Geum.ru

Дернизацию, вряд ли можно представить без соответствующей надежной, устойчивой, взятой во всех системных проявлениях нормативно-правовой, законодательной основы

Вид материалаЗакон
Подобный материал:






Рецензия на книгу В.В. Спасской «Законодательство Российской Федерации в сфере образования: становление и перспективы развития»


С.В.Куров, доцент

Российской академии государственной службы

при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук


Развитие современного отечественного образования, особенно имея в виду его модернизацию, вряд ли можно представить без соответствующей надежной, устойчивой, взятой во всех системных проявлениях нормативно-правовой, законодательной основы. Однако действующее юридическое оформление складывающихся в области образования общественных отношений весьма далеко не только от целей и задач реформирования социальной образовательной ситуации, но и от многих реалий, определяющих собственно сферу образования. Формированию высококачественного законодательного обеспечения в области образования не способствует недостаточная научная исследовательская активность по проблемам правового обоснования модернизации образования, что, в частности, отражается и на весьма малом числе серьезных публикаций.

На этом фоне не должна остаться незамеченной работа В.В. Спасской «Законодательство Российской Федерации в сфере образования: становление и перспективы развития». (М.: Поматур , 2006 г., - 176 с.), являющаяся, пожалуй, первой работой, анализирующей и обобщающей почти полуторадесятилетний опыт формирования и применения законодательства Российской Федерации об образовании.

В монографии, включающей введение, четыре главы и заключение, логически последовательно рассматривается в историко-правовом аспекте становление федерального законодательства об образовании в России в 90-е годы XX века; дается анализ современной системы отечественного законодательства об образовании, а также судебной практики защиты прав участников образовательных отношений; выделяются существенные, по мнению автора монографии, направления совершенствования правового регулирования отношений в сфере образования.

Первая глава исследования посвящена особенностям формирования современного российского образовательного законодательства на его ранней стадии. Автор дает краткую, но достаточно емкую характеристику правовой основы российской системы образования в самом начале 90-х годов прошлого века, соотнося необходимость создания правовых актов с возникающими, принципиально новыми общественными отношениями в области образования, прежде всего характеризующимися широкой самостоятельностью учебных заведений в осуществлении образовательного процесса, выборе средств обучения и воспитания, управлении, ведении финансово-хозяйственной деятельности. Основное внимание уделяется разработке Закона Российской Федерации «Об образовании», явившемся, действительно, событием не только для участников профессиональных педагогических отношений, но и для всего российского общества.

Учитывая известную скудость публикаций, отражающих изнутри нелегкие процессы создания новой правовой базы реформ в образовании (здесь, пожалуй, единственным источником являются работы самого участника законотворческого процесса О.Н. Смолина), вызывает большой интерес попытка автора, пусть и в сжатой форме, но достаточно емко, обрисовать основные черты первого российского закона об образовании, а вместе с ним и подходы, достижения и просчеты, допущенные при его разработке.

Отдавая должное этому законодательному акту, В.В. Спасская вместе с тем отмечает существенные его недостатки, обосновывая их методологически. В то же время автор справедливо, по нашему мнению, приходит к выводу о главной инновационной особенности исследуемого закона – признании и правовом закреплении новых образовательных правоотношений, что послужило основанием ряду исследователей сделать достаточно дискуссионные заявления о зарождении в российской правовой системе новой самостоятельной отрасли – образовательного права.

Одновременно обращается внимание на ряд весьма важных свойств Закона об образовании – его гарантийный, правозащитный характер, направленность на довольно широкую самостоятельность, в т.ч. экономическую, образовательных учреждений. В результате, по верному замечанию исследователя, принятие данного закона явилось реальным шагом на пути к становлению демократического социального государства и гражданского общества. Защитная функция усилилась в процессе внесения изменений и дополнений в данный закон в 1996 году.

Вместе с тем автор делает справедливый вывод о декларативном характере значительного числа норм Закона, которые не могли быть реализованы вне соответствующих правовых механизмов. К другим существенным недостаткам Закона автор относит также отход в его новой редакции от принципа равенства возможностей для государственного и негосударственного секторов образования, а также отсутствие согласования образовательно-правовых норм с гражданским законодательством.

Весьма интересным является параграф, в котором на основе ряда законопроектов анализируются попытки законодательного урегулирования отдельных подсистем образования – общего, высшего, дошкольного, специального, а также отдельных аспектов правоотношений сферы образования. В итоге констатируется, что далеко не все значимые аспекты правоотношений в сфере образования получили соответствующее законодательное регулирование и были обеспечены механизмами реализации.

Обрисовывая основное содержание законотворческой работы в области образования на тот период, автор возвращает читателя к тому времени, когда Федеральное Собрание еще было способно как самостоятельная ветвь государственной власти противостоять, и довольно успешно, другой ее ветви – исполнительной, и прежде всего – Президенту. Автору удалось, на наш взгляд, донести ту напряженную, насыщенную столкновением мнений, интересов обстановку, царившую при создании, обсуждении, принятии законодательных актов об образовании.

