1999 года (с последующими изменениями и дополнениями) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 24 июня 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (в настоящее время утратил свою силу). Автор рассматривает также роль Совета Федерации в продвижении проектов федеральных законов о территориальной целостности Российской Федерации и Кодекса федеративного устройства Российской Федерации.

Оценивая участие Совета Федерации в законодательном обеспечении федеративной государственности, диссертант отмечает неоднозначность роли второй палаты парламента, сложность реализации задач по отстаиванию интересов регионов, обеспечению баланса в системе разделения властей на основе принципа федерализма. В частности, Совету Федерации не удалось отстоять концепцию, базируемую на федеративных принципах организации государственной власти. Федеральный закон от 6 октября 1999 года содержал не только общие положения, определяющие принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ, а фактически смоделировал систему власти, устанавливаемую с учетом региональной специфики самими субъектами Федерации.

Заняв изначально бескомпромиссную позицию в отношении нового Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан от 20 февраля 2007 года и признавая его неконституционным, Совет Федерации в дальнейшем пошел на уступки и утвердил обновленную версию Договора с Татарстаном (Федеральный закон от 24 июля 2007 года). В работе приводятся положения Договора, противоречащие Конституции РФ, хотя отмечается, что таких несоответствий конституционным положениям стало значительно меньше по сравнению с первоначальным вариантом Договора.

Таким образом, оценивая роль Совета Федерации в обеспечении федеративной государственности, нельзя не отметить некоторую непоследовательность палаты в защите идеалов федерализма. В деятельности Совета Федерации наблюдается как отход в сторону бескомпромиссного отстаивания интересов регионов, заигрывание с ними, так и жесткое следование централистской политики центра.

Во втором параграфе «Механизм взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой» раскрывается взаимодействие палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить три основные формы взаимодействия палат парламента Федерального Собрания: совместные заседания палат, формирование государственных органов и совместная деятельность палат в законодательном процессе.

Основной формой взаимодействия палат является рассмотрение федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Конституции Российской Федерации. Диссертант подчеркивает, что существует определенный дисбаланс полномочий Государственной Думы и Совета Федерации в законодательном процессе не в пользу второй палаты и предлагает усилить некоторые позиции Совета Федерации. В этом направлении целесообразно поддержать предложения ученых по увеличению с 14 до 30 дней время, отведенное Совету Федерации для одобрения принятого Государственной Думой федерального закона.

В урегулировании нуждается и срок рассмотрения Советом Федерации законопроектов, поступающих к нему на предварительное согласование. Предоставление Государственной Думе права произвольно устанавливать его продолжительность стало одной из причин того, что Совет Федерации порой не успевает выразить своего мнения по законопроекту. Отсутствие необходимой нормы к тому же нередко побуждает вторую палату оставлять поступившие из Государственной Думы законопроекты без рассмотрения.

Современные исследователи справедливо ставят вопрос о проблеме отклонения Государственной Думой немалого числа весьма обоснованных инициатив Совета Федерации. Сдерживать такой процесс помогло бы введение более жестких правил отклонения: право законодательной инициативы должно отклоняться таким же квалифицированным большинством депутатов Государственной Думы, как отклоняется нижней палатой вето Совета Федерации.

В третьем параграфе «Особенности взаимоотношений Совета Федерации с Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации» определен характер взаимоотношений Совета Федерации с Президентом и Правительством, основанный также на современной доктрине «конституционного партнерства».

В диссертации отмечается, что в последние годы члены Совета Федерации большое внимание стали уделять взаимодействию с Президентом России, неоднократно встречаясь с главой российского государства, принимающим участие в заседаниях Совета Федерации.

Взаимодействие парламентариев с Президентом РФ начинается с заслушивания ежегодных посланий главы российского государства парламенту России, где содержатся оценка положений дел в стране, и основные задачи государства на будущее, предопределяющие законодательную политику органов государственной власти России. В налаживании и упорядочивании взаимодействия между Президентом РФ и Советом Федерации важную роль играет институт Полномочного представителя Президента РФ в Совете Федерации.

Особый характер носит взаимодействие Президента РФ и Совета Федерации на стадии рассмотрения Советом Федерации законопроекта, принятого Государственной Думой. Президент РФ вправе отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации.

Образуемые палатами согласительные комиссии также выступают важной формой взаимодействия парламента и Президента РФ. В наиболее серьезных случаях при повторном рассмотрении федеральных законов, отклоненных Президентом РФ, эти комиссии образуются как трехсторонние - с участием представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Президента РФ.

В работе констатируется общая тенденция расширения форм взаимодействия Совета Федерации и Правительства РФ, особо отмечается, что конституционное партнерство между ними наиболее эффективно проявилось в 2007 году при принятии бюджета страны на 2008–2010 годы, а также ряда других важных федеральных законов, в той или иной степени затрагивающих вопросы федеративной государственности.

Во взаимоотношении Совета Федерации и Правительства РФ используются различные парламентские процедуры и институты, способствующие участию высшей исполнительной власти в законодательной деятельности Совета Федерации. Совет Федерации активно использует такие возможности контроля за деятельностью Правительства РФ, как регулярное проведение «правительственного часа», внесение парламентского и депутатского запросов.

В последние годы усиливается взаимодействие Совета Федерации и с отдельными министерства и ведомствами РФ в вопросах совершенствования федеративного устройства. В частности, важным направлением взаимодействия Совета Федерации, Правительства РФ, Министерства регионального развития РФ в 2007 году явилось разработка законопроектов и программ социально-экономического развития регионов России. В этой сфере Правительство в тесном взаимодействии с Советом Федерации продолжило процесс разграничения полномочий между уровнями власти, реформирования межбюджетных отношений.

Перспективы расширения взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ с Советом Федерации видятся в развитии форм партнерства, появлении новых возможностей Совета Федерации по участию в формировании и направлении деятельности Правительства РФ. Диссертантом предлагается предусмотреть необходимость получения Президентом РФ заключений профильных комитетов и комиссий Совета Федерации для осуществления назначений ряда министров; закрепить за верхней палатой полномочия по одобрению программ Правительства РФ, касающихся укрепления федеративной государственности и регионального развития; предоставить Совету Федерации полномочия по выражению недоверия отдельным членам Правительства РФ, ответственным за обеспечение конституционной законности, укрепление и совершенствование системы безопасности и федеративных отношений, развитие регионов и местного самоуправления. При этом речь, прежде всего, идет о расширении контроля Совета Федерации за исполнением тех государственных функций, законодательное обеспечение которых возложено на Совет Федерации в контексте реализации им своих исключительных полномочий.

В четвертом параграфе «Правовые и институциональные основы взаимодействия Совета Федерации с субъектами Российской Федерации: современное состояние и задачи совершенствования» указывается на то, что Совет Федерации как палата регионов тесно взаимодействует с субъектами РФ в процессе законодательной деятельности. В работе рассмотрены основные формы взаимодействия, к которым относятся: вовлечение субъектов РФ в законодательный процесс; поддержка законодательной инициативы субъектов РФ; формирование и деятельность координационных органов с участием субъектов РФ, привлекаемых к обсуждению как законодательной политики в целом, так и конкретных законов и законопроектов.

Хотя Совет Федерации по своей сути является палатой регионов, его взаимодействие с субъектами РФ на сегодняшний момент недостаточно эффективно. Можно было бы выделить следующие направления совершенствования такого взаимодействия, связанного с внесением соответствующих новелл в действующее законодательство.

В частности, нуждается в совершенствовании деятельность Совета Федерации по поддержке законодательной инициативы субъектов Федерации. Речь идет о расширении механизмов влияния на рассмотрение и принятие Государственной Думой проектов законодательной инициативы субъектов, организации их широкого обсуждения; оказании аппаратом Совета Федерации таких услуг, как предварительная юридическая и методологическая экспертиза законодательных инициатив субъектов. Целесообразно было бы при Правовом управлении Совета Федерации создать методический отдел по работе с регионами, на который возложить функции по мониторингу законотворческой и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации, систематизации и экспертизе регионального законодательства с точки зрения формирования единого правового пространства в Российской Федерации, по учету и предварительной экспертизе законодательных инициатив субъектов РФ.

В-третьих, важное значение имеет развитие правовых и институциональных основ организации и деятельности координационных органов, формируемых с одновременным участием в них представителей Совета Федерации и субъектов РФ и привлекаемых к обсуждению как законодательной политики в целом, так и конкретных законов и законопроектов. В этом направлении нуждается в совершенствовании деятельность Совета законодателей, потенциал которого трудно переоценить. Для повышения авторитета данного органа в качестве промежуточных форм сотрудничества полезны были бы регулярные встречи руководителей палат Федерального Собрания и руководителей органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации по вопросам текущего законодательства.

Наконец, целесообразно развитие новых форм взаимодействия Совета Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В заключении излагаются выводы по основным теоретическим и практическим результатам диссертационного исследования, предложения по совершенствованию российского законодательства, регулирующего роль и место Совета Федерации в контексте развития федеративных отношений современной России.

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях автора:

I. В ведущем рецензируемом научном журнале, определенном Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Векшин А.А. Проблемы участия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном обеспечении федеративной государственности современной России // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 3. - 0,3 п.л.

II. Иные публикации:

2. Векшин А.А. Совместно с регионами. Как обеспечить большее взаимодействие палат Федерального Собрания с субъектами в процессе законодательной деятельности // Российская Федерация сегодня от 12 июня 2005. - 0,4 п.л.

3. Векшин А.А. Конституционно-правовые основы формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и его роль в законодательной деятельности, М.: «Формула права». 2005. - 7 п.л. (авторск. - 3,5 п.л.)

4. Векшин А.А. Совершенствование порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как конституционно-правовая гарантия обеспечения компромисса интересов Федерации и ее субъектов: история и современность, М.: «Формула права». 2007. - 5 п.л. (авторск. - 2.5 п.л.)

5. Векшин А.А. Роль Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в межпарламентских отношениях // Международно-правовые стандарты в конституционном праве: Сб. науч. трудов. часть II / РАП; ИНИОН РАН. М. 2007. - 0,6 п.л.

6. Векшин А.А. Роль научно-экспертных советов комитетов и комиссий Совета Федерации Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе: современное состояние и перспективы развития // Юрислингвистика-8: Русский язык и современное российское право: межвуз. сб. научн. Статей. Кемерово; Барнаул. 2007. - 0,4 п.л.

На правах рукописи

1 См.: Федеральный закон РФ от 14 февраля 2009 года № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 18 февраля 2009 года.

Blog

«Российской академии правосудия»

Содержание

На правах рукописи

На правах рукописи