Развитие и взаимодействие систем органов государственной власти и местного самоуправления в российской федерации и республике молдова: сравнительно-правовой анализ

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2

На правах рукописи

Кузнецова Виктория Викторовна

РАЗВИТИЕ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ СИСТЕМ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И РЕСПУБЛИКЕ МОЛДОВА:
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

Специальность 12.00.02 – конституционное право;
муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук

Москва, 2007

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель – кандидат юридических наук,

профессор

Яценко Иван Семенович.

Официальные оппоненты: Сафонов Владимир

Евгеньевич,

доктор юридических наук,

профессор.

Поскребышев Александр

Николаевич,

кандидат юридических наук,

доцент.

Ведущая организация: Российский государственный социальный университет, кафедра конституционного и международного права.

Защита состоится 30 мая 2007 года, в 14-00 часов на заседании диссертационного Совета Д–902.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд. 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 27 апреля 2007 года.

Ученый секретарь

диссертационного Совета И.С. Яценко

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Эффективность публичной власти в Российской Федерации и Республике Молдова определяется правильно построенной и способной отвечать современным условиям единой системой управления страной, которая опирается на систему федеральных органов государственной власти, систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации и систему органов местного самоуправления, а в Республике Молдова – на взаимодействии центральных органов государственной власти и местной публичной власти. Формальное вхождение органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в единую систему органов власти невозможно, так как противоречит нынешним конституционным принципам федеративного устройства России, закрепляющих самостоятельность системы органов местного самоуправления. В то же время, в Конституции РФ 1993 года вполне обоснованно подчеркнута идея единой системы исполнительной власти в Российской Федерации – в пределах, определенных ч. 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации.

Необходимо отметить, что происходящие стремительные, а, зачастую, и непрогнозируемые социально-экономические и политические изменения в Российской Федерации и Республике Молдова, объективно вызывают серьезные и трудноразрешимые проблемы в государственном строительстве. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, система органов местного самоуправления, а также органы государственной власти и местной публичной власти в Республике Молдова оказались неподготовленными к новым подходам и принципам государственного строительства, основанным на праве и ориентированным на сохранение и укрепление Российской и Молдавской государственности.

Современные принципы и практические подходы к формированию и взаимодействию единой системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова, в сравнительно-правовом плане, еще не были исследованы и обозначены в теории достаточно полно, не закреплены законодательно. Сегодня с большим трудом, методом «проб и ошибок», а иногда и сомнительных, с позиции права, экспериментов, пробивает себе путь новое государственное и муниципальное строительство в России и Молдове, основанное на принципах демократического правового социального государства.

В Конституции Российской Федерации 1993 года и Конституции Республики Молдова 1994 года закреплены принципиально новые подходы к формированию, взаимодействию и развитию сотрудничества двух основных звеньев публичной власти – системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления.

Провозглашенные в Конституции РФ 1993 года и Конституции Республики Молдова равенство и взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также вытекающая из этого потребность в совершенно иных принципах взаимных отношений – снизу доверху, в условиях нестабильного и противоречивого общественного развития – требуют постоянного обобщения практики государственного строительства, вообще, и муниципального строительства, в частности; необходим также научный, объективный конституционно-правовой анализ указанных процессов, для выработки наиболее приемлемых путей совершенствования форм и уровней взаимоотношений, условий функционирования и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова.

Современный переходный период в государственном и муниципальном строительстве объективно порождает угрозу возникновения сепаратизма в Российской Федерации и Республике Молдова, вызывающая центробежные силы, разрушающие государственную и национальную безопасность. Примеры уже есть и пути разрешения подобных ситуаций могут не совпадать с интересами сепаратистки настроенных политических и экономических элит как в Российской Федерации, так и в Республике Молдова. Поэтому необходимы системные научные исследования вопросов формирования, деятельности, проблем взаимоотношений и перспектив развития органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова в сравнительном плане. Это необходимо для выработки объективно верных подходов, возможно, и в многообразных формах – установления оптимальных взаимоотношений между органами государственной власти и муниципальными образованиями, с целью формирования единой государственной и муниципальной власти на территории Российской Федерации и Республики Молдова.

Важнейшей задачей в сфере государственного и муниципального строительства как в Российской Федерации, так и в Республике Молдова является становление местного самоуправления – формально провозглашенного, но пока лишенного, фактически, последовательной государственной поддержки, не встретившего понимания в органах государственной власти, лишенного финансовой базы, не имеющего, в таких условиях, возможностей для дальнейшего развития и совершенствования.

Различные подходы применяются к структурированию законодательных, исполнительных и судебных органов власти в Российской Федерации и Республике Молдова; существуют разночтения в понимании своих полномочий и в правотворчестве – в сфере деятельности, ставшей доступной с принятием действующей Конституции РФ 1993 года и Конституции Республики Молдова 1994 года; имеется неопределенность в отношении взаимного влияния органов государственной власти и органов местного самоуправления; отсутствуют понятно и законодательно оформленные, отвечающие современным требованиям, принципы построения системы органов местного самоуправления и полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления; это неизбежно осложняет становление и взаимодействие системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления.

Становление в Российской Федерации и Республике Молдова единой системы законодательных, исполнительных и судебных органов власти, а также системы органов местного самоуправления, при всем нынешнем многообразии подходов к решению этих задач, должны обеспечить единство прав и свобод человека, одинаковое правоприменение законодательства, а отсюда и единство системы органов государственной власти в Российской Федерации и Республике Молдова, характеризующейся единством правового, политического и экономического пространства.

Указанные выше проблемы предопределили выбор темы диссертации; подобные исследования позволят глубже понять общие черты и особенности подходов к указанной проблематике, сформулировать выводы и рекомендации практического характера по оптимизации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова.

Степень научной разработанности темы диссертации. С переходом от прежней к новой вертикали государственной власти, проведением конституционной реформы в Российской Федерации и Республике Молдова, государственное и муниципальное строительство в новых, постсоветских условиях находится в стадии становления, развития и поиска оптимальных путей, учитывающих как новые тенденции, так и особенности формирования и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова.

В нынешний период вполне закономерно, что проблемы специфики формирования и деятельности органов государственной власти Российской Федерации и Республики Молдова, их системы взаимодействия с вышестоящими и нижестоящими уровнями, не нашли достаточно полного отражения в научных исследованиях, характеризующих принципиально новые условия государственного и муниципального строительства в Российской Федерации и Республике Молдова.

Основные аспекты рассматриваемых проблем нашли отражение в работах С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Л.Ф. Болтенковой, Н.С. Бондаря, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Г.А. Гаджиева, Б.П. Елисеева, В.В. Еремяна, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, И.Н. Куксина, Б.М. Лазарева, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, М.Н. Марченко, Г.В. Мальцева, Т. Д. Матвеевой, И.И. Овчинникова, М.И. Пискотина, В.Е. Сафонова, Б.А. Страшуна, С.В. Соловьевой, З.А. Станкевича, А.А. Сергеева, А.С. Тагиева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, И.С. Яценко и других авторов. Эти работы положили начало научному и практическому пониманию характера и специфики современной системы органов государственной власти, системы органов местного самоуправления и сущности самих органов государственной власти в их нынешней трактовке.

Вместе с тем, ряд принципиальных проблем исследуемой темы не получил достаточного научного обоснования и нуждается в дальнейшем комплексном анализе. Можно прогнозировать, что с возрастанием самостоятельности и повышением роли органов местного самоуправления, их взаимодействия с органами государственной власти, интерес к этой проблематике будет возрастать и станет предметом исследований как теоретиков, так и практиков, непосредственно соприкасающихся с последствиями объективно существующих пробелов в теоретических исследованиях обозначенных проблем; законодательно оказались нерешенными многие вопросы формирования, деятельности, развития и совершенствования систем органов государственной власти и органов местного самоуправления; отсутствует ясная концепция и пути обновления государственного и муниципального строительства в Российской Федерации и Республике Молдова.

Становление и взаимодействие систем органов государственной власти и органов местного самоуправления с необходимостью вытекают из конституционных реформ в Российской Федерации и Республике Молдова, осуществленных в 90-х годах ХХ века – начале XXI века. В научных работах, посвященных этой теме, часто преобладают теоретические и исторические подходы, без рассмотрения реального правового механизма взаимодействия существующих государственных структур с органами местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с конституционно-правовым регулированием государственного и муниципального строительства в Российской Федерации и Республике Молдова, а также со становлением новой системы местного самоуправления. Невозможно обойтись при этом и без анализа совокупности правоотношений, складывающихся в Российской Федерации и Республике Молдова в процессе реализации конституционно закрепленных полномочий за органами государственной власти, а также муниципальными образованиями в Российской Федерации и Республике Молдова, с целью обеспечения их тесного взаимовлияния и взаимодействия.

Предметом диссертационного исследования являются общие черты и особенности организации и функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова; вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между всеми субъектами этих правоотношений; особенности системного функционирования органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова, а также возникающие между ними противоречия объективного и субъективного характера.

Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается: в выявлении, осмыслении и определении основных тенденций дальнейшего развития систем органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова; в анализе складывающихся правоотношений между различными уровнями и видами государственных органов, а также органами местного самоуправления; в выявлении основных проблем и анализе особенностей разделения и взаимодействия органов государственной власти, а также особенностей организации местного самоуправления; в анализе специфики принятия и действия нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова.

Указанные цели обусловливают решение следующих основных задач диссертационного исследования:

– определить правовую природу и правовой механизм формирования единой системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова;

– раскрыть и классифицировать основные организационно-правовые принципы формирования и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова;

– исследовать законодательную базу для формирования систем органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова;

– изучить проблему пробелов и противоречий в законодательных актах Российской Федерации и Республики Молдова по вопросам организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

– исследовать особенности организационных структур и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова;

– рассмотреть противоречия в системах и необходимость реформирования органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова;

– проанализировать практику разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами местного самоуправления, а также разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и местными органами публичной власти в Республике Молдова;

– выявить тенденции и разработать предложения по основным направлениям совершенствования государственного и муниципального строительства в Российской Федерации и Республике Молдова.

Методологической основой диссертации является комплексный подход к рассмотрению правовых и организационных проблем государственного и муниципального строительства в Российской Федерации и Республике Молдова на современном этапе. В процессе написания диссертационной работы применялись разнообразные методы исследования: системный, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный и другие. В ходе исследования использованы также общесоциологические методы познания, выявляющие социально-экономическую и политическую обусловленность и направления развития современной государственности в Российской Федерации и Республике Молдова.

Теоретической и источниковедческой основой диссертации послужил изученный и использованный обширный научно-монографический материал, законодательные и иные нормативные правовые акты, обобщения и публикации по вопросам формирования и деятельности системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, правового обеспечения деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, органов местного самоуправления, материалы рассмотрения этой проблематики в законодательных, исполнительных и судебных органах Российской Федерации и Республики Молдова, практика Конституционных Судов Российской Федерации и Республики Молдова.

Научная новизна исследования заключается в рассмотрении недостаточно исследованных проблем развития и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова в современных условиях реформирования социально-экономических и политических систем, а также становления демократического правового социального государства в Российской Федерации и Республике Молдова.

Диссертация является комплексным научным исследованием, в котором процессы становления и взаимодействия систем органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова рассматриваются на основе реализации конституционного принципа разделения и взаимодействия различных составных частей единой публичной власти в Российской Федерации и Республике Молдова.

На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны:

– обоснована авторская концепция формирования и обеспечения взаимодействия систем органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова, проанализированы принципы организации и деятельности систем органов государственной власти и органов местного самоуправления, дана их классификация и структурно-функциональная характеристика;

– уточнены понятия «власть», «государственная власть» и «местное (муниципальное) самоуправление», которые широко используются в научной, научно-популярной литературе, в специальных юридических изданиях, а также в нормативных правовых актах. Изучение различных научных и нормативно-правовых источников позволяет прийти к выводу о том, что это очень важные правовые категории, которые предполагают формализацию данных понятий и их включение в категориальный аппарат, используемый в законотворческом процессе;

– проанализированы и уточнены полномочия, специфический характер и особенности формирования и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова;

– обоснован и сделан вывод о необходимости изменения организационной структуры, преобразования и придания дополнительных полномочий и функций законодательным (представительным) органам государственной власти и представительным органам местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова;

– указаны основные направления совершенствования правового механизма организации, деятельности и взаимодействия систем органов государственной власти и органов местного самоуправления, разработаны и обоснованы ряд предложений и дополнений в законопроекты, ставящих своей целью совершенствование и упорядочение систем органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова, а также оптимизацию их взаимодействия;

– обоснована необходимость совершенствования практики разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова, предложены конкретные сферы деятельности для разграничения и взаимного делегирования друг другу указанных полномочий с одновременной передачей соответствующих материальных и финансовых средств;

– предложены и уточнены принципы и положения, на основе которых возможна передача отдельных полномочий и функций органов государственной власти органам местного самоуправления, в соответствии с новым законодательством Российской Федерации и Республики Молдова.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют обосновать новое содержание и принципы формирования и деятельности законодательных, исполнительных и судебных органов власти Российской Федерации и Республики Молдова, а также их взаимодействия с органами местного самоуправления; отразить особенности и тенденции совершенствования государственного муниципального строительства в Российской Федерации и Республике Молдова.

В диссертации содержатся теоретические выводы, конкретные предложения и рекомендации, которые могут быть использованы в процессе дальнейшего реформирования как системы органов государственной власти, так и системы органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Молдова. Материалы диссертации могут быть использованы при разработке программ и преподавании конституционного и муниципального права Российской Федерации и Республики Молдова, при практическом применении и совершенствовании систем органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также при принятии соответствующих нормативных правовых актов.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях методического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Выводы диссертации использованы при разработке и обсуждении ряда законопроектов в Российской Федерации и Республике Молдова, а основные положения диссертации изложены автором в монографии и других научных публикациях, в докладах и сообщениях на ряде научно-практических конференций в Российской Федерации и Республике Молдова.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, архивных источников и научной литературы.

Blog

Содержание