Вторая глава представляет собой научный анализ всего массива нормативных правовых актов, объединяемых в отдельную отрасль законодательства об образовании. Автор особо выделяет Указы Президента Российской Федерации в качестве правового средства, оперативно обеспечивающего правовое регулирование наиболее важных вопросов, не подпадающих под законодательное воздействие. При этом обращается внимание на их как бы «параллельный» законам об образовании характер и оспаривается принадлежность подзаконным актам, типичным представителем которых являются нормативные акты Правительства Российской Федерации. Автор взял на себя весьма значительный труд не только дать общеправовую характеристику постановлениям Правительства Российской Федерации по вопросам образования, но и привести более или менее полный их перечень за последние 10-11 лет. Во взаимосвязи с названными нормативными правовыми актами исследуются место и роль т.н. «ведомственных актов» в сфере образования, колоссальный объем и невысокое качество которых заставляет задуматься, по мнению В.В. Спасской, о возможных путях сокращения подобного рода нормотворчества. Действующая система законодательства об образовании представляется при этом как совокупность законов и подзаконных актов с явным количественным превосходством последних. Такой системе, полагает исследователь, свойственны, в первую очередь, пробельность, фрагментарность, громоздкость, противоречивость; ее нельзя признать полной, отлаженной, обеспечивающей эффективное правовое регулирование отношений в сфере образования.

Полностью разделяя высказанное мнение, следует только сожалеть, что автор не очертил, хотя бы рамочно, основные направления и подходы к совершенствованию ведомственного нормотворчества в области образования.

Третья глава содержит анализ судебной практики по вопросам защиты прав участников образовательных отношений, который в целом подтверждает вывод автора о незавершенности процесса формирования системы образовательного законодательства только как системы законов, что естественным образом обусловливает неразвитость правовых механизмов реализации и надлежащей защиты прав субъектов образовательных правоотношений. В.В. Спасская выделяет и рассматривает три группы случаев судебной защиты: во-первых, прав граждан в сфере образования; во-вторых, прав педагогических работников; в-третьих, прав образовательных учреждений (организаций).

Анализируя судебные решения по целому ряду споров в сфере образования, автор закономерно приходит к нескольким довольно принципиальным, по нашему мнению, выводам. Во-первых, подчеркивается исключительная важность процессуальных норм, обеспечивающих защиту прав участников образовательных правоотношений, в т.ч. образовательных организаций, при лицензировании, аттестации. Названные административно-управленческие процедуры имеют изначально процессуальную (по мнению некоторых юристов, процедурную) природу, обусловливающую предельно регламентный характер осуществления, на что было обращено внимание в целом ряде публикаций, посвященных правовому регулированию лицензирования образовательной деятельности, защите прав в образовании (см., в частности Куров С.В. Защита прав граждан в образовании. М., 2003, 188 С.). В этой связи следует поддержать предложение исследователя о необходимости расширения и совершенствования процессуальной части образовательного законодательства (а не права, как у автора!) путем разработки и включения соответствующих норм в законы об образовании.

Во-вторых, именно недостаточность работающих правовых механизмов (мы подчеркнем – их практическое отсутствие в действующем законодательстве об образовании), в т.ч. отсутствие института административной ответственности за нарушение законодательства об образовании, существенные проблемы в правовой регламентации специфичных для сферы образования процедур лицензирования, государственной аккредитации (добавим – в ближайшем будущем и проведения единого государственного экзамена), препятствуют реальной и эффективной защите нарушенных и оспариваемых прав участников образовательных правоотношений.

В-третьих, слабая правовая регламентированность многих образовательных процедур, низкий уровень правового просвещения в области образования существенно ограничивают возможности, да и желание граждан добиваться защиты своих нарушенных прав в судебном порядке.

Четвертая глава, логично завершающая исследование современного законодательства об образовании, посвящена направлениям совершенствования правового регулирования отношений в сфере образования. На основе анализа современного федерального законодательства об образовании автором выделен целый ряд проблем правовой регламентации общественных отношений в сфере образования.

Помимо отмеченных противоречивости, проблемности, декларативности многих норм законов об образовании, неурегулированности ряда важнейших аспектов образовательных правоотношений, вскрыт и классифицирован еще ряд дефектов образовательного законодательства, принимаемого на федеральном уровне.

К таковым следует отнести следующее.
  1. Отсутствие механизмов реализации права граждан на образование, прежде всего в части доступа к образованию, оценки учебных достижений по результатам освоения образовательной программы и получения документа государственного образца об образовании, что приводит к нарушениям на практике основных положений законов об образовании.
  2. Не урегулированы законодательно механизмы обеспечения преемственности между уровнями среднего (полного) общего и высшего профессионального образования.
  3. Отсутствуют правовые механизмы обеспечения качественного образования.
  4. Не закреплены в Законе об образовании основные характеристики порядка завершения обучения в образовательных учреждениях.
  5. Существенным пробелом в законодательстве об образовании является значительная неопределенность в закреплении основных обязанностей и ответственности обучающихся.
  6. Не сформирован общий правовой статус педагогических работников. До настоящего времени не выработаны правовые механизмы, обеспечивающие реализацию ряда прав педагогических работников, закрепленных в законодательстве, а также достаточную оплату труда, соответствующую характеру выполняемой работы.
  7. Отсутствует полноценное правовое регулирование отношений, возникающих в подсистемах российского образования.
  8. Неразвитость и противоречивость понятийного аппарата.
  9. Наличие неоправданных коллизий между нормами образовательного законодательства, гражданского и ряда иных отраслей законодательства.
  10. Практика внесения изменений в действующее законодательство об образовании перестала быть оправданной, не носит системного, единого характера, усугубляет своего рода его «лоскутность», разорванность.


Решение названных и иных проблем современного российского законодательства об образовании на федеральном уровне В.В. Спасская усматривает в двух направлениях: во-первых, в изменении его содержания с целью укрепления гарантий реализации образовательных прав граждан, урегулирования правового статуса субъектов образовательных правоотношений, дальнейшего оформления важнейших институтов образовательного права; во-вторых, в совершенствовании юридико-технического оформления регламентируемых посредством права социальных ситуаций в сфере образования. Наиболее обоснованной юридической формой решения подобных проблем автор считает кодификацию образовательного законодательства. При этом В.В. Спасская, сама участвовавшая в проектировании Кодекса Российской Федерации об образовании, не скрывает ряд принципиальных трудностей, вставших на пути разработчиков его проекта, которые, по ее мнению, в конечном счете и обусловливают неготовность в настоящее время соответствующей правовой, социальной почвы для принятия кодифицированного акта в образовании по типу своего рода «классических» кодексов.

Выход из создавшегося положения с решением назревших проблем образовательного законодательства видится в представляемой работе в принципиальной модернизации и трансформации действующих законов об образовании путем внесения существенных изменений и дополнений, а также посредством принятия ряда новых федеральных законодательных актов в развитие норм базового Закона об образовании. Тем самым может быть обеспечено формирование системы законодательства об образовании преимущественно как системы соответствующих законодательных актов. Вместе с тем, по мнению автора, реализация этого направления в настоящее время маловероятна.

Следует признать оправданным предложение автора о целесообразности реализации т.н. «компромиссного» варианта, состоящего в подготовке и принятии нового федерального закона об образовании, который должен как системообразующий акт вобрать в себя базовые нормы закона о высшем образовании, типовых положений, действующих в сфере образования.

Красной нитью сквозь сжатую, но удивительно емкую, насыщенную мыслью и фактами работу проходят собственно две концепции автора: во-первых, это обеспечение, гарантирование реально действующими, а не декоративными, правовым механизмом и правовыми средствами прав граждан на образование и в области образования; во-вторых, рациональное, там, где это социально необходимо и оправдано, юридическое урегулирование общественных отношений в сфере образования.

С этих позиций в книге подвергается обоснованной критике ряд не до конца продуманных предложений, вносимых в законодательство об образовании, в частности, о введении государственных именных финансовых обязательств, о закреплении института автономных учреждений и т.п.

В заключение хотелось бы обратить особое внимание на приводимый в книге перечень нормативных правовых актов по вопросам образования и действующих в системе образования, а также иных программных документов, концепций, международных актов в сфере образования, которые могут служить своего рода нормативно-справочной основой практической образовательной деятельности.

В целом рецензируемое издание представляется, по нашему мнению, серьезной научной монографической работой, выполненной на достаточно высоком методологическом уровне с привлечением примеров законотворческой и правоприменительной практики. Особую ценность приобретают изложенные в книге взгляды, если иметь в виду достаточно богатый практический опыт работы автора в федеральных органах управления образованием, в частности в направлении разработки ряда важных нормативных правовых актов в сфере образования. Видимо, также отчасти и этим обстоятельством объясняется весьма четкий, ясный, конструктивный стиль изложения материала.

Настоящее сочинение может быть использовано в практической деятельности не только должностных и иных лиц, занятых разработкой и применением нормативного правового обеспечения в сфере образования, но и всеми теми, кто занят в этой весьма важной отрасли жизнедеятельности и кому небезразлична судьба российского образования.

Следует признать, что монография В.В. Спасской хотя бы отчасти восполняет отмеченный в начале настоящей рецензии пробел научных изданий по проблемам российского законодательства об образовании.

Приходится только сожалеть, что эта работа издана весьма малым тиражом, книга фактически не предназначена для распространения через торговую сеть и тем самым останется недоступной широкому кругу специалистов, занятых как правовым обеспечением образования, так и собственно в самой системе образования